Ghid Ex Ante Vol 1 Final

8/3/2019 Ghid Ex Ante Vol 1 Final

1/48

Guvernul Republicii Moldova

Ghid metodologic pentru

analiza ex-ante

a impactului politicilor publice

Instrumente i tehniciVolumul I


2/48

[2]

Cuprins

CUVNT NAINTE..................................................................................................................................... 3

CE ESTE ANALIZA EX-ANTE? ................................................................................................................ 4

DE CE INEM CONT CND FACEM ANALIZA EX-ANTE? ................................................................ 5

N CE FORM PREZENTM ANALIZA EX-ANTE? ............................................................................. 6

CARE SUNT INSTRUMENTELE APLICATE LA FIECARE ETAP?................................................... 7

0. PLANIFICAREA ANALIZEI .............................................................................................................. 71. DEFINIREA PROBLEMEI............................................................................................................... 102. STABILIREA OBIECTIVELOR.......................................................................................................... 123. IDENTIFICAREA OPIUNILOR ....................................................................................................... 154. ANALIZA OPIUNILOR............................................................................................................... 18

Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate .................................................................................................... 18Analiza impactului administrativ............................................................................................................................ 24Analiza impactului economic ................................................................................................................................. 26Analiza impactului social i asupra srciei ........................................................................................................... 28Analiza riscurilor i incertitudinilor ........................................................................................................................ 32

5. COMPARAREA OPIUNILORI SELECTAREA OPIUNII RECOMANDATE .................................................. 33

CINE ESTE IMPLICAT N ANALIZA EX-ANTE?................................................................................. 35

ANEXA. EXEMPLE DE TEHNICI CALITATIVE I CANTITATIVE DE ANALIZ EX-ANTE....... 38

Aceastpublicaie a aprut cu asistenaDepartamentului pentru Dezvoltare Internaional alMarii Britanii acordat Guvernului Republicii Moldovancadrul proiectului Suport pentru implementareaStrategiei Naionale de Dezvoltare, implementat deECORYS


3/48

[3]

CUVNT NAINTE

Acest Ghid a fost conceput n calitate de ndrumar metodologic pentru autoritile publiceimplicate n procesul de elaborare i analiz a impactului politicilor publice anterior lurii deciziei.Un astfel de tip de analiz mai are denumirea de ex-ante. Importana analizei ex-ante deriv dinnecesitatea formulrii unor politici publice de calitate, care pot fi realizate nu doar prininstrumente regulatorii, care sunt frecvent aplicate n Republica Moldova, ci i prin alteinstrumente, cu un caracter mai puin intervenionist. Aceast analiz nu substituie procesul deluare a deciziilor, ci reprezint un suport pentru acest proces.

Scopul acestui Ghid este ca orice politic publics rspund la trei ntrebri principale naintede a fi adoptat: 1. Este intervenia statului justificat? 2. Exist ci mai bune de a soluionaproblema i de a atinge obiectivele stabilite? 3. Cum pot fi mai bine utilizate resursele?

Ghidul servete drept instrument utilizat n analiza politicilor publice pentru mai multe tipuri debeneficiari. Pentru cei care analizeaz politici publice cu implicaii financiare nalte sauimplementarea crora este din mai multe motive necesar, sunt utile exemple de tehnici maisofisticate pentru analiza impactului. Pentru cei care analizeaz politici publice mai puincomplexe i mai puin costisitoare va fi suficient de urmat etapele propuse n Ghid, ncercnd sse rspund la ntrebri oferiten fiecare seciune/etap. Pentru simplitatea aplicrii Ghidului,fiecare etap descris, va fi nsoit de o serie de pai concrei, parcurgerea crora va permitede a avansa la stadiile ulterioare de analiz.

n acelai timp, Ghidul nu prezint un spectru exhaustiv de tehnici i ntrebri pentru evaluareaex-ante a impactului politicilor publice, ci o selecie a unor instrumente accesibile i aplicabile

pentru funcionari publici i practicieni, implicai n analiza i elaborarea politicilor publice.Cerinele fa de analiza care nsoete procesul de elaborare a politicilor publice vor crete pemsura sporirii capacitilor analitice ale autoritilor publice.

n continuare Ghidul descrie etapele analizei ex-ante, instrumentele aplicate la fiecare dinacestea, oferind exemple din analize de aa gen efectuate n cinci ministere de ramur1. Ghidulconine, de asemenea, anexe cu tehnici calitative i cantitative. n volumul doi al Ghidului suntoferite 5 exemple de analiz ex-ante elaborate de ministerele de ramur n procesul de pilotare.

1 La nceputul anului 2010 Cancelaria de Stat a efectuat pilotarea analizei ex-anten cinici ministere de ramur:Ministerul Economiei, Ministerul Justiiei, Ministerul Muncii Proteciei Sociale i Familiei, Ministerul Sntii i MinisterulEducaiei. Ca rezultat au fost elaborate cinci Propuneri de politici publice. Aceste analize po t fi accesate pe paginawww.particip.gov.md.
http://www.particip.gov.md/http://www.particip.gov.md/http://www.particip.gov.md/


4/48

[4]

CE ESTE ANALIZA EX-ANTE?

Analiza ex-anteeste prima etap a procesului decizional - elaborarea politicii publice. Aceastetap presupune identificarea problemei, obiectivului, a eventualelor opiuni de soluionare aproblemei ide atingere a obiectivului i analiza efectelor sau consecinelor acestor opiuni pnla aprobarea deciziei. Cu alte cuvinte, analiza ex-antenu este altceva dect o serie de pailogici care trebuie s fie urmai n procesul de elaborare a politicilor p ublice.

Analiza ex-anteeste constituit din cinci etape interconexe (vezi schema 1):

Analiza ex-ante presupune parcurgerea unor etape consecvente, complexitatea crora sporetepe msura avansrii analizei. Cu toate acestea analiza ex-ante nu este o tiin, ci o art. Astfel,

n pofida, cerinelor aparent rigide, modalitatea n care se identific cea mai bun opiunepentru soluionarea problemei rmne la discreia fiecruia. Ceea ce este important, ns, este cafundamentarea deciziei sfie realizat prin cele mai plauzibile argumente posibile.

Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandate

Impact fiscal, administrativ, economic, social, asupra srciei i mediului

Analiza opiunilor

Identificarea opiunilor

Stabilirea obiectivului

Definirea problemei


5/48

[5]

DE CE INEM CONT CND FACEM ANALIZA EX-ANTE?

Ex-ante este un proces iterativ

Analiza ex-ante este un proces iterativ(repetat); discuiile sau informaia colectat la o anumitetap ar putea determina revenirea la etapele anterioare i eventual modificarea analizei. Deexemplu, s-ar putea ca problema s fie mai bine neleas la etapa de formulare a opiunilor,ceea ce va necesita redefinirea acesteia i ajustarea analizei efectuate.

Notificarea factorilor interesai este necesar

Autoritatea public iniiatoare a politicii publice trebuie s ntiineze factorii interesai cu privirela demararea analizei ex-ante. Un mod simplu de a aduce la cunotin inteniile factorilorinteresai esteprin a stabili n cadrul autoritilor publice a unui sistem de notificare printr-o

scrisoare oficial (i opional pota electronic), care presupune c atunci cnd autoritateapublic intenioneazs iniieze analiza ex-ante, aceasta expediaz o not prin reeaua internautoritilor publice relevante, selectate la discreia primei, dar n mod obligatoriu Cancelariei deStat.

Consultarea este indispensabil

Consultarea celor care vor fi afectaii/sau vizaide politica public i a celor care o vorimplementa,ncepnd cu etapele iniiale ale analizei , este esenial pentru calitatea politiciipublice i sporete ansele realizrii cu succes a acesteia. Modalitile de consultare i deasigurare a transparenei politicii publice elaborate sunt diverse (vezi seciunea Cine esteimplicat n analiza ex-ante).

Datele sunt esena analizei bazate pe eviden

Datele sunt foarte importante n analiza ex-ante. Lipsa lor adesea conduce la o analiz seac,lipsit de suficiente argumente i dovezi pentru a lua o decizie. Att datele primare (generateanume pentru politica public analizat) ct i datele secundare(existente anterior iniieriianalizei) sunt utile. Informaiile, datele i ideile sunt generate de documente i persoane, fiindastfel accesibile n form scris i verbal. Ambele tipuri de surse de informaii sunt utilizate nanaliza impactului, dei trimiterile la studii i rapoarte sunt uneori mai credibile dect referina ladiscuia cu o persoan sau un grup de persoane. Datele, pot fi de asemenea, cantitativeicalitative. Analiza trebuie s aib un coninut echilibrat, n care datele cantitative sunt mbinate deo manier compatibil cu datele calitative.


6/48

[6]

N CE FORM PREZENTM ANALIZA EX-ANTE?

Rezultatele analizei ex-ante vor fi transpuse n Propunerea de politici publice (PPP). StructuraPropunerii de politici publice urmeaz logica analizei ex-antei trebuie s conin informaii

ncepnd cu problema determinat pn la opiunea recomandat i sintezaconsultrilor publice.

Propunerea de politici publice va conine i anexe. n anexe se va prezenta analiza desfurat,care poate s conin grafice, tabele, diagrame i o descriere narativ mai detaliat. FormatulPropunerii de politici publice este ilustrat n tabelul 1.

Propunerea de politici publice trebuie s fie:

Expus ntr-un limbaj clar i simplu. Trebuie s fie gsit un echilibru dintre oargumentare tehnic i una pe nelesul decidenilor politici i factorilor interesai.

Relativ succint.Ar fi preferabil ca Propunerea de politici publice s nu depeasc 30de pagini, inclusiv cu anexe. Maniera concis de a expune argumentarea sporete anseleexaminrii depline i anelegeriiPPP de ctre decidenii politici i factorii interesai.

Explicit i argumentat. Propunerea de politici publice trebuie s conin argumenteplauzibile, suficiente la numr, pentru a permite decidenilor politici de a lua decizia

potrivit. Trebuie s fie evitate situaiile n care PPP este formulat de aa o manier cas ascund anumite aspecte sau intenionat s ofere prea multe detalii pentru a promovaanumite idei.

Tabelul 1. Formatul Propunerii de politici publice

Denumirea politicii publice

Instituia iniiatoare a politicii publice

1. BENEFICIARII POLITICII PUBLICE Beneficiarul 1.Beneficiarul 2.

Beneficiarul 3.

2. DESCRIEREA PROBLEMEI3. OBIECTIVELE POLITICII PUBLICE Obiectivul general

Obiectivul specific 1.



4. OPIUNILE DE SOLUIONARE A PROBLEMEI IANALIZA

Opiunea 1.Opiunea 2.Opiunea 3.

5. OPIUNEA RECOMANDAT6. SINTEZA PROCESULUI DE CONSULTARE

Data prezentriiSemntura conductorului autoritii iniiatoareAnexe: X file


7/48

[7]

CARE SUNT INSTRUMENTELE APLICATE LA FIECARE ETAP?

0. Planificarea analizein contextul analizei ex-ante, pn a trece la prima etap Definirea problemei, la etapa deplanificare a analizei se opereaz cu termenul de chestiune de politic public. Determinareachestiunilor nu este acelai lucru ca i definirea problemei. Chestiunea poate fi considerat oproblem necizelat care semnaleaz imperfeciunea unui sistem sau proces, insatisfacia unorcategorii de persoane etc. Chestiunile sunt sugerate de rapoartele de monitorizare i evaluare,

studiile i analizele n domeniu, de societatea civil etc. Anume la aceast etap preliminar sedetermin dac chestiunea merit sau nu s fie supus n continuare analizei.

Cel mai potrivit moment pentru a determina chestiunile care ar putea fi supuse analizei ex-ante,precum i amploarea acestei analize, este perioada de planificare a activitii pe anul urmtor,desfurat n fiecare autoritate public la finele anului n curs, inclusiv la etapa de negociere aplafoanelor de cheltuieli. Planurile de aciuni elaborate de autoriti, n care sunt indicate acelepolitici publice care vor fi supuse analizei ex-antevor reiei din principalele documente de politicipublice care ghideaz activitatea Guvernului. Dup ce au fost definite, acestea vor fi expediatei consultate cu Cancelaria de Stat i ulterior integrate n planul anual de aciuni al Guvernului.

n acelai timp, n activitile de zi cu zi vor exista situaii n care planificarea politicilor publice nuva putea fi realizat ntr-un mod sistematizat. Astfel de situaii, i de aici, tipuri de analiz lacare ar putea fi supuse politicile publice, sunt urmtoarele:

1. Din start este cunoscut instrumentul de realizare a politicii publice. Adesea politicapublic este vzut drept un act normativ sau document de politici publice (strategie,program, etc.), acestea fiind doar instrumente de realizare a politicii publice. Pe termenmediu i lung aceste situaii trebuie s fie evitate prin planificarea (n planul Guvernului i

n planul de activitate a autoritii) a analizelor pentru anumite chestiuni pe careautoritatea ncearc s le abordeze. Acest lucru ar putea fi realizat prin formularea i

coordonarea cu Cancelaria de Stat a unor activiti n planurile menionate, de tipul:Elaborarea Propunerii de politici publice pentru reducerea preului biletelor de avion pentrucele mai populare destinaii. Instrumentul de realizare va fi analizat pe parcurs. Pe termenscurt, ns, situaii n care instrumentul este predeterminat, vor exista. Atunci recomandareaprincipal, este de a analiza prevederile instrumentului actului normativ, la fel prinprisma parcurgerii celor cinci etape ale analizei ex-ante.

0. Planificarea evalurii1. Definirea problemei2. Stabilirea obiectivelor3. Identificarea opiunilor

4. Analiza opiunilor5. Compararea opiunilor i selectareaopiunii recomandate


8/48

[8]

2. Politicile publice sunt foarte complexe.Unele politici sociale, cum ar fi cele care in desusinerea persoanelor cu dizabiliticare au dificulti de integrare n societate, pot fisoluionate prin interveniile combinate ale mai multor autoriti. Aceste persoane aunevoie de tratament medical i educaie special (cel puin n ceea ce privete adaptareainfrastructurii de nvmnt la necesitile copiilor i tinerilor), susinerea n integrarea ncmpul muncii, asistena social, etc. Astfel, printr-o singur analiz ex-ante, nu pot fisoluionate problemele de integrare n societate a persoanelor cu dizabiliti, fiindnecesar analiza separat a fiecrui aspect al problemei, rezultnd n mai multePropuneri de politici publice.

3. Politici publicerezultat al unor solicitriurgente. Adesea factorii de decizie mai puin seintereseaz de probleme i obiective, dorind scunoasc opiunile (sau chiar opiunearecomandat) cu impactul acestora (n special celfiscal). Astfel de politici publice vor exista i ncontinuare, n special n contextul apropierii destructurile europene i transpunerii directivelorcomunitare. Este important de asigurat n cazulunor situaii de aa felca minimum cerineloranalizei ex-antes fie aplicate. Aceste cerineminime se refer n principal la identificarea ianaliza unor opiuni de politici publice(traversarea analizei ex-ante ncepnd cu etapaa treia), pentru ca decizia cu privire la cursul deaciune s fie n orice caz argumentat i bazat

pe o analiz comparativ.

Important este ca acele chestiuni cu impact redus iprioritate redus s nu fie suspuse analizei ex-ante. Or,efortul analizei trebuie s fie proporional impactului pecare l va produce politica public2. Astfel, ndeterminarea chestiunilor care vor fi supuse analizei ex-ante este important de a nu omite chestiuni majore careimplic o schimbare ntr-un domeniu anume i de a nu

include alte chestiuni, de importan minor - de ordinadministrativ (achiziionarea echipamentului, schimbarea oficiilor, etc.), cele care in denumiri/revocri n/din funcie sau politicile publice, costul analizei crora este mult mai maredect valoarea adugat pentru luarea unei decizii informate.

2Principiile Comisiei Europene de Proporionalitate i Semnificaie, Comisia European (2009).

http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf

Ce facem la aceast etap?

1. Analizm dac chestiuneamerit s fie abordat.

2. n caz c da, formulm unplan de aciuni pentruefectuarea analizei, indicndetapele cheie, durataacestora ipersoanele/instituiileresponsabile.

3. Constituim un grup de lucrudoar din reprezentaniiautoritilor publice sau cuantrenarea factorilor

interesai din afaraGuvernului.

4. Formulm o scrisoare denotificare, anexmdocumentele relevante, inclusivplanul de aciuni i lista depersoane/instituii implicate iremitem la adresa Cancelarieide Stat i a celor viza i.


9/48

[9]

Totodat, politicilepublice care cu siguran implic necesitatea efecturii analizei ex-ante aimpactului fac parte, de regul, din urmtoarele categorii:

1. Politici publice care in transferuri ctre populaie. Un exemplu ar fi politicile publice desusinere a unor categorii de persoane, cum ar fi sracii, omerii, invalizii, etc., careimplic costuri bugetare majore.

2. Intervenii ale Guvernului n mediul de afaceri. Aici pot fi incluse politicile publice fiscalede reducere sau majorare a cotei impozitelor, politicile publice de subvenionare, etc.

3. Proiecte de investiii pe termen lung.Reabilitarea i construcia drumurilor, creareastaiilor de producere a energiei regenerabile, etc. sunt proiecte specifice acesteicategorii.

4. Privatizarea bunurilor aflate n proprietatea statului. Decizia de a supune anumite bunuriprivatizrii trebuie s fie analizat cu precauie, innd cont de natura irevocabil aacestei decizii. Aceastan special se refer la privatizarea unor companii care suntmonopoluri naturale sau care aduc profit.


10/48

[10]

1.Definirea problemei

n analiza problemei este important de a nelege cauzele, efectele, amploarea, categoriileafectate i evoluia problemei n timp. Formarea unei nelegeri clare asupra problemei poate fi oadevrat provocare, deoarece deseori problemaeste confundat cucauzelecare o determinsau cu efectelepe care aceasta le provoac. Confundarea acestor elemente rezult n alegereaunui curs greit de aciune i n stabilirea unor aciuni incorecte, implementarea crora poateconduce la nrutirea situaiei. n anexeste oferit un exemplu de tehnic frecvent utilizatpentru definirea problemei, care este denumit Arborele problemei.

Aceast etap a analizei ex-anteasigur stabilirea contextului politicii publice sau a cazului debaz ipermite aprecierea politicilor publice curente i a modului de implementare a acestora .Fiecare problem are o istorie proprie i un mod n care este gestionat n prezent (sau posibil snu fi fost abordat n general, n cazul unei probleme recente sau neevidente anterior). Pentru a

nelege contextul politicii publice, n procesul de analiza impactului trebuie s fie examinatmodul actual de tratare a problemei, inclusiv legislaia existent. Aceast analiztrebuie saprecieze interveniile deja fcute, precum i alte intervenii care ar putea avea un anumit efectasupra problemei. Pentru a nelege problema trebuie s se gseasc o explicaie bineargumentat la ntrebarea de ce situaia actual este nesatisfctoare.

La aceast etap trebuie de justificat de ce este necesar intervenia. Intervenia Guvernului estenecesar n special n cazul unor eecuri ale pieei3 sau n cazul n care apar inechiti n societate.

3Eecurile pieei sunt situaii n care forele pieei nu sunt suficiente de a genera bunuri sau servicii solicitate de public.

Grupurile afectate

La aceast etap, n cazul n care nu s-a efectuat la etapa de planificare, este foarteimportant de identificatgrupurile afectate de politica public, adic acele persoane saugrupuri care vor beneficia sau vor pierde n rezultatul implementrii politicii publice. Acetiapot fi antreprenorii, profesorii, studenii, copiii, sracii, veteranii, invalizii i alte categorii depersoane i profesii. Nu trebuie s fie omise persoane sau grupuri care ar putea fi afectatenegativ de politica public respectiv contribuabilii n cazul majorrii cotei impozitelor,gospodriile din imediata apropiere a parcurilor industriale, fabricilor, activitatea crorapoate duna mediului nconjurtor i sntii oamenilor, etc.

0. Planificarea evalurii1. Definirea problemei

2. Stabilirea obiectivelor3. Identificarea opiunilor4. Analiza opiunilor5. Compararea opiunilor i selectareaopiunii recomandate


11/48

[11]

Problemele nu trebuie s fie identificate ca i lips de ceva sau necesitate de ceva, deoareceaceasta ar putea influena definirea obiectivelor i alegerea instrumentelor de politici publice. nacelai timp, poate fi gsit o formulare acceptabil i relativ neutr care relev anumite lacune,

ns nu intr n detalii pentru a nu restrngeetapele ulterioare ale analizei.

Un exemplu de aa gen poate servi problemaformulat n PPP a Ministerului Muncii ProtecieiSociale i Familiei, i anume: Deficienelemecanismului de indexare a prestaiilor de

asigurri sociale. Un alt exemplu este problemaformulat n Propunerea de politici publice,elaborat de ctre Ministerul Educaiei: Politicanesustenabil privind asigurarea condiiilor decente

de trai n cminele studeneti. Aceste problemenu menioneaz expres c lipsete sau e nevoiede ceva, ns indic explicit asupra unor lacuneexistente ntr-un domeniu sau sistem care necesito abordare ulterioar.

Un alt exemplu de problem este cel formulat nPPP a Ministerului Sntii, i anume:Accesibilitatea economic redus la medicamente

utilizate n tratamentul copiilor i persoanelor

vrstnice. Acest tip de problem vizeazanumite grupuri int i nu presupune intervenia,

lsnd suficient spaiu pentru manevr la etapa de identificare a opiunilor.

ntrebri-cheie pentru identificarea problemei

De ce exist problema? Nu este confundat problema cu un efect pe care l produce? Care sunt cauzele ce genereaz problema? Care este tendina? Este o problem n cretere? Cunoatem de ce? Dispunem de cifre? Cine este afectat de aceast problem? Cine beneficiaz i cine este lezat? Dispunem de cifre? Care este politica public actual? Ce acte legislativese aplic n prezent? Ce funcioneaz i ce nu

funcioneaz? De ce?

Cum se compar experiena noastr cu cea a altor ri?


1. Descriem natura problemei nbaza unei evidene clare.

2. Descriem magnitudineaproblemei.

3. Identificm clar factorii caregenereaz problema icauzele principale.

4. Descriem cum problema aevoluat n timp i cum politicile

publice existente afecteazproblema.

5. Identificm un punct depornire pentru comparaieulterioar i descriem cumproblema va evalua pe viitorfr aciunea Guvernului.

6. Descriem de ce problemanecesit ac iunea Guvernului.


12/48

[12]

2. Stabilirea obiectivelorObiectivele sunt stabilite drept o reacie la problem sau un dezideratal autoritii ntr-unoarecare domeniu de activitate. Obiectivele trebuie s fie legate de problem i de cauzelecare o genereaz. Obiectivele pot fi generale i specifice. Gradul de specificitate a obiectivelorgenerale este mai redus. Important, ns, este ca cel puin obiectivele specifice s fie suficient dedetaliate, msurabile, cu alte cuvinte SMART (Simple, Msurabile, Acceptabile, Realizabile ifixate n Timp). Inteniile Guvernului trebuie s fie transpuse ntr-un cadru de timp, fiind indicatesfera de aciune i msura interveniei. Un exemplu de obiectiv formulat corect i altul ambiguueste oferit n boxa de mai jos.

Primul obiectiv este specific (deeuri chimice) fiind msurabil (15%) i fixat n timp (ctre anul2015). Cel de-al doilea obiectiv are un caracter general, astfel crend dificulti la etapa deimplementare, monitorizare i evaluare.

Alte exemple de obiective SMART sunt cele din Propunerile de politici publice elaborate de celecinci ministere de ramur.n cazul PPP, elaborat de Ministerul Educaiei, obiectivul general esteAsigurarea sustenabilitii financiare a cminelor studeneti pentru meninerea lorn starefuncional adecvat. Pentru realizarea acestui obiectiv general a fost stabilit un obiectiv specific,formulat n felul urmtor: Asigurarea acoperii integrale a cheltuielilor curente suportate de cminelestudeneti ncepnd cu 1 ianuarie 2011. Pentru sporirea transparenei actului de justiie,

Ministerul Justiiei a stabilit drept unul din obiective nregistrarea audio a tuturor edinelor dejudecat ctre 01.06.2011. Ministerul Economiei n scopul soluionrii problemei care ine deactivitatea investiional industrial redus i n descretere i-a propus s soluioneze mai multeobiective, printre care i Asigurarea unui ritm mediu anual de cretere a volumului producieiindustriale de 10%, pn n 2015i Creterea ponderii industriei n PIB pn la 20-22%, ctreanul 2015.

Formularea obiectivelor

Obiectiv:Micorarea polurii cu deeuri chimice cu 15% ctre anul 2015. Obiectiv:Reducerea semnificativ a polurii chimice.

0. Planificarea evalurii1. Definirea problemei2. Stabilirea obiectivelor

3. Identificarea opiunilor4. Analiza opiunilor5. Compararea opiunilor i selectareaopiunii recomandate


13/48

[13]

n procesul de stabilire a obiectivelor trebuie de inut cont de faptul c realizarea acestora va fimonitorizat prin intermediul unor indicatori de monitorizarecare vor msura resursele (input),rezultatele aciunii politicii publice (output), rezultatele politicii publice(outcome) i impactul.

Indicatorii de resurse (input) sunt sursele care intr ntr-un program sau serviciu al Guvernului.Acestea sunt oamenii, banii i timpul necesar pentru aobine produsele planificate. Fiecarepolitic public trebuie s specifice resursele care vor fi necesare pentru a atinge obiectivele.

Indicatorii rezultatului aciunii politicii publice (output) sunt msurile unei activiti. Acestea potfi numrul de manuale elaborate i distribuite, sau kilometrii de drum construit sau reparat, saunumrul regulamentelor restrictive abrogate cu privire la antreprenoriat.

Indicatorii rezultatului politiciipublice (outcome)msoar rezultatele directe i imediate aleaciunilor asupra intei stabilite oameni, ageni economici, instituii, etc. Acestea se reflect prinmodificri de comportament, competene, abiliti sau performan. Exemple de rezultate sunttrenurile sau autobuzele care respect orarul, numrul redus de accidente rutiere sau rata sporitde absolvire a colii.

Indicatorii de impactmsoar efectul unei politici publice sau instrumentelor de politici publiceasupra unei pri a societii. Exemple de impact pot servi creterea sau reducerea nivelului dealfabetizare, a competitivitii, a longevitii, a calitii apei sau aerului, etc.

Relaia dintre indicatorii de monitorizare

Indicator de impactCreterea gradului de alfabetizare i educare a populaiei

Indicator al rezultatului politicii publiceCreterea gradului de colarizare

Indicator al rezultatului aciunilor politicii publiceConstruirea colilorIndicator de resurse

Investirea resurselor pentru construirea colilor


14/48

[14]

Indicatorii de impact vor arta dac au fostrealizate obiectivele generale, indicatorii caremsoar rezultatele politicii publice vordemonstra dac au fost realizate obiectivelespecifice, iar indicatorii care msoarrezultatele aciunii politicii publice i resurselevor arta n ce msur au fost realizateaciunile prevzute. Totodat realizareaobiectivelor poate fi monitorizat i cuindicatorii care msoar rezultatele aciuniipoliticii publice.

Diferena dintre indicatorii care msoarrezultatul aciunilor politicii publice i rezultatulpoliticii publice const n faptul c primulindic ce s-a fcut de ctre autoriti i partenerii acestora pentru atingerea obiectivelor, iar al

doilea tip de indicatori arat n ce msur activitile efectuate au contribuit la schimbarea deatitudine a grupurilor int.

Trebuie de inut contcn anumite cazuri politicile publice nu vin neaprat s soluioneze oproblem, ci s ating un obiectiv, asumat n cadrul unor documente de politici publice sauangajamente cu partenerii de dezvoltare a rii. n acest context, definirea problemei nu estenecesar cu acelai lux de amnunte ca i n cazul politicilor publice carevin s soluioneze oproblem.

ntrebri-cheie pentru formularea obiectivelor

Care este obiectivul interveniei propuse? Ce efecte dorim s obinem? Este obiectivul relevant n contextul documentelor de politici publice naionale? Care este legtura

dintre obiectiv i prioritile Guvernului? Care msuri vor conduce la obinerea rezultatelor scontate ale politicii publice? Cum vom afla dac

se obin rezultate sau nu? Care msuri vor conduce la obinerea rezultatelor scontate ale aciunilor? Cum vom afla dac

comportamentul s-a modificat?

Ce msuri vor conduce la impactul scontat al politicii publice?


1. Stabilim obiective care suntclar corelate cu problema i

cauzele acesteia.2. Stabilim obiective generale i

le detaliem n obiectivespecifice.

3. Conferim obiectivelorcaracteristici ale unorobiective SMART.


15/48

[15]

3. Identificarea opiunilorOpiunile nu sunt altceva dect nite modaliti realiste de soluionare a problemeii atingere aobiectivelor. Pentru soluionarea unei probleme exist cel puin dou posibiliti: interveniastatului sau status quo, cea din urm presupune neimplicarea n situaia existent. Intervenia larndul su poate avea un caracter diferit i poate fi: majorcrearea unui nou sistem,abrogarea legislaiei existente i elaborarea legislaiei noi, moderatformarea unor noicomponente ale sistemului existent, modificarea considerabil alegislaiei existente, i minor -

mbuntirea situaiei actuale prin perfecionarea unor elemente ale sistemului existent,modificarea neesenial a legislaiei.

Exemple de astfel de opiuni pot fi spicuite la fel din Propunerile de politici publice e laborate deministerele de ramur. Astfel, n PPP elaborat de Ministerul Economiei, suplimentar la status quosunt analizate dou opiuni, una reprezentnd o intervenie major Oferirea facilitilor de statpentru toi investitorii industriali, indiferent de faptul dac sunt amplasai sau nu n parcuri industriale

i indiferent de mrimea terenuluii o intervenie moderat, comparativ cu prima Adoptarealegii noi cu privire la parcurile industriale (oferirea facilitilor de stat pentru investitorii industriali n

cadrul parcurilor industriale, pe un teren de cel puin 5 ha). Prima opiune este mai complex,

deoarece ncurajeaz investitorii industriali n general, necesitnd modificarea considerabil apoliticii fiscale, pe cnd cea de-a doua ofer faciliti doar investitorilor care vor crea parcuriindustriale.

n stabilirea opiunilor este important de inut cont nu doar de magnitudinea interveniei, ci i defaptul c opiunile trebuie s fie preferabil difereniate. Aceasta presupune formularea unoropiuni care prezint clar diferene ntre ele i sunt cu adevrat alternative, i nu doar un gen destatus quocu modificri neeseniale sau opiuni care doar realizate mpreun vor putea soluionaproblema identificat.

De asemenea, este important de a considera alternativele formelor tradiionale dereglementare. Guvernul poate s selecteze dintr-o varietate de instrumente juridice, economice,informaionale i organizaionale, de la cele restrictive la cele motivaionale, i de la cele cenecesit un grad nalt de implicare pn la cele care necesit un grad sczut de implicare astatului. Exist patru tipuri de instrumentede politici publice care trebuie s fie luate nconsiderare de ctre autoriti:

0. Planificarea evalurii1. Definirea problemei2. Stabilirea obiectivelor3. Identificarea opiunilor4. Analiza opiunilor5. Compararea opiunilor i selectareaop iunii recomandate


16/48

[16]

1. Instrumente informative (campanii de informare, mediatizare i educare).2. Instrumente financiare(granturi, subvenii, garanii, impozitele, alocaii bugetare).3. Instrumente administrative(prestarea direct de ctre stat, contractarea din exterior,

implicarea familiei i comunitii, organizaiilor voluntare).

4. Instrumente regulatorii (legislaia prescriptiv tradiional, mecanismele de auto-reglementare, reglementare n baz de performan).

n PPP a Ministerului Justiiei, pe lng opiunea status quo, persist instrumente cu caracteradministrativ. Astfel opiunile pentru asigurarea transparenei actului de justiie in de actoriipropui pentru a fi implicai n monitorizarea actului de justiie de la instituiile publice inspecia judiciar sau Departamentul Administrare Judectoreasc, pn la actori externi societatea civil, independent sau n conlucrare cuinstituiile menionate. n acest mod, Guvernul

ncearc fie direct s asigure transparena actului de justiie, fies stimuleze implicarea altoractori n acest proces.

Totodat este recomandabil ca Guvernul n primulrnd s ncerce s soluioneze problema cu propriileeforturi i resurse. Spre exemplu n PPP elaboratde Ministerul Sntii urmtoarea opiune dupstatus quoeste Revizuirea mecanismului derambursare a medicamentelor din lista identificat n

cadrul AOAM. Similar cu PPP a Ministerului Justiieiau fost formulate alte opiuni n care este prevzutimplicarea altor actori sau mai bine spus,

transpunerea poverii n soluionarea problemei pealtcineva dect Guvern. Astfel celelalte douopiuni sunt: Reducerea adaosului comercial pentrumedicamentele din lista identificatiPlafonareapreurilor la medicamentele identificate. Ambeleopiuni afecteaz n primul rnd agenii economici,care vor pierde o parte din profit ca urmare arealizrii obiectivului Guvernului de reducere apreului cu amnuntul la cteva tipuri demedicamente eseniale. Spre deosibire de

instrumentele administrative aplicate n PPP aMinisterului Justiiei, n cazul Ministerului Sntiisunt aplicate instrumentele financiare i regulatorii.

Totodat, trebuie de inut cont c, dei majoritatea deciziilor luate de decidenii politicinecesitemiterea unui act legal, nu toate actele conin o reglementare. n acest context nu trebuie deconfundat instrumentele administrative, spre exemplu, cu cele regulatorii. Instrumenteleadministrative, dei sunt materializate la fel ca i cele regulatorii printr-un act legal, nu conin


1. Identificm un set vast, darcredibil de opiuni.

2. Ne asigurm c opiunile suntn msur s soluionezeproblema i s atingobiectivele stabilite.

3. Evitm identificarea doar aopiunii status quo, opiunii

extreme i opiuniipreferate.4. ngustm numrul de opiuni n

baza unei analize generale aconstrngerilor tehnice i dealt gen.

5. Ne asigurm c opiunilevizeaz i alte instrumentedect cele regulatorii.

6. Explicm clar motiveleexcluderii anumitor opiuni dinanaliza ulterioar.


17/48

[17]

norme de reglementare sau reguli, care se regsesc n instrumentele regulatorii. Astfel, deciziaGuvernului de a oferi dreptul de gestionare a unui proiect unei organizaii obteti (instrumentadministrativ) nu este acelai lucru ca i decizia Guvernului de a modifica reglementrile ndomeniul proteciei concurenei (instrument regulator), cu toate c ambele sunt aprobate prin actelegale.

Din punct de vedere practic este necesar de limitat numrul opiunilor care urmeaz s fieanalizate, dar nu mai puin de trei, dintre care una este opiunea status quo. Opiunea status quo,chiar dac nu este o opiunede politic publicpreferat, constituie un reper util care poate fiaplicat la compararea cu alte opiuni identificate. Totodat, n urma analizei s-ar putea caopiunea status quos fie cea mai bun soluie la moment. Spre exemplu n cazul PPP elaboratde Ministerul Sntii opiunea status quo s-a dovedit a fi cea mai fezabil i avnd cele maimulte avantaje.

Cele mai rspndite metode de identificare a opiunilor sunt de ordin calitativ. Mai frecvent esteutilizat furtuna de idei (brainstorming), metoda analogiei (compararea cu politici publice similare)

i metodele folosite de experi (consultarea experilor n domeniu). Furtuna de idei poate firealizat mbinnd celelalte metode menionate, fiind n esen o dezbatere pe margineaopiunilor. Metoda analogiei este util deoarece ine de analiza unor opiuni aplicate n trecut, nalte sectoare sau n alte ri. Deseori sunt disponibile publicaii n care sunt descrise cele maibune practici n soluionarea unor probleme4. Totodat, nainte de a emula o soluie strin, esteimportant de a evalua gradul de succes sau nereuit al acesteia n sectorul sau ara respectiv.Metodele folosite de experi sunt la fel foarte utile, pentru c implicarea unor persoane dinexterior poate contribui la un grad mai mare de obiectivitate n abordarea problemei iidentificarea opiunilor pentru soluionarea acesteia.

4Mai multe informaii pot fi gsite pe pagina web OCDE SIGMA (iniiativa comun a Uniunii Europene i aOrganizaieipentru Cooperare Economic i Dezvoltare)http://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.html

ntrebrile-cheie pentru identificarea opiunilor

Care sunt cele mai bune opiuni pentru soluionarea problemei? Au fost considerate toate alternativele posibile? A fost examinat opiunea nici o intervenie? Au fost examinate alte opiuni dect cele cu caracter regulatoriu? Dac opiuneautilizeaz un instrument regulatoriu, s-a examinat aplicarea acestuia i, dup caz,

sanciunile? Au fost examinate posibilitile de aplicare a stimulentelor fiscale sau de alt gen i nu doar a

opiunilor restrictive? Poate fi implicat societatea civil, sectorul privat sau donatorii n procesul de implementare sau

problema poate fi soluionat doar cu eforturile Guvernului?
http://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.htmlhttp://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.htmlhttp://www.sigmaweb.org/pages/0,3417,en_33638100_33693506_1_1_1_1_1,00.html


18/48

[18]

4. Analiza opiunilorUrmtorul pas n analiza ex-antedup schiarea opiunilor este analiza acestora pentru adetermina punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni. Scopul acestui exerciiu este de a determinadiferenele n costurile i beneficiile opiunilor, impactul asupra unor categoriiale populaiei,fezabilitatea implementrii i riscurile, pentru prevenirea crora vor fi elaborate msurile derigoare.

La aceast etap este important de apreciat cum vor funciona politicile publice n practic i deidentificat constrngerile care trebuie s fie depite n cazul n care politicile publice urmeazs fie implementate. Analiza opiunilor este important pentru a face estimri ct mai precise alecosturilor care vor fi suportate de Guvern, pentru a determina dac politicile publice vor justificacosturile suportate pentru implementarea acestora i pentru a evalua dac beneficiile acestorapar s fie durabile pe termen lung.

Ghidul propune cinci tipuri de impact care trebuie s fie analizate n procesul de elaborare aPropunerii de politici publice:

1. Impactul fiscal2. Impactul administrativ3. Impact economic4. Impactul social i asupra srciei5. Impactul asupra mediului nconjurtor

Analiza impactului este obligatorie pentru toate opiunile de politic public, indiferent de naturaacestora. Analiza, ns, poate varia n dependen de datele disponibile, specificul opiunilor icapacitile autoritilor publice. Toate aciunile au un cost care este finanat din buget, cusuportul donatorilor, sau de ctre societate i antreprenori. Totodat, anumite opiuni, ndependen de caracterul acestora ar putea s nu aib impact administrativ, social, economic sauasupra mediului nconjurtor. n cazul n care opiunea nu are impact asupra uneia din sferelemenionate, acest lucru trebuie indicat n Propunerea de politici publice.

Distribuirea costurilor i beneficiilor n societate

La nceputul procesului de analiz trebuie de inut cont de faptul c fiecare opiune implic odistribuire neomogen a costurilori beneficiilor pentru societate. Unele persoane, grupuri, regiunisau sectoare vor beneficia mai mult, altele mai puin. Efectele poteniale ale unor propuneri pot fiambigue - unele categorii de persoane vor suporta costuri, altele vor beneficia n urma

0. Planificarea evalurii1. Definirea problemei2. Stabilirea obiectivelor3. Identificarea opiunilor4. Analiza opiunilor5. Compararea opiunilor i selectareaopiunii recomandate


19/48

[19]

implementrii politicii publice respective, iar altele nu vor fi afectate de politica public. Spreexemplu, majorarea unor taxe va contribui la creterea veniturilor bugetare, care vor conduce ila sporirea cheltuielilor pentru anumite sectoare sau categorii de persoane beneficiare, dar vareprezenta un cost pentru contribuabili.n dependen de natura politicii publice, analizacosturilor i beneficiilor trebuie s in cont de distribuirea acestora pe sectoare, arii geografice,categorii de persoane, inclusiv pe sexe i grupuri de vrst.

Politicile publice implic costuri i genereaz beneficii att pe parcursul perioadei deimplementare, ct i dup realizarea politicii publice. n acest context, funcionarii publici implicai

n evaluarea impactului opiunilor trebuie s reflecteze asupra repartizrii costurilor i beneficiilorn timp, precum i s fac o tentativ de a estima costurile i beneficiile indirecte (externalitile5),care vor fi generate de opiunile respective.

Costul unei politici publice, este preul realizrii aciunilor i atingerii obiectivelor stabilite. n cazulunui proiect investiional, costul este anume investiia antreprenorului care ulterior va aducebeneficii. Costurile pot fi suportate n mod alternativ de persoane sau de familii , de ageni

economici sau de Guvern. Costurile pot fi directe sau indirecte. Analiza impactului fiscal implicestimarea costurilor directe ale politicii publice, iar analiza costurilor de conformitate din cadrulimpactului economic presupune estimarea costurilor indirecte, care nu sunt suportate de autoritisau de cei care beneficiaz de politica public, ci de alte categorii care trebuie s seconformeze politicii publice aprobate. Spreexemplu, nsprirea securitii muncii n

ntreprinderi va avea un cost suportat deangajatori, de care vor beneficia angajaii,evitnd accidentele i traumele la locul de munc.

Beneficiile unei iniiative de politic public suntstrns legate de obiectivele acesteia. De exemplu,dac obiectivul unei politici publice este de areduce poluarea aerului, o politic de succes ar fiaceea ale crei beneficii sunt aerul curat saureducerea polurii. Comparnd opiunile, accentultrebuie pus pe msura n care fiecare opiune varealiza beneficiile dorite. Beneficiile, dar uneori icosturile, pot fi att tangibile, ct i intangibile.Estimarea nivelului de corupie, libertii deexpresie sau independenei justiiei, nu este osarcin uoar, beneficiile aciunilor n aceste sferefiind dificil de estimat. Aceste beneficii suntintangibile, spre deosebire de beneficiile tangibile, precum nivelul exporturilor, numrulbeneficiarilor, etc. n acest caz pot fi utilizate instrumente ca metoda hedonist sau

5 Externalitatea este un beneficiu sau cost, care dei nu afecteaz monetar un productor de bunuri sau servicii,influeneaz standardele de via ale societii.


1. Identificm cele cinci tipuri deimpact pentru fiecare opiune.

2. Efectum o analiz calitativa celor mai semnificativeimpacturi (cu excepiaimpactului fiscal).

3. Efectum analiza cantitativdetaliat a celor maisemnificative tipuri de impact.

4. Nu uitm s analizm impactuldistribuional al costurilor ibeneficiilor opiunilor nsocietate.


20/48

[20]

disponibilitatea de a plti a populaiei, ilustrate n anexa la Ghid. Beneficiile pot fi sporite pentruun contingent al populaiei (de exemplu, un anumit grup de muncitori care beneficiaz de nouapolitic public privind securitatea muncii) sau pentru publicul larg (msurile de sporire a igieneiproduselor alimentare sau reducerii polurii aerului).

Analiza impactului fiscal

Un aspect critic al analizei impactului opiunilor de politici publice este estimarea impactuluiasupra resurselor bugetare ale Guvernului. Acesta trebuie s includ nu doar impactul asupraalocaiilor bugetare ale unei autoriti anume, dar i implicaiile mai vaste asupra CBTM(Cadrului bugetar pe termen mediu) n ntregime.

n mod ideal, ca parte a planificrii politicii publice i a ciclului bugetar, principalele politicipublice noi planificate de autoritatea publicpentru elaborare i aprobare n timpul anuluivor fi identificate n timpul proceselor deplanificare efectuate n cadrul CBTM. Cu toateacestea, dac n prealabil nu s-a lucratminuios asupra politicii publice, astfel deprevederi vor fi, n cel mai bun caz, doar oestimare aproximativ. De asemenea, esteposibil ca politica public s nu fi fost ncinclus n CBTM i astfel, rezultatele analizeiimpactului vor servi drept baz pentruurmtorul proces CBTM.n orice caz estedeosebit de important ca Guvernul s fiecontient de implicaiile bugetare ale tuturoropiunilor considerate, astfel nct opiuneacare este aprobat s fie posibil n limitelealocaiilor existente, sau s fie prioritar i cubeneficii destul de nalte pentru a justifica realocarea mijloacelor pentru implementare.


1. Estimm care este costul totalal opiunii.

2. Analizm cum va fi finanatopiunea:

din alocaii existenteprevzute n buget /CBTM

din surse externe neincluse nCBTM aprobat

3. Estimm impactul asupraveniturilor bugetare.4. Estimm costul net al opiuniicare nu are surs definanare.

ntrebri-

cheie pentru analiza fiecrei opiuni

Ce va realiza fiecare intervenie propus? Care vor fi consecinele (pozitive i negative)? Care este amploarea efectelor? Cnd se va simi impactul? n unele situaii, beneficiile pe termen

lung pot s merite riscurile i costurile pe termen scurt. Vor fi careva efecte/consecine/rezultate disproporionate pentru vreun grup de populaie

anume? Va afecta acest lucru realizarea cu succes a propunerii? Ce msuri vor fi luate pentru aminimiza aceste riscuri?

Care sunt consecinele indirecte (pozitive i negative) ale fiecrei opiuni? Care sunt costurilefiecrei opiuni? S-a consimit deja asupra acestor resurse? Sunt ele mai mari dect bugetulautoritii?


21/48

[21]

De efectuarea analizei impactului fiscal este responsabil autoritatea iniiatoare a politiciipublice. Cutoate acestea, pentru ca Ministerul Finanelor s poat verifica i evalua analiza, esteimportant de folosit metode standard cu definiii i presupuneri consecvente. Tabelul 2 de mai josofer un ablon care poate fi folosit pentru a evaluacosturile fiecrei opiuni (cu excepiacosturilor indirecte i de conformitate), inclusiv impactul asupra veniturilor bugetare.

Anume acest cost net sau soldul nefinanat, este informaia critic care trebuie s fie luat nconsiderare atunci cnd Guvernul ia decizia de a aproba sau respinge o opiune. Valoarea saubeneficiul unei opiuni trebuie comparat cu abilitatea Guvernului de a-i permite costul adiional.Mai mult dect att, n cazurile n care costul este prea nalt, ar putea s fie necesar de revizuitopiunile identificate i de ajustat una sau mai multe opiuni astfel nct acestea s fie mai puincostisitoare.

Formularul cere, de asemenea, ca analiza s fie fcut pentru o perioad de mai muli anipentru a arta cum se schimb impactul asupra CBTM de la un an la altul. Practic vorbind, elofer informaii importante n cazurile n care, de exemplu, o propunereimplic un cost

nensemnat n primul an, dar cu o cretere dramatic a costurilor n viitor. Fr o perspectivmultianual, o propunere poate arta atractiv n prezent, dar n civa ani s devin preacostisitoare.

Tabel 2: Formular de analiz a impactului fiscal(mii MDL)

Clasificarea funcional (grupul principal, grupul) i/sauclasificarea pe program:

____________________________________

Costul

Anul 1

Costul

Anul 2

Costul

Anul 3

2. Impactul asupra cheltuielilor publice (pe categorii economice):

a. Costul total al opiunii

inclusiv:Cheltuieli pentru asigurarea cu personalBunuri i ServiciiPli ctre persoane individualeTransferuri pentru producieCheltuieli capitaleb. Finanarea disponibil n alocaiile CBTM/bugetare existente*inclusiv:Cheltuieli pentru asigurarea cu personalBunuri i ServiciiPli ctre persoane individualeTransferuri pentru producie

Cheltuieli capitale

(* dac finanarea vine din mai multe surse dect un singur minister,pe o pagin separat facei o descriere detaliat)c. Necesitatea n alocaii adiionale n CBTM/buget (a - b)**inclusiv:Cheltuieli pentru asigurare cu personalBunuri i ServiciiPli ctre persoane individualeTransferuri pentru producie

Cheltuieli capitale


22/48

[22]

Punctele ce urmeaz prezint o explicaie a modului n care trebuie s fie completat acest tabel:

1. Clasificaia funcional i/sau de program6.Prima celul din tabel trebuie s fie utilizatpentru a indica codurile (n baza clasificrii bugetare) i denumirea grupului sauprogramului principal la care se refer opiunea. Dac clasificarea de program nu estedisponibil, trebuie de indicat clasificarea funcional.

2. Impactul asupra cheltuielilor publice.A doua celul este o parte important a tabelului.Anume aici se efectueaz evaluarea costului propunerii i sunt identificate mijloacelebugetare existente.

2a. Costul total al opiunii.Aceast celul trebuie s includ costul total al opiunii,indiferent de faptul dac mijloacele sunt deja incluse n CBTM sau finanate din alt parte.Costul total trebuie s fie divizat conform clasificaiei economice: cheltuieli pentru personal,bunuri i servicii, pli ctre persoane individuale, transferuri pentru producie (subvenii) icheltuieli capitale. Totodat, n cazul unor opiuni de politici publice, costul crora nupoate fi estimat dup metoda elementelor constitutive, se va aplica metoda comparaiilorsau a costurilor unitare. Dac opiunea prezint o mbuntire a programului existent,atunci trebuie s fie indicat costul total al programului, inclusiv costul programului existent.

Coloana Bugetul curent /CBTM Anul 1 trebuie s includ costul estimativ pe anulbugetar curent, dac acesta exist. Trebuie de menionat c costul pentru anul curent va

acoperi doar perioada ncepnd cu implementarea politicii publice. Ar putea fi i unelecosturi adiionale, de o singur dat sau de pornire, aa ca achiziionareaechipamentului i instruirea personalului. Coloanele CBTM Anul 2 i CBTM Anul 3trebuie s indice costurile totale preconizate ale opiunii pentru anii respectivi. n unele

6Ordin al Ministerului Finanelor privind clasificaia bugetar nr. 91 din 20.10.2008,http://mf.gov.md/common/actnorm/budget/clasificbudget/ord91/03.09.10/Versiunea__rom.doc

(** Sumele negative denot economiile nete)

3. Mijloace potenial disponibile pentru a acoperi cerineleadiionale:a. Finanare extern disponibil pentru a acoperi necesitileadiionale, ns neincluse n CBTMSursa :___________________________b. Din asistena tehnic (finanare direct de la donatori)4. Impactul asupra veniturilor bugetare

5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare(2-3-4)
http://mf.gov.md/common/actnorm/budget/clasificbudget/ord91/03.09.10/Versiunea__rom.dochttp://mf.gov.md/common/actnorm/budget/clasificbudget/ord91/03.09.10/Versiunea__rom.dochttp://mf.gov.md/common/actnorm/budget/clasificbudget/ord91/03.09.10/Versiunea__rom.doc


23/48

[23]

cazuri, costurile pentru aceti ani pot fi aceleai; totui, exist mai multe motive pentrucare aceste costuri ar putea s se schimbe de la an la an, i anume:

n primul rnd, propunerea ar putea fi limitat n timp. n majoritateacazurilor, acestea sunt proiectele de investiii publice.

n al doilea rnd, programul poate avea mai multe etape pe parcursul uneiperioade mai mari de timp.

n al treilea rnd, costurile programului ar putea s se schimbe dac nivelulde activitate se bazeaz pe aa factori ca populaia sau cretereaeconomic.

Dup ce vor fi acumulate informaii despre modul de implementare a opiunii, poate fi iniiatestimarea costurilor pentru personal, a celor administrative adiacente, a plilor de transfer.

Pe lng costurile de implementare trebuie de menionat c mai sunt costuri aferente activitilorasociate cu elaborarea politicii publice, sau alte activiti administrative indirecte care vor fiasociate cu politica public, ns care vor fi realizate de personalul existent n cadrul autoritii.

Dei aceste activiti pot mri povara autoritilor, ele nu trebuiesc incluse n evaluarea costuriloropiunii, dac mrimea programului nu necesit angajarea unor noi cadre. Aceste costuri internesunt mici, foarte dificil de estimat i trebuie s fie considerate ca parte a responsabilitilorobinuite, cotidiene ale autoritii.

2b. Finanarea disponibil din alocaiile existente CBTM/bugetare.Aceast seciune trebuies indice suma mijloacelor deja alocate pentru aceast politic public n cadrul CBTM/abugetului. Dac politica public implic consolidarea sau extinderea unui programexistent, atunci trebuie inclus finanarea pentru nivelul existent de activitate. n cazul uneinoi propuneri de program ar putea s mai existe mijloace alocate n CBTM/Buget, caparte a procesului de planificare CBTM, calculate n baza estimrii preliminare acosturilor. n orice caz, aceste mijloace curent alocate pentru politica public respectivtrebuie s fie incluse n aceast seciune a formularului.

Autoritile publice trebuie s identifice orice domenii poteniale de economii din altepri ale bugetului din motiv c Guvernul are o capacitate foarte limitat de a finanapolitici publice noi i este important de a re-aloca, n msura posibilitilor, resurse de laprioritile minore. Aceast seciune este extrem de important, deoarece ofer nu doaro surs alternativ de finanare, ci indic, de asemenea, ct de important este anumeaceast politic public pentru autoritate vis a visde alte activiti ale acesteia.

Economiile pot fi fcute din dou surse. Autoritatea poate avea surplus de fonduri care aurezultat din sporirea eficienei, sau datorit nivelului mai jos dect cel anticipat alactivitii. n aceste circumstane, re-alocarea acestor fonduri nu trebuie s afecteze nivelulserviciilor oferite de autoritate. A doua surs de economii o reprezint activitile sauprogramele de care autoritile nu mai au nevoie sau reprezint o prioritate joas ncomparaie cu propunerea nou i alte programe ale autoritii.

2c. Necesitatea n alocaii adiionale n CBTM/Buget (2a-2b). Pentru a determinanecesitile de finanare adiional la ceea ce a fost deja prevzut n alocaiile


24/48

[24]

CBTM/Buget, este necesar de dedus sumele indicate n 2b din sumele indicate n 2a.Aceast diferen reprezint sporul net (sau descreterea net) n finanarea necesarpentru a implementa propunerea. n cazul unui nou program, pentru care nu suntprevzute alocaii, suma va fi egal cu costul total al programului.

3. Mijloacele potenial disponibile pentru acoperirea necesitilor adiionale. Pentru a completaaceast seciune, autoritatea public trebuie s identifice alte surse de finanare posibile.

3a. Finanarea extern disponibil pentru acoperirea necesitilor adiionale, ns neinclusn CBTM. Aceast seciune trebuie s indice resursele poteniale ale donatorilor externicare nu sunt acoperite n CBTM-ul actual, dar posibil s fie incluse n urmtorul (se va facereferin la numele donatorului i etapa negocierilor).

3b. Din asisten tehnic (finanare direct de la donatori).Aceast seciune trebuie sinclud orice asisten tehnic care va acoperi unele din costurile programului.

4.

Impactul asupra veniturilor bugetare. Este posibil ca politica public s genereze venituridin taxe sau alte tipuri de instrumente de obinere a veniturilor. Dei aceste mijloace nusunt automat disponibile pentru autoritate, ele vor reduce costul total al politicii publicepentru Guvern i de aceea pot fi privite ca surs de finanare alternativ. Totui, va fifoarte important de considerat n alte seciuni ale analizei impactului, efectele acestortaxe asupra entitilor economice sau asupra indivizilor care le pltesc. Aceast ntrebareeste abordat mai jos n compartimentul cu privire la costurile de conformitate i analizaimpactului economic.

5. Necesitatea de resurse cnd nu exist surse de finanare (2c-3-4). Este foarte importantde a recunoate c sumele din celulele 4 i 5 comport riscuri: re-alocarea economiilor arputea fi imposibil; asistena donatorilor ar putea s nu se materializeze; veniturileestimate din taxe ar putea fi prea optimiste.

Aa cum a fost menionat mai sus, autoritatea iniiatoaretrebuie s estimeze impactul asuprabugetului fiecrei opiuni, utiliznd acest tabel (sau unul prescris de Ministerul Finanelor n viitor).

n orice caz se recomand cu insisten ca autoritatea s menin un dialog cu MinisterulFinanelor n decursul ciclului CBTM, ct i n timpul pregtirii pentru analiza impactului fiscal alpropunerii concrete, pentru a minimiza dezacordurile care pot aprea la o etap mai trzie aconsultaiilor.

Analiza impactului administrativ

Analiza impactului administrativ sau a fezabilitii implementriiopiunilor este un alt criteriu deevaluare care permite luarea deciziei asupra relevanei opiunilor de politic public prin prismaanalizei cerinelor i necesitilor administrative la etapa de implementare. Autoritile publicetrebuie s reflecteze din start asupra interveniilor cu caracter administrativ necesare pentrurealizarea politicii publice. Iniiind o politic public nou (adoptarea unei legislaii noi, crearea


25/48

[25]

sau schimbarea programului), trebuie de inut cont i de consecinele practice ale acesteia, att laetapa iniial, ct i la o etap mai avansat de implementare.

n linii mari analiza impactului administrativ presupune reflectarea nu doar asupra chestiunilorimediate, ci i asupra unor aspecte de durat, care nu par evidente la prima vedere. Un aspectimportant al acestei evaluri constituie planificarea necesitilor organizaionale i de resurse aleopiunilor de politic public. Acest aspect a fost, de asemenea, abordat n seciunea anterioarprivind analiza impactului fiscal. Cerinele de implementare pot ridica costul opiunii, pot micoraeficacitatea acesteia, pot crea reineri i chiar mpiedica realizarea acesteia. n termeniadministrativi, implementarea noilor politici publice poate nsemna c vor fi necesare funcii noi nautoriti publice sau alte organizaii, sau modificri la funciile existente. Principalele domeniicare trebuie examinate n contextul analizei impactului administrativ sunt:

Necesitatea ntr-o nou legislaie sauamendamente la legislaia existenti/sau n reglementriadiionale la celeexistente, care trebuie s fie iniiate iaprobate de autoritatea autoare apoliticii publice, Guvern sau Parlament.Este important de analizat probabilitateaca aceste schimbri legislative s fierealizate fr obstacole, precum iprobabilitatea schimbriicomportamentului unor categorii desubieci vizaii/sau declanarea unorconsecine nedorite. De exemplu,

majorarea impozitelor la articole de tutun,suplimentar la creterea preurilor la aceste articole i reducerea numrului fumtorilor, arputea ncuraja contrabanda, fapt care ar necesita resurse administrative pentrucontracarare.

Mecanismele de aplicare/implementare pe care le implic opiunea de politic public,dac este cazul, sanciuni - metode administrative sau judiciare, amenzi prevzute delege, rspundere disciplinar, civil, administrativsau penal.

Auspiciile organizaionale prevzute pentru procesul de implementarei cerinele asociate- implicarea ageniilor subordonate, organeloradministraiei publice locale sau aorganizaiilor neguvernamentale.

Posibilele reacii la opiunea de politic public att n perioada de elaborare i, nspecial, n perioada de implementare - din partea susintorilor i a oponenilor, dinpartea beneficiarilor i grupurilor afectate negativ.

Opiunile nu trebuie s fie eliminate din cauza unor obstacole estimate ca i majore laimplementare. Mai curnd, ar fi indicat de identificat contra-msuri care ar neutraliza sau elimina


1. Indicm nivelul de fezabilitatea implementrii, inclusiv dacpot aprea costuri bugetareadiionale la ceea ce s-aalocat n CBTM /buget,inclusiv pe anii urmtori.

2. Planificm detaliile practiceale implementrii.

3. Sugerm modificri ale unoropiuni care vor diminua uneleobstacole n implementare.


26/48

[26]

aceste obstacole. n cele din urm, factorii de decizie decid dac opiunea merit a fi examinat,chiar cu obstacole previzibile la etapa de implementare.

Analiza impactului economic7

O mare parte din politicile publice elaborate i implementate de ctreautoritile publice au unanumit impact asupra economiei rii. Orice intervenie a statului poate stimula sau mpiedicaactivitatea antreprenorilor, ceea ce n final se va reflecta n competitivitatea i cretereaeconomic a rii. n analiza impactului fiscal au fost abordate costurile i beneficiile monetarecare vor fi materializate prin cheltuieli i venituri ale bugetului de stat. Analiza impactuluieconomic analizeaz costurile i beneficiile opiunilor de politic public asupra economiei rii.

n particular trebuie de considerat impactul opiunilor asupra competitivitii, productivitiiimediului concurenial. Competitivitatea este o msur a capacitii economiei de a produce bunuri

i servicii de calitate, de a oferi populaiei un mod de via decent i de a activiza piaa muncii,iar concurena este fora motrice a creterii productivitii. Spre exemplu, creterea subvenionriisectorului vitivinicol ar putea contribui la creterea competitivitii produciei vinicole, resurselefiind investite n retehnologizarea i sporirea calitii produciei. n acelai timp, aceast politicpublic trebuie s fie abordat cu precauie - acordarea subveniilor unui sector poate conducela plasarea acestui sector n condiii mai avantajoase dect alte sectoare care nu beneficiaz desubvenii, sau s creeze distorsiuni i o concuren neloial n interiorul sectorului, prin intirea unorcategorii de companii.

Analiza impactului economic nu ine doar de analiza efectelor asupra unor dimensiuni ale

economiei rii, ci i impactul asupra unor categorii de antreprenori, n special divizai dupmrimea afacerii ntreprinderi mici, mijlociii mari. Analiza impactului unei politici publice asuprasocietilor comerciale, n special asupra ntreprinderilor mici i mijlocii, este foarte important,deoarece acestea constituie temelia unei economii sntoase n ar. De aceea, orice impact

7 Printre domeniile comune ale statelor membre ale UE sunt impactul asupra economiei, n special asuprantreprinderilor mici i mijlocii i asupra competitivitii. Detalii n Raport ctre Ministerele responsabile pentru AdministrareaPublic n statele membre ale UE privind progresul implementrii Planului de Aciuni din Raportul Mandelkern privind Reglementareamai bun, 2003.

ntrebri-cheie pentru analiza fiecrei opiuni

Cte agenii/organizaii (att interne, ct i externe) trebuie s coopereze pentru a asigura oimplementare de succes?

Sunt resursele (financiare, umane, informaionale, etc.) disponibile pentru implementare? n cemsur aceast opiune necesit crearea unei instituii noi, unor funcii noi, introducereaechipamentului nou sau a procedurilor administrative noi?

Exist posibilitate pentru corupie? Este riscul minim sau nalt? De ce? Exist grupuriale cror interese vor fi afectate de opiune? Cu ct mai controversat este

opiunea sau cu ct mai multe schimbri sunt asociate cu opiunea dat, cu att mai mare va fiprobabilitatea dificultilor sau chiar a rezistenei fa de implementare.

Care sunt detaliile practice ale implementrii: ct de uor sau dificil va fi?


27/48

[27]

intenionat sau neintenionat asupra deciziilor de producie, dezvoltrii tehnologice i deciziilorinovaionale luatede ntreprinderi, este foarte important i trebuie s fie luat n considerare.

Societile comercialei cetenii sunt obligai s respecte diferite condiii i cerinecare derivdin politicile publice aprobate. Acestea pot fi asociate cu respectarea noii politici publice, darpot fi legate i de lucrul birocratic care ar putea fi evitat i reprezint aa numitapovar

administrativ sau costuri de conformitatepentru companii i ceteni. De aceea este importantde examinat efectele opiunii asupra persoanelor fizice i juridice i dac aceasta reprezint opovar administrativ inutil.

Exist dou tipuri principale de costuri de conformitate: costuri de o singur dati costuri continue.Costurile suportate o singur dat in de adaptarea companiei la o politic public nou saumodificat i includ costuri de informare (de identificare i nelegere a politicii publice), costuri demodernizare sau introducere a noilor procese de producie/echipament/cldiri/softurii costuride achiziionare a serviciilor specializate (de exemplu de contabilitate, tehnologii informaionale,juridice). Costurile continue in de meninerea strii de lucruri pentru asigurarea respectrii

continue a politicii publice i includ costuri individuale, de personal sau timp, taxe de inspecie /aplicare, de desfurare a procesului de liceniere (cererea, corespondena, publicitatea) icosturi care in de lucrul de cancelarie/administrare/activitate de birou (compilarea informaiilornecesare, timpul consumat). Pentru a evalua costurile de conformitate, autoritile trebuie sidentifice activitile relevante care urmeaz a fi efectuate de ceteni i /sau companii pentrufiecare opiune. Trebuie de realizat c majorarea costurilor de conformitate are un impact iasupra mediului concurenial. De exemplu, costurile nalte asociate lansrii n afacere, ridic preasus barierele de intrare pe pia i, implicit, limiteaz concurena la numrul existent de societicomerciale sau chiar le mpuineaz.

Un alt gen de impact economic poate fi asociat cu opiuni de politici publice, care prevd

dereglementarea anumitor domenii de activitate. La o analiz a impactului politicii publice dereducere a numrului de activiti economice supuse licenierii, s-ar fi putut observa c impactulasupra concurenei n domeniile dereglementate este pozitiv.


28/48

[28]

Analiza impactului social i asupra srciei8

Aciunile Guvernului trebuie s fie orientate nu doar spre crearea unui mediu favorabil de afacerii creterea bunstrii populaiei, dar i spre asigurarea ca aceste aciuni s nu afecteze negativcategoriile vulnerabile ale populaiei sau s nu contribuie la creterea inegalitilor sociale. Astfel,scopul principal al analizei impactului social i asupra srciei este de a identifica impactulopiunilor de politic public asupra persoanelor sau grupurilor de persoane care se afl ndificultate sau situaia crora ar putea fi nrutit n urma implementrii politicii publicerespective. Analiza impactului de gen este la fel parte din acest tip de analiz.

Determinarea impacturilor pozitive i negative presupune determinarea categoriilor de persoanecare vor fi afectate de politica public.n dependen de specificul problemei, exist diversecategorii de persoane care pot fi afectate de politica public promovat. Din acestea pot faceparte prinii solitari, familiile cu muli copii, btrnii, grupurile dependente de diverse alocaii(omerii, persoanele cu venituri mici), persoanele cu dizabiliti, minoritile din zonele rurale sauurbane, persoanele fr domiciliu stabil. Acestea pot fi, totodat, nu doar grupurile int(beneficiarii) sau categoriile vulnerabile n general, dar i persoane care nu fac parte dincategoriile menionate mai sus, dar care n urma implementrii unei politici publice anume arputea deveni vulnerabile. O atenie sporit trebuie atras celor care se confrunt cu multipledezavantaje, cum ar fi familiile numeroase, cu venituri reduse i persoanele fr loc de munc.

Specificul i magnitudinea impactului social depinde de domeniul de intervenie. Aspectele sale seregsesc n mai multe domenii de politic public cea a ocuprii forei de munc, educaional,de sntate, locativ, etc. Acestea ns, n primul rnd se regsesc n nsi politicile publice

8Aceast seciune are la baz Ghidul de Utilizator n Evaluarea Impactului Social (Banca Mondial, 2003), Not deBun Practic n utilizarea analizeiimpactului asupra srciei i a celui social n sprijinul elaborrii politicii publice dedezvoltare (Banca Mondial, 2004) i Ghidul Indicativ pentru analiza impactului asupra srciei (Irlanda, 2007).

ntrebri-cheie pentru analiza impactului economic

Are opiunea efect negativ sau pozitiv asupra mediului de afaceri din Republica Moldova? Creeaz opiunea avantaje saudezavantaje unor firme n comparaie cu altele? ncurajeaz opiunea crearea unui monopol? Creeaz opiunea bariere pentru companiile nou create? Influeneaz opiunea direct sau indirect disponibilitatea sau mrimea costurilor factorilor deproducie, de exemplu: a materiei prime, produselor semi-fabricate, componente etc., a mecanismelor

i echipamentului, a muncii, a taxelor de liceniere, costurilor de inspecie, etc. Ca o consecin a deciziilor investiionale i schimbrilor n disponibilitatea i/sau costul factorilor de

producie, se va schimba modul n care firmele produc serviciile i produsele, gamade bunuri i serviciiproduse de firm (noi sau substitueni), cantitatea bunurilor i serviciilor produse de firm iviabilitatea financiar a firmelor care funcioneaz n prezent pe piaa corespunztoare?

n rezultatul majorrii costurilor, n ce msur structura pieii permite transferul unor sau tuturorcosturilor n aval ctre clieni sau, din contra, ctre furnizori?

Va genera opiunea eco-inovaii, de exemplu, prin metode noi de lucru i o utilizare mai eficient aresurselor naturale i micorarea costurilor de salubrizare, care vor micora costurile companiilor?
http://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdfhttp://siteresources.worldbank.org/INTPSIA/Resources/490023-1120840449856/GPNonPSIA9204.pdf


29/48

[29]

sociale, care sunt denumite i redistributive. Spre exemplu, politica public de acordare acompensaiilor nominative are menirea de a susine categoriile vulnerabile, dar poate contribui,de asemenea, la erori de incluziune, cum ar fi susinerea unor persoane, care dei fac parte dintr-o anumit categorie, nu sunt srace, sau la erori de excluziune, cum ar fi omiterea unor persoanecare nu fac parte din categoriile stabilite, dar sunt srace. n acest context este necesar deregndit politica public, astfel ca aceste erori s fie omise.

Totodat, aspectele sociale se regsesc i n politicile publice economice. Spre exemplu, deciziade a construi o cale ferat poate conduce la angajarea forei de munc n procesul de construcie,i astfel conduce la reducerea omajului, dar ar putea, n acelai timp, s conduc la necesitateade schimbare a locului de trai al unor gospodrii care sunt situate pe traseul cii ferate. Acestlucru trebuie s fie prevzut i msurile adecvate s fie ntreprinse. De asemenea, politicilepublice care in de retragerea unor drepturi, subvenii sau nchiderea unor ntreprinderi trebuie sin cont de impactul posibil asupra forei de munc.

n dependen de capacitileautoritilor publice analizaimpactului social i asupra srciei

poate lua forma unei descrieri narative n care sunt indicate categoriile int ale politicii publice,precum i acele categorii de persoane care ar putea fi afectate negativ de interveniaGuvernului, fiind indicat dac este posibil categoria persoanelor afectate srac, omer, invalid,etc. i tipul impactului vor pierde locul de munc, vor fi reduse veniturile, vor fi lezate anumitedrepturi, etc. n cazul n care capacitile autoritii publice permit, acestea sunt ncurajate sestimeze numrul persoanelor afectate, impactul politicii publice asupra ratei srciei i mrimeacreterii sau descreterii veniturilor acestor categorii n urma implementrii politicii publicerespective.

Analiza impactului de gen este utilizatpentru a prevedea i releva n ce mod politicile publicevor afecta difereniat femeile i brbaii. Acest tip de analiz este un component important alanalizei impactului social i asupra srciei. Analiza impactului de gen este important deoareceinegalitile de gen, precum i cauzele i consecinele acestora nu sunt mereu evidente, ns potcrea repercusiuni serioase asupra ntregii societi. Genul este una din caracteristicile specificefiecrui grup (ex. ras, religie, dizabilitate, vrst), de aceea este important de a nelegeimpactul difereniatasupra comportamentului femeii i brbatului.

Profunzimea analizei impactului de gen depinde de fiecare politic public. Anumite politicipublice sunt neutre din punct de vedere al impactului de gen. Altele au un impact vdit asuprafemeilor sau brbailor. innd cont de principiul proporionalitii analizei impactului, nu serecomand o analiz profund a impactului de gen n cazul n care din start este clar c impactul

asupra femeilor i brbailor nu va fi difereniat. n celelalte cazuri, o analiz mai detaliat, esterecomandat. Pentru a determina situaiile n care este necesar de fcut o analiz mai profunda aspectelor de gen i cum de realizat acest lucru, se propune parcurgerea unui ir de paiconcrei9.

9Pentru mai multe informaii vedei ghidul Gender Mainstreaming in PracticeA Toolkit elaborat de PNUD n2007, disponibil la http://europeandcis.undp.org/.
http://europeandcis.undp.org/http://europeandcis.undp.org/http://europeandcis.undp.org/


30/48

[30]

Testul preliminar pentru determinarea necesitii unei analize mai profunde a impactului de genine de rspunsul la o ntrebare esenial: Are opiunea impact difereniat asupra femeilor ibrbailor?n cazul n care opiunea genereaz un decalaj de cel puin 20% nfavoarea/defavoarea femeilor sau brbailor, atunci este nevoie de a efectua o analiz deplinde gen, care nu reprezint altceva dect parcurgerea a apte pai consecutivi:

1 Stabilim informaia de bazdezagregat n aspect de gen2 Analizm tendinele3 Determinm ct de semnificativ i prioritar este impactul de gen4 Analizm impactul potenial asupra femeilor i brbailor la general5 Analizm impactul potenial asupra unor grupuri specifice de femei i brbai6 Analizm impactul asupra femeilor i brbailor care ar putea fi indirect afectai7 Identificm schimbrile posibile care ar putea fi operate la politica public .

Analiza impactului asupra mediului nconjurtor

Spre deosebire de impactul economic, fiscal i administrativ al politicilor publice, impactul asupramediului nconjurtor poate s nu fie perceput la etapa de analiz a opiunilor. O mare parte dinpolitici publice nu au impact asupra mediului nconjurtor sau au un impact nesemnificativ. Exist

ns, politici publice, n special n domeniul industriei, agriculturii, energeticii i transporturilor carepot avea un impact considerabil asupra mediului nconjurtor, dei lista acestor domenii este maivast10. Impact asupra mediului nconjurtor au n special politicile publice care in de investiiilepublice sau introducerea unor reglementri n mediul de afaceri. Spre exemplu, construciaparcurilor industriale, cilor ferate i extinderea terenurilor agricole din contul defririi pdurilor,distrugerii punilor, drenrii solului vor avea un impact mult mai mare asupra mediului, dectpoliticile publice de majorare a pensiilor, salariilor, indemnizaiilor sau extindere a pachetului deservicii medicale oferite gratuit populaiei. Exist, ns, politici publice care nu par a avea unimpact imediat asupra mediului, dar n urma unei analize aprofundate, inclusiv a studierii

10Trebuie s fie supuse analizei impactului asupra mediului nconjurtor politicile publice care se elaboreaz pentruurmtoarele domenii: agricultur, silvicultur, pescuit i acvacultur, energie, industrie, transport, turism, gestionareadeeurilor, gospodrirea apelor, telecomunicaii, dezvoltare regional, amenajarea teritoriului i urbanism sauutilizarea terenurilor, i care stabilesc cadrul pentru aprobarea unor proiecte viitoare ce urmeaz a fi supuseprocedurii de analiz a impactului asupra mediului conform legislaiei respective.

ntrebri-cheie pentru analiza impactului social i asupra srciei

1. Care sunt grupurile int ale opiunilor i n ce mod vor fi afectate aceste grupuri? Este necesarenumerarea acestor persoane i grupuri, inclusiv n aspect de gen,mpreun cu rezultatele scontaterelevante pentru fiecare.

2. Ce schimbri va produce opiunea n politicile publice sau procedurile existente i ct de relevanteste ea pentru grupurile identificate ca fiind cele mai vulnerabile? Discuiile pe marginea acestorntrebri pot elucida consecine neintenionate, att pozitive ct i negative.

3. Dac opiunea nu are impact asupra srciei, pot fi identificate alte opiuni care vor genera un efectpozitiv?

4. Dac opiunea are impact pozitiv, va reduce acesta srcia sau va preveni cderea n srcie? 5. Dac opiunea are efect negativ, ce opiuni sau msuri pot fi considerate pentru a diminua acest

efect?


31/48

[31]

experienei altor ri, vor indica posibilitatea declanrii unui impact ecologic pe termen lung(cum ar fi impactul producerii frigiderelor i climatizatoarelor asupra nclzirii globale).

Datorit dificultii de a obine informaii cantitativecu privire la mediul nconjurtor cea maimare parte a evalurilor va fi calitativ. Analiza impactului asupra mediului nconjurtor vapresupune analiza politicilor publice prin prisma posibilelor efecte asupra mediului i altor factori,i anume: biodiversitii, faunei, florei, solului, apei, aerului, factorilor de clim, bunurilor materiale,patrimoniului cultural, inclusiv patrimoniului arheologic i arhitectural, peisajelor, populaiei, sntii

umanei interaciunilor dintre aceti factori.

Analiza presupune, de asemenea, reflectarea asupra caracterului acestor efecte: secundare(generate nu de politica public, ci de impactul primordial al acesteia), cumulative (efectelecombinate ale politicii publice), sinergetice (generate n rezultatul combinrii cu alte politiciexistente), pe termen scurt, mediu sau lung, permanente sau temporare, negative sau pozitive.Efectele asupra mediului nconjurtor nu sunt limitate geografic i politicile publice implementatede ctre Guvern ar putea afecta starea mediului din statele vecine. Atunci cnd un plan sau un

program este posibil s aib un efect transfrontier asupra mediului nconjurtor, implementareaacestuia trebuie s fie abordat cu precauie.

n selectarea politicilor publice este recomandat s se acorde prioritate msurilor de dezvoltarecare: promoveaz i faciliteaz utilizarea celor mai bune tehnologii disponibile; promoveazinvestiiile n zone industriale modernizate (brownfield) versus zone verzi (greenfield);promoveaz eficiena energetic, minimizeaz i reduc cererea de energie i promoveazreutilizarea deeurilor; au ca scop producerea i nlocuirea combustibililor fosili cu biocombustibili;promoveaz serviciile de mediu n sectorul turismului i activitile turistice de genul ecoturism,agroturism etc.; au o abordare "ecologic" a peisajului i ecosistemelor, cum ar fi reabilitareazonelor industriale sau aciuni de mpdurire i dezvoltarea de zone / spaii verzi.

n cadrul analizei impactului asupra mediului nconjurtor este importantde a analiza opiunilepoliticii publice i prin prisma impactului acestora asupra sntii oamenilor. Totodat, trebuiede inut cont de faptul c sntatea poate fi afectat nu doar de starea mediului nconjurtor, cii de aspectele sociale, cum ar fi condiiile de trai, care adesea sunt determinate de aspecteleeconomice.

ntrebri-cheie pentru analiza impactului asupra mediului nconjurtor

1. Asupra cror resurse naturale are impact politica public propus (sol, ap, aer, peisaj, etc.) i cum semanifest acest impact?

2. Care este probabilitatea, durata, frecvena efectelor ecologice ale politicii publice?3. Este impactul politicii publice propuse ireversibil? Dac da, atunci care sunt aciunile necesare?4. Va crea politica public riscuri pentru sntatea uman (de exemplu, din cauza accidentelor sau

polurii)?5. Care este magnitudinea i extinderea spaial a efectelor (aria geografic i dimensiunea populaiei

care poate fi afectat)?6. Va avea politica public propus impact asupra zonelor sau peisajelor cu un statut de protecie

recunoscut la nivel naional, comunitar sau internaional?


32/48

[32]

Analiza riscurilor i incertitudinilor

n procesul de elaborare i evaluare a opiunilor de politic public funcionarii publici tind spresupun c va fi o stabilitate relativ n cadrul administraiei publice pe durata implementriipoliticii publice. n realitate, ns, se pot ivi anumite evenimente sau situaii neprevzute sauprevzute, dar pentru prevenirea crora nu au fost ntreprinse msurile de rigoare. Riscurile iincertitudinile mpnzesc procesul de elaborare i implementare a politicilor publice i, astfel,trebuie s fie considerate la etapa analizei impactului politicii publice. Riscurile sunt acele situaii

n care pot fi stabilite probabiliti pentru ca un eveniment s se realizeze sau un impact s fiedeclanat, iar incertitudinilesunt acele situaii, n care probabilitile nu sunt cunoscute. Spreexemplu, seceta este un risc pentru agricultur, deoarece probabilitatea producerii acesteia estecunoscut i este foarte mare. Iar pierderile cauzate de secet pot fi doar presupuse, fiindextrem de incerte. Analiza riscurilor i incertitudinilor trebuie s treac cu fir rou la toate etapelede analiz ex-antea opiunilor de politic public.

Evalurile care vizeaz doar viitorul imediat, aa ca bugetul pe anul viitor, pot fi mai precise,dar ar putea rezulta n decizii mioape. Evalurile care consider beneficiile, costurile bugetarei consecinele pentru o perioad mai ndelungat, pot conferi analizei un grad sporit derealism, ns cu ct mai ndelungat este perioada de timp, cu att mai mari sunt incertitudinile

n estimri. Pentru majoritatea politicilor publice, natura i magnitudinea impacturilor nu poate fiprezis cu certitudine, n special atunci cnd se consider o perioad de timp mai lung.Implementarea politicii publice poate fi afectat de alte intervenii, ntmplri neprevzute nviitor i n general, modul n care organizaiile sau prile interesate se comport ntr-un domeniusau altul.

Evaluarea acceptabilitii i fezabilitii unei opiuni se poate baza pe presupuneri i estimridestul de reale, ns nu absolut precise. Ele pot fi optimiste sau nejustificat de pesimiste. Spreexemplu estimarea capacitii de asimilare a subveniilor economice poate fi subestimat, iarestimarea numrului de familii care i aduc copiii pentru vaccinare ar putea fi supra-estimat. Deasemenea, n calitate de riscuri se pot enumera: rezistena considerabil din partea companiiloridentificate n cursul consultaiilor, lipsa finanrii planificate din partea donatorilor, ezitareaParlamentului n adoptarea legislaiei necesare. Pentru factorii de decizie este util de a cunoatect de credibile sunt estimrile sau, n mod alternativ, n ce msur realitatea difer de estimrilefcute.

Metoda de efectuare a estimrilor optimiste i pesimiste va depinde de circumstanelefiecrui caz i va necesita opinia funcionarilor publici bazat pe informaiile disponibile ca partea procesului de evaluare a impactului. Aceste scenarii alternative vor ajuta factorii de decizie svad un ir de efecte posibile. Ideea principal este c pentru politicile publice cu un efectpotenial mare i volatil, factorii de decizie trebuie s tie toat varietatea de rezultate, de lacele mai bune la cele mai rele; la fel i cele care sunt cele mai probabile. De aceea, va fi foarteimportant ca funcionarii publici s colecteze ct mai multe informaii sigure despre grupul depopulaie, sectorul, etc. pe care le vizeaz opiunile analizate.


33/48

[33]

5. Compararea opiunilor i selectarea opiunii recomandateUltima etap n evaluarea impactului nainte de a pune analiza pe hrtie este comparareaopiunilor pentru a determina care va fi acea opiune recomandat pentru aprobare decidenilorpolitici. Scopul acestei etape este de a compara punctele forte i slabe ale fiecrei opiuni pentrua decide care din ele este cea mai eficace n atingerea obiectivelor, cu neajunsuri ct mai puinesau ct mai nesemnificative. Totodat trebuie de inut cont c nu exist o soluie perfect. Toateopiunile vor avea avantajei dezavantaje. Dup ce toate argumentele pro i contra vor fi

generalizate se va forma baza pentru formularea opiunii recomandate.Exist mai multe tehnici calitative i cantitative de comparare a opiunilor (vezi anexa). O metodcalitativaccesibil care poate fi utilizat de ctre orice funcionar public, este analizamulticriterialcare permite evaluarea opiunilor innd cont de diferite tipuri de impact sauaspecte ale impactului, fiecare din acestea avnd propria lor pondere. Aceast metod este nspecial util n acele cazuri cnd impactul opiunilor de politici publice este greu de cuantificatsau monetizat. Analiza ex-antetrebuie sanalizeze impacturile opiunilor n funcie de cumacestea difer de opiunea status quo.Cu ct mai mult este fcut uz de analiza cantitativ, cuatt mai convingtoare va fi analiza.

Printre cele mai importante tehnici cantitative sunt analiza cost-beneficiui analiza cost efectivitate.Analiza cost-beneficiu const n estimarea cuprinztoare a costurilor i beneficiilor pentrusocietate11. Aceast analiz este foarte potrivit pentru politici publice care au un puterniccomponent economiccosturile i beneficiile crora sunt tangibile i pot fi mai uor cuantificate imonetizate. Pentru cea mai mare parte a politicilor publice, costurile, i n special beneficiile, nupot fi cuantificate i monetizate, cum este cerut de analiza tradiional cost-beneficiu. n acestecazuri o alternativ este aplicarea analizei cost-efectivitate, care const n monetizarea doar acosturilor, beneficiile fiind transpuse n valori cantitative, aa ca uniti sau procente. Spreexemplu, costurile politicii publice de cretere a indemnizaiilor pentru omaj pot fi monetizate, iarbeneficiile vor constitui numrul omerilor, rata omajului sau rata de cretere a veniturilor

omerilor, n dependen de menirea acestei politici publice.

11 Pentru nelegerea mai profund a acestei tehnici este recomandat cartea - Cost Benefit Analysis andRegulatory Reform: an Assessment of the Science and the Art (Kop-Krupnick-Toman 2007).

0. Planificarea evalurii1. Definirea problemei2. Stabilirea obiectivelor3. Identificarea opiunilor4. Analiza opiunilor5. Compararea opiunilor i selectareaopiunii recomandate


34/48

[34]

Analiza la aceast etap ine, de asemenea,de compararea soluiilor prin prisma evaluriirelevanei, eficienei, efectivitii i durabilitiiacestora. Relevana ine n primul rnd delegtura opiunii cu problema i obiectivulianaliza mediului n care aceast opiune vafunciona dac nu contravine legislaiei nvigoare sau itinerarului strategic stabilit deGuvern. Analiza eficienei va demonstra msura

n care obiectivele pot fi atinse cu resurseledisponibile/costuri ct mai mici, iar analizaefectivitii va dovedi dac aciunile stabiliteconduc la atingerea obiectivului sau obinerearezultatului final. Politicile publice pot fieficiente, adic s produc rezultate la costuriminime, ns nu efective, adic

Date post:	07-Apr-2018
Category:	Documents
Upload:	liubovi-prodan
View:	236 times
Download:	0 times

Ghid Ex Ante Vol 1 Final

Documents