CUPRINS

1. DREPTUL MEDIULUI ÎNCONJUR�TOR - NO�IUNI GENERALE 1.1. No�iunea de mediu 2. DEZVOLTAREA DURABIL� - PREMISE JURIDICE 2.1. Conceptul de dezvoltare durabil�

2.2. Integrarea proceselor de luare a deciziilor privind mediul înconjur�tor (capitolul VIII, Agenda 21 - Rio de Janeiro 1992) 2.3. Cadrul juridic 2.4. Principiile fundamentale ale armoniz�rii protec�iei mediului �i dezvolt�rii durabile

3. DREPTUL MEDIULUI ÎN SISTEMUL DREPTULUI 3.1. Dreptul mediului înconjur�tor ca ramur� a dreptului unitar

3.2. Câmpul de aplicare a dreptului mediului 3.3. Obiectul �i func�iile dreptului mediului 3.4. Defini�ia dreptului mediului înconjur�tor 3.5. Caracterul normelor juridice 3.6. Subiectele raporturilor juridice 4. IZVOARELE DREPTULUI MEDIULUI 4.1. Câteva considera�ii istorice 4.2. Contribu�ia dreptului interna�ional �i a dreptului comparat 4.3. Dreptul interna�ional al mediului ca surs� a dreptului na�ional

4.4. Dreptul na�ional al mediului (izvoare) 5. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI MEDIULUI 5.1. Evolu�ia principiilor generale 5.2. Principii cu caracter general 5.3. Formularea principiilor dreptului mediului 5.4. Leg�tura între dreptul intern �i dreptul interna�ional pe t�râmul principiilor 5.5. No�iunea de principiu juridic 5.6. Principii generale ale dreptului intern al mediului 6. DREPTUL FUNDAMENTAL AL OMULUI LA UN MEDIU S�N�TOS

6.1. Dezvoltarea dreptului mediului ca fundament al dreptului omului la un mediu s�n�tos

6.2. Con�inutul multifunc�ional al dreptului omului la mediu 6.3. Dreptul omului la mediu în legisla�ia româneasc� 7. R�SPUNDEREA PENTRU ATINGERILE ADUSE MEDIULUI ÎNCONJUR�TOR 7.1. Principiul poluatorul pl�te�te 7.2. Prejudiciul ecologic 7.3. Repara�ia civil� pentru dauna ecologic� 7.4. R�spunderea contraven�ional� 7.5. R�spunderea penal� 8. AUTORIZAREA ACTIVIT��ILOR CU IMPACT ASUPRA MEDIULUI 8.1. Evaluarea impactului asupra mediului 8.2. Procedura de autorizare

8.3. Bilan�ul de mediu �i programul pentru conformare 9. AUTORIZA�IILE DE MEDIU. AVIZUL, ACORDUL �I AUTORIZA�IA DE MEDIU

9.1 Avizul de mediu 9.2 Acordul de mediu 9.3 Autoriza�ia de mediu 9.4 Proceduri de autorizare �i competen�e de emitere

2

1. DREPTUL MEDIULUI ÎNCONJUR�TOR - NO�IUNI GENERALE

1.1. No�iunea de mediu

No�iunea de mediu, no�iune cameleon, cum este caracterizat� de Michel Prieur1, cunoa�te

nenum�rate valen�e �i este folosit� cu în�elesuri mai mult sau mai pu�in diferite în numeroasele

medii ale societ��ii umane.

Oamenii de �tiin��, economi�tii, juri�tii, politicienii, slujitorii artelor, sensibiliza�i de

importan�a covâr�itoare a imperativului de protec�ie a mediului �i a resurselor naturale, reliefeaz�

anumite aspecte ale mediului, care, de fapt, este unic.

Termenul de mediu r�mâne, totu�i, o no�iune general�, dificil de sintetizat într-o defini�ie

care s� satisfac� pe toat� lumea.

Exist�, îns�, în mod obi�nuit, dou� sensuri diferite pe care le îmbrac� expresia “mediul”.

O prim� accep�iune, izvorât� din �tiin�ele naturii �i aplicat� societ��ii umane, deci o abordare

ecologic� (ansamblul de elemente �i echilibre de facto care condi�ioneaz� via�a unui grup

biologic); cealalt� accep�iune, care este datorat� limbajului arhitec�ilor �i urbani�tilor �i care se

refer� la zona de contact între spa�iul construit �i mediul natural (deci între spa�iul artificial �i cel

natural).

Aceste dou� accep�iuni ale no�iunii de mediu nu las�, desigur, indiferent� calificarea sa

din punct de vedere juridic. A�adar, pân� în prezent nu putem afirma c� mediul se bucur� de o

calificare juridic� sau de un statut juridic unanim acceptat.

Crea�ie a doctrinei, a jurispruden�ei �i a reglement�rilor juridice conven�ionale sau legale,

no�iunea de mediu cunoa�te o relativ� varietate �i înregistreaz�, totodat�, o evolu�ie.

Astfel, pentru Comunit��ile europene mediul reprezint� ansamblul elementelor care, în

complexitatea rela�iilor lor, constituie cadrul, ambian�a �i condi�iile vie�ii oamenilor, astfel cum

exist� sau cum sunt percepute2.

Subliniind caracterul dinamic al dispozi�iilor legislative (dreptul pozitiv), trebuie s�

punem în eviden�� atât rolul doctrinei în fundamentarea no�iunii, cât �i rolul creator al

jurispruden�ei, care au contribuit la definirea mediului.

În dreptul italian, prima defini�ie a mediului, dat� în mod formal de Legea nr.349/1986, a

provocat o ampl� dezbatere în doctrina juridic�. Pentru a interpreta cât mai exact con�inutul

1.Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.1 2.M. Prieur, op. cit., pag.2.

3

no�iunii de mediu, Curtea Constitu�ional� (Decizia nr.210 din 28 mai 1987) a declarat c� exist� o

tendin�� a legiuitorului de a parveni la o concep�ie unitar� care cuprinde toate resursele naturale

�i culturale, precizând: “Mediul înseamn� conservarea, gestionarea ra�ional� �i ameliorarea

condi�iilor mediului natural (aer, ap�, sol �i toate celelalte componente), existen�a �i conservarea

patrimoniului genetic terestru �i acvatic, a tuturor speciilor vegetale �i animale care vie�uiesc în

mediu în stare natural� �i, în fine, fiin�a uman� cu toate manifest�rile sale”.

Dar decizia Cur�ii Constitu�ionale Italiene cea mai cunoscut� în materie (din 30 decembrie

1987) �i care d� o defini�ie juridic� mult mai precis�, în care se reg�sesc �i ecourile doctrinei,

afirm�: “Mediul este considerat ca un bun imaterial unitar cu diferitele sale componente, fiecare

dintre ele putând constitui, separat, un obiect de protec�ie; dar toate, în ansamblul lor, constituie o

unitate”. Curtea explic� în continuare c� mediul este protejat deoarece este o condi�ie care

define�te calitatea vie�ii, el constituind habitatul natural în care omul tr�ie�te �i activeaz�, fiind

absolut necesar colectivit��ii. Protec�ia mediului se impune, de altfel, înainte de orice, prin

dispozi�ii constitu�ionale (art.32 din Constitu�ia Italian�).

Aceast� idee este sus�inut� �i de doctrina belgian�3 care caut� s� defineasc� mediul ca pe o

constatare elementar� având în vedere c� fiecare specie vie - fie c� este vegetal�, animal� sau

uman� - are nevoie de condi�ii naturale fundamentale care s�-i garanteze existen�a �i dezvoltarea.

Este, deci, mediul fizic sau biologic - mediul înconjur�tor - în care poate g�si aceste condi�ii

necesare.

Tot asemenea, Maurice Kamto4, analizând dreptul mediului în Africa, subliniaz� faptul c�

nu exist� o defini�ie general� unanim admis� în dreptul pozitiv. Unele texte na�ionale dând

defini�ii par�iale sau limitate la un obiectiv precis, nu se ajung, totu�i, la o defini�ie global�.

A�a cum remarc� M. Kamto, în acel moment Proiectul de Pact Interna�ional privind

Mediul �i Dezvoltarea (Comisia U.I.C.N.) propunea o defini�ie general� în cadrul art.1 al

acestuia prev�zând c� "se în�elege prin mediu materia în ansamblul s�u, resursele naturale,

inclusiv patrimoniul cultural �i infrastructura uman� indispensabil� activit��ilor social-

economice".

O alt� defini�ie juridic� a mediului o ofer� Conven�ia privind r�spunderea civil� pentru

prejudiciile cauzate de activit��i periculoase pentru mediu, redactat� de Consiliul Europei �i

deschis� spre semnare la Lugano la 21 iunie 19935 �i care, în cadrul defini�iilor cuprinse de art.2

la punctul 10 men�ioneaz�:

3 Benoit Jadot, Jean-Pierre Hannequart, Etienne Orban de Xivery, "Le droit de l'environnement", Edit. De Boeck Université, 1988, pag.7. 4 Maurice Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Edicef AUPELF, Paris, 1996, pag.16. 5.Conven�ie la care are voca�ie de a deveni parte contractant� �i România.

4

“Mediul cuprinde:

- resursele naturale abiotice �i biotice, cum sunt aerul, apa, solul, fauna �i

flora, precum �i interac�iunile între ace�ti factori;

- bunurile care compun mo�tenirea cultural�; �i

- aspectele caracteristice ale peisajului”.

Aceast� defini�ie, care se impune cu for�� juridic� p�r�ilor semnatare ale Conven�iei este,

în opinia noastr�6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economi�ti, ecologi�ti �i juri�ti, fiind una

dintre cele mai elaborate �i complete. Alte texte juridice nu �i-au asumat, dup� câte cunoa�tem,

un asemenea demers.

Legea-cadru pentru protec�ia mediului7, în anexa 1 ce facea, dup� cum se preciza în

articolul 2, parte integrant� din legea respectiv�, pare a fi “l�murit în�elesul unor termeni în

sensul legii”. Vom trece peste contradic�ia dintre formularea art.2 care preciza c� sunt formulate

unele defini�ii cuprinse în anexa 1 �i titlul anexei care men�iona c� era vorba de “în�elesul

termenilor în sensul legii”. Credem c� a fost vorba numai de o inadverten�� redac�ional�.

Oricum, no�iunea de “mediu” din anexa legii este considerat� a cuprinde “ansamblul de

condi�ii �i elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul �i subsolul, toate straturile atmosferice,

toate materiile organice �i anorganice, precum �i fiin�ele vii, sistemele naturale în interac�iune

cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale �i spirituale”.

Aceast� definire sau “l�murire” a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizat� de ideea

de a nu omite ceva care s� fac�, totu�i, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea

mare de sintez� �i sistematizare.

Credem, îns�, c� prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonan�a de Urgen�� a

Guvernului nr. 91/2002, aprobat� prin Legea nr. 294/20038 aceasta define�te, acum, în mod

explicit “mediul ca fiind ansamblul de condi�ii �i elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul,

subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile

organice �i anorganice, precum �i fiin�ele vii, sistemele naturale în interac�iune cuprinzând

elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale �i spirituale, calitatea vie�ii �i condi�iile

care pot influen�a bun�starea �i s�n�tatea omului”.

Fa�� de textul defini�iei, credem c� am putea s� observ�m c� nu este exprimat în mod

direct faptul c� din mediu face parte �i omul cu bunurile sale. Socotim, îns�, c� acest lucru

6. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de l’Europe, Revue internationale de droit compare, 1994, Paris, pag.49. 7. Legea pentru protec�ia mediului, nr.137/1995, pân� la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobat� prin Legea nr 294/2003 8 O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea �i completarea Legii protec�iei mediului nr. 137/1995 în M.Of. P.I nr.465 din 26 iunie 2002 �i respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, în M.Of. P.I nr. 505 din 14 iunie 2003.

5

rezult� neîndoios din mai multe elemente ale defini�iei, cum sunt: “toate (…)fiin�ele vii” �i

“valorile materiale �i spirituale, calitatea vie�ii �i condi�iile care pot influen�a bun�starea �i

s�n�tatea omului”.

Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul c� “aspectele caracteristice ale

peisajului” au fost incluse în no�iunea de mediu, desigur, ca o consecin�� a armoniz�rii legisla�iei

noastre cu legisla�ia Uniunii Europene9.

De altfel, �i alte texte juridice, cum ar fi, de pild�, în dreptul comunitar, directiva10 privind

studiile de impact prev�d, într-o manier� detaliat�, c� mediul cuprinde “omul, fauna �i flora,

solul, apa, aerul, climatul �i peisajul, interac�iunea între ace�ti diferi�i factori cât �i bunurile

materiale �i patrimoniul cultural”.

Programul de ac�iune (Ac�iunea 21)11, la rândul s�u, d� o defini�ie a mediului înconjur�tor

ce pare mai sintetic� �i mai precis�, f�r� a fi excesiv “bioenergizant�”, men�ionând c� mediul

“este constituit din toate resursele care condi�ioneaz� cadrul de via��: apa, aerul, spa�iul (sol �i

peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural �i cultural.”

9 A se vedea în acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Conven�iei Europene a peisajului adoptat� la Floren�a la 20 octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002. 10 Directiva Uniunii Europene 85/337, amendat� prin Directiva Uniunii Europene 97/11. 11.Programul de Ac�iune pentru secolul XXI, adoptat de Conferin�a Mondial� ONU pentru Mediu �i Dezvoltare, Rio de Janeiro, 1992.

6

2. Dezvoltarea durabil� - premise juridice

2.1. Conceptul de dezvoltare durabil�

Dup� raportul Comisiei Brundtland (1987), veritabil bilan� universal al politicilor privind

mediul înconjur�tor, a ap�rut o evident� necesitatea de a combina dezvoltarea cu protec�ia

mediului, premis� a conceptului de dezvoltare durabil� �i a noului principiu al “dezvolt�rii

durabile”. Acest principiu a fost proclamat �i în cadrul “Declara�iei de la Rio” (pct.3), declara�ie

semnat� de majoritatea statelor lumii, printre care �i România, în cadrul Conferin�ei ONU pentru

protec�ia mediului �i dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declara�iei privind

mediul �i dezvoltarea, “dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât s� satisfac� echitabil

nevoile privind dezvoltarea �i mediul înconjur�tor ale genera�iilor prezente �i viitoare”.

Analizând rela�ia (ecua�ia) dezvoltare - mediu, André Beauchamp afirm� existen�a unei

duble crize: a mediului �i a dezvolt�rii, precum �i dificult��ile reconcilierii acestor dou� realit��i.

Mai mul�i observatori evoc� necesitatea, în aceast� situa�ie, a unui recurs la etic�. Termenul

etic�, în acest caz, pare a acoperi o gam� complex� de semnifica�ii, de la deontologia

profesional� pân� la imperativul kantian, incluzând considera�ii de ordin strategic.

Dac� d�m termenului “etic�” un sens îndeajuns de apropiat sensului curent al moralei - ca

o regul� de conduit� impus� de om sie însu�i cu scopul de a atinge un obiectiv superior -, în acest

sens, etica ar putea corespunde manierei specific umane de a-�i asuma existen�a biologic�.

Maniera specific uman� de a defini conduitele trece prin discursul etic. For�a eticii rezid� în

maleabilitatea �i adaptabilitatea sa la o pluralitate de situa�ii.

Punând problema reîntoarcerii la etic� în rela�ia sa cu dezvoltarea �i cu mediul, ajungem la

recunoa�terea unei duble crize a mediului �i a dezvolt�rii; spre a g�si o solu�ie pentru ie�irea din

criz�, este necesar�, deci, o nou� etic�.

Comisia Brundtland propune, prin termenul de dezvoltare durabil�, o form� de

reconciliere, dezvoltarea durabil� presupunând satisfacerea nevoilor (principiul economic),

respectul echilibrelor ecologice (principiul ecologic) �i luarea în considera�ie a echit��ii inter �i

intra-genera�ii (principiul solidarit��ii).

Lacunar s-ar putea vorbi de: etica naturii, o etic� a cunoa�terii, etica echit��ii �i etica

democra�iei.

7

2.2. Integrarea proceselor de luare a deciziilor privind mediul înconjur�tor

(capitolul VIII, Agenda 21 - Rio de Janeiro 1992).

Considera�iile privind mediul înconjur�tor �i dezvoltarea trebuie s� fie în centrul deciziilor

economice �i politice.

Pentru aceasta, este necesar� o modificare a structurilor institu�ionale pentru integrarea

problemelor mediului în toate deciziile.

Tot astfel, noi forme de dialog trebuie instaurate între puterea public� la nivel na�ional �i

local, mediul industrial �i �tiin�ific, grupuri ecologice �i popula�ie. Aceasta cere noi forme de

participare a publicului interesat în procesul decizional la toate nivelele �i, deci, un acces total la

informa�ie12.

De asemenea, statul trebuie s� adopte o strategie na�ional� de dezvoltare durabil�,

influen�ând planurile �i politicile sectoriale. Aceast� strategie global� trebuie s� aib� ca obiectiv

asigurarea unui progres economic echitabil pe plan social �i s� garanteze, în acela�i timp,

prezervarea resurselor �i a mediului înconjur�tor pentru genera�iile viitoare.

2.3. Toate acestea trebuiesc acompaniate de un cadru juridic eficient.

Dreptul mediului �i dreptul dezvolt�rii trebuie s�-�i perfec�ioneze con�inutul, dar mai ales,

trebuie perfec�ionate mecanismele institu�ionale de punere în aplicare a procedurilor

administrative �i judiciare, larg deschise particularilor, asocia�iilor, marelui public.

Inventare critice ale normelor legale existente trebuie organizate cu scopul de a furniza

guvernului (executivului) �i legislativului informa�ii �i propuneri combinând informa�ia juridic�

specializat� �i opiniile exper�ilor.

Programe na�ionale de control �i de evaluare a respect�rii sau a viol�rii normelor legale,

care s� permit� evaluarea periodic� a eficien�ei instrumentelor �i institu�iilor juridice, vor trebui,

tot asemenea elaborate.

�inând cont de dezvoltarea dreptului interna�ional, se consolideaz� obliga�ia statului de a

pune în aplicare pe plan na�ional acordurile interna�ionale privind mediul �i dezvoltarea, în

12 A se vedea în acest sens �i Conven�ia de la Aarhus din 25.06.1999 publicat� în M. Of. P.I 224 din 22.05.2000 privind accesul la informa�ie, participarea publicului la luarea deciziei �i accesul la justi�ie în probleme de mediu, ratificat� prin Legea 86/2000, precum �i H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informa�ia de mediu, publicat� în M.Of. 331/15 ianuarie 2003

8

vederea respect�rii angajamentelor interna�ionale asumate. Aceasta cu atât mai mult cu cât

principiile fundamentale ale dreptului mediului izvor�sc atât din surse interna�ionale, cât �i din

cele na�ionale.

Astfel, ceea ce Kant denumea dreptul cosmopolit este în curs de a se generaliza gra�ie

con�tientiz�rii �i a unei solidarit��i mondiale a popoarelor planetei - care se manifest� în tratate,

recomand�ri, declara�ii, constitu�ii, legi na�ionale, toate împreun� formând un drept al mediului �i

al dezvolt�rii comun întregii umanit��i, preocupate de a prezerva resursele naturale pentru

genera�iile viitoare �i de a se dezvolta în armonie cu natura.

2.4. Principiile fundamentale ale armoniz�rii protec�iei mediului �i

dezvolt�rii durabile

Dup� Rio '92 s-ar putea enun�a 7 principii fundamentale ale armoniz�rii protec�iei

mediului �i dezvolt�rii durabile:

- Principiul 1 al Declara�iei de la Rio reia sub alt� formulare dreptul omului la

mediu proclamat la Stockholm (16 iunie 1972): “Omul este în centrul preocup�rilor

privitoare la dezvoltarea durabil�, având dreptul la o via�� s�n�toas� �i productiv�, în

armonie cu natura”.

A�adar, un prim principiu îl constituie obliga�ia general� de a proteja mediul �i resursele

naturale �i care se manifest�, totodat�, prin dreptul omului la mediu, obliga�ia de a proteja mediul

pentru genera�iile viitoare �i a prezerva resursele naturale comune (Conven�ia UNESCO, 1972).

Patrimoniul comun al umanit��ii trebuie, totodat�, conciliat cu men�inerea dreptului

suveran al statelor asupra propriilor resurse, sub rezerva de a nu cauza prejudicii mediului altor

state (Principiul 2 al Declara�iei de la Rio �i preambulul conven�iilor privind Diversitatea

Biologic� �i Schimb�rile Climatice).

- Un al doilea principiu are în vedere necesitatea de concertare a dezvolt�rii �i

protec�iei mediului (Principiul 4 al Declara�iei de la Rio �i art.130 al Tratatului Uniunii

Europene - Maastricht, 1992).

Credem c� am putea remarca cel pu�in patru consecin�e:

- integrarea sistematic� a mediului în toate politicile sectoriale;

9

- eliminarea s�r�ciei - condi�ie indispensabil� a dezvolt�rii durabile (Principiul 5 al Declara�iei de

la Rio);

- necesitatea elimin�rii sau a reducerii modurilor de produc�ie �i de consum neviabile (Principiile

7 �i 8 ale Declara�iei de la Rio);

- necesitatea asocierii, la politicile viitoare, a noi factori ai dezvolt�rii durabile: grupuri sociale,

femei, tineri, colectivit��i locale etc. (Principiile 20, 22 ale Declara�iei de la Rio);

- Un al treilea mare principiu este poluatorul pl�te�te (“pollueur-payeur”) –

care presupune obliga�ia juridic� interna�ional� �i na�ional� cu mecanismele aferente

angaj�rii responsabilit��ii poluatorului (Principiul 13 al Declara�iei de la Rio, Conven�ia

Consiliului European, Lugano, 1993, art.3 lit.d �i art.81 din Legea nr.137/1995 privind protec�ia

mediului);

- Principiul bunei conduite ecologice este un al patrulea principiu. El se aplic�

problemelor transfrontiere �i comer�ului interna�ional. Mecanisme juridice speciale trebuie

s� condi�ioneze implantarea activit��ilor poluante (studiu de impact, proceduri

consultative, informare, egalitate de acces la justi�ie etc.) (Conven�ia ESPOO din 1991 asupra

evalu�rii impactului transfrontier13, art.14 al Conven�iei privind biodiversitatea biologic�, Rio

1992, (principiile 12 �i 14 ale Declara�iei de la Rio).

- Un al cincilea principiu se axeaz� pe ideea c� mediul �i dezvoltarea durabil�

sunt indisolubil legate de solidaritate �i de democra�ia participativ� (principiile 18, 19 ale

Declara�iei de la Rio).

- Principiul prevenirii a fost unul din primele principii declarate înc� din anii

'70 - Evitarea oric�ror atingeri �i prejudicii aduse mediului, avându-se în vedere caracterul

ireversibil al acestora (Conven�ia ESPOO 1991, art.14; Conven�ia privind biodiversitatea,

principiile 11, 17 - Declara�ia de la Rio).

- Ultimul principiu pune în discu�ie tehnica �i �tiin�a �i admite incertitudinea

sau ignoran�a ca elemente ale stadiului de dezvoltare a �tiin�ei (omul nu st�pâne�te înc� toate

datele �tiin�ifice). Deci, pruden�� în comportament fa�� de riscurile înc� necunoscute sau

incomplet cunoscute. Noul comportament prudent devine astfel principiul precau�iei (consacrat 13 Conven�ia ESROO a fost semnat� �i ratificat� de România prin Legea 22/2001 publicat� în M. Of. 105 din 1 martie 2001

10

de principiul 15 al Declara�iei de la Rio) �i const� în luarea deciziilor cu precau�ie cât prive�te

ac�iunile care nu sunt complet st�pânite, de pild�, moratoriul nuclear sau luarea unor m�suri

juridice de precau�ie pentru a limita efectele d�un�toare. În acest sens putem lua în considera�ie

�i multele preocup�ri, la nivel mondial, privind gestionarea riscurilor legate de dezvoltarea

biotehnologiei, (Protocolul de la Cartagena la Conven�ia privind biodiversitatea)

Legea 137/1995 cu modific�rile ulterioare14 prevede la art. 3 privind principiile �i

elementele strategiei, c� acestea guverneaz� reglementarea cadru de protec�ie a mediului în

scopul declarat al asigur�rii dezvolt�rii durabile.

Pentru atingerea unor parametri sociali, economici �i ecologici, dimensiuni care,

constituie, de fapt, elementele de baz� ale Strategiei Na�ionale pentru Dezvoltarea Durabil�, au

fost avute în vedere, în România, �i aspectele institu�ionale menite s� pun� în aplicare aceste

obiective.

Astfel, a fost constituit prin lege15 Consiliul Na�ional pentru Mediu �i Dezvoltare

Durabil�, organism autonom de interes public având ca scop �i func�ie principal� de a oferi un

cadru institu�ional organizat de consultare �i de dialog între reprezentan�ii autorit��ilor publice �i

cei ai societ��ii civile asupra problemelor fundamentale ce privesc politicile, programele �i

planurile de ac�iuni actuale �i de perspectiv� în sectoarele economice �i sociale, luând în

considerare protec�ia mediului.

În acela�i sens prin Hot�rârea Guvernului16 nr.115din 2002 a fost constituit� Comisia

Na�ional� permanent� de elaborare a Strategiei de dezvoltare durabil� a României – Orizont

2025. Comisia î�i desf��oar� activitatea pe baza exprim�rii libere a opiniilor, promovarea

consensului �i caracterul deschis al proiectelor.

În componen�a comisiei se reg�sesc grupuri de exper�i (independen�i, desemna�i de

Guvern sau de partide politice), grupuri de reflec�ie recomandate de Academia Român�,

reprezentan�i ai patronatelor, sindicatelor, cultelor Bisericii Ortodoxe Române, personalit��i ale

�tiin�ei, culturii, reprezentan�i ai organiza�iilor neguvernamentale, ai administra�iei publice, etc.

În elaborarea lucr�rilor Comisia ia în considerare prevederile strategiilor �i planurilor de

ac�iuni convenite cu organisme interna�ionale, Comisia European�, NATO, Fondul Monetar

Interna�ional sau Banca Mondial�.

Comisia î�i desf��oar� activitatea în deplin� independen�� de concep�ie �i opinie.

14 Legea 137/1995 privind protec�ia mediului modificat� prin Legea 159/1999 �i republicat�, modificat� �i completat� prin OUG 91/2002 aprobat� prin Legea 294/27 iunie 2003 15 HG nr.732/2003, publicat� în M. Of. nr.500/2003 16 a se vedea Legea 158/1999 publicat� în M. Of. nr.513/1999

11

3. DREPTUL MEDIULUI ÎN SISTEMUL DREPTULUI

3.1. Dreptul mediului înconjur�tor ca ramur� a dreptului unitar

Dreptul mediului înconjur�tor, ca disciplin� de studiu �i, apoi, ca ramur� a sistemului de

drept �i-a f�cut loc întâi cu timiditate, apoi a câ�tigat din ce în ce mai mult teren ferm. Desigur,

nu întotdeauna criteriile clasice �i-au g�sit întocmai îndeplinite cerin�ele.

Dreptul mediului nu s-a n�scut pe un “loc gol”; prin esen�a rela�iilor pe care le

reglementeaz�, el s-a suprapus reglement�rilor apar�inând altor ramuri de drept, preexistente.

Deci, rela�iile sociale �i activit��ile reglementate de alte ramuri ale dreptului au trebuit s� �in�

seama �i de normele care au avut ca obiect protec�ia �i conservarea mediului, care a devenit la un

moment dat de interes general �i, deci, prioritar�.

Pentru a ne apropia de o defini�ie a dreptului mediului credem c� trebuie, mai întâi, s�

observ�m câmpul de aplicare a acestuia �i apoi s� încerc�m s� descifr�m problemele de ordin etic

ale acestei ramuri a dreptului.

3.2. Câmpul de aplicare a dreptului mediului

Câmpul de aplicare are în vedere, dup� cum am mai v�zut, desigur, mediul �i protec�ia

lui, no�iunea de mediu este, în principal, expresia interac�iunilor �i a rela�iilor fiin�ei umane, pe

de o parte cu semenii s�i �i, pe de alt� parte, între toate formele de via�� �i mediul care este

suportul vie�ii. Natura rela�iilor are un caracter orizontal. Astfel, dreptul mediului se reg�se�te

sub acest aspect în toate ramurile de drept clasic, atât în dreptul privat cât �i în dreptul public,

precum �i în dreptul interna�ional.

Conceptul de dezvoltare durabil� cunoa�te,astfel dup� cum am v�zut, la rândul s�u, o

multitudine de defini�ii date de economi�ti, juri�ti, sociologi etc. În esen��, putem s� desprindem

o defini�ie lato sensu care se axeaz� pe o coordonat� func�ional�, mai ales din punctul de vedere

al economi�tilor,17 a parteneriatului dintre economie �i mediul înconjur�tor.

În România, legea-cadru �i numeroase alte acte normative dup� cum am probat în cele ce

preced�, fac referire la dezvoltarea durabil� ca tent� a politicilor �i strategiilor de dezvoltare �i de

protec�ie a mediului pe termen scurt, mediu �i lung. 17 A se vedea Gh. Zaman, "Concept, strategii, metode", în Opinia Na�ional� nr.253, pag 609, 1999.

12

Dezvoltarea durabil� presupune, în opinia lui Gh. Zaman, existen�a unei compatibilit��i

�i a unui echilibru dinamic între resurse �i consumul acestora, între sistemul ecologic,

tehnologic �i economic, între rata de utilizare �i rata natural� de regenerare a resurselor, între

cantitatea de poluan�i �i nivelul capacit��ii de suportabilitate (asimilare) a mediului.

Astfel, criteriul potrivit c�ruia un standard mai ridicat de via�� poate fi asigurat pe seama

reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat �i cu no�iunea de cre�tere demografic�

optim� �i cu eficien�a utiliz�rii resurselor. Aceasta presupune �i introducerea unor elemente de

negociere, de compromis între nivelul stocului de resurse �i calitatea vie�ii.

Desigur, pentru realizarea principiilor �i elementelor strategice ce stau la baza dezvolt�rii

durabile este necesar un cadru juridic adecvat �i flexibil precum �i înl�turarea obstacolelor

institu�ionale care ar putea s� frâneze sau chiar s� împiedice punerea lor în aplicare.

Dreptul mediului penetreaz�, deci, în toate sectoarele, integrând protec�ia mediului în

toate compartimentele vie�ii economice �i sociale. Putem pune astfel în eviden�� caracterul s�u

de interactivitate.

Faptul c� normele dreptului mediului reglementeaz� rela�iile sociale de protec�ie �i

conservare ale acestuia în toate sectoarele, cum ar fi, de pild�, elementele mediului (apa, aerul,

solurile)�i ecosistemele respective (acvatice, aeriene, terestre), precum �i ac�iunile antropice

transversale (care se manifest� în toate sectoarele), putem s� punem în eviden�� caracterul

globalizant al acestui drept.

3.3. Obiectul �i func�iile dreptului mediului

Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind ini�ial de la

ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care s� ocroteasc� fiin�a uman� de un

mediu deteriorat (poluat), se ajunge, în final, la ocrotirea fiin�ei umane �i a mediului în care ea î�i

desf��oar� activit��ile, ca la un tot unitar, a�a dup� cum am men�ionat omul f�când parte din

mediu.

Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin con�inutul s�u, contribuie la

s�n�tatea public� �i la men�inerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odat� ce societatea a

devenit con�tient� de gravitatea problemelor ecologice �i de interesul general pe care îl implic�

au luat na�tere �i raporturile juridice legate de protec�ia �i conservarea mediului, în baza

reglement�rilor dreptului pozitiv.

Poate c� nu ar fi lipsit de interes s� preciz�m c� dreptul mediului este în acela�i timp

st�pânul �i sclavul s�u. El î�i prezideaz� propria evolu�ie dar din aceasta pot s� decurg� �i unele

13

neajunsuri. Puternic instrumentalizat el poate fi o unealt� multipl� de care administra�ia poate s�

dispun� pentru a atinge obiectivele de politic� de mediu pe care aceasta �i le-a propus.

Astfel, profitând din bel�ug de diferite reglement�ri �i de proceduri administrative, afirm�

Nicolas de Sadleer18, dreptul mediului se poate transforma într-o religie f�r� dogm�.

În aceast� concep�ie dreptul mediului nu poate avea o atitudine neutr�, normele sale

prev�zând o conduit� obligatorie asemuit� de unii autori cu o obliga�ie de rezultat.

Desigur aceast� metafor� este seduc�toare dar ar trebui s� ne mut�m, pentru a avea

cuno�tin�� juridic�, pe t�râmul obliga�iilor contractuale. Faptul ni se pare, din perspectiva teoriei

generale a obliga�iilor, cel pu�in discutabil.

Func�iile dreptului mediului nu s-ar putea realiza dac� scopul s�u nu ar fi în mod direct

protejarea naturii, a resurselor, lupta împotriva polu�rii de orice natur�, a degrad�rii mediului �i

ameliorarea calit��ii vie�ii.

Desigur, punerea în aplicare a normelor dreptului mediului nu a ajuns în mod direct �i

nemijlocit la realizarea scopului s�u. Normele din acest domeniu vin în conflict cu normele

dreptului de proprietate, dreptului comercial, dreptului întreprinderilor, ce ascund f�r� îndoial�

interese economice adeseori contrare. Acest context l-a determinat pe Michel Despax s�

circumstan�ieze scopul reglement�rilor din domeniu, ar�tând c� dreptul mediului are ca obiect

“suprimarea sau limitarea impactului activit��ilor umane asupra elementelor mediului natural”.

Pentru R. Savy, dreptul mediului reglementeaz� func�ionarea “instala�iilor �i activit��ile pentru a

preveni atingerile pe care ar putea s� le aduc� acestea calit��ii mediului în care se insereaz�”, iar

pentru R. Herzog acest drept “are ca func�ie realizarea unei politici de prezervare �i de gestionare

colectiv� a mediului, a fiin�elor vii �i a resurselor”.

Cât prive�te elementele mediului �i calificarea acestora, în opinia datorat� lui C. de

Klemm, G. Martin, M. Prieur �i J. Untermeier19, aceasta depinde de luarea în considera�ie a unor

factori având în vedere criterii distincte.

Spre exemplu, un bun poate fi calificat, în acela�i timp, referindu-ne la natura sa, la

modurile de utilizare sau la titularul s�u.

Tot astfel, al�turi de bunurile izolate, apar universalit��ile, patrimoniile care pot fi definite

totodat� prin natura lor, modurile de utilizare �i titular.

Apare, îns�, "o confruntare" între elementele mediului �i categoriile juridice. În acest sens,

elementele individuale ale mediului, biotice sau abiotice, nu exist� aproape niciodat� izolate,

18 Nicolas de Sadleer, "Les principes du polluer-payeur, de prévention et de précaution", Ed. Bruylant - Bruxelles, 1999, pag.23. 19 C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur, J. Untermeier, "Les qualifications des éléments de l'environnement", in Ecologie et la loi, Edition l'Harmattan, 1989, Paris, pag.83.

14

deoarece ele se întrep�trund unele cu altele. Astfel, solul con�ine de cele mai multe ori atât aer

cât �i apa, dar �i numeroase organisme vii (microorganisme - alge, ciuperci, bacterii, protozoare

etc.), cât �i adeseori �i pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din

punct de vedere juridic se poate afirma c� "accesoriul urmeaz� principalul". Ne îndoim îns� de

aplicarea acestei reguli la elementele componente ale mediului.

Dar, în afar� de sol, ap�, aer, plante, animale, apar anumite universalit��i cum sunt

resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului �i sunt

protejate ca atare.

Recunoa�terea lor distinct� în cadrul mediului a fost lung timp ignorat� �i problema nu

este înc� pe deplin clarificat�.

Exprimat mai mult sau mai pu�in în aceia�i termeni, obiectul se proiecteaz� clar cât

prive�te originea sa ideologic� �i, deci, politic�. Cum orice regul� de drept are în cele din urm� o

semnifica�ie politic�, situa�ia actual� a dreptului mediului este în curs de continu� transformare �i

perfec�ionare, spre atingerea idealului - o politic� global�, integral�, de protec�ie �i conservare a

mediului pe întreaga planet�.

3.4. Defini�ia dreptului mediului înconjur�tor

În loc de defini�ie am putea spune c� evolu�ia dreptului mediului ne îndrept��e�te ast�zi s�

afirm�m c� el reprezint� o ramur� de drept nou� dar viguroas� �i cu mari perspective de

dezvoltare, datorate dimensiunii preocup�rilor la nivel mondial �i na�ional din ultimele decenii,

con�tiin�ei sociale crescute în materie de mediu �i aplic�rii unor concepte, principii �i reguli

juridice specifice.

Dreptul mediului �i-a conturat propriile principii, propriile institu�ii (cum ar fi, de pild�,

studiul de impact, evaluarea impactului, bilan�ul de mediu, programul pentru conformare,

nerecunoa�terea drepturilor câ�tigate, legitimarea procesual� activ� a persoanei �i a asocia�iilor

de protec�ie a mediului, dreptul fundamental la mediu etc.) �i unele amenaj�ri speciale ale unor

institu�ii clasice (r�spunderea civil� pentru prejudiciul ecologic).

3.5. Caracterul normelor juridice

20 „Ecosistem”, fiind definit, conform anexei la OUG 91/2002, „ ca un complex dinamic de comunit��i, plante, animale �i microorganisme �i mediul lor lipsit de via�� , care interac�ioneaz� într-o unitate func�ional�.”

15

Majoritatea normelor apar�inând dreptului mediului au un caracter imperativ, dat� fiind

finalitatea acestor norme, astfel dup� cum am ar�tat mai sus.

Normele dreptului mediului au, sub foarte multe aspecte, un pronun�at caracter tehnic

datorat în principal strânsei leg�turi a acestora cu datele �tiin�ifice �i tehnice. În general,

stabilirea unor limite maxime de impact asupra mediului, de la care sunt interzise unele activit��i

sau pân� la care sunt permise altele, depind de o evaluare a impactului �i sunt, întotdeauna,

determinate printr-un demers tehnico-�tiin�ific.

În acela�i timp, tocmai acest caracter tehnic al normelor determin� o revizuire continu� a

lor, dat fiind c� datele �tiin�ifice �i tehnice sunt în necontenit� schimbare �i evolu�ie. Legiuitorul

trebuie în permanen�� s�-�i refac� opera. Aceast� curs� permanent� poate s� conduc� �i la unele

efecte nedorite cum ar fi, de pild�, tendin�a de diluare a normelor în m�sura în care volumul lor

cre�te; cu cât încearc� s� îmbr��i�eze aspectele tehnice, cu atât aservirea cre�te.

Caracterul tehnic al normelor nu trebuie confundat cu normele tehnice - care nu sunt

norme juridice.

Complexitatea instituirii acestor norme �i dificultatea interpret�rii lor sunt facilitate de

anumite prescrip�ii tehnice, normative �i de standarde.

Tot din aceast� cauz�, quasi-totalitatea normelor de drept al mediului sunt înso�ite de

defini�ii legale ale unor termeni, pentru a înlesni aplicarea uniform� a dispozi�iilor legale.

Caracterul tehnic al normelor, axat pe datele tehnice �i �tiin�ifice, prezint� îns� un avantaj

în ceea ce prive�te posibilitatea de armonizare �i chiar de uniformizare a lor la nivel interna�ional

�i regional. Acest lucru este extrem de important cât prive�te prevenirea, reducerea polu�rii �i

protec�ia mediului, care nu se pot realiza în mod eficient decât printr-o abordare integrat� �i

global� �i prin aplicarea acelora�i norme �i standarde.

În acela�i timp, se constat�, ca o reac�ie a caracterelor economiei de pia��, o tendin�� de

schimbare a "dreptului dur" (preconizat de partizanii statului interven�ionist), într-un "drept

suplu" (preconizat de protagoni�tii autoregl�rii). Astfel, statul nu d� numai comenzi celor pe care

îi administreaz�, ci g�se�te de cuviin�� s� negocieze cu partenerii economici. Un astfel de

exemplu îl constituie programul pentru conformare21, negociat de autoritatea competent� pentru

protec�ia mediului cu titularul activit��ii, în urma efectu�rii bilan�ului de mediu.

3.6. Subiectele raporturilor juridice

21 Legea pentru protec�ia mediului, nr.137/1995 cu modific�rile ulterioare, art.15 alin.2

16

În opinia noastr�, orice persoan� fizic� sau persoan� juridic� poate s� aib� calitatea de

subiect al raporturilor juridice privind protec�ia �i conservarea mediului.

Calitatea de subiect activ sau pasiv poate s� apar�in� oric�rei persoane fizice sau juridice,

în func�ie de raportul juridic concret care se na�te, în baza normei juridice.

Astfel, potrivit art.6 din Legea nr.137/1995, “protec�ia mediului constituie obliga�ia �i

responsabilitatea autorit��ilor administra�iei publice centrale �i locale, precum �i a tuturor

persoanelor fizice �i juridice”.

În acela�i timp, potrivit art.5 din aceea�i lege, statul recunoa�te tuturor persoanelor

dreptul la un mediu s�n�tos.

Oricând una �i aceea�i persoan� fizic� poate fi titular al unui drept sau al unei obliga�ii, în

func�ie de raportul juridic concret în care se g�se�te.

Raporturile juridice concrete, ce pot lua na�tere în baza normelor de protec�ie a mediului,

pot îmbr�ca "haina" unor raporturi de drept civil (dac� este vorba de repararea prejudiciilor

produse prin înfrângerea dispozi�iilor legale privind protec�ia mediului); raporturi de drept penal

(dac� sunt s�vâr�ite fapte incriminate ca infrac�iuni de Codul penal sau de legile speciale ce au ca

obiect protec�ia mediului); raporturi de drept administrativ (dac� au ca obiect raporturile dintre

organele administra�iei publice în domeniul protec�iei mediului, între ele, precum �i între acestea

�i celelalte persoane fizice sau persoane juridice).

17

4. IZVOARELE DREPTULUI MEDIULUI

4.1. Câteva considera�ii istorice

Conturarea actual� a acestei ramuri a dreptului, oricât de nou� ar fi ea �i oricât de

modern�, la o privire mai atent� î�i poate g�si izvoarele “primare” înainte de uimitorul secol XX.

Texte juridice de la sfâr�itul secolului al XIX-lea �i începutul secolului pe care tocmai l-am

încheiat se îngrijeau de protec�ia vânatului �i de terenurile de vân�toare, de anumite reguli de

salubritate �i igien� urban�, de promovarea unei agriculturi care s� respecte o serie de reguli ce

nu intrau în dezacord cu natura.

Istoria dreptului, privit� din punctul de vedere al cercet�torului care caut� r�d�cinile

dreptului mediului în reglement�rile care, la vremea respectiv�, apar�ineau net altor ramuri de

drept, poate s� ne furnizeze numeroase exemple de conservare �i gestionare a resurselor naturale

biotice.

Dar ceea ce numim, ast�zi, dreptul mediului, reflect� o viziune contemporan� colectiv� �i

global� a problematicii mediului. A�a dup� cum am mai ar�tat, finalitatea acestuia este

constituit� de protec�ia împotriva polu�rii �i a altor efecte negative datorate activit��ilor antropice

�i de prezervarea resurselor naturale. Existen�a sa a fost determinat� de politicile na�ionale �i

interna�ionale care au avut ca obiectiv protec�ia mediului �i asumarea de c�tre stat a acestor

sarcini de interes general.

Dreptul mediului este înso�it de con�tiin�a colectiv� contemporan�, ca expresie a unei

mi�c�ri mondiale de opinie public�, care, desigur prefigureaz� într-un viitor nu prea îndep�rtat

recunoa�terea unui drept universal al mediului.

4.2. Contribu�ia dreptului interna�ional �i a dreptului comparat

�inând seama de tinere�ea �i de caracterul universal al dreptului mediului, este firesc ca

acesta s� prezinte un interes major pentru întreaga planet�. Astfel, experien�a legislativ� �i

conceptele doctrinei, chiar mai presus decât configura�ia sistemelor economice, culturale �i

sociale diferite, pun, în fapt, aceea�i problem�, aceea a categoriilor de norme juridice de care

avem nevoie pentru un mediu viabil.

De asemenea, activitatea diferitelor organiza�ii interna�ionale deosebit de penetrante în

materie a condus la interna�ionalizarea luptei pentru protec�ia mediului �i la crearea unei

solidarit��i între popoare. Ca urmare a Conferin�ei de la Stockholm din 1972, urmat�, dup� 20 de

ani, de Conferin�a pentru Mediu �i Dezvoltare de la Rio de Janeiro din 1992, majoritatea statelor

18

lumii s-au angajat la nivel interna�ional s� îndeplineasc� un Plan de m�suri (Agenda 21), care are

în vedere întreaga planet�.

Men�ion�m, îns�, c� la 10 ani de la Conferin�a de la Rio a avut loc Reuniunea Mondial� la

vârf, tot sub egida ONU, având ca obiectiv declarat un bilan� al rezultatelor ob�inute în cei 10 ani

�i amplificarea cooper�rii interna�ionale pentru realizarea în fapt a documentelor adoptate la Rio

�i în special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabil�.

S-au adoptat în acest sens Declara�ia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabil� �i

Planul de punere în aplicare.

Documentele adoptate pot pune în eviden�� urm�toarele aspecte:

- dezvoltarea durabil� ca element principal al agendei interna�ionale, cu corolarul s�u,

protec�ia mediului;

- lupta împotriva s�r�ciei;

- folosirea resurselor naturale.

Cu alte cuvinte no�iunea de dezvoltare durabil� îmbr��i�eaz� toate aceste aspecte, fiind o

no�iune integratoare.

Pa�i concre�i îi reprezint� stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea s�r�ciei �i un

Parteneriat pentru dezvoltarea Africii în scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul

între guverne, oameni de afaceri �i societatea civil� (concretizarea resurselor financiare înainte �i

în timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declara�ia de la

Johanesburg – dezvoltarea durabil� (37 puncte) desigur f�r� for�� juridic�, la fel cu toate

declara�iile, reprezint� totu�i un izvor de drept prin respectarea sa în cadrul mecanismelor de

cooperare �i prin p�trunderea „spiritului” acestui act cu caracter programatic în prevederile

tratatelor �i conven�iilor interna�ionale. Planul de punere în aplicare cuprinde o serie de aspecte

politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor �i obiectivelor

dezvolt�rii durabile stabilite în Declara�ia de principii �i în Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro

în 1992.

Ca remarc� personal�, „Rio +10” pare o verig� mai slab� a conferin�elor mondiale

organizate de Na�iunile Unite, mai ales prin faptul c� nu s-a izbutit adoptarea unor m�suri

obligatorii atât de necesare pentru protec�ia �i conservarea mediului la nivel mondial.

Organiza�ia Na�iunilor Unite a constituit, înc� de la Conferin�a de la Stockholm, pe plan

institu�ional, Programul Na�iunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu

numai coordonarea tehnic� �i �tiin�ific� (cercetarea), dar �i armonizarea sub aspectul dreptului.

La nivel regional, o asemenea sarcin� este completat� de activitatea desf��urat� de

Uniunea European� �i de Consiliul Europei.

19

Deloc de neglijat, în acest proces, sunt cele dou� caractere ale dreptului mediului �i

anume:

- voca�ia universal� a acestuia, �i

- caracterul tehnic al normelor.

Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative �i la uniformizarea normelor de drept,

sub presiunea opiniei publice, pe de o parte �i prin necesitatea înscrierii normelor în cadrul

acelora�i parametri tehnici �i �tiin�ifici, pe de alt� parte.

Cât prive�te România, prin încheierea Acordului de aderare cu Comunit��ile Europene,

armonizarea legislativ� cu cea a UE este o obliga�ie asumat� �i o condi�ie de aderare.

4.3. Dreptul interna�ional al mediului ca surs� a dreptului na�ional

Numeroasele texte interna�ionale care au ca obiect protec�ia mediului se concretizeaz� în

conven�ii interna�ionale, rezolu�ii obligatorii ale organelor interna�ionale (hard/ law) �i texte

neobligatorii, cum sunt declara�iile de principii, planurile de m�suri, etc. - (soft-law), texte care

sunt de o importan�� excep�ional� pe plan mondial �i desigur na�ional �i care alimenteaz�

permanent substan�a dreptului mediului la nivelul fiec�rei ��ri.

Tratatele �i conven�iile interna�ionale sunt, prin natura lor, juridic�, obligatorii pentru

statele semnatare.

Tratatele �i conven�iile din domeniul mediului, acordurile �i protocoalele cuprind aproape

toate sectoarele de protec�ie a mediului, unele cu caracter general, adev�rate legi cadru, cum ar

fi de exemplu, Conven�ia privind protec�ia m�rii, (1982) �i care cuprind �i mecanismele de

aplicare, control �i cooperare. Am mai putea enumera, tot astfel �i alte conven�ii cu voca�ie

universal� care privesc clima, conservarea biodiversit��ii, atmosfera, fauna �i flora, solurile etc.

În ceea ce prive�te România, dup� ratificarea lor de c�tre Parlament, în conformitate cu

dispozi�iile art.11 din Constitu�ie, tratatele respective fac parte din dreptul intern.

Subliniem c� alin.1 al aceluia�i articol precizeaz� c� statul român se oblig� s� respecte

întocmai �i cu bun� credin�� obliga�iile ce-i revin din tratatele la care este parte.

Alineatul (2) al respectivului articol precizeaz� c� „Tratatele ratificate de Parlament,

potrivit legii, fac parte din dreptul intern”

Rezolu�iile obligatorii sunt relativ rare, din lipsa de competen�� a organelor interna�ionale.

Dimpotriv�, rezolu�iile care nu au for�� obligatorie �i care eman� de la organisme

interguvernamentale sau conferin�e interna�ionale, sunt numeroase �i au o importan�� din ce în ce

mai mare în cadrul mecanismelor de cooperare la nivel mondial.

20

Acestea pot îmbr�ca forma unor recomand�ri-directive, declara�ii de principii sau

programe de ac�iune.

Recomand�rile-directive joac�, în general, un rol primordial în cadrul activit��ilor

organismelor mondiale �i regionale privitoare la protec�ia mediului.

Un rol deosebit la nivel regional european l-a jucat �i îl joac� Organiza�ia pentru

Dezvoltare �i Cooperare Economic� �i Consiliul Europei.

Cu titlu de exemplu, ne-am putea referi la actele elaborate de Consiliul Europei în

domeniul protec�iei faunei �i florei s�lbatice, în amenajarea teritoriului sau în ceea ce prive�te

r�spunderea civil� pentru daunele aduse mediului prin activit��i periculoase.

Declara�iile de principii nu se refer� la ac�iuni precise care trebuiesc îndeplinite; ele

fixeaz�, îns�, limite generale ce trebuiesc urmate de c�tre state în cadrul ac�iunilor de cooperare

interna�ional� sau pe plan intern, în cadrul politicilor �i strategiilor de protec�ie a mediului.

Principiile se realizeaz� prin încheierea unor conven�ii interna�ionale cu respectarea

acestora sau în cadrul legisla�iei na�ionale adoptate de fiecare stat în parte �i care de asemenea

recepteaz� aceste principii în mod expres sau prin textele legale care le fac aplicabile în mod

concret.

Printre declara�iile de principii, men�ion�m Declara�ia de la Stockholm (1972) �i

Declara�ia de la Rio (1992), ca adev�rate precepte fundamentale, linii directoare, atât pe plan

interna�ional, cât �i în plan na�ional, guvernând întreaga activitate de protec�ie a mediului în toate

domeniile, inclusiv în cel legislativ.

Programele de ac�iune sunt de dat� ceva mai recent�, fiind adoptate pentru prima oar�

dup� Conferin�a de la Stockholm din 1972 ("Plan de ac�iune pentru mediu"). În urma Conferin�ei

de la Rio de Janeiro din 1992 - Agenda 21 sau Planul de Ac�iune pentru secolul urm�tor

reprezint� o strategie mondial� cuprinzând toate domeniile vie�ii economice �i sociale în care

este integrat� protec�ia mediului ca o condi�ie esen�ial� pentru asigurarea unei dezvolt�ri

durabile.

În plan european putem men�iona faptul c� în domeniul protec�iei mediului s-a ajuns la cel

de al VI-lea Plan de Ac�iune.

4.4. Dreptul na�ional al mediului (izvoare)

Este reprezentat în principal, nu numai de normele care au ca obiect protec�ia �i

conservarea mediului, ci �i de normele care, neavând ca obiect protec�ia mediului, se adreseaz�

altor domenii, dar care în reglementarea raporturilor sociale din acele domenii, fac referiri la

21

protec�ia mediului, cum ar fi, de pild�, exploatarea minier� sau petrolier�, industria chimic�,

activitatea comercial� etc.

Aceste reglement�ri constituie dreptul pozitiv.

Desigur, pe lâng� acest izvor principal se înscriu, fiecare cu rolul s�u determinat, atât

jurispruden�a, cât �i doctrina.

Reglement�rile legale, într-un sens larg, cuprind toate categoriile de norme juridice,

începând cu Constitu�ia �i continuând cu legea, ordonan�a guvernamental�, hot�rârea Guvernului,

ordinul ministrului, deciziile Consiliilor organelor administra�iei publice locale, regulamente �i

altele asemenea.

4.4.1. Constitu�ia României, adoptat� în decembrie 1991, prevedea, cu titlu de principiu,

în articolul 134, alineatul 2, unele activit��i specifice ale Statului în domeniul de care ne

preocup�m, �i anume:

- exploatarea resurselor naturale în concordan�� cu interesul na�ional (alin.2, lit.d);

- refacerea �i ocrotirea mediului înconjur�tor, precum �i men�inerea echilibrului ecologic

(alin.2, lit.e);

- crearea condi�iilor necesare pentru cre�terea calit��ii vie�ii (alin.2, lit.f).

Analizând consacrarea la nivel constitu�ional a responsabilit��ilor statului în domeniul

protec�iei mediului nu este greu de observat c� aceste atribu�ii erau menite s� r�spund� unor

sarcini de interes general.

Urmând logica reglement�rii constitu�ionale, consider�m necesar s� punem în eviden��

faptul c�, în acela�i context, statul era �inut s� asigure crearea condi�iilor necesare pentru

cre�terea nivelului calit��ii vie�ii.

Calitatea vie�ii, în�eleas� adeseori ca o no�iune complementar� mediului înconjur�tor,

marcheaz�, în opinia noastr�, aspectul sociologic al mediului în care omul tr�ie�te, proiectându-l

�i pe planul raporturilor sociale de munc� �i de folosire a timpului liber. Calitatea vie�ii,

considerat� de unii autori22 ca neputând face obiectul dreptului, ar fi putut, credem, s� constituie,

prin consacrarea constitu�ional� �i un puternic fundament moral �i social al protec�iei mediului.

Prin Legea de revizuire a Constitu�iei, nr.429/2003, aprobat� prin referendum-ul na�ional

din 18-19 noiembrie 2003 reglementarea la nivel constitu�ional a protec�iei mediului a cunoscut

cu adev�rat o consacrare la nivelul cerin�elor actuale, am îndr�zni s� afirm�m, o adev�rat�

revolu�ie conceptual�.

22 A se vedea J. Lamarque “ Droit de la protection de la nature et de l’environnement” 1975, p.XIV.

22

Consacrarea la nivel constitu�ional a dreptului la un mediu s�n�tos �i echilibrat ecologic,

printre drepturile �i libert��ile fundamentale23, semnific� în fapt ridicarea interesului general de

protec�ie a mediului la acela de principiu �i drept garantat �i ocrotit prin legea fundamental�.

La alineatul (2) al articolului 35 se prevede expres c� „statul asigur� cadrul legislativ

pentru exercitarea acestui drept”.

Tot la nivel constitu�ional se consacr� �i faptul c� titularul dreptului la mediu este în

acela�i timp �i titularul îndatoririi de a proteja �i ameliora mediul înconjur�tor (alin.3).

Desigur în noua Constitu�ie nu se reg�sesc dispozi�iile fostului art. 134 (Constitu�ia din

1991), pe care le-am descris mai sus, obliga�iile statului privind protec�ia mediului fiind

prev�zute laconic la art.135 (alin.2) sub dispozi�ia generic� „Statul trebuie s� asigure: la litera.

„e” – „refacerea �i ocrotirea mediului înconjur�tor precum �i men�inerea echilibrului ecologic”.

Tot la nivel constitu�ional este consacrat�, în cadrul art. 44 (alin.7), o dispozi�ie prev�zut�

în Constitu�ia din 1991 (la alin.6) care reglementeaz� protec�ia propriet��ii private, obliga�ia

titularilor acestui drept de a respecta sarcinile privind protec�ia mediului înconjur�tor, al�turi de

asigurarea bunei vecin�t��i �i a altor obliga�ii ce le revin potrivit legii.

Semnificativ� �i încurajatoare, aceast� reglementare constitu�ional� ni se pare, c� se

completeaz� cu dispozi�iile art.135 (alin.3) privind obliga�ia de a proteja mediul a tuturor

persoanelor fizice �i juridice, indiferent de calitatea lor, inclusiv de faptul c� sunt sau nu

proprietari. Aceast� obliga�ie este de, altfel, reglementat� �i prin dispozi�iile art. 6 �i 7 din Legea-

cadru pentru protec�ia mediului, nr.137/1995 cu modific�rile ulterioare cu referire expres� la

autorit��ile administra�iei publice centrale �i locale.

4.4.2. Legea, ca izvor al dreptului mediului este cea mai întâlnit� modalitate de

reglementare a raporturilor juridice din acest domeniu.

De mai mult de un sfert de veac, legisla�ia româneasc� de protec�ie a mediului a adoptat

solu�ia unei legi-cadru, care s� statueze cadrul legal general, principiile, atribu�iile �i r�spunderile

autorit��ilor competente în acest domeniu.

Dup� Conferin�a de la Stockholm din 1972 a fost adoptat� Legea pentru protec�ia

mediului nr.9/1973, lege-cadru care reprezenta, pentru acel moment, un progres considerabil,

stabilind un regim juridic general pentru elementele componente ale mediului �i activit��ile cu

impact negativ asupra acestuia; legea a creat, de asemenea, într-o anumit� m�sur�, un sistem

institu�ional, stabilind totodat� �i principii generale în acest domeniu.

23 Constitu�ia României, cap.II ”Drepturile, libert��ile �i îndatoririle fundamentale” – art.35 – „Dreptul la un mediu s�n�tos”

23

Legea pentru protec�ia mediului nr.137/1995, republicat� în Monitorul Oficial al

României, Partea I, nr.70 din 17 februarie 2000, modificat� prin OUG 91/2002 aprobat� prin

Legea 294/2003, înlocuie�te precedenta Lege-cadru, ar�tând ca obiectiv proclamat c�

reglementarea protec�iei mediului este socotit� a fi de “interes public major pe baza principiilor

�i elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabil� a societ��ii “.

Legea consacr� principiile �i elementele strategice ce stau la baza propriilor sale

dispozi�ii, reglementeaz� sub aspectul protec�iei mediului activit��ile economice �i sociale cu

impact asupra mediului �i abordeaz� într-o viziune �tiin�ific� atât metoda reglement�rii

transversale (regimul substan�elor �i de�eurilor periculoase, regimul îngr���mintelor chimice �i al

pesticidelor, regimul privind asigurarea împotriva radia�iilor ionizante �i securit��ii surselor de

radia�ii), cât �i cea a reglement�rii sectoriale (protec�ia resurselor naturale �i conservarea

biodiversit��ii, a atmosferei, a apei �i a ecosistemelor acvatice, a solurilor �i a ecosistemelor

terestre etc.).

Reglement�rile generale din Legea-cadru sunt dezvoltate în legi speciale, din diferite

domenii, cum ar fi, de exemplu:

- Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al m�rii teritoriale �i al

zonei contigue a României;

- Legea nr.82/1993, cu modific�rile ulterioare, privind constituirea Rezerva�iei Biosferei

Delta Dun�rii;

- Legea apelor, nr.107/1996;

- Legea 462/2001 pentru aprobarea OUG 236/2000 privind regimul ariilor protejate,

conservarea habitatelor naturale, a florei �i a faunei s�lbatice;

- Legea 214/2002 privind aprobarea OUG 49/2000 privind regimul de ob�inere, testare,

utilizare �i comercializare a organismelor modificate genetic;

- Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG 78/2000 privind regimul de�eurilor;

- Legea 481/2001 privind aprobarea OUG 200/2000 privind clasificarea, etichetarea �i

ambalarea substan�elor �i preparatelor chimice periculoase;

- Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul �i acvacultura;

- Legea 451/2002 pentru ratificarea Conven�iei Europene a peisajului adoptate la Floren�a

la 20 octombrie 2000;

- Legea 645/2002 pentru aprobarea OUG nr.34/2002 privind prevenirea, reducerea �i

controlul integrat al polu�rii.

- Legea privind fondul cinegetic �i protec�ia vânatului, nr.103/1996, republicat� în 2002;

- Legea nr.26/1996 privind Codul silvic;

24

- Legea nr.111/1996 privind desf��urarea în siguran�� a activit��ilor nucleare, etc

Exist�, de asemenea, legi speciale care, f�r� s� se refere în principal la protec�ia �i

conservarea mediului, cuprind �i unele dispozi�ii interesând acest domeniu. Un exemplu în acest

sens îl poate constitui Legea nr.18/1991 cu modific�rile �i complet�rile ulterioare, a fondului

funciar, care se refer� la categoriile de folosin�� ale terenurilor �i la ameliorarea �i conservarea

solurilor, stabilind dispozi�ii imperative în acest sens pentru toate categoriile de de�in�tori de

terenuri.

4.4.3. Actele guvernamentale care cuprind reglement�ri ce nu eman� de la puterea

legislativ�, pot fi:

- Hot�râri ale Guvernului,

- Ordonan�e, în baza împuternicirii date de Parlament �i ordonan�e de urgen��.

Ele sunt acte normative adoptate de c�tre Guvern potrivit Constitu�iei. Hot�rârile se emit

pentru organizarea execut�rii legilor, iar Ordonan�ele se emit în temeiul unei legi speciale de

abilitare, în limitele �i în condi�iile prev�zute de aceasta ori în situa�ii deosebite.

Exemplific�m în acest sens:

- Hot�rârea Guvernului nr.248/1994 pentru adoptarea unor m�suri în vederea aplic�rii

Legii 82/1993 privind constituirea Rezerva�iei Biosferei Delta Dun�rii;

- Hot�rârea Guvernului nr.267/1995 privind constituirea �i utilizarea Fondului de

Ameliorare a Fondului Funciar (prev�zut de Legea nr.18/1991, a fondului funciar);

- Ordonan�a Guvernului nr.4/1995 privind fabricarea, comercializarea �i utilizarea

produselor de uz fitosanitar pentru combaterea bolilor, d�un�torilor �i buruienilor în agricultur�

�i silvicultur�, aprobat� prin Legea nr.85/1995, precum �i alte exemple cum ar fi cele de la

punctele 4.4.2.1.;

Exemplele ar putea continua, actele normative din aceast� categorie fiind foarte

numeroase, dar nu multitudinea lor, ci importan�a cuprinsului normativ le legitimeaz� ca izvoare

formale ale dreptului pozitiv al mediului.

Men�ion�m, îns�, c� Ordonan�ele Guvernului se impun aprob�rii prin lege de c�tre

Parlament.

4.4.4. Actele de reglementare ale autorit��ilor publice locale sunt hot�rârile adoptate de

consiliile locale în exercitarea atribu�iilor ce le revin, în limitele competen�elor lor, pentru

protec�ia �i conservarea mediului. În acest sens se pot adopta hot�râri privind monumentele

istorice �i arhitecturale, monumentele naturii, parcuri �i arii protejate de interes local, amenajarea

teritoriului etc.

25

Men�ion�m c� în unele situa�ii aceste hot�râri sunt luate pentru conservarea acestora pân�

la reglementarea protec�iei lor pe calea legii.

Atribu�iile lor reglementare sunt prev�zute în Legea nr.215/2001, privind administra�ia

public� local�.

În aceast� perioad� de creare a unui Sistem Legislativ Integrat pentru protec�ia mediului

g�sim înc� în vigoare unele acte normative mai vechi, cum ar fi, de pild�, Decrete sau Decrete-

legi.

4.4.5. Ordine �i reglement�ri departamentale. Acestea sunt acte normative subordonate

legii în diferite domenii de activitate �i sunt emise de diverse organe ale administra�iei publice

centrale. Ele pot fi ordine ale mini�trilor, instruc�iuni, regulamente, normative etc.

În acest sens exemplific�m:

- Ordinul Ministrului 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului

asupra mediului;

- Ordinul Ministrului 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile

etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului �i de participare a publicului la luarea

deciziei în cazul proiectelor cu impact transfrontier�;

- Ordinul Ministrului 1388/2003 privind constituirea �i func�ionarea colectivului de

analiz� tehnic� la nivel central;

-Ordinul Ministrului 1182/2002 privind metodologia de gestionare �i furnizare a

informa�iei de mediu de�inut� de autorit��ile publice pentru protec�ia mediului;

- Ordin Ministrului nr.1041/12.11.2003 – constituirea sistemului de informa�ii privind

s�n�tatea în rela�ie cu mediul;

- Ordin Ministrului nr. 818/17.10.2003 – aprobarea procedurii de emitere a autoriza�iei

integrate de mediu;

- Ordin Ministrului nr.370/19.06.2003 – activit��ile �i sistemul de autorizare a

laboratoarelor de mediu.

4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului înconjur�tor pot fi, desigur cele ale dreptului în

general sau ale oric�rei ramuri a acestuia, cum ar fi:

- cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit în

protec�ia mediului, având în vedere c� se refer� la mijloace tradi�ionale ale popula�iilor

autohtone;

- uzan�ele interna�ionale stabilite într-o anumit� regiune �i care se refer� în special la

interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pild�, acelea din cadrul comer�ului

26

interna�ional cu exemplare din specii exotice din faun� sau flor� �i se pot referi la condi�iile de

transport pentru supravie�uirea acestora.

Cât prive�te jurispruden�a �i doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol

deosebit în acest domeniu, cu o natur� social�, filosofic�, �tiin�ific� �i care se reg�sesc în cadrul

politicilor �i strategiilor de mediu.

Credem c� am putea, cu acest prilej s� ne îng�duim un demers pentru sus�inerea

elabor�rii unui cod al mediului, care s� sistematizeze, printr-o reglementare de ansamblu,

legisla�ia, extrem de stufoas�, greu de cuprins, din domeniul protec�iei mediului, mai cu seam�

dup� avalan�a de acte normative adoptate în vederea armoniz�rii reglement�rilor române�ti cu

legisla�ia UE din acest domeniu.

27

5. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI MEDIULUI

5.1. În leg�tur� cu evolu�ia principiilor generale

Ca disciplin� de sine st�t�toare în sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor ��ri,

dreptul mediului î�i datoreaz� existen�a evolu�iei extrem de rapide �i diversificate a preocup�rilor

privind ocrotirea mediului înconjur�tor - condi�ie esen�ial� pentru salvgardarea premiselor

existen�ei omului pe Terra -, cât �i dezvolt�rii unei noi concep�ii asupra drepturilor omului.

Într-adev�r, a treia genera�ie a drepturilor omului a îng�duit recunoa�terea, ca drept

fundamental al fiec�rei fiin�e umane, a dreptului la un mediu s�n�tos �i echilibrat, dând expresie

unei noi concep�ii asupra existen�ei individuale în raporturile sale complexe cu contextul social

în care î�i afl� locul. Dreptul individual la un mediu propice transform�, într-un anume sens,

însu�i obiectul dreptului mediului, deplasând accentul de la raporturile omului �i ale societ��ii

omene�ti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul �i, în cele

din urm�, cu comunitatea interna�ional�. Principiile dreptului mediului reflect�, în evolu�ia lor

din ultimii ani - �i care î�i g�se�te o expresie original� în prevederile legii române�ti a mediului, -

pe de o parte a�ezarea omului în centrul preocup�rilor privind protec�ia mediului, iar pe de alt�

parte interna�ionalizarea politicilor legislative �i a jurispruden�ei în domeniul acestei protec�ii.

Fiin�a uman� devine, în considerarea statutului s�u de membru al colectivit��ii, ra�iunea ocrotirii

mediului.

Dac� axa primei genera�ii a drepturilor omului a fost constituit� de condi�ia individual� a

omului, iar cea de-a doua genera�ie a avut în vedere, cu prec�dere, condi�ia sa socio-economic�, a

treia genera�ie a acestor drepturi porne�te de la constatarea necesit��ii solidarit��ii între oameni,

care se impune ca o condi�ie pentru supravie�uirea speciei umane. Într-o asemenea perspectiv� se

înscriu, ca piloni ai celei de-a treia genera�ii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la un

patrimoniu comun al umanit��ii, dreptul la un mediu s�n�tos �i echilibrat24; acest din urm� drept,

avut în vedere, uneori �i în studiile de început asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine,

a�adar, element al unui sistem al acestor drepturi, a c�ror aplicare depinde de eforturile solidare

ale tuturor: ale statului, ale altor entit��i publice sau private, ale fiec�rui individ.

24. A se vedea Abdelfattah Amor, “Existe-t-il un droit de l’homme a l’environnement” în vol. “La protection juridique de l‘environnement”, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag. 23.

28

În aceast� configurare, de drept fundamental al omului, dreptul la un mediu s�n�tos face,

mai demult, într-un num�r de ��ri, obiect al reglement�rii constitu�ionale25. In sfâr�it, Constitu�ia

României, consacr�, de asemenea, dreptul la un mediu s�n�tos, dup� modificarea din noiembrie

2003, astfel dup� cum am ar�tat în cele ce preced�.

5.2. Principii cu caracter general

Desprinderea, din multitudinea reglement�rilor legale ce alc�tuiesc dreptul mediului, a

unor principii cu caracter general c�rora le sunt supuse normele actuale �i de care vor trebui s�

�in� seama prevederile legislative viitoare, reprezint� o întreprindere dificil�; aceasta se datoreaz�

complexit��ii reglement�rilor din acest domeniu, insuficientelor delimit�ri teoretice a dreptului

mediului de alte ramuri ale dreptului, ca �i faptului c� ne afl�m în prezen�a unei materii în care

normele dreptului intern convie�uiesc �i se completeaz� cu numeroase reglement�ri de drept

interna�ional la care �ara noastr� a aderat �i care, potrivit art.11 din Constitu�ie, fac parte din

dreptul intern. Iar dac� admitem c� dreptul la un mediu s�n�tos �i echilibrat ecologic face parte

dintre drepturile fundamentale ale omului, atunci, potrivit textelor constitu�ionale (art.20), în

cazul unor nepotriviri între conven�iile �i tratatele privind protec�ia mediului, la care România

este parte, �i legile interne, vor avea prioritate reglement�rile interna�ionale; este un punct de

vedere pe care l-am sus�inut înc� din 199826 �i care între timp a câ�tigat sus�inere în literatura de

specialitate din �ara noastr�.

De asemenea, doctrina a consemnat transform�ri importante dup� intrarea în vigoare a

noii Legi a mediului (nr.137/1995) care, la art.5, suplinind la momentul respectiv lipsa voin�ei ori

a curajului legiuitorului constitu�ional, a prev�zut c� “Statul recunoa�te tuturor persoanelor

dreptul la un mediu s�n�tos”, ad�ugând în acest scop o serie de garan�ii, dintre care unele cu o

for�� juridic� deosebit�.

Pe de alt� parte, legisla�ia - �i nu numai cea româneasc� – din aceast� materie consacr�, în

enun��ri de principiu, elementele strategice ale reglement�rilor respective, având uneori un

accentuat caracter tehnic. Acestea exprim� scopul avut în vedere de legiuitor în cadrul politicilor 25. Acest drept este nemijlocit consacrat în Constitu�ia Braziliei – 1988, Constitu�ia Bulgariei -1991, art.55:”to�i cet��enii au dreptul la un mediu s�n�tos �i favorabil, corespunz�tor standardelor �i normelor stabilite. Ei trebuie s� protejeze mediul”, Constitu�ia Finlandei /1991, sec�iunea 20 (1): „autorit��ile publice garanteaz� tuturor dreptul la un mediu �i se acord� fiec�ruia posibilitatea de a influen�a deciziile privitoare la mediul în care tr�ie�te”, Constitu�ia Greciei – 1975, Constitu�ia Iugoslaviei 1997- art.18 „Republica Iugoslavia recunoa�te �i aplic� dreptul individual la un mediu s�n�tos”, Constitu�ia Peru – 1979, Constitu�ia Portugaliei – 1976, Constitu�ia Turciei - 1982 (art.56), (art.123) �i Constitu�ia Spaniei - 1978 (art.45) �i, desigur, exemplele ar putea continua. Textul cel mai des citat în literatura de specialitate este cel al art.123 din Constitu�ia peruvian�, care recunoa�te oric�rei persoane “dreptul de a tr�i într-un mediu s�n�tos, ecologic echilibrat �i potrivit dezvolt�rii vie�ii, ca �i la prezervarea peisajului �i a naturii”, 26 A se vedea în acest sens „Dreptul mediului înconjur�tor. Probleme noi în reglementarea Legii pentru protec�ia mediului nr 137/1995” –Bucure�ti, Universitatea Cre�tin� „Dimitrie Cantemir”, 1998, pag 24

29

globale de protec�ie a mediului. Este cu deosebire dificil� formularea unor principii care s�

apar�in� în primul rând dreptului �i, abia apoi s� reprezinte, eventual, direc�ii strategice sau

elemente tehnice ale realiz�rii unor politici ecologice. Este, de pild�, cazul principiului

proximit��ii, dedus de unii autori francezi din reglement�rile cuprinse în legea francez� din 2

februarie 1995 (privind mediul înconjur�tor)27, principiu ce vizeaz� tratarea de�eurilor cât mai

aproape de locul producerii lor. Exprimând o regul� cu caracter tehnic �i economic menit� s�

asigure un circuit cât mai restrâns de�eurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase,

acest principiu corespunde atât exigen�elor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului

de�eurilor în timp �i în spa�iu se mic�oreaz� implicit posibilit��ile de poluare), cât �i cerin�elor de

economie �i eficien��. Este indiscutabil c� aceast� regul� trebuie avut� în vedere în cadrul

oric�rei reglement�ri legislative privind problema de�eurilor, dar pare greu de sus�inut c�

principiul proximit��ii ar apar�ine dreptului mediului; �i aceasta cu atât mai mult cu cât,

referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluan�i - de�eurile - principiul în chestiune

nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care îl presupune un principiu al unei ramuri de

drept sau discipline juridice.

Tot astfel - spre a ne referi la legea român� a mediului - art.3 din aceast� lege enumer�

“principiile �i elementele strategice” ce stau la baza legii, în scopul unei dezvolt�ri durabile. Cea

mai mare parte a acestora reprezint�, f�r� îndoial�, principii juridice, principii ale dreptului

mediului28; exist�, îns� - cum de altfel rezult� �i din enun�ul enumer�rii din art.3 -, al�turi de

principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pild�, crearea sistemului na�ional de

monitorizare integrat� a mediului29.

De altfel, chiar în cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului

exist� numeroase consacr�ri ale unor norme tehnice30 ori cu caracter strategic-metodologic. Iat�,

27. A se vedea Chantal Cans, “Grande et petite histoire des principes generaux du droit de l’environnement dans la loi du 2 fevrier 1995”, în Revue juridique de l’environnement, 1995, nr.2, pag. 200-201. 28. Aceste principii �i elemente strategice sunt, în enumerarea dat� prin art.3 al legii, urm�toarele: a) principiul precau�iei în luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice �i a producerii daunelor; c) principiul conserv�rii biodiversit��ii �i a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul pl�te�te; e) înl�turarea cu prioritate a poluan�ilor care pericliteaz� nemijlocit �i grav s�n�tatea oamenilor; f) crearea sistemului na�ional de monitorizare integrat� a mediului; g) utilizarea durabil�; h) men�inerea, ameliorarea calit��ii mediului �i reconstruc�ia zonelor deteriorate; i) crearea unui cadru de participare a organiza�iilor neguvernamentale �i a popula�iei la elaborarea �i aplicarea deciziilor; j) dezvoltarea colabor�rii interna�ionale pentru asigurarea calit��ii mediului. 29 Prin Ordonan�a 91/2000 pentru modificarea �i completarea Legii 137/1995, aprobat� prin Legea 294/2003, art.3, la care ne-am referit, a fost modificat �i completat: dup� lit.a s-a introdus la lit.a1 “principiul prevenirii, reducerii �i controlului integrat al polu�rii prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activit��ile care pot produce polu�ri semnificative“ lit.g – acela�i articol s-a completat �i anume “utilizarea durabil� a resurselor naturale” iar litera i prin modificarea textului men�ioneaz� “participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul” 30 A se vedea în acest sens, art.3 lit.a1 din OUG 91/2002 aprobat� prin Legea 294/2003 pentru modificarea �i completarea Legii 137/1995 pentru protec�ia mediului �i anume „prin utilizarea celei mai bune tehnici disponibile” care sunt definite în anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind „stadiul de dezvoltare cel mai avansat �i eficient înregistrat în dezvoltarea unei activit��i �i a modului de exploatare, care demonstreaz� posibilitatea practic� de a constitui referin�e pentru stabilirea valorilor limit� de emisie în scopul prevenirii, iar în cazul în care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea global� a emisiilor �i a impactului asupra mediului în întregul s�u”.

30

de pild�, principiul “poluatorul pl�te�te” care, dac� este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic,

ca un principiu al r�spunderii civile, exprim� o constatare axiomatic�, c�ci este evident c� acela

care provoac� o pagub� trebuie s� fie obligat s� o repare. Numai c� acest principiu are în vedere

mai mult decât o simpl� obliga�ie de dezd�unare, el presupunând c� toate cheltuielile ce se

angajeaz� pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie s� fie suportate de responsabilii

virtuali ai acestei polu�ri, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o

obliga�ie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are în vedere atât

daunele efective, cât �i pe cele virtuale; repara�ia nu poate privi o pagub� care nu s-a produs înc�,

decât dac� sunt certe atât producerea în viitor cât �i întinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu

este cazul când ne referim la principiul enun�at. Este vorba, mai degrab�, despre un sistem de

asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor “poluatorilor”, a acoperirii pagubelor produse mediului,

inclusiv în scopul prevenirii �i înl�tur�rii efectelor polu�rii �i reconstruc�iei ariilor deteriorate.

Dep��ind cadrul r�spunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu înceteaz�, îns�, s�

aib� un marcat con�inut juridic.

Nu vom st�rui asupra faptului c� enun�area fiec�rui principiu poate fi diferit� de la un

autor la altul; ceea ce este, îns�, cu adev�rat important se refer� la con�inutul unui principiu sau al

altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat în domeniul ocrotirii mediului duce la

concluzia c�, în linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asem�n�toare în

diferite ��ri, ceea ce nu pare a fi deloc surprinz�tor. In primul rând, deoarece pericolele �i

problemele care privesc integritatea �i calitatea mediului sunt foarte asem�n�toare, poate chiar

acelea�i pretutindeni; solu�iile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele,

foarte diferite. În al doilea rând, dreptul mediului cunoa�te, în ultimele decenii, o foarte

accentuat� tendin�� de interna�ionalizare.

5.3. Formularea principiilor dreptului mediului

Trebuie, de altfel, s� observ�m c� în lucr�rile de specialitate principiile dreptului mediului

se reg�sesc - desigur, în formul�ri diferite - în marea lor majoritate, uneori elemente din

cuprinsul unora fiind avute în vedere în cadrul altora.

Astfel cum am ar�tat, legea mediului, inspirat� într-o m�sur� semnificativ� din

reglement�rile legislative moderne �i având în vedere reglement�rile UE în domeniul protec�iei

31

naturii, îng�duie ca formularea principiilor dreptului mediului s� se reg�seasc� în texte de drept

pozitiv, legea îns��i cuprinzând nemijlocit formularea unora dintre aceste principii. Desprinderea

exact� a principiilor acestei discipline juridice ni se pare important� din cel pu�in dou� puncte de

vedere: a) cunoa�terea acestora poate contribui într-o m�sur� important� la aplicarea lor în

practic�, obiectiv cu atât mai dificil cu cât numeroase prevederi legale în materie sunt relativ

noi31; b) adâncirea teoretic� a acestor principii �i sintetizarea unor concluzii privind efectele

aplic�rii lor practice reprezint� o premis� indispensabil� a perfec�ion�rii legisla�iei în materie.

Enumerarea, în cadrul legii române�ti, a principiilor dreptului mediului corespunde �i unei

necesit��i organice a reglement�rii, aceea de a con�ine un liant al prevederilor atât de diverse �i

atât de separate pe care le presupune existen�a marii variet��i de elemente ce beneficiaz� de

protec�ie. Experien�a elabor�rii Codului francez al mediului, început� în 1992, este elocvent�.

Odat� elaborat planul acestui cod, a ap�rut o lacun� fundamental� a reglement�rii - lipsa oric�rei

coeren�e între dispozi�iile disparate ce constituiau o adev�rat� litanie cuprinzând referiri la

caracterul de interes general al protec�iei diferitelor elemente ale mediului. Abia dup� înl�turarea

acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectiv�, al c�rui nume a fost

împrumutat de Legea din 1992 - a putut afirma c� “nimeni nu va contesta - cred - importan�a

primului articol al Legii, care introduce în dreptul intern principiile generale ale dreptului

mediului înconjur�tor, la care Fran�a a subscris la nivel interna�ional”32. Iar principiile enun�ate

de legea Barnier - desigur, inserate în cod -, calificate uneori de “concepte”, “no�iuni” sau

“obiective”, sunt relativ numeroase, anume cel pu�in zece: caracterul de interes general al

elementelor mediului, patrimoniu comun al na�iunii, dezvoltarea durabil�, drept al genera�iilor

viitoare, principiul precau�iei, cel al propor�ionalit��ii, al incertitudinii �tiin�ifice, al

ireversibilit��ii, al ac�iunii preventive, cel al corect�rii cu prec�dere la surs�, al celor mai bune

tehnici disponibile, principiul poluatorul pl�te�te, cel al particip�rii, al inform�rii, al dreptului

individual la un mediu s�n�tos, principiul obliga�iei individuale �i colective la protec�ia mediului.

Este, îns�, evident c� atât preocup�rile c�rora le d� expresie legisla�ia, cât �i principiile ce

stau la baza reglement�rilor legislative pot fi, într-o m�sur� mai mare sau mai mic�, diferite de la

o �ar� la alta. Aceast� realitate prive�te mai pu�in principiile cu caracter general ale dreptului 31. Evocând fazele elabor�rii viitorului Cod al mediului (un prim pas fiind Legea Barnier, nr.95-1o1 din 2 februarie 1995), Ch.Cans (op.cit.,pag.201) aminte�te c� pre�edintele comisiei de exper�i, prof.Gilles Martin, consultat de ministrul mediului asupra formul�rii unor principii fundamentale ale dreptului mediului, a men�ionat, în trei puncte, interesul ca aceste principii s� fie men�inute în proiectul de lege: a) pentru a clarifica �i simplifica dreptul francez al mediului; b) pentru a permite legiuitorului na�ional s�-�i afirme propria sa voin�� de doctrin�, înainte de a o vedea impus� de Comisia Juridic� a Comunit��ii Europene; c) în sfâr�it, pentru a dota dreptul mediului cu un corp de principii directoare permi�ând societ��ii civile de a în�elege materia �i de a o aplica în practic�. Legea Barnier (referitoare la înt�rirea protec�iei mediului înconjur�tor) n-a f�cut, în esen��, decât s� afirme - iar nu s� creeze - principiile dreptului mediului, cu o singur� excep�ie - aceea a afirm�rii dreptului la mediu, singurul principiu cu adev�rat nou în redactarea adoptat� de Parlament. (Ch.Cans, pag.196). 32. Citat de Ch.Cans, op.cit., pag.198.

32

mediului, cât, mai ales, principiile de reglementare în domenii sectoriale ale ocrotirii naturii.

Câteodat� este vorba despre deosebiri care oglindesc diferen�e în dezvoltarea istoric� a

institu�iilor ori în experien�a practic� dintr-o �ar� sau alta. Transplantul legislativ - fie �i numai la

nivelul principiilor reglement�rii legale - nu este întotdeauna cu putin�� într-un domeniu ca acela

al ocrotirii mediului, în care aspectele tehnice �i economice sunt hot�râtoare.

Iat�, de pild�, ceea ce în Fran�a s-ar putea defini, în lumina practicii judiciare �i a

legisla�iei, ca un principiu în domeniul r�spunderii pentru prejudicii aduse mediului �i care

corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoa�teri a dreptului de a polua33; este

vorba despre exonerarea de r�spundere a poluatorilor în cazul “pre-ocup�rii” individuale. Înainte

de 1976 jurispruden�a regla “în mod perfect”34 problema înl�tur�rii sau atenu�rii r�spunderii

poluatorului în cazul în care viitoarea victim� venea s� se instaleze al�turi de o instala�ie poluant�

deja existent�; judec�torul ordinar pronun�a o exonerare par�ial� de r�spundere, în raport cu culpa

sau impruden�a victimei, în timp ce judec�torul administrativ refuza întotdeauna desp�gubirea,

cu excep�ia cazurilor în care, dup� instalarea victimei, poluarea se agrava. Odat� cu modific�rile

legislative aduse prin Legea de orientare agricol� din 1980 exonerarea de r�spundere a

poluatorului este generalizat� în toate cazurile de instalare ulterioar� a victimei (cu condi�ia ca

activit��ile d�un�toare s� se desf��oare în acelea�i condi�ii35).

Problema nu a fost, înc�, la cuno�tin�a noastr�, ridicat� în practica sau în doctrina din �ara

noastr�. Este, îns�, neîndoielnic c� odat� cu apari�ia în practic� a unor asemenea cazuri,

principiul de r�spundere la care ne referim va fi “descoperit” �i în România. În opinia noastr�,

îns� f�r� �ansa ca poluatorul s� ob�in� exonerarea de r�spundere.

De�i în literatura de specialitate din România sunt analizate, în afara principiilor dreptului

intern al mediului, principiile dreptului interna�ional al acestuia36, observatorul atent va constata

c�, prin consacrarea principiilor reglement�rii interne, legea mediului d� expresie conven�iilor

interna�ionale la care �ara noastr� este parte sau la care urmeaz� s� devin� parte în viitorul

apropiat37. A�a dup� cum am mai ar�tat, credem, c� este cazul s� preciz�m c� dreptul mediului

este un drept esen�ialmente preventiv, protector �i imperativ, supus unor schimb�ri permanente

dar care, astfel cum am ar�tat, în pofida tinere�ii sale are principii generale bine conturate,

devenind a�adar, un drept mai mult sau mai pu�in clasic.

33 A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, edi�ia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745. 34. Idem, ibidem 35 Situa�ie rezolvat� în prezent pe calea reglement�rii legale, în sensul c� „pre-ocuparea” nu mai constituie un motiv de exonerare de r�spundere cât prive�te prejudiciul cauzat victimei „instalat� mai târziu” 36. A se vedea, de pild�, dr. Mircea Du�u, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economic�, Bucure�ti, 2000, pag.203 37. Ca, de pild�, Conven�ia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind r�spunderea civil� pentru prejudicii rezultând din activit��i periculoase pentru mediu.

33

Aceste principii, dup� cum am afirmat38 se aplic� �i în cadrul altor ramuri de drept, în

m�sur� în care se aplic� normele de dreptul mediului.

Amintindu-ne no�iunea de mediu, normele de protec�ie a acestuia îmbrac� toate

elementele componente �i factorii de mediu, inclusiv rela�iile sociale cu privire la protec�ia sa.

În ceea ce prive�te principiile generale �i normele care le permit aplicarea, în m�sur� în

care acestea sunt „generale” sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu

specificitatea lor, f�r� s�-�i poat� permite înc�lcarea lor.

De aici, ne-am permite s� subliniem actualitatea arz�toare, cu implica�ii pe termen lung,

de integrare a politicilor de mediu în celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la concep�ia de

dezvoltare durabil�.

Aceast� integrare („multidimensional�”) necesit�, desigur, de asemenea, o dubl�

convergen��:

- pe de o parte integrarea diverselor politici na�ionale într-un ansamblu coerent;

- pe de alt� parte o cooperare interna�ional� eficient�, deoarece natura problemelor

dep��e�te cadrul na�ional, chiar regional. Credem c� mediul este prin excelen�� de

natur� s� mondializeze societatea noastr� �i s� abord�m integrat societatea uman�

planetar�.

5.4. Leg�tura între dreptul intern �i dreptul interna�ional pe t�râmul

principiilor

Leg�tura între dreptul intern �i dreptul interna�ional pune, pe t�râmul principiilor ce

guverneaz� reglementarea ocrotirii mediului înconjur�tor, numeroase probleme.

S-a afirmat, pe drept cuvânt, c� dreptul interna�ional al mediului fertilizeaz� dreptul

interna�ional clasic; c�ci, întocmai dreptului interna�ional al drepturilor omului, dreptul

interna�ional al mediului aduce omenirea în miezul dreptului interna�ional, de vreme ce

prezervarea mediului se face în numele genera�iilor prezente �i viitoare.

Pentru ��rile în care - cum este, într-o anumit� m�sur�, cazul României - dezvoltarea

legisla�iei �i a dreptului mediului a cunoscut o anumit� întârziere, dreptul interna�ional al

mediului - ca expresie a unei evolu�ii ce înregistreaz� posibilit��ile tehnice cele mai moderne �i

strategiile cele mai elaborate - reprezint�, f�r� îndoial� un element “fertilizant” al perfec�ion�rii

dreptului intern al mediului �i a reglement�rilor legislative din domeniul respectiv.

38 A se vedea M. Uliescu „La penetration du droit de l’environnement dans le domaine du droit rural” – raport na�ional la Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994

34

Formularea unor principii ale dreptului interna�ional al mediului este o întreprindere înc�

mai dificil� decât deducerea unor asemenea principii în dreptul intern. Cu referire la sistemul

constitu�ional românesc, va trebui s� admitem, îns�, c� desprinderea unor principii, atât în dreptul

intern, cât �i în dreptul interna�ional, precum �i o cât mai exact� precizare a con�inutului acestor

principii, sunt esen�iale. C�ci nu numai substan�a unor reglement�ri concrete, ci �i con�inutul

principiilor poate fi invocat în ac�iuni introduse la instan�ele judec�tore�ti; iar din acest punct de

vedere, apartenen�a principiilor de drept interna�ional la dreptul intern nu mai trebuie, la noi,

demonstrat� în m�sura în care ne afl�m în prezen�a unor acte interna�ionale la care România este

parte.

O precizare se impune, îns�, dintru început: anume c� principiile �i normele de drept

interna�ional nu pot avea, în dreptul intern, o for�� juridic� mai mare decât cea care rezult� din

caracterul actelor în care sunt cuprinse.

Or, din acest punct de vedere numai principiile (�i normele) cuprinse în acte interna�ionale

cu caracter conven�ional au putere juridic� obligatorie, în timp ce principiile con�inute în

declara�ii sau în alte acte de acest fel nu au valoare juridic�.

Examinarea actelor de drept interna�ional în domeniul ocrotirii mediului este, îns�, de

natur� s� învedereze faptul c�, în multe cazuri, asemenea acte prefer� s� defineasc� principii mai

degrab� decât s� formuleze obliga�ii concrete, iar pe de alt� parte c�, sub denumirea de principii

se ascund formul�ri ce nu au, de multe ori, nici o valoare juridic� �i, chiar, uneori, cuprind simple

constat�ri, axiome ori truisme.

A�a, de pild�, Declara�ia de la Dublin din ianuarie 1992 asupra apei, enun��, sub titlul de

“principii directoare”, urm�toarele: a) apa - resurs� fragil� �i care nu poate fi înnoit� - este

indispensabil� vie�ii, dezvolt�rii �i mediului înconjur�tor; b) gestiunea �i punerea în valoare a

resurselor de ap� trebuie s� asocieze, la toate e�aloanele, pe utilizatori, planificatori �i factori de

decizie; c) femeile au un rol esen�ial în aprovizionarea, gestiunea �i prezervarea apei; d) apa,

folosit� în scopuri multiple, are o valoare economic� �i trebuie, prin urmare, s� fie recunoscut� ca

un bun economic. Este lesne de observat c�, în timp ce la lit.a �i c sunt enun�ate simple

constat�ri, în celelalte dou� cazuri putem vorbi, neîndoielnic, despre principii având valoare

juridic�.

5.5. No�iunea de principiu juridic

În aceste condi�ii este pus� în discu�ie îns��i no�iunea de principiu în sens juridic, a�adar

de principiu al dreptului - intern �i, mai ales, interna�ional; aceasta deoarece înclina�ia c�tre

35

principii, �i de multe ori c�tre false principii în dreptul interna�ional, pare a ascunde lipsa de

voin�� a statelor de a se angaja juridic - ori, poate, incapacitatea realiz�rii unui consens al

acestora în domenii importante ale cooper�rii în ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o

explica�ie pentru sl�biciunile - mereu agravate - ale unui “drept” arareori caracterizat prin

prescrip�ii imperative �i, mai ales, prin m�suri sanc�ionatoare �i de constrângere.

Cauzele unei asemenea situa�ii dep��esc sfera fenomenelor juridice �i, ca atare, nu ne vom

putea ocupa de ele; ne m�rginim s� exprim�m aici credin�a c�, dac� crearea unei veritabile ordini

juridice interna�ionale în domeniul ocrotirii mediului apar�ine viitorului, este, totu�i, de o

importan�� extraordinar� chiar �i numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital

care amenin�� omenirea prin degradarea neîncetat� a mediului. Dep��irea acestei etape - a unui

consens �inând de axiologia elementelor ce intereseaz� colaborarea �i cooperarea statelor -

presupune rezolvarea unor dificult��i cu caracter politic, dar mai ales cu caracter economic.

Situa�ia dreptului interna�ional al mediului este, de aceea, comparabil� �i, poate, asem�n�toare cu

aceea a dreptului interna�ional al dezvolt�rii.

În �tiin�a dreptului, un principiu poate fi:

a) o regul� sau o norm� general� f�r� caracter juridic din care pot fi deduse norme

juridice - cum sunt, de pild�, principiul suveranit��ii statelor �i principiul cooper�rii;

b) o regul� juridic� - stabilit� sau nu printr-un text legal - cu un caracter îndeajuns

de general încât s� poat� inspira diferite aplica�ii �i s� se impun� cu o autoritate general admis�

(atunci când nu are caracter reglementar).

A�adar, cu sau f�r� caracter juridic, un principiu are, înainte de toate, direct sau numai

mijlocit, o înf��i�are normativ�; el ordon� - sau presupune ca o consecin�� - o anumit�

comportare39.

În lumina celor ar�tate putem preciza c�, independent de valoarea juridic�, deci de for�a de

constrângere ce le pot asigura aplicarea, principiile dreptului - intern sau interna�ional - al

mediului “trimit” la “principiul pozitiv de drept”, adic� la o norm� explicit formulat� într-un text

de drept pozitiv, anume fie o dispozi�ie legal�, fie o norm� construit� plecând de la elemente

cuprinse în aceste dispozi�ii. În acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maxim�

juridice�te obligatorie, de�i necuprins� într-un text (de pild�, principiile generale ale dreptului),

ori cu referire la o regul� general� care trebuie, în lipsa unui text special, s� regleze un anumit

caz, prin opozi�ie fa�� de o excep�ie.

39. A�a, de pild�, principiul suveranit��ii �i cel al cooper�rii statelor nu au, prin ele însele, caracter juridic, dar presupun fie obliga�ia de a nu întreprinde nimic împotriva voin�ei unui stat sau f�r� acordul s�u, fie, dup� caz, obliga�ia statelor de a-�i uni eforturile într-o anume direc�ie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pild�, pentru ocrotirea anumitor elemente ale mediului înconjur�tor.

36

În materie de ocrotirea mediului, actele interna�ionale înf��i�eaz� , în numeroase cazuri -

astfel cum am ar�tat - caracterul unor simple recomand�ri, iar nu al unor norme cu caracter

obligatoriu. Este, de pild�, cazul Declara�iei de principii de la Rio asupra mediului �i dezvolt�rii,

care, f�r� a avea for�� juridic� obligatorie, reprezint� rezultatul unei solu�ii de compromis între

��rile industrializate �i Grupul celor 77; declara�ia consacr� drepturile �i r�spunderile ce revin

statelor în domeniul protec�iei mediului, proclamând un num�r de 27 de principii. Chiar când au,

prin modul în care sunt formulate, caracter normativ, principiile ce se înf��i�eaz� ca simple

recomand�ri cuprinse în acte interna�ionale relative la mediu nu fac parte din legisla�ia intern�;

acest fapt nu este, desigur, de natur� a le diminua importan�a în raport cu prescrip�iile imperative

ale dreptului interna�ional al mediului.

A�a fiind, atunci când vom evoca principii ale dreptului interna�ional al mediului cuprinse

în acte interna�ionale nu vom st�rui asupra for�ei lor juridice obligatorii (în raport cu natura

actelor în care î�i g�sesc consacrarea). Aceasta cu atât mai mult cu cât, odat� cu dezvoltarea

colabor�rii �i cooper�rii între state pentru ocrotirea mediului, cu sporirea puterii economice a

��rilor în curs de dezvoltare �i cu progresele tehnico-�tiin�ifice, dreptul interna�ional al mediului a

evoluat �i va evolua, neîndoielnic, în direc�ia l�rgirii sferei actelor cu caracter obligatoriu pentru

statele-p�r�i, pe seama restrângerii însemn�t��ii simplelor recomand�ri. Ceea ce azi reprezint� un

principiu ori o norm� f�r� for�� juridic� propriu-zis�, a�adar având aspectul unor recomand�ri, va

deveni mâine text imperativ de drept interna�ional �i va putea face parte, potrivit Legii

fundamentale române�ti, din dreptul intern al mediului.

Dificultatea juristului exeget în raport cu aceste principii se refer�, îns�, la faptul c� o serie

de texte interna�ionale vizeaz� un ansamblu de principii generale f�r� s� propun� nici cea mai

redus� defini�ie40.

Nu vom st�rui asupra problemelor decurgând din aspecte semantice ale materiei de care

ne ocup�m aici. Am încercat s� circumstan�iem no�iunea de “principiu” la ceea ce poate interesa

din punct de vedere al dreptului �i legisla�iei. Uneori lucrurile sunt clare chiar în raport cu

formularea în care este cuprins� no�iunea de principiu. Astfel, dac� “principiile” la care se refer�

Declara�ia de la Dublin (din ianuarie 1992) asupra apelor, ca �i Declara�ia de la Rio (iunie 1992)

au, în bun� m�sur�, o voca�ie juridic� (chiar atunci când nu sunt, toate, formulate în termeni

normativi), Programul “Ac�iunea 21” (Rio de Janeiro, iunie 1992), evocând liniile directoare ale

activit��ilor propuse sau, eventual, modalit��ile acestora, le denume�te “principii de ac�iune” în

numeroase rânduri, în toate capitolele; este, îns�, un sens absolut diferit de acela care ne

preocup� în acest capitol. 40. Ch.Cans, op.cit.,pag.2o2.

37

Trebuie ad�ugat aici c� integr�rii economice �i politice europene îi corespund forme

colective de lupt� pentru protejarea mediului. În afara competen�ei extrem de extinse în materie

de reglementare, C.E.E. are, corelativ, atribu�ii de control asupra modului în care sunt respectate

ori se aplic� regulile pe care le edicteaz�.

În ultimii ani - mai ales dup� intrarea în vigoare a Actului Unic European (în 1987) - au

fost înregistrate progrese substan�iale în colaborarea statelor de pe continent. Nu mai pu�in, îns�,

sistemul legislativ comunitar este lacunar �i, deci, susceptibil de numeroase perfec�ion�ri,

inclusiv, desigur, în domeniul ocrotirii mediului.

Actul Unic European a modificat Tratatele originare ale Comunit��ilor Europene �i a

rezolvat definitiv problema bazelor juridice ale competen�elor comunitare în domeniul protec�iei

mediului.

Tot astfel, Actul Unic a dat for�a juridic� (obligatorie) principiului subsidiarit��ii,

permi�ând oric�rui stat membru s� men�in� sau s� stabileasc� m�suri de protec�ie a mediului mai

restrictive. Acest document deosebit de important pentru protec�ia mediului stabile�te expres

principiile ac�iunii comunitare în domeniu, care în fapt, nu sunt principii juridice, ci linii

directoare ale ac�iunii. În document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au în vedere

dimensiunile interna�ionale a politicii comunitare în domeniul mediului.

Urmând Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 �i

intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind

uniunea politic�, economic� �i monetar�. În domeniul mediului, principiile sunt pe o linie

ascendent�, dezvoltându-le pe cele anterioare, conform evolu�iei momentului, iar principiul

subsidiarit��ii devine dominant.

Antamând domeniul economic �i social pe care îl consider� obiectiv principal se

urm�re�te un progres echilibrat �i durabil cu respectarea mediului.

Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 �i deschis spre ratificare

statelor membre, se l�rgesc competen�ele UE în domeniul protec�iei mediului, care, desigur,

devine condi�ia �i componenta „unei dezvolt�ri armonioase, echilibrate �i durabile”, fiind de fapt

o trimitere la protec�ia mediului �i la actele Conferin�ei ONU pentru mediu �i dezvoltare de la

„Rio 92”, inclusiv la Declara�ia de principii.

În aceste condi�ii, ne propunem s� examin�m, pe rând, într-o ordine care nu este cea a

importan�ei, principiile dreptului mediului, mai întâi cele ale dreptului intern (sau care au un

caracter comun) �i, ulterior, unele dintre cele ale dreptului interna�ional al mediului.

38

5.6. Principii generale ale dreptului intern al mediului

a) Principiul recunoa�terii legislative a ocrotirii mediului ca obiectiv de interes public

major. Legea protec�iei mediului cu modific�rile ulterioare, calific�, înc� din primul s�u articol,

ocrotirea mediului ca reprezentând un obiectiv de interes public major. Textul are în vedere, prin

prisma scopului legii, reglementarea legislativ� a protec�iei mediului �i consacr�, totodat�, modul

�i direc�ia în care trebuie s� fie orientate dispozi�iile legislative: ocrotirea mediului trebuie f�cut�

pe baza principiilor �i a elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabil� a societ��ii.

Pentru �ara noastr�, o asemenea proclamare legislativ� a importan�ei ocrotirii mediului nu

reprezint� o noutate; aceasta era declarat�, într-adev�r, înc� prin Legea nr.9/1973 ca fiind “o

problem� de interes na�ional” (art.1). Constitu�ia din 1991 nu a consacrat nemijlocit acest

principiu, mul�umindu-se ca, atunci când stabile�te obliga�ia statului de a exploata resursele

naturale ale ��rii, s� precizeze c� aceasta se va face “în concordan�� cu interesul na�ional”

(art.134 alin.2 lit.d). Îns� Constitu�ia din 1991 modificat� prin referendum, prin dispozi�ii

modificate �i preluate prin prevederile de la art.35,42 (al.7) �i art.135 lit.e consacr� o adev�rat�

schimbare conceptual� cât prive�te protec�ia mediului �i mai ales dreptul omului la un mediu

s�n�tos.

Iar dac� dreptul mediului în ansamblul s�u include recunoa�terea faptului c� obiectul

protec�iei juridice reprezint� o finalitate de interes public major, atunci principiul astfel stabilit

este valabil, în egal� m�sur�, pentru diferitele p�r�i componente ale acestei ramuri, corespunzând

elementelor de mediu care reclam� ocrotire41. A�a fiind, Legea nr.137/1995 privind protec�ia

mediului, cu modific�rile ulterioare, care are, neîndoielnic, caracterul unei legi-cadru, consacr�

caracterul de interes public major nu numai pentru protec�ia valorilor generale ale mediului

înconjur�tor, la care aceast� lege se refer� nemijlocit, ci desigur, �i pentru ceea ce va face

obiectul reglement�rilor legislative ulterioare.

Într-adev�r, prin art.89 al Legii protec�iei mediului, în prezent abrogat se prevedea c�, în

scopul aplic�rii eficiente a m�surilor de protec�ia mediului se vor reglementa prin legi speciale,

revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile generale din legea-cadru, un num�r de 17 domenii

41. Literatura juridic� de specialitate din Fran�a deduce principiul general al recunoa�terii legislative a mediului ca având o finalitate de interes public din recunoa�terea prin lege, ca având acest caracter, a elementelor ce compun mediul înconjur�tor. Intr-adev�r, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protec�ia naturii prevede c� protec�ia spa�iilor naturale �i a peisajelor, prezervarea speciilor animale �i vegetale, men�inerea echilibrelor biologice la care particip� acestea �i protec�ia resurselor naturale împotriva tuturor cauzelor de degradare care le amenin��, sunt de interes general. Or, astfel, cum precizeaz� prof. Michel Prieur (op.cit.,pag.52), de�i mediul înconjur�tor nu este vizat în mod expres, este sigur c� toate elementele ce-l compun se reg�sesc în acest articol 1, dat fiind c� aici figureaz� protec�ia naturii �i lupta împotriva polu�rilor, trecând prin degradarea mediului.

39

printre care, spre pild�: regimul substan�elor �i al de�eurilor periculoase, gospod�rirea de�eurilor

menajere, industriale �i agricole; regimul pesticidelor; protec�ia litoralului �i a zonelor costiere;

piscicultura �i pescuitul; r�spunderea pentru prejudiciile aduse mediului42.

Este evident c� fiecare dintre legile speciale a c�ror elaborare �i adoptare a fost necesar�

trebuie s� porneasc�, în reglement�rile specializate pe care le vor con�ine, de la principiul potrivit

c�ruia protec�ia mediului reprezint� un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine în�eles

c� toate consecin�ele legate, pe plan teoretic �i practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, în

egal� m�sur�, atât reglementarea cuprins� în legea-cadru, cât �i în legile speciale, reglement�ri

completatoare.

Acestei prime consecin�e a principiului de care ne ocup�m aici, i se adaug�, neîndoielnic,

altele.

Astfel cum precizeaz� dr. Mircea Du�u, “o asemenea dispozi�ie general� relev� valoarea

social-juridic� deosebit� conferit� p�str�rii echilibrului ecologic �i conserv�rii st�rii elementelor

�i factorilor de mediu �i imprim� un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In

consecin��, prevederile dreptului mediului sunt de “ordine public�”, nepermi�ând derog�ri de la

prescrip�iile lor”43.

Recunoa�terea unei ordini publice ecologice ca limit� �i ca obiectiv al ac�iunii

administrative este un subiect controversat44. Acest subiect se love�te de dificultatea de a admite

existen�a mai multor ordini publice, fiecare specific� unei anume ramuri a dreptului, ca �i de

împrejurarea c�, la noi, defini�ia �i tr�s�turile acestei no�iuni nu sunt îndeajuns de bine precizate.

Dar, chiar dac� am admite existen�a, în domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice,

n-am putea fi de acord cu opinia men�ionat� mai sus în sensul c�, întrucât anumite prevederi

legislative sunt de ordine public�, nu sunt îng�duite derog�ri de la acestea. Într-adev�r, o

asemenea consecin�� nu �ine de caracterul de ordine public� al normelor legale, ci de faptul c�

42 O mare parte din aceste domenii beneficiaz� de legi speciale, adoptate dup� 1995 dar mai ales în cadrul procesului de armonizare a legisla�iei de mediu cu legisla�ie UE. În acest sens, cu titlu de exemplu men�ion�m: - Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Conven�iei privind evaluarea impactului de mediu în context transfrontier -Conven�ia Espoo); - Legea nr.655/2001 (M. Of.773 din 4 decembrie 2001) pentru aprobarea Ordonan�ei de Urgen�� nr.243/2000 privind protec�ia atmosferei - Legea nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002) - Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5 februarie 2001) - Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobarea OG 49/2000 privind regimul de ob�inere, testare, utilizare �i comercializare a OMG prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum �i a produselor rezultate din acestea, etc 43. Mircea Du�u, op.cit.,pag.47. 44. M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite c� în dreptul pozitiv (francez) nu se poate g�si o referire veritabil� la o asemenea ordine public�, dar precizeaz� c� s-ar putea considera c� de la punerea în lucrare a unei politici privind protec�ia mediului �i recunoa�terea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asist�m la apari�ia unei noi ordini juridice, având ca finalitate protec�ia mediului (idem, pag.57).

40

este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legisla�iei este alc�tuit� din

dispozi�ii imperative, dar numai o parte dintre acestea �in de ordinea public�.

Printre alte efecte ale declar�rii legislative a interesului public ce caracterizeaz�

activit��ile privind protec�ia mediului, Michel Prieur se refer� la controlul de legalitate privind

activit��ile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilan�ului la aprecierea legalit��ii

declar�rii ca fiind de utilitate public� a unei anumite opera�ii45. Autorul are, tot astfel, în vedere

crearea unor servicii publice ale protec�iei mediului; astfel, în opinia sa, “începând din momentul

în care protec�ia mediului este socotit� a fi de interes general, nu mai exist� nici un obstacol

pentru crearea, de c�tre autorit��ile publice, a unor servicii publice îns�rcinate cu gestionarea

acestuia”46. Asemenea servicii publice existau chiar la începutul deceniului �apte, îns�rcinate

fiind cu protec�ia mediului, fie în parte (de pild�, serviciile descentralizate ale statului, precum

direc�ia departamental� a agriculturii), fie în totalitate (stabilimente publice specializate, precum

parcurile na�ionale sau agen�iile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat,

printre care �i asocia�iile de protec�ie a mediului, controlate riguros de c�tre stat47 �i care exercit�

prerogative de putere public� (controlul unei rezerva�ii naturale) pot fi recunoscute de instan�a

judec�toreasc� ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului.

b) Principiul anticip�rii, prevenirii �i corect�rii la surs� a riscurilor ecologice �i a

producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Conven�iei de la Rio (iunie 1992)

asupra diversit��ii biologice, care subliniaz� c� este de cea mai mare importan�� s� fie anticipate

�i prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversit��ii biologice la surs�. Desigur, îns�, c�

ac�iunea principiului dep��e�te limitele diversit��ii biologice, acesta putând �i trebuind s� fie

aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pild�, cu privire la clim�, poluare,

dezertificare, protec�ia stratului de ozon, etc.

Acest principiu este, în termenii legii protec�iei mediului, nr.137/1995 cu modific�rile

ulterioare (art.3), stabilit într-o form� mai simpl�, care omite referirea la anticiparea riscurilor,

ceea ce, îns�, nu schimb� cu nimic con�inutul principiului. Trebuie, îns�, subliniat faptul c�

întreaga concep�ie ce st� la baza reglement�rii protec�iei mediului în aceast� nou� lege porne�te

de la recunoa�terea importan�ei activit��ilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. Într-

adev�r, întreaga reglementare a activit��ilor economice �i sociale cu impact asupra mediului

cuprins� în capitolul al II-lea al legii – privind procedura de autorizare, regimul substan�elor �i 45. Op.cit., pag.54. Judec�torul administrativ francez a formulat principiul c� o opera�ie nu poate, legal, s� fie declarat� de utilitate public� decât dac� atingerile aduse propriet��ii private, costul financiar �i, eventual, inconvenientele de ordin social pe care le comport� nu sunt excesive în raport cu interesul pe care îl prezint�. Punerea în balan�� a intereselor în joc ar trebui s� conduc� inevitabil la includerea protec�iei mediului, printre interesele publice eventual în conflict cu alte asemenea interese ce ar servi la justificarea unei exproprieri. 46. Idem, pag.55. 47. Beneficiaz� de agrement.

41

preparatelor chimice periculoase, cel al îngr���mintelor chimice �i al produselor de uz

biosanitar, precum �i regimul activit��ilor nucleare, regimul de�eurilor �i al de�eurilor periculoase

- are în vedere, în principal, anticiparea �i prevenirea riscurilor.

În lumina formul�rii date con�inutului propriu al acestui principiu în alte documente

interna�ionale, anticiparea �i prevenirea riscurilor sunt completate cu ideea c� aceste obiective

trebuie s� fie realizate prin folosirea celor mai bune tehnici disponibile48; aceast� precizare

este cuprins� în reglement�rile legislative �i în doctrina de specialitate din Fran�a. Se citeaz�, în

acest sens, Conven�ia de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protec�ia mediului marin al

Atlanticului de nord-est (art.2 �i art.3 lit.a �i b), potrivit c�reia “p�r�ile contractante... vor �ine pe

deplin cont de folosirea celor mai noi progrese tehnice realizate �i metode concepute pentru

prevenirea �i suprimarea integral� a polu�rii” �i, de asemenea, “acestea vor asigura aplicarea

celor mai bune tehnici disponibile �i cea mai bun� practic� de mediu”.

Concretizat� în textul legii franceze nr.95-101 din 2 februarie 1995, redactarea acestui

principiu este urm�toarea: “principiul ac�iunii preventive �i al corect�rii, cu prioritate la surs�, a

atingerilor aduse mediului înconjur�tor, folosind cele mai bune tehnici disponibile la un cost

economic acceptabil” (art.L.2oo - 1 alin.4). Astfel cum se poate observa, principiul corect�rii la

surs� este, în defini�ia reprodus�, atenuat de condi�ia referitoare la caracterul acceptabil sub

aspect economic al realiz�rii sale. Ar fi, îns�, gre�it s� se cread� c� o asemenea condi�ie ar

reprezenta, în prezen�a unor costuri nerezonabile, renun�area la protec�ia mediului înconjur�tor;

este vorba, într-adev�r, numai de limitarea ac�iunii preventive având acest scop, iar nu despre

promovarea dezvolt�rii economico-sociale cu sacrificarea salvgard�rii naturii. C� este a�a rezult�

din faptul c� formularea definitiv� a textului a fost rezultatul unor lungi dezbateri parlamentare în

care, cum constat� Ch. Cans, s-a putut sim�i teama ca tratamentul la surs� s� nu se dovedeasc�

uneori mai costisitor �i mai pu�in eficace decât o interven�ie a posteriori49.

Cît prive�te modificarea art 3 alin a din Legea 137/1995 prin OUG nr 91/2002, remarc�m

c� „principiul prevenirii, reducerii �i controlul integrat al polu�rii prin utilizarea celor mai bune

tehnici dipsonibile pentu activit��i care pot produce polu�ri semnificative, formulare care

consacr� practic alinierea legisla�iei române�ti cu legisla�iile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de

interes s� ne referim în acest context la defini�ia legal� privind „cele mai bune tehnici

disponibile” din acela�i act normativ �i care reprezint� „stadiul de dezvoltare cel mai avansat �i

eficient înregistrat cu dezvoltarea unei activit��i �i a modurilor de exploatare, care demonstreaz�

posibilitatea practic� de a constitui referin�a pentru stabilirea valorilor limit� de emisie în scopul

48 Introdus în Legea 137/1995 prin OUG 91/2002- art.3 lit. a1 49. Op.cit., pag.204.

42

prevenirii, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea global� a emisiilor �i a

impactului asupra mediului în întregul s�u.”

Chiar dac�, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis c� uneori este mai

economic s� repari un prejudiciu adus naturii decât s�-l previi, o asemenea politic� ecologic� ar

trebui avut� în vedere în orice �ar�, a�adar �i în România. C�ci protec�ia mediului, ca activitate

economic�, se supune - �i ea - regulilor economiei de pia��. Iar uneori, în acest domeniu, în care

cuno�tin�ele �tiin�ifice �i tehnice au înc� grani�e, repararea unei pagube ce p�rea pu�in probabil�

poate, într-adev�r, s� coste mult mai pu�in decât ar costa adoptarea unor m�suri complicate �i

dificil de înf�ptuit în scopul împiedic�rii producerii unui prejudiciu eventual.

Amintim c� legea ocrotirii mediului nu condi�ioneaz� activitatea de prevenire a v�t�m�rii

naturii de anumite costuri acceptabile economice�te. O singur� precizare credem c� s-ar impune:

alegerea între folosirea mijloacelor preventive �i cele de reparare a prejudiciului ar fi conform�

cu principiile ocrotirii mediului doar atunci când prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea

pagubei asigur� repunerea deplin� a mediului în situa�ia anterioar�.

O asemenea discu�ie are, îns�, la noi, mai degrab� un caracter teoretic. Într-adev�r, textul

art.9 �i 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza ac�iunea principiului prevenirii, prev�zând c�

“autoriza�iile de mediu50 nu se emit în cazul în care nu sunt îndeplinite condi�iile prev�zute prin

normele tehnice �i reglement�rile în vigoare �i c� ele sunt supuse revizuirii dac� apar elemente

noi”.

c) Principiul precau�iei, strâns legat de principiul anticip�rii, prevenirii �i corect�rii

riscurilor �i a evalu�rii acestora, instituie ca regul� de conduit� în domeniul ocrotirii mediului,

luarea în considera�ie, înainte de adoptarea oric�rei decizii, a probabilit��ii �i gravit��ii unei

pagube ecologice a c�rei producere nu este cert�.

În Declara�ia de la Rio figureaz� ca principiul nr.15, având urm�toarea formulare: “Pentru

a proteja mediul, statele trebuie s� aplice pe scar� larg� m�suri de precau�ie, în raport cu

posibilit��ile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii

�tiin�ifice absolute nu trebuie s� serveasc� drept pretext pentru a l�sa pe mai târziu adoptarea de

m�suri efective vizând prevenirea degrad�rii mediului”.

Principiul este reluat pe un plan specific în Conven�ia asupra diversit��ii biologice (Rio de

Janeiro, 1992)51, al c�rei Preambul declar� c� “atunci când exist� o amenin�are de reducere

sensibil� sau de pierdere a diversit��ii biologice, absen�a unor certitudini �tiin�ifice totale nu

50 Avizul, acordul �i autoriza�ia de mediu 51. Ratificat� de România prin Legea nr.58/1994.

43

trebuie s� fie invocat� ca motiv de amânare a m�surilor care ar permite evitarea unui pericol sau

atenuarea efectelor”.

Defini�ia principiului precau�iei subliniaz�, astfel cum am ar�tat, c� absen�a certitudinilor,

�inând cont de cuno�tin�ele �tiin�ifice �i tehnice ale momentului, nu trebuie s� întârzie adoptarea

de m�suri efective �i propor�ionate vizând s� previn� un risc de prejudicii grave �i ireversibile

mediului, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este îns� o defini�ie foarte criticat�

în literatura francez� de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observ� c� “principiul precau�iei

semnific� pân� la urm� c� nu poate fi angajat� o ac�iune sau o activitate atunci când consecin�ele

pe care le poate avea nu sunt cunoscute”; or, observ� autoarea, a�a ceva nu rezult� din redactarea

textului. Tot asemenea, Pierre Lascoumes precizeaz� c� “principiul precau�iei, care are în

vedere, în absen�a unor certitudini �tiin�ifice �i tehnice, adoptarea unor m�suri efective de

prevenire, nu poate fi aplicat, în dreptul francez, decât la un cost acceptabil din punct de vedere

economic. Ceea ce las� industria�ilor posibilitatea oric�rei aprecieri”52.

În fine, art.3 paragraful 3 al Conven�iei asupra schimb�rilor climatice (Rio, 1992,

ratificat� de România prin Legea nr.24/1994), afirmând, de asemenea, principiul la care ne

referim, folose�te termenul de precau�ie într-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii.

Ne afl�m în prezen�a unui principiu care, prescriind norme de comportare în protec�ia

mediului, exprim� fie obliga�ia de a înso�i orice opera�ie întreprins� în domeniul mediului cu

garan�ii suficiente, fie de a se ab�ine de la m�surile ce pot avea consecin�e imprevizibile, a�adar o

obliga�ie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare general�,

obliga�ia de precau�ie este lesne “transportabil�” în orice domeniu al ocrotirii mediului. Exist�,

neîndoielnic, domenii ale �tiin�ei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad

mai mare de incertitudine cât prive�te rezultatele - uneori îndep�rtate în timp - ale ac�iunii omului

asupra mediului natural; astfel sunt activit��ile apar�inând biotehnologiei �i cele nucleare. Nu s-ar

putea, îns�, sus�ine, de pild�, c� în stadiul actual al cunoa�terii �tiin�ifice nu pot fi evaluate

riscurile pe care le comport�, în domeniul elimin�rii de�eurilor nucleare sau radioactive, pentru

genera�iile viitoare, scurgerile în natur� a unor asemenea de�euri; dep��ind o asemenea

concep�ie, devine clar c� practicile actuale, bazate pe metode care se limiteaz� la îndep�rtarea

de�eurilor din mediul înconjur�tor imediat al omului, conservându-le în aceea�i stare în principal

pe sol, nu reprezint�, de fapt, în nici o m�sur�, eliminarea pericolelor reale pentru genera�iile ce

vor urma.

52. Corinne Lepage, “Les grands principes tels que les decline la Loi Barnier sont a revoir”, în Le Courrier de l’Environnement, martie 1995, pag.23; Pierre Lascoumes, “Des agents un peu epars”, în Le Courrier de l’Environnement, aprilie 1995, pag.8.

44

În afara importan�ei teoretice pe care o înf��i�eaz�, principiul precau�iei ar putea avea, în

practic�, o seam� de consecin�e pe planul r�spunderii pentru v�t�m�rile aduse mediului. Intr-

adev�r, obliga�ia de pruden�� în organizarea �i desf��urarea unor activit��i serve�te la stabilirea

culpei persoanei care urmeaz� s� r�spund� pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca �i pentru

simpla înfrângere a unor obliga�ii ce-i reveneau potrivit legii.

Numai c�, dac� este s� ne referim la r�spunderea civil� delictual�, în prezen�a dispozi�iei

cuprinse în art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit c�reia “r�spunderea pentru prejudiciu are caracter

obiectiv, independent de culp�”, referirea la obliga�ia de precau�ie este inutil�. Cu toate acestea,

pentru cazul în care este vorba despre alte forme de r�spundere - penal�, contraven�ional�, de

drept al muncii -, în care existen�a vinov��iei este esen�ial� pentru angajarea r�spunderii, referirea

la principiul precau�iei poate fi foarte important�. In func�ie de obliga�iile asumate de p�r�i,

principiul la care ne referim poate avea consecin�e importante pentru deslu�irea raporturilor

decurgând din contractul de asigurare.

Credem c� nu ar fi lipsit de interes s� amintim, rolul ce se acord� principiului precau�iei

în Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor

biotehnologice semnat în anul 2000 �i ratificat de România, la Conven�ia privind diversitatea

biologic� din 1992.

Având în vedere c� principiul precau�iei este prezent în numeroase acorduri interna�ionale

în special în conven�iile care asigur� încadrarea juridic� a activit��ilor susceptibile de a fi

poten�ial riscante pentru mediu �i având în vedere c� biotehnologia poate avea nu numai aspecte

pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) �i �inând cont de riscurile ce le pot

comporta organismele genetic modificate (OGM) – în special asupra biodiversit��ii, a s�n�t��ii

umane, animale �i vegetale, aplicarea principiului precau�iei apare indispensabil� �i justificat�.

În context strict juridic, principiul precau�iei, presupune c� un risc posibil sau care a fost

definit f�r� o prob� �tiin�ific� privind realizarea sa nu trebuie s� serveasc� drept motiv pentru a

nu pune în func�iune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel dup� cum am mai

ar�tat, precau�ia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor.

Nu încape nici un fel de îndoial� c� principiul precau�iei, introdus în Protocolul privind

biodiversitatea, intr� în acest fel, cu toate c� timid, din dreptul interna�ional al mediului �i în

dreptul interna�ional al securit��ii alimentare.

Din economia Protocolului apare c� principiul precau�iei are câmpul s�u de aplicare

având o utilitate multipl�: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe

45

care îl încarneaz� ; mecanismele de cooperare pe care le instituie în special în domeniile:

�tiin�ific, tehnic �i juridic53

Ne-am permite, sintetic, s� facem o compara�ie între principiul prevenirii, care presupune

gestionarea unui risc cunoscut �i principiul precau�iei, care impune st�pânirea sau anticiparea

unui risc necunoscut.

d) Principiul poluatorul pl�te�te, consacrat de Legea ocrotirii mediului în art.3 lit.d, se

reg�se�te într-o serie de acte interna�ionale, printre care vom men�iona Declara�ia de la Rio

(principiul nr.16), potrivit c�reia “autorit��ile na�ionale trebuie s� depun� eforturi pentru

promovarea internaliz�rii costurilor protec�iei mediului �i pentru utilizarea unor instrumente

economice, �inând cont de ideea c� poluatorul este cel care trebuie, în principiu, s�-�i asume

costul polu�rii, având în vedere interesul publicului �i f�r� a altera jocul comer�ului interna�ional

�i al investi�iilor.

Astfel cum, pe bun� dreptate, scrie prof. Michel Prieur54, acest principiu ridic� probleme

economice �i juridice complicate �i, am ad�uga, politice �i �tiin�ifice. Am ar�tat deja c� dac� prin

acest principiu s-ar consacra simpla obliga�ie a celui care cauzeaz� un prejudiciu concret

mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla în prezen�a unei axiome, f�r� o valoare juridic�

proprie; nu acesta este sensul principiului în discu�ie.

În sens larg, principiul are în vedere s� se impute poluatorului costul social al polu�rii pe

care el o genereaz�, ceea ce presupune toate efectele unei polu�ri nu numai asupra bunurilor �i

persoanelor ci �i asupra naturii îns��i55.

Într-o accep�iune mai restrâns�56 principiul poluatorul pl�te�te are în vedere obligarea

poluatorului de a suporta cheltuielile luptei împotriva polu�rii; este, a�adar, pe planul rela�iilor

specifice, o “internalizare” par�ial�, care îng�duie impunerea unor taxe sau redeven�e, de

depoluare, poluatorilor, spre a nu obliga colectivitatea în ansamblu s� suporte costurile

depolu�rii.

În�elegerea exact� a con�inutului principiului în discu�ie presupune o precizare; anume c�

într-un asemenea sistem de organizare acordarea, de c�tre stat, a unor subven�ii care s�-i ajute pe

poluatori s� finan�eze investi�iile antipoluare este contrar� principiului poluatorul pl�te�te57.

53 Georges Naksen Nanefang „Le principe de precaution dans le contexte du Protocol de Cartagena – Les cahiers du Droit vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42 54. Op.cit., pag.123. 55. Asupra accep�iunilor acestui principiu a se vedea M.Prieur, op.cit., pag.123. 56. Este accep�iunea re�inut� de Organiza�ia pentru Cooperare �i Dezvoltare Economic� (OCDE) �i fosta Comunitate Economic� European�. 57. În cadrul OCDE, principiul a fost inserat mai întâi în Recomandarea C (72) 128 din 1992 având semnifica�ia c� poluatorul avea s� suporte cheltuielile referitoare la m�surile de prevenire �i de lupt� împotriva polu�rii, stabilite de autorit��ile publice, astfel încât mediul s� se men�in� într-o stare acceptabil�. Costul acestor m�suri trebuia s� se repercuteze în costul bunurilor �i serviciilor care stau la originea polu�rii provocate prin producerea sau consumarea lor; asemenea m�suri n-ar fi trebui s� fie

46

În Fran�a se are în vedere extinderea principiului poluatorul pl�te�te �i a sistemului de

redeven�e �i pentru combaterea zgomotului �i a polu�rii agricole. Adoptarea, de c�tre Parlament,

a art.421-8 din Codul urbanismului, care prevede servitu�i neindemnizabile în jurul instala�iilor

clasificate reprezint� o atingere adus� principiului poluatorul pl�te�te, dat fiind c� textele

prev�zute ini�ial puneau în sarcina industriilor poluante plata servitu�ilor de vecin�tate. În aceste

condi�ii pare justificat� constatarea58 c� principiul “cine polueaz� trebuie s� pl�teasc�”

echivaleaz� adesea cu recunoa�terea dreptului de a polua celui care pl�te�te �i legitimeaz�,

a�adar, comportamentele ecologice cele mai discutabile.

Legiuitorul francez - este interesant de observat - nu a preluat principiul în accep�iunea

cuprins� în Declara�ia de la Rio, potrivit c�reia, astfel cum am ar�tat, poluatorul are a suporta

numai costurile depolu�rii, ci pe acela al Conven�iei de la Paris pentru protec�ia mediului marin

al Atlanticului de nord-est din 1992, care, în al s�u articol 2.2.b. prevede c� “p�r�ile contractante

aplic� principiul poluatorul pl�te�te, potrivit c�ruia cheltuielile rezultând din m�surile de

prevenire, de reducere a polu�rii �i de lupt� contra acesteia trebuie s� fie suportate de poluator”.

Rezult�, din aceast� defini�ie, c� în sistemul Conven�iei de la Paris, adoptat prin lege de Fran�a,

acceptabilitatea costurilor nu mai este cerut�.

Reglementarea cuprins� în Legea nr.137/1995 nu pare a fi pe deplin pus� de acord cu

exigen�ele principiului poluatorul pl�te�te, a�a cum s-au putut ele desprinde din cele ce preced�.

Unirea eforturilor financiare ale tuturor “poluatorilor” reali �i virtuali existen�i, în vederea

prevenirii �i reducerii polu�rii, ca �i a luptei împotriva acesteia s-a concretizat în Fondul de

Mediu59 conform legii; asemenea fond exist� �i în reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la

ameliorarea fondului funciar. Nu este, îns�, mai pu�in adev�rat c�, prin diferite prevederi ale

legii, persoanele fizice �i persoanele juridice care de�in surse poluante au obliga�ia de a le dota cu

mijloace antipoluante, suportând în acest scop cheltuielile necesare; este, de pild�, cazul art.34,

art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995.

acompaniate de subven�ii susceptibile de a crea distorsiuni în comer�. O a doua recomandare C (74.223) din 1974 admitea unele excep�ii de la aceste principii, precizând c� un ajutor acordat poluatorilor (sub form� de subven�ii, avantaje fiscale sau alte m�suri) nu este incompatibil cu principiul poluatorul pl�te�te dac� este selectiv, limitat la perioade tranzitorii sau adaptat unor situa�ii regionale. În cadrul comunit��ilor europene, într-un al treilea program de ac�iune, principiul poluatorul pl�te�te figureaz� sub forma unei strategii având ca scop folosirea cea mai bun� a resurselor; faptul de a imputa poluatorilor costurile legate de protec�ia mediului - presupus de acest principiu - îi incit� pe ace�tia s� reduc� poluarea provocat� de activit��ile lor �i s� caute produse ori tehnologii mai pu�in poluante, ceea ce este esen�ial pentru a evita o distorsiune a concuren�ei. Pornind de la faptul c� o asemenea sarcin� ar putea s� pun�, în unele cazuri, în dificultate întreprinderile existente, s-a admis, în 1974 �i în 1980, ca statele membre s� acorde, pân� în 1987, în anumite condi�ii, ajutoare având ca scop facilitarea introducerii unor reglement�ri noi, vizând o mai adecvat� protec�ie a mediului. 58. A se vedea Du Pontavice, La protection juridique de l’environnement en droit civil compare, în Revue juridique de l’environnement nr.2/1978, pag.151; J.Untermaier, “Le droit de l’environnement, reflexions pour un premier bilan”, în “Annee de l’environnement, 1980, pag.116; autorii sunt cita�i de M.Prieur, op.cit., pag.125. 59 Legea 73/2000 privind Fondul pentru mediu cu modific�rile ulterioare.

47

e) Principiul inform�rii �i particip�rii publicului la luarea deciziilor privind mediul.

Legea protec�iei mediului are în vedere, de fapt, în art.3 lit.i), crearea unui cadru de participare a

organiza�iilor neguvernamentale �i a popula�iei la elaborarea �i aplicarea deciziilor. In ce ne

prive�te, consider�m c� participarea nu poate fi conceput� în afara unei corecte �i depline

inform�ri, astfel încât cele dou� laturi trebuie examinate în cadrul unui principiu unic.

Democra�ia participativ� nu este, bineîn�eles, expres prev�zut� pentru politicile de ocrotire

a mediului. Nu mai pu�in, îns�, în acest domeniu activitatea statului nu poate avea �anse de

izbând� f�r� împ�r�irea r�spunderii cu to�i cet��enii, cu organiza�iile acestora.

Astfel cum se precizeaz� în literatura de specialitate, revendicarea particip�rii cet��enilor

la protec�ia mediului este legat� de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu:

universalitate, durat�, interdependen�� �i ireversibilitate60.

Dreptul la informare se înf��i�eaz�, în fapt, ca un drept de acces la informa�ie. Este, de

altfel, modul în care acest drept î�i g�se�te consacrarea în art.31 al Constitu�iei României, potrivit

c�ruia “dreptul persoanei de a avea acces la orice informa�ie de interes public nu poate fi

îngr�dit” (alin.1). Textul mai precizeaz�, înainte de a stabili limitele exercit�rii acestui drept, c�

“autorit��ile publice, potrivit competen�elor ce le revin, sunt obligate s� asigure informarea

corect� a cet��enilor asupra treburilor publice �i asupra problemelor de interes personal”.

Cuprinzând texte specifice domeniului s�u de reglementare, Legea nr.137/1995 precizeaz�

c� statul recunoa�te tuturor persoanelor dreptul la un mediu s�n�tos, garantând în acest scop,

printre altele, accesul la informa�iile privind calitatea mediului.

Preciz�m c� prin modific�rile �i complet�rile aduse Legii cadru de OUG 91/2002, s-a

modificat �i lit.a art.5, cuprinsul acestuia fiind „accesul la informa�ia privind mediul cu

respectarea condi�iilor de confiden�ialitate prev�zute de legisla�ia în vigoare”.Textul astfel

modificat reprezint� aducerea la zi a legisla�iei de protec�ie a mediului, privind acest aspect, cu

noile reglement�ri în materie de acces la informa�ia public� �i anume Legea nr. 544/2001 privind

liberul acces la informa�ia de interes public �i Normele Metodologice de aplicare aprobate prin

HG 123/2002.

Legea nr.86/2000 prin care a fost ratificat� Conven�ia de la Aarchus privind accesul la

informa�ie, participarea publicului la luarea deciziei �i accesul la justi�ie în probleme de mediu

urmat� de HG 1115/2202 referitoare la accesul la informa�ia privind mediul reprezint�, în opinia

noastr� c�i de acces garantate pentru popula�ie, pe de o parte iar pe de alt� parte norme

imperative de gestionare �i furnizare a informa�iei de mediu pentru autorit��ile publice

60. M.Prieur, op.cit., pag.91.

48

responsabile - cu atât mai mult cu cât - ne-am permite s� subliniem - în conformitate cu

dispozi�iile legale, nu este necesar� justificarea scopului solicit�rii informa�iei.

Na�terea dreptului la informare în domeniul mediului s-a produs odat� cu Declara�ia de la

Stockholm (principiile 19 �i 20), care evoc�, pe lâng� mijloacele prin care publicul poate exercita

în deplin� cuno�tin�� de cauz� r�spunderea sa cu privire la mediu, libera circula�ie a informa�iei.

Actul final al Conferin�ei de la Helsinki (1975) declar�, pe de alt� parte, c� succesul unei politici

de mediu presupune ca toate categoriile popula�iei �i toate for�ele sociale con�tiente de

r�spunderile ce le revin s� contribuie la protejarea �i ameliorarea mediului.

Trebuie men�ionat�, tot astfel, Directiva 90/313 a Uniunii Europene din iunie 1990 �i noua

Directiv� 2003/4 EC (care va conduce, desigur, �i la modificarea HG 115/2002 ) privind

libertatea de acces la informa�ie în materie de mediu, care are ca scop asigurarea libert��ii de

acces la informa�iile de�inute de autorit��ile publice, precum �i difuzarea acestora �i de a stabili

condi�iile de baz� în care aceast� informa�ie ar trebui f�cut� accesibil�.

Pe de alt� parte, principiul particip�rii, pe care legea nu-l define�te ca atare, eman� dintr-o

recomandare a Comitetului mini�trilor europeni; aceea precizând c� dac� o autoritate competent�

î�i propune s� adopte un act administrativ, persoanele interesate trebuie s� fie informate despre

aceasta �i, tot astfel, c� autoritatea competent� trebuie s� �in� seam� de faptele, argumentele �i

mijloacele de prob� prezentate de persoanele interesate în cursul procedurii de participare.

Principiul 10 al Declara�iei de la Rio se refer�, de altfel, în chip expres la aceasta, în

termenii urm�tori: “modul cel mai potrivit de a trata problemele mediului este de a asigura

participarea tuturor cet��enilor implica�i, la nivelul cel mai potrivit”. Preciz�m c� principiile 20-

22 din aceea�i Declara�ie se refer� distinct la participarea femeilor, respectiv a tineretului �i a

popula�iilor �i comunit��ilor autohtone.

Pe un plan specific, Declara�ia asupra gestion�rii durabile a p�durilor (Rio, 1992) insist�,

de asemenea, asupra aspectelor particip�rii, indicând, pe de o parte, c� o serie de condi�ii

potrivite trebuie create pentru popula�iile autohtone, pentru colectivit��ile lor �i pentru alte

colectivit��i, ca �i pentru locuitorii p�durilor, spre a le permite s� fie economice�te interesa�i în

exploatare, spre a desf��ura activit��i rentabile �i a se bucura de mijloace de existen�� �i de un

nivel de via�� adecvat, în special datorit� unor regimuri funciare care s� incite la o gestiune

ecologic viabil� a p�durilor; pe de alt� parte, c� trebuie s� fie încurajat� activ participarea

integral� a femeilor la toate aspectele unei gestiuni, ale unei conserv�ri �i ale unei exploat�ri

economic viabile a p�durilor.

Participarea comunit��ilor locale �i a popula�iilor autohtone la prezervarea sau la gestiunea

ra�ional� a resurselor mediului, astfel cum este afirmat� de “Principiul 22” al Declara�iei de la

49

Rio este condi�ionat� de recunoa�terea identit��ii, culturii �i intereselor lor de c�tre state; acestea

trebuie, de altfel, s� acorde comunit��ilor �i popula�iilor respective întregul sprijin necesar spre a

face eficient� participarea la realizarea unei dezvolt�ri durabile. O asemenea participare la

protec�ia mediului implic�, în schimb, participarea �i la avantajele ce ar putea decurge din

aceasta.

Rolul recunoscut, în luarea deciziilor administra�iei publice din domeniul mediului, unor

persoane interesate din afara structurilor statale constituite, a fost, în Fran�a, de natur� a

însp�imânta administra�ia; �i aceasta apare a fi cu atât mai curios cu cât era clar de la început c�

nu putea fi vorba despre un proces de “codecizie” �i c�, oricât de democratic s-ar înf��i�a,

principiul particip�rii are o serie de limite decurgând din chiar natura activit��ilor �i a structurilor

care le înf�ptuiesc.

Cât prive�te Conven�ia de la Aarhus din 25 iunie 1995, ratificat� de România prin Legea

nr. 86/2000, participarea publicului la luarea deciziilor este considerat� a fi extrem de util�

pentru calitatea acestora �i punerea lor în aplicare, publicul contribuind totodat� la rezolvarea

problemelor de mediu �i oferind posibilitatea autorit��ilor s� �in� seama de preocup�rile �i

opiniile acestuia.

Tot în textul Conven�iei se define�te no�iunea de „public” ca fiind una sau mai multe

persoane fizice sau juridice cum sunt asocia�iile, organiza�iile sau grupurile acestora, iar „public

interesat” ca fiind publicul afectat ori care are un interes în deciziile de mediu, men�ionându-se

expres c� organiza�iile neguvernamentale de protec�ie a mediului legale vor fi considerate ca

având un interes.

La rândul s�u, art.6 al Conven�iei prevede etapele �i procedurile care s� asigure

participarea publicului la luarea deciziilor privind activit��ile specifice cu impact asupra

mediului.

În sistemul Legii nr.137/1995 cu modific�rile ulterioare, în afar� de referirea - deja

men�ionat� - consacrând recunoa�terea, de c�tre stat, pentru toate persoanele, a dreptului la un

mediu s�n�tos, art.5 lit.a garanteaz� accesul la informa�iile privind calitatea mediului, lit.b

prevede dreptul de asociere în organiza�ii de ap�rare a calit��ii mediului, iar lit.c se refer� la

dreptul de consultare în vederea lu�rii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legisla�iei �i a

normelor de mediu.

Cât prive�te cuprinsul dispozi�iei de la lit.a a articolului 5 (dup� modificarea legii s-a

corectat) acesta primesc o redactare prea pu�in fericit�, care avea mai mult sensul de a restrânge

accesul persoanelor interesate la informa�ii; c�ci în timp ce Constitu�ia se referea la dreptul

persoanei de a avea acces la orice informa�ie de interes public (art.31 alin.1), textul men�ionat

50

garanta accesul numai la informa�iile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut

neîndestul�tor în domeniul ocrotirii naturii.

În prezent, cadrul legal al particip�rii publicului este constituit de: Legea nr.137/1995

astfel cum a fost modificat� �i completat� prin OUG nr.91/2002 �i aprobat� prin Legea nr.

294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II �i III se refer� la evaluarea de mediu

pentru planuri �i programe �i reglementarea activit��ilor economice �i sociale cu impact asupra

mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparen�a

decizional� în administra�ia public� care prevede în cap II sect. 1 �i 2, intitulat Decizii privind

participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative �i de evaluare a deciziilor;

Legea 22/2001 pentru ratificarea Conven�iei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului

asupra mediului în context transfrontier, precum �i alte acte ce reglementeaz� proceduri la nivel

de hot�râri de guvern �i ordine ale mini�trilor61.

Respectivele reglement�ri stabilesc procedurile de participare a publicului, precum �i

persoanele responsabile de respectarea acestora.

Importan�a particip�rii publicului ni se pare evident� pentru autorit��ile competente în

protec�ia mediului, care pot lua cuno�tin�� de ideile �i opiniile „utilizatorilor de mediu”, fiind

astfel în m�sur� s� adopte deciziile în cuno�tin�� de cauz�, evitându-se riscurile pentru mediu �i

s�n�tatea uman�.

În ordinea practic� ni se pare, îns�, de un interes excep�ional pentru aplicarea principiului

particip�rii �i inform�rii, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modific�rile �i complet�rile

ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activit��ilor economice �i sociale asupra

mediului; între etapele acestei proceduri se num�r� aducerea la cuno�tin�� �i dezbaterea public� a

raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum �i consemnarea observa�iilor �i a

concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este public�. Mediatizarea proiectelor �i

activit��ilor pentru care se cere aviz, acord �i/sau autoriza�ie de mediu �i a studiilor de impact,

precum �i dezbaterea public� se asigur� de c�tre autoritatea competent� pentru protec�ia

mediului.

Cu referire la reglementarea, cuprins� în legea - cadru, privind protec�ia a�ez�rilor umane,

aceasta prevede c�: “autorit��ile pentru protec�ia mediului �i consiliile locale vor ini�ia ac�iuni de

informare �i participare, prin dezbatere public�, privind programele de dezvoltare urbanistic� �i

gospod�rie comunal�, asupra importan�ei m�surilor destinate protec�iei mediului �i a�ez�rilor

61 H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002 privind procedura de evaluare a impactului �i de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliaz� participarea publicului .

51

umane, discutându-se din ce în ce mai mult despre un „mediu urban” echivalent cu no�iunea de

mediu.

Vom preciza, în fine, caracterul de larg� deschidere pe care îl reprezint�, în legisla�ia

noastr�, textul art.87 din legea protec�iei mediului, prin care organiza�iile neguvernamentale

cap�t� legitimare procesual� activ�, putând introduce ac�iuni în instan�� în vederea conserv�rii

mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Foarte important pe plan teoretic �i,

neîndoielnic, sub aspect practic, art.87 al legii, introdus în proiect în timpul dezbaterilor

parlamentare, este marcat, din p�cate, de consecin�ele grabei excesive cu care a fost discutat �i

adoptat; textul este, în opinia noastr�, cel pu�in incomplet dac� nu chiar gre�it.

Într-adev�r, acest articol (87) al legii se refer� la organiza�iile neguvernamentale, f�r� vreo

alt� precizare, ceea ce ar avea în�elesul c� prive�te orice organiza�ie neguvernamental�, indiferent

de obiectul s�u de activitate �i de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este

greu de conceput, chiar �i numai în lumina principiului specialit��ii capacit��ii de folosin�� a

persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organiza�iile neguvernamentale având ca

obiect de activitate ocrotirea mediului.

Pe de alt� parte, interven�ia organiza�iilor respective - concretizat� în ac�iuni judiciare - nu

intervine numai în ipoteza în care un prejudiciu s-a produs, ci �i – poate, mai ales, - pentru

prevenirea unui prejudiciu.

În al treilea rând, în ipoteza în care prejudiciul propriu-zis a fost suferit de o persoan�

fizic� sau juridic� anume, nu este de conceput ca o organiza�ie de ocrotire a mediului s� i se

substituie cerând în justi�ie repararea prejudiciului.

În fine, art.87 din lege pare a institui un privilegiu în favoarea unor organiza�ii

neguvernamentale, acordându-le un drept pe care art.5 lit.c) din aceea�i lege îl garanteaz�, într-o

formulare mult mai larg�, tuturor persoanelor62. Este - trebuie s� remarc�m aici - singurul caz

în legisla�ia noastr� în care se recunoa�te posibilitatea exercit�rii unei veritabile “ac�iuni

populare”; or, chiar în dreptul comparat, legiuitorul se arat�, pretutindeni, foarte reticent fa�� de o

asemenea reglementare63.

62. Anume, “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asocia�ii, autorit��ilor administrative sau judec�tore�ti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect. 63. În literatura de specialitate din �ara noastr�, pornind de la exemplul legisla�iei franceze, se afirm� existen�a principiului colabor�rii - cunoscut �i sub denumirea de “concertarea cu poluatorii �i organismele publice (a se vedea, de pild�, Mircea Du�u, op.cit., pag.49, iar pentru doctrina francez� M.Prieur, op.cit., pag.116 �i urm.). Aplicarea acestui principiu are în vedere, în esen��, concertarea cu poluatorii - pe calea contractelor de ramur� sau a unor programe interdepartamentale -, acordându-se acestora sprijin financiar sub diferite forme, cu condi�ia aplic�rii unor m�suri de depoluare, iar pe de alt� parte, concertarea cu organismele publice responsabile, concretizat� în conven�ii pentru reducerea zgomotelor sau adoptarea altor m�suri specifice. În ce ne prive�te, nu credem c�, în actualul stadiu al reglement�rii legislative �i al activit��ii practice, afirmarea unui atare principiu al dreptului mediului este posibil� în România. Ne ab�inem, de aceea, deocamdat�, de a enumera principiul respectiv printre celelalte, care î�i g�sesc un suport legislativ �i practic îndestul�tor.

52

f) Principiul abord�rii globale presupune reglementarea �i tratarea unitar�, sistematic�, a

întregii problematici a mediului, pornind de la ideea c� ocrotirea acestuia este o chestiune

complex�, cuprinzând aspecte �i elemente strâns legate între ele, interdependente �i, totodat�,

unitare. În acela�i timp, problematica vast� a ocrotirii mediului este strâns legat� de dezvoltarea

economic� �i social� a ��rii, de o dezvoltare durabil� în care satisfacerea nevoilor actuale prin

exploatarea naturii s� lase loc, printr-o politic� ra�ional�, posibilit��ii dezvolt�rii genera�iilor ce

vor urma.

Credem c� reglement�rile din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflect� în mod

corespunz�tor aceste preocup�ri; este, îns�, în chip absolut necesar� completarea sau revizuirea

reglement�rilor legislative sectoriale, specializate, care, în cea mai mare parte a fost realizat�

odat� cu armonizarea legisla�iei în cadrul procesului de aderare la UE.

Afirmarea acestui principiu suscit� unele considera�ii legate, inclusiv pe plan

interna�ional, de interdependen�a între mediu �i dezvoltare sau, în al�i termeni, de principiul

articul�rii m�surilor de protec�ie a mediului cu exigen�ele dezvolt�rii. Este ceea ce în limbajul

unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versan�i; primul dintre ace�tia exprim� ideea -

important� pentru ��rile în curs de dezvoltare - c� protec�ia mediului n-ar trebui s� constituie un

obstacol pentru dezvoltare, în timp ce al doilea sus�ine ideea ��rilor dezvoltate, potrivit c�reia nu

poate exista o dezvoltare durabil� f�r� luarea în seam� a mediului în elaborarea �i aplicarea

politicilor de dezvoltare.

În acest sens, principiul 2 a) al Declara�iei asupra p�durilor recunoa�te dreptul suveran �i

inalienabil al statelor de a folosi, gestiona �i exploata p�durile ce le apar�in potrivit cu nevoile lor

în domeniul dezvolt�rii �i la nivelul propriu de dezvoltare economic� �i social�.

53

6. DREPTUL FUNDAMENTAL AL OMULUI LA UN MEDIU S�N�TOS

6.1. Dezvoltarea dreptului mediului ca fundament al dreptului omului la un

mediu s�n�tos

Dezvoltarea dreptului mediului ca instrument nou de protec�ie a mediului necesar

s�n�t��ii oamenilor �i vie�ii, este desigur implicat� în recunoa�terea valorilor fundamentale

consacrate în declara�iile drepturilor �i libert��ilor publice.

Dreptul mediului a condus la lungi dezbateri privind existen�a dreptului omului la un

mediu satisf�c�tor.

Pe plan interna�ional numeroase declara�ii consacr� recunoa�terea unui drept al omului la

mediu, ca expresie a importan�ei fundamentale a mediului pentru om. În acest sens declara�ia de

la Stockholm (1972) men�ioneaz�: “omul are un drept fundamental la libertate, la egalitate �i la

condi�ii de via�� satisf�c�toare, într-un mediu a c�rui calitate îi permite s� tr�iasc� în demnitate �i

bun� stare. Este o datorie de onoare de a proteja �i ameliora mediul pentru genera�iile prezente �i

viitoare (principiul 1)”.

Charta african� a drepturilor omului �i ale popoarelor (Nairobi - 28 iunie 1981) proclam�

în art.24: “toate popoarele au dreptul la un mediu satisf�c�tor, propice dezvolt�rii lor”.

În democra�iile occidentale mai multe constitu�ii revizuite dup� 1972 au inserat noul drept

al omului la mediu, ca de exemplu: Constitu�ia Greciei (1975) - în art.24; Constitu�ia Portugaliei

(1976) - în art.66; Constitu�ia Braziliei (1988), în art.285.

În avizul s�u consultativ din 8 iunie 1996, Curtea Interna�ional� de Justi�ie declar�:

„mediul nu este o abstrac�ie ci, desigur, spa�iul în care vie�uiesc fiin�ele umane �i de care depinde

realitatea vie�ii lor, s�n�tatea lor �i a genera�iilor viitoare.” A�adar, mediul este o realitate care a

dobândit în ceva mai mult de treizeci de ani o voca�ie universal�, transformat� într-o multitudine

de reguli interna�ionale �i na�ionale care fundamenteaz�, de fapt, un nou drept fundamental al

omului.

Valorile ata�ate protec�iei �i bunei gestiuni a mediului sunt strâns legate de satisfacerea

nevoilor esen�iale (ap�, aer, hran�). Dar nevoile esen�iale pentru om sunt condi�ionate de marile

echilibre naturale ale biosferei �i deci de impactul activit��ilor umane asupra mediului natural �i

asupra resurselor naturale. Protec�ia mediului �i respectarea regulilor ecologiei devine, astfel, un

imperativ vital legat de dreptul fundamental la via��.

54

Echilibrul biologic, biodiversitatea, con�tientizarea rolului pe care îl joac� speciile florei �i

faunei în men�inerea echilibrului natural, sunt indispensabile pentru supravie�uirea umanit��ii.

Mediul, protec�ia lui, au dobândit, de asemenea, un statut de drept fundamental, pentru c�

au devenit expresia unei politici publice de interes colectiv, a unei solidarit��i nu numai în

interiorul statelor, dar �i la scar� interna�ional� (protec�ia mediului uman, a zonelor litorale,

protec�ia stratului de ozon).

Mediul reflect�, a�adar, o valoare social�, o etic�, o responsabilitate colectiv� care se

impun nu numai statelor, ci, tot asemenea, tuturor actorilor economici �i sociali. Mi�c�rile

ecologiste sunt, de altfel, sus�inute �i influen�ate de o puternic� mi�care popular� acompaniat� de

organiza�ii neguvernamentale, iar în unele ��ri �i de partidele ecologice. Având un fundament

�tiin�ific �i un fundament social, mediul, organizat sub aspect juridic de o multitudine de

conven�ii interna�ionale �i de legi na�ionale (în mare parte asem�n�toare) a dobândit o

legitimitate politic�, astfel încât a fost consacrat în cele mai înalte reglement�ri din ierarhia

legilor, �i anume în constitu�ii ca un drept fundamental64.

Consacrarea la nivel constitu�ional în numeroase ��ri, pe care am mai amintit-o, cunoa�te,

poate, un caracter mai special cât prive�te Constitu�ia francez�.

Guvernul francez, la ini�iativa pre�edintelui Republicii, a decis s� introduc� protec�ia

mediului în Constitu�ie. Orice demers privind cuprinsul Constitu�iei este un act solemn, dar

experien�a celei de-a cincea Republici a ar�tat c� pot avea loc numeroase reforme constitu�ionale

privind organizarea puterilor constitu�ionale sau alte probleme de fond ale societ��ii.

În 2002, pre�edintele Fran�ei propune francezilor înscrierea dreptului la mediu într-o

cart�65 „andosat�” la Constitu�ie al�turi de drepturile omului, de drepturile economice �i sociale,

men�ionând c� se va marca un mare progres.

Desigur, carta care consacr� acest drept este o „gazd� legislativ�” pân� la revizuirea

Constitu�iei. Credem c� este de remarcat faptul c� acest mod de consacrare constitu�ional�

dovede�te o anume urgen�� care nu a mai îng�duit s� se a�tepte prilejul revizuirii Constitu�iei, a�a

cum s-a întâmplat în România.

În acela�i sens, subliniem �i faptul c� în Proiectul Cartei Europene privind principiile

generale pentru protec�ia mediului �i dezvoltare durabil� se reg�se�te „principiul integr�rii �i

interdependen�ei, în special în ceea ce prive�te drepturile omului �i obiectivele sociale,

economice �i de mediu”.

64 Michel Prieur, Le droit de l’homme a l’environement – rapport national a la reunion de UE, 15 – 20 aprilie 2003, Ankara. 65 Având o valoare superioar� legii, se impune, ca atare, ordonarea acestor preocup�ri, mediul reprezentând un interes superior.

55

De altfel, dreptul omului la mediu, se remarc� în acest document elaborat de profesorul

M. Prieur, este recunoscut �i garantat de comunitatea interna�ional�66, de Consiliul Europei prin

jurispruden�a Cur�ii Europene pentru Drepturile Omului, precum �i de constitu�iile a numeroase

state membre ale acestuia.

6.2. Con�inutul multifunc�ional al dreptului omului la mediu

Dac� protec�ia mediului înconjur�tor antreneaz� inevitabil atingerea unor libert��i

fundamentale, cum ar fi, de pild�, dreptul de proprietate sau restrângerea unor servitu�i ori

restrângerea dreptului la circula�ie în anumite zone protejate, ea ajunge, dup� cum am ar�tat, s�

consacre drepturi fundamentale deja recunoscute sau s� l�rgeasc� alte preocup�ri.

Dreptul la mediu, ini�ial, era strâns legat de dreptul la s�n�tate �i de dreptul la via��; acesta

s-a tradus mai târziu prin afirmarea unui drept cu privire la condi�iile de via�� �i de munc� mai

bune (igiena �i securitatea muncii) �i prin dezvoltarea dreptului la odihn� �i recreere.

Dar dreptul mediului este “purt�torul” unor drepturi fundamentale, cum ar fi cele privind

dreptul la informare �i la participare, la luarea deciziilor, dreptul la asociere �i, prin aceasta,

înt�rirea func�iei sociale �i colective a unor drepturi deja existente.

Dreptul constituie masa unor îndatoriri atât pentru stat �i autorit��ile publice cât �i pentru

individ. Este evident c� protec�ia mediului poate fi ra�iunea particip�rii crescute a cet��enilor la

via�a public� �i la democratizarea tuturor procedurilor.

Este, poate, dificil� formularea corect� a acestui drept fundamental nou. Legat de

drepturile omului, avem o viziune antropocentric�, dar dreptul mediului nu prive�te numai omul,

ci �i toate celelalte forme de via��, îns��i biosfera. Se poate totu�i admite, într-un în�eles mai larg,

c� dreptul la mediu prive�te omul �i toate elementele naturale care-l înconjoar�, în m�sura în care

acestea formeaz� un tot ecologic nedisociabil. Este, vorba, desigur de un mediu s�n�tos, de o

bun� calitate, convenabil pentru dezvoltarea persoanei, ecologic echilibrat �i propice dezvolt�rii

vie�ii. Mai mult decât un drept al omului în sens strict, el este un drept în m�sur� s� protejeze în

acela�i timp atât omul cât �i mediul în care tr�ie�te.

6.3. Dreptul omului la mediu în legisla�ia româneasc�

66 Art.1 din Conven�ia Interna�ional� privind accesul la informa�ie, participarea la luarea deciziei �i accesul la justi�ie, Aarhus,1998.

56

Constitu�ia României, adoptat� în anul 1991, cu toate c� a fost o constitu�ie modern�, care

a avut �i exemplul altor reglement�ri la nivel constitu�ional în diferite ��ri, nu a “îndr�znit” s�

enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi �i libert��i fundamentale. Nimic îns� din

dispozi�iile constitu�ionale nu se opunea unei astfel de recunoa�teri. Am spune chiar dimpotriv�,

c�ci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informa�ie (art.31), dreptul la ocrotirea s�n�t��ii

(art.33), dreptul la asociere (art.37), dreptul de peti�ionare (art.37), sau chiar restrângerea

exerci�iului unor drepturi sau al unor libert��i (art.49) pentru “… ap�rarea s�n�t��ii, prevenirea

consecin�elor unor calamit��i naturale �i ale unui sinistru deosebit de grav…” reprezint�, de fapt,

unele aspecte ale con�inutului dreptului la mediu.

Dup� mai bine de un deceniu, Constitu�ia revizuit� prin referendum consacr�, dup� cum

am mai men�ionat, la art. 35, dreptul oric�rei persoane la un mediu s�n�tos �i echilibrat ecologic.

Aceast� consacrare îl departajeaz� din start de dreptul la s�n�tate, oferindu-i individualizarea atât

de necesar�. Cât prive�te alin.(2) al art. 35 �i anume obliga�ia statului de a asigura cadrul

legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem c� este necesar s� punem în eviden�� c�, acesta

a precedat dispozi�iile alin. 2.

În acest sens, ar�t�m c� art. 5 din Legea cadru pentru protec�ia mediului nr.137/1995

prevedea, înc� de la adoptarea sa, în mod expres c� “statul recunoa�te tuturor persoanelor dreptul

la un mediu s�n�tos,” prev�zând �i o serie de garan�ii.

Garan�iile privesc:

a) accesul la informa�ii referitoare la calitatea mediului, care, dup� modificarea �i

completarea prin OUG nr.91/2002, este „accesul la informarea privind mediul cu respectarea

condi�iilor de confiden�ialitate prev�zute de legisla�ia în vigoare”;

b) dreptul de a se asocia în organiza�ii de ap�rare a calit��ii mediului;

c) dreptul de consultare în vederea lu�rii deciziilor privind dezvoltarea politicilor,

legisla�iei �i normelor de mediu, eliberarea acordurilor �i a autoriza�iilor de mediu, inclusiv

pentru planurile de amenajare a teritoriului �i de urbanism67;

d) dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asocia�ii autorit��ilor

administrative sau judec�tore�ti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu

direct sau indirect;

e) dreptul la desp�gubire pentru prejudiciul suferit.

Dac� toate aceste garan�ii legale sunt mai mult sau mai pu�in fire�ti, fiind cuprinse

disparat �i în alte reglement�ri ce apar�in dreptului civil, dreptului administrativ, dreptului

constitu�ional sau altor ramuri de drept, ni se pare demn de eviden�iat mai ales dreptul oric�rei 67 Textul lit.c altfel cum a fost redat aici este cel în vigoare dup� modificarea prin O.U.G. nr. 91/2000.

57

persoane fizice, nemijlocit sau prin intermediul unei asocia�ii, de a dobândi legitimitatea

procesual� activ� pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu �i care, în

mod obi�nuit nu pot fi socotite o daun� direct�.

Prin aceasta, legisla�ia noastr� a devenit o legisla�ie de avangard� în repararea

prejudiciului ecologic suferit de “bunuri elemente ale mediului” care, prin natura lor, în general,

nu sunt apropriabile �i deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi

constatat în patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice.

Cât prive�te legitimarea procesual� activ� ex lege conform art. 5 la care ne-am referit,

pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei „Actio popularis” – pentru interese comune,

dar ac�iunile din aceast� categorie nu puteau fi îndreptate decât împotriva unui act general, în

m�sura în care dispozi�iile acestuia f�ceau referire la propria pozi�ie juridic�. Pe de alt� parte,

trebuie s� men�ion�m c� jurispruden�a a l�rgit defini�ia „problemei juridice”, admi�ând c�

anumite „interese ideale” pot fi ap�rate în justi�ie.

Legea cadru pentru protec�ia mediului acord� prin aceast� legitimare procesual� activ� un

larg acces la justi�ie pentru protec�ia mediului, dar în acela�i timp �i o garan�ie real� pentru

ap�rarea dreptului, recunoscut �i, acum, garantat prin dispozi�iile constitu�ionale „la un mediu

s�n�tos �i echilibrat ecologic”.

Putem invoca în acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind no�iunea

de „interes” pentru a introduce o cerere în fa�a instan�elor judec�tore�ti, no�iune care a fost în

mod substan�ial atenuat� de când violarea unui drept a fost re�inut� de instan�ele administrative

ca „interes” printr-o interpretare literal�, la sfâr�itul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor

de interese.

Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept s� fie propriu �i special al celui ce se

plânge, fiind suficient s� apar�in� unei categorii de persoane, cu excep�ia unei simple apartenen�e

la o colectivitate na�ional�.

De asemenea, interesul de a te adresa justi�iei a fost larg recunoscut persoanelor juridice,

dup� obiectul lor, asocia�iilor, sindicatelor, etc.

În ceea ce prive�te reglementarea legii române, la care am f�cut referire, credem c� este

vorba de o legitimare procesual� activ� legal� cât prive�te atingerile aduse mediului.

Acest lucru este pus în eviden�� �i de dispozi�iile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit

c�rora organiza�iile neguvernamentale dobândesc o legitimare procesual� activ�, putând

introduce ac�iuni în justi�ie în vederea conserv�rii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.

Nu putem s� nu relev�m dispozi�iile alin. (3) art. 35 din Constitu�ia României care

reglementeaz� expres îndatorirea tuturor persoanelor fizice �i juridice de a proteja �i ameliora

58

mediul înconjur�tor. A�adar, la prima vedere, cât prive�te persoanele fizice în calitatea lor de

titulari ai dreptului fundamental la un mediu s�n�tos �i echilibrat ecologic în acela�i timp, ace�tia

sunt �i titularii obliga�iei de a proteja mediul.

În calitatea lor de titulari ai acestei obliga�ii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exonera�i de

r�spundere, în cazul în care prin activit��ile pe care le desf��oar� au cauzat un prejudiciu, de

faptul c� prin activitatea respectiv� nu au înc�lcat anumite dispozi�ii exprese �i concrete ale

reglement�rilor legale. Ace�tia nu au respectat obliga�ia de a proteja mediul.

Aceste dispozi�ii constitu�ionale se reg�sesc �i în art. 6 al legii cadru, care, prin

modific�rile aduse de O.U.G. nr. 91/2002 men�ioneaz�: „Protec�ia mediului constituie obliga�ia

�i responsabilitatea autorit��ilor administra�iei publice centrale �i locale precum �i a tuturor

persoanelor fizice �i juridice”.

59

7. R�SPUNDEREA PENTRU ATINGERILE ADUSE MEDIULUI ÎNCONJUR�TOR

R�spunderea pentru înfrângerea normelor de protec�ie a mediului reprezint� un

complement absolut necesar în cazul nerespect�rii principiilor precau�iei �i al prevenirii, principii

care, în opinia noastr�, joac� un rol primordial.

R�spunderea juridic� “clasic�”, cu formele ei cunoscute (r�spunderea civil�, r�spunderea

administrativ�, r�spunderea penal�) �i care reprezint�, desigur, dreptul comun, devine

insuficient� �i inadecvat� în cazul înc�lc�rii normelor de protec�ie a mediului �i al atingerilor

aduse mediului (având ca rezultat cauzarea unui prejudiciu ecologic).

Astfel, apare necesar� o amenajare juridic� a r�spunderii, proprie acestui domeniu, care s�

aib� în vedere specificitatea acestuia, categoriile r�spunderii r�mânând în esen�� acelea�i.

7.1. Principiul poluatorul pl�te�te

7.1.1. Principiul este consacrat de Legea-cadru68 pentru protec�ia mediului, în art.3,

litera d. Aceast� consacrare legal� laconic� ascunde, totu�i, probleme economice �i juridice

complexe. Dup� Michel Prieur69, într-o accep�iune mai larg�, acest principiu urm�re�te imputarea

în sarcina poluatorului a costului social al polu�rii pe care el o provoac�. Ceea ce, în opinia

noastr�, conduce la antrenarea unui mecanism de r�spundere pentru prejudiciul ecologic care s�

acopere toate efectele negative ale polu�rii nu numai cât prive�te bunurile �i persoanele, ci �i

mediul însu�i, precum �i pentru luarea m�surilor de prevenire a acestuia.

În termeni economici, acest principiu s-ar putea traduce prin “internalizarea” cheltuielilor

externe (teoria externaliz�rilor). Într-o accep�iune mai limitat� re�inut� de O.C.D.E.70 �i C.E.71,

acest principiu urm�re�te asumarea cheltuielilor privind lupta împotriva polu�rii, de c�tre

poluator.

7.1.2. Punerea în aplicare a principiului “poluatorul pl�te�te” ar trebui s� aib� în

vedere asigurarea unei veritabile depolu�ri, care s� permit� colectivit��ilor �i fiec�rei persoane s�

tr�iasc� într-un mediu satisf�c�tor. Pentru suportarea unei asemenea depolu�ri de c�tre poluator

s-ar putea avea în vedere o serie de instrumente care, conjugate, ar putea deveni eficiente.

68. Legea nr.137/1995 privind protec�ia mediului înconjur�tor. 69. Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.125. 70. Organiza�ia pentru Cooperare �i Dezvoltare Economic�. 71. Comunitatea European�.

60

În acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive

(antipoluare) �i punerea în aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensa�ii, scutiri de

impozite etc.).

Principiul poluatorul pl�te�te ar trebui, de asemenea, s� se traduc� juridic prin abolirea

drepturilor câ�tigate în caz de poluare.

Astfel:

A. Taxele de poluare reprezint�, în principal, o prelevare obligatorie în sarcina

poluatorului �i care s� fie destinat� pentru restaurarea �i supravegherea mediului.

B. Normele antipoluare menite s� reduc� poluarea, impunând un prag obligatoriu

poluatorului (norme tehnice antipoluare).

C. Mecanisme financiare. În dreptul mediului se face din ce în ce mai mult apel la

anumite facilit��i financiare care s� încurajeze investi�iile pentru reducerea polu�rii sau

pentru depoluare.

D. Abolirea drepturilor câ�tigate - are în vedere pe acelea care aduc atingere

mediului. Astfel, titularii unor autoriza�ii administrative în materie de mediu au adeseori tendin�a

s� considere c� se afl� în posesia unui act administrativ individual creator de drept �i, deci,

intangibil. Interven�ia unei noi reglement�ri legale fa�� de care condi�iile din autoriza�ia eliberat�

anterior nu mai corespund, va putea duce, desigur, la invalidarea respectivei autoriza�ii.

Alte opinii care încearc� s� sus�in� inaplicabilitatea unei noi reglement�ri la situa�iile deja

existente ar consacra, de fapt, un drept câ�tigat de a polua.

De altfel, principiul general al aplic�rii imediate a legii ori a noilor reglement�ri, sub

rezerva drepturilor câ�tigate, este tran�at în materia protec�iei mediului chiar de noua lege-cadru

de protec�ie a mediului, care prevede reautorizarea obligatorie a activit��ilor existente, cererea de

reautorizare trebuind depus� în termen de un an de la intrarea în vigoare a noii legi.

Mai mult decât atât, art.10 al aceluia�i act normativ prevede în mod expres posibilitatea

revizuirii acordului sau autoriza�iei de mediu, dac� apar elemente noi ce nu au fost avute în

vedere la eliberarea acestora.

61

7.2. Prejudiciul ecologic

7.2.1. Diversele �i multiplele atingeri aduse mediului �i prejudicii cauzate omului �i

mediului au determinat doctrina s� caracterizeze �i s� consacre no�iunea de prejudiciu

ecologic distinct� de prejudiciul ordinar (obi�nuit). Prejudiciul ecologic dep��e�te cadrul unei

atingeri aduse bunurilor �i persoanelor luate individual. Mediul - ca victim� - este considerat

independent de dreptul de proprietate �i de persoane, el trebuind s� fac� obiectul unei protec�ii

specifice72.

Conceptul de prejudiciu ecologic a fost pentru prima oar� utilizat de Michel Despax73

pentru a pune în eviden�� particularitatea prejudiciilor indirecte rezultând din atingerile aduse

mediului înconjur�tor. Astfel, orice atingere adus� unui element al mediului înconjur�tor (cum ar

fi, de pild�, apa sau atmosfera) nu poate s� nu aib� efecte �i asupra altor componente ale

mediului (flora �i fauna acvatic� sau terestr�, solul etc.), având în vedere interdependen�a

fenomenelor ecologice. A�adar, prejudiciul ecologic reprezint� o atingere a ansamblului

elementelor unui sistem, iar prin caracterul s�u indirect �i difuz pune probleme complexe cât

prive�te dreptul la repara�ie.

De altfel, prejudiciul ecologic a f�cut obiectul a numeroase controverse doctrinare, sub

mai multe aspecte.

A. Un prim aspect se refer� la faptul c� rolul de victim� a unui asemenea prejudiciu

îl poate de�ine atât omul cât �i mediul.

Conceptul de prejudiciu ecologic a fost ini�ial perceput prin intermediul omului ca

victim� cât prive�te lezarea s�n�t��ii �i a bunurilor sale, a activit��ii �i a bun�st�rii acestuia74.

Aceast� concep�ie, evident antropocentric� a prejudiciului ecologic este, de asemenea,

ilustrat� �i prin defini�ia dat� de R. Drago “Prejudiciul ecologic este acela cauzat persoanelor �i

bunurilor de c�tre mediul în care tr�iesc”75. Aici mediul este sursa prejudiciului �i nu victim�.

Aceast� tipologie (prejudiciul suferit de om prin fapte de poluare) este, de altfel, apropiat� de

teoria clasic� a tulbur�rilor de vecin�tate, putându-se lua în considera�ie regulile r�spunderii

civile pentru prejudicii materiale �i, eventual, morale, reguli care adesea au decep�ionat, prin

rezultatele ob�inute.

72. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993, Paris, pag.392. 73. Michel Despax, Droit de l’Environnement, Ed. TEC, Paris, 1980. 74. A se vedea M.Raymond-Gouilloud, “Du droit de detruire. Essai sur le droit de l’environnement”, P.U.F., 1989, p.42-46. 75. Prefa�� la lucrarea lui D.Giroud, “La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974.

62

Îns�, o asemenea optic� pune în umbr� tocmai prejudiciul ecologic propriu zis, suferit de

mediul însu�i (cum ar fi, de pild�, cel referitor la via�a s�lbatic�), f�r� repercusiuni imediate �i

evidente asupra activit��ii umane.

Sub acest unghi, prejudiciul ecologic ar consta în degradarea elementelor naturale sau,

dup� defini�ia dat� de M. Caballero “prejudiciul cauzat direct mediului luat în sine, independent

de repercusiunile sale asupra persoanelor �i asupra bunurilor”76. A�adar, victima direct� este

mediul înconjur�tor prin elementele sale neapropriate �i neapropriabile. Or, aceste “bunuri ale

mediului înconjur�tor”77 nu sunt “subiecte de drept”, cu toate c� s-ar putea profila o evolu�ie în

sensul recunoa�terii lor ca subiecte de drept. Faptul c� ele constituie un patrimoniu colectiv, un

patrimoniu comun al umanit��ii este, desigur, indubitabil; c� atingerile aduse acestora lezeaz�

interesele colective este, de asemenea, cert, numai c� mecanismele juridice “clasice” cunosc

doar protec�ia exclusiv individual�.

Independent de inadaptarea recunoscut�, demonstrat�, a sistemelor juridice tradi�ionale

pentru integrarea “prejudiciului ecologic pur”, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezint� o

eviden��, iar asigurarea repar�rii lui o necesitate absolut�.

Cu toate eforturile doctrinare nu s-a ajuns la o definire a “prejudiciului ecologic pur”.

Credem c� doar �tiin�ele naturii ar putea da r�spunsuri inteligibile �i coerente.

În acest sens, pentru a caracteriza un atare prejudiciu, pornind de la strategia mondial� a

conserv�rii, s-a propus ca defini�ie: men�inerea proceselor ecologice esen�iale, men�inerea

diversit��ii genetice �i men�inerea unei exploat�ri durabile a speciilor �i a ecosistemelor;

atingerile aduse acestor obiective ar constitui “prejudiciu ecologic pur”.

Desigur, în c�utarea unei defini�ii cât mai exacte, aceste elemente se pot combina cu

elementele constitutive ale prejudiciului cauzat naturii, cum ar fi, de pild�, prejudiciul adus

speciilor sau ecosistemelor.

Elementele caracteristice ale prejudiciului ecologic pot fi pân� la urm� identificate, dar

dificultatea formul�rii juridice subzist�.

Legea român� �i prevederile Legii 137/1995 pân� la modificarea prin OUG nr 91/2002

prevedea în cuprinsul anexa 1, f�r� a avea expres în vedere prejudiciul ecologic, c� “Prejudiciul,

în în�elesul legii, este un efect cuantificabil în cost al daunelor asupra s�n�t��ii oamenilor,

bunurilor sau mediului, provocat de poluan�i, de activit��i d�un�toare”.

Iar în prezent apare la anexa A privind defini�iile termenilor specifici utiliza�i, în lege

„prejudiciu – efect cuantificabil în cost al daunelor asupra s�n�t��ii oamenilor, bunurilor sau 76. M.Caballero, op.cit., pag.291. 77.” Biens- environnements” dup� expresia lui Gilles Martin, “Le repression du prejudice ecologique”, Colloque de Brest, 1988.

63

mediului provocat de poluan�i, activit��i d�un�toare, accidente ecologice sau fenomene materiale

periculoase”.

Dac� ne uit�m în aceea�i anex� la defini�ia no�iunii de „mediu”, ea include toate

elementele componente „inclusiv valorile materiale �i spirituale, calitatea vie�ii �i condi�iile care

pot influen�a bun�starea �i s�n�tatea omului”; a�adar, omul �i bunurile sale fac parte din mediu �i

nu pot fi enumerate distinct de acesta.

F�r� a st�rui prea mult asupra explic�rii no�iunii de “prejudiciu” prin aceea de efect

cuantificabil în cost al daunelor (în loc de cuantificare a costului repara�iei daunelor), observ�m

c� mediul ca victim� este enumerat f�r� o preocupare special� pentru no�iunea de daun�

ecologic�.

Ni se pare c� aceste preocup�ri s-ar putea reg�si, eventual, la aceea�i anex�, sub

denumirea de “deteriorarea mediului”. În în�elesul legii, deteriorarea mediului reprezint�

alterarea caracteristicilor fizico-chimice �i structurale ale componentelor naturale ale mediului,

reducerea diversit��ii �i productivit��ii biologice naturale �i antropizate, afectarea echilibrului

ecologic �i a calit��ii vie�ii, cauzate în principal de poluarea apei, atmosferei �i solului,

supraexploatarea resurselor, gospod�rirea �i valorificarea lor deficitar�, inclusiv amenajarea

necorespunz�toare a teritoriului.

Desigur, aceast� defini�ie, care pe lâng� caracterizarea no�iunii de degradare a mediului

cuprinde �i cauzele ce pot determina degrad�ri, p�c�tuie�te prin dorin�a de a cuprinde totul în

dauna unei caracteriz�ri sintetice �i clare.

A�adar, în condi�iile legii române pentru protec�ia mediului, pentru a ajunge la

recunoa�terea juridic� a daunei ecologice trebuie s� pornim de la defini�ia mediului, care este luat

în considera�ie atunci când se determin� prejudiciul �i s� continu�m ra�ionamentul f�când apel la

determinarea legal� a deterior�rii mediului, pentru a cuprinde �i elementele componente ale

acestuia, diversitatea �i productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am

putea tinde la o luare în considera�ie indirect� a “daunei ecologice pure”.

Nu putem, îns�, nega faptul c� legea cuprinde �i unele elemente esen�iale care sunt

specifice daunei ecologice.

În cele ce urmeaz�, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispozi�ii novatoare din dreptul

american �i canadian.

Dreptul federal american recunoa�te de peste dou�zeci de ani existen�a unui drept la

repara�ie pentru daunele cauzate resurselor naturale “pentru fapta unor activit��i sau substan�e

periculoase”.

64

Dauna cauzat� naturii a fost recunoscut� prin repercusiunile economice determinate de

degradarea resurselor naturale, astfel încât s-a putut, probabil, evita orice controvers� privind

existen�a unui interes lezat sau a unui drept asupra acestor resurse.

Prima lege care a prev�zut în mod expres repararea prejudiciului adus naturii este legea

referitoare la conducta de petrol Trans-Alaska; prin articolul 2o4 aceasta instituie un regim de

r�spundere obiectiv� pentru prejudiciile cauzate bunurilor, “pe�telui, vie�ii s�lbatice, resurselor

biotice sau altor resurse naturale de care depinde subzisten�a popula�iilor autohtone din Alaska

sau activit��ile lor economice”78.

No�iunea de daun� adus� resurselor naturale s-a deta�at apoi de orice referire la interesele

economice, dobândindu-�i autonomia. Aceast� consacrare se g�se�te în Legea privind repararea

prejudiciului constând în degradarea sau distrugerea resurselor naturale datorat� faptei

substan�elor periculoase din 1980 (cunoscut� sub denumirea de super fund). Resursele naturale

fiind definite ca fiind “solul, pe�tii, via�a s�lbatic�, biotopurile, apa, pânzele freatice, resursele de

ap� potabil� �i alte resurse de acela�i tip, fie c� apar�in ori sunt administrate sau girate de Statele

Unite, de un stat sau o colectivitate local�, de un guvern str�in, de un trib indian sau de orice

membru al unui trib indian”79. De altfel, reglement�ri mai recente au creat un regim de

responsabilitate civil� proprie pentru repararea prejudiciilor cauzate resurselor naturale,

independent� de repararea prejudiciilor aduse persoanelor sau bunurilor80

În Quebec, o lege din 22 iunie 1990 permite organului central competent (ministrul) de a

dispune decontaminarea sau restaurarea mediului dac� se constat� o contaminare sau o cantitate

ori o concentra�ie interzis� de substan�e poluante, care este “susceptibil� de a aduce atingere

vie�ii, s�n�t��ii, securit��ii sau confortului fiin�ei umane sau s� cauzeze o daun� calit��ii solului,

vegeta�iei, faunei sau bunurilor81. Men�ion�m c� no�iunea de daun� ecologic� nu figureaz� in

terminis în textele evocate.

Credem c� no�iunea se preteaz�, totu�i, la diferite formul�ri în terminologia proprie

fiec�rui sistem juridic.

Dreptul comunitar are în vedere în special separarea daunei ecologice de alte categorii de

daune, cu scopul de a asigura repararea acesteia, independent de celelalte. Astfel, Directiva

privind r�spunderea civil� pentru prejudiciile cauzate de de�euri distinge daunele aduse

persoanelor �i bunurilor de daunele (lezarea sau degradarea) aduse mediului, subliniindu-se, în

78. Trans-Alaska Pipeline Authorisation Act.1973. 79. Comprehensive Environmental Reponse, Compensation and Liability Act of 1980. 80. Cit�m, în aceste sens, Oil Pollution Act of 1990. 81. Legea de modificare a Legii privind calitatea mediului, (art.31-43).

65

expunerea de motive, necesitatea izol�rii acestor daune ca o nou� categorie în raport cu cele

precedente82.

Art.2 al Directivei define�te leziunile aduse mediului ca “atingeri importante �i persistente

ale mediului, determinate de o modificare a condi�iilor fizice, chimice sau biologice ale apei,

solului, aerului”. Se mai precizeaz� c� sunt “incluse atingerile aduse florei �i faunei datorate unei

modific�ri a acestor condi�ii”.

De fapt, c�utarea unei solu�ii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definit�

ca o atingere adus� elementelor componente ale mediului natural, porne�te de la insatisfac�ia

formelor juridice clasice, care au fost concepute esen�ialmente pentru repararea prejudiciului

suferit de om.

Or, este cunoscut c� un prejudiciu suferit de victim� d� na�tere unui drept de repara�ie

numai dac� prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept.

Luând în considerare aceste condi�ii - atingerile aduse mediului - ca surs� de perturbare

pentru om cât prive�te s�n�tatea sa sau patrimoniul s�u, nu putem distinge o specificitate real�, în

schimb cât prive�te prejudiciul ecologic pur, numeroase dificult��i pot fi relevate cu privire la

certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat.

7.2.2. Dauna ecologic� �i cerin�a unui prejudiciu cert. F�r� îndoial�, o serie de

dificult��i înso�esc orice demers care î�i propune determinarea cert� a unui prejudiciu ecologic.

Aceasta nu pune, îns�, la îndoial� realitatea acestuia.

A. Determinarea cert� a prejudiciului ecologic poate avea în vedere:

- realitatea �i actualitatea lui, care consist� în distrugerea unei specii rare a faunei sau

florei, poluarea masiv� cronic� sau accidental� a m�rilor, a lacurilor, cursurilor de ap�,

contribuind la distrugerea constatat� a pe�tilor, p�s�rilor; sunt exemple de prejudicii deja

constatate.

U�urin�a cu care pot fi date exemplele nu exclude complexitatea pe care o pot ridica unele

îndoieli �tiin�ifice, care înclin� în favoarea incertitudinii prejudiciului. Este, de altfel, mult mai

dificil de a evalua prejudiciul decât de a constata realitatea;

- constatarea realit��ii prejudiciului poate pune �i problema unui prejudiciu viitor sau prin

pierderea sursei (lipsa de câ�tig). Determinarea unui prejudiciu viitor în acest domeniu poate

avea ca obstacol nivelul cuno�tin�elor �tiin�ifice actuale, care pot fi lacunare sau insuficiente, ori

posibilitatea unor circumstan�e viitoare aleatorii. 82. Modificare prezentat� de Comisie la 28 iunie 1990, în virtutea art.149 al Tratatului C.E.E.

66

B. Pierderea de �ans� este considerat� de mai mul�i autori83 ca fiind posibil s� se

aplice la repararea prejudiciului ecologic. In acest sens, se citeaz� celebrul caz Zoe

Colocotroni - judec�torul re�inând, în special, c� pierderea cauzat� de o maree neagr� într-o

planta�ie “nu este numai aceea a pierderii unui num�r de plante sau animale, ci una mult mai

important�, care are în vedere capacitatea elementelor poluate ale mediului de a se regenera �i de

a permite acela�i lucru formelor de via�� respective”84.

C. Repararea prejudiciilor viitoare este consacrat� de jurispruden�a francez� pentru

lipsa de câ�tig, a�a cum putem cita cazul “noroiului ro�u” de care a fost r�spunz�toare

societatea Montedison, afacere în care pescarii au ob�inut repara�ia “pentru pierderea

�ansei de a pescui”.

Prejudiciul viitor este admis numai cu condi�ia de a nu fi ipotetic sau eventual, ci dac� este

o prelungire sigur� �i direct� a prejudiciului actual.

Desigur, evaluarea prejudiciului viitor este dificil�, în afara stadiului cuno�tin�elor

�tiin�ifice lacunare sau insuficiente, prin aceea c� efectele pe termen mediu �i lung ale polu�rii

constatate la un moment dat pot fi agravate prin situa�ii cumulative sau sinergice sau atenuate

prin capacitatea de regenerare a naturii.

7.2.3. Anormalitatea daunei ecologice însemnând, în cadrul unor concep�ii85, gravitatea,

periodicitatea �i relativitatea prejudiciului. Anormalitatea daunei ecologice nu este o condi�ie

general� pentru declan�area mecanismelor juridice de reparare.

Acest criteriu joac� îns� un rol decisiv cât prive�te repararea tulbur�rilor de vecin�tate pe

care, pentru ra�iuni istorice le invoc�m, fiind adeseori temeiul repar�rii a numeroase daune

ecologice.

În aceea�i ordine de idei s-ar înscrie �i faptul c� protec�ia specific� acordat� unui spa�iu

sau habitat se materializeaz� în ceea ce prive�te o eventual� repara�ie, prima cerin�� fiind

certitudinea prejudiciului �i nu problema caracterului acestuia, dac� este normal sau tolerabil.

În schimb, atingerile difuze, cronice, de “natur� obi�nuit�”, nu sunt în general considerate

ca un prejudiciu cert decât dac� dep��esc un prag considerat ca inacceptabil. De altfel, în opinia

noastr�, fixarea unor asemenea praguri instituie veritabile “permise de poluare”.

83. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32 �i urm. 84. Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286. 85. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.

67

Aceast� concep�ie se poate desprinde �i din Conven�ia privind r�spunderea civil� pentru

prejudiciile aduse mediului prin activit��i periculoase, care prevede, la art.8, consacrat

exoner�rilor de r�spundere, c� exploatantul nu este responsabil pentru prejudiciu (între alte

prevederi) dac� probeaz� c� “acesta rezult� dintr-o poluare de nivel acceptabil în raport cu

circumstan�ele locale pertinente”. Or, noi credem c� îns��i existen�a prejudiciului este dovada

indubitabil� c� acesta trebuie reparat dac� se demonstreaz� leg�tura de cauzalitate între

activitatea pe care o desf��oar� �i respectivul prejudiciu.

7.2.4. Specificitatea prejudiciului ecologic. Fenomenele care afecteaz� mediul natural

se caracterizeaz�, în general, prin deosebita lor complexitate. Sunt îns� unele aspecte care nu

sunt decât rareori întâlnite la ceea ce am putea numi , dup� cum am mai ar�tat “daunele ordinare”

(obi�nuite).

Astfel, putem eviden�ia faptul c� unele consecin�e ale atingerilor aduse mediului sunt de

cele mai multe ori ireversibile. În acest sens, putem exemplifica imposibilitatea reintroducerii

unei specii care a disp�rut sau imposibilitatea reconstituirii unui biotop care nu mai exist�.

De asemenea, datorit� faptului c� poluarea are, a�a cum am mai ar�tat, efecte cumulative

�i sinergice, de cele mai multe ori dauna ecologic� este rezultatul însum�rii acestora �i al

cumul�rii între ele; acumularea acestor leziuni poate avea efecte catastrofale. Se cunosc

asemenea consecin�e, de pild�, prin efectele produse de-a lungul lan�ului alimentar (Boala

Minamata, în Japonia).

Specific� daunei ecologice, consider�m c� este �i nerespectarea vecin�t��ii. Dauna

ecologic� se poate manifesta f�r� ca m�car s� fie atinse vecin�t��ile faptului cauzator de

prejudicii. Ploile acide, datorit� transportului atmosferic, pot produce efecte negative la mari

distan�e fa�� de locul de emisie a noxelor (SO2).

Dauna ecologic� este îndeob�te un prejudiciu colectiv, mai ales datorit� cauzelor sale

(pluralitate de autori, dezvoltare industrial�, concentrare urban� etc.) �i efectelor acesteia

(costurile sociale).

Se mai poate remarca �i caracterul difuz al daunelor ecologice prin manifest�rile lor (aer,

radioactivitate, poluarea apelor), ceea ce face ca leg�tura cauzal� între fapt� �i prejudiciu s� fie

mult mai lax�. Repercutarea acestor daune se face prin rico�eu, în m�sura în care se aduc atingeri

mai întâi elementelor naturale �i apoi drepturilor individuale.

68

7.3. Repara�ia civil� pentru dauna ecologic�

7.3.1. Fundamentele r�spunderii. R�spunderea civil� presupune ca o persoan� c�reia îi

incumb� r�spunderea s� fie obligat� s� repare un prejudiciu al unei alte persoane (victima). Deci,

obliga�ia de a repara, ca orice obliga�ie, este o rela�ie între dou� persoane.

În cazul prejudiciului ecologic, victima nu este întotdeauna, din punct de vedere juridic, o

persoan� �i pe cale de consecin�� nu ar putea invoca dreptul subiectiv la repara�ie. Aceast�

dificultate �ine de specificitatea daunei ecologice.

Problema determin�rii debitorului obliga�iei de a repara, în materia daunei ecologice,

prezint� unele particularit��i, dar nu din lipsa unei construc�ii juridice adecvate.

Culpa sau lipsa culpei, ca fundament al r�spunderii, foarte laconic rezumat, este obiectul

unei ample dezbateri. Argumente numeroase au fost aduse de partizanii ambelor teze.

Se poate îns� pune întrebarea dac� aceast� controvers� este esen�ial� în materia

prejudiciului ecologic, deoarece r�spunderea poate fi determinat�, �i într-un caz �i în cel�lalt, cu

avantajele �i dezavantajele respective, fie pentru debitorul, fie pentru creditorul obliga�iei de

reparare.

Problema central� a r�spunderii pentru dauna ecologic�, în opinia noastr�, o reprezint�

leg�tura cauzal� dintre fapta (culpabil� sau nu) a responsabilului �i prejudiciul suferit de victim�.

Dezbaterea “clasic�”, aceea care graviteaz� în jurul culpei, este dac� vina poate fi

considerat� ca unic fundament al r�spunderii în materie de daun� ecologic� sau trebuie s� se

acorde un loc primordial r�spunderii obiective (f�r� culp�).

7.3.2. R�spunderea subiectiv� se întemeiaz� pe culpa celui care a s�vâr�it fapta

cauzatoare de prejudicii, culp� ce trebuie dovedit� de victim�. În codul nostru civil, art.998 �i

999, întregindu-se unul pe cel�lalt, întemeiaz� aceast� r�spundere nu numai pe inten�ie dar �i pe

impruden�� ori neglijen��86.

A�adar, victima are, potrivit legii, obliga�ia de a face proba culpei autorului faptei, s�

dovedeasc� realitatea �i certitudinea prejudiciului �i, desigur, leg�tura cauzal� dintre fapt� �i

prejudiciu.

Cât prive�te ilicitatea faptei, codul civil nu pretinde ca fapta cauzatoare de prejudiciu s�

fie ilicit�; articolul 998 vorbe�te numai de gre�eal�.

86. Pentru întreaga demonstra�ie, a se vedea M.Eliescu, R�spunderea civil� delictual�, Editura Academiei, 1972, pag.223.

69

Doctrina,îns�, sprijinindu-se pe tradi�ia noastr� juridic�, explic� faptul c� r�spunderea

delictual� implic� un act oprit de lege, care constituie o atingere injust� a dreptului altuia87.

Ad�ugând îns� c� existen�a culpei face s� se prezume caracterul ilicit al faptei.

De altfel, în literatura juridic� francez�, numero�i autori definind sau analizând culpa, fac

aproape o osmoz� între aceast� no�iune �i aceea de ilicit88.

Cât prive�te aplicarea acestei categorii a r�spunderii la prejudiciul ecologic, situa�ie în

care victima are sarcina de a proba culpa imputabil� autorului faptei, pot interveni obstacole

adeseori insurmontabile. Investiga�ii care necesit� cuno�tin�e tehnico-�tiin�ifice uneori foarte

specializate �i chiar sprijinul poluatorului în acest demers, pot pune victima în situa�ia de a nu-�i

putea realiza dreptul la repara�ie. La aceasta mai ad�ug�m �i faptul c� în materie de poluare

prejudiciul poate fi rezultatul mai multor surse de poluare, ceea ce ar pune victima în situa�ia de a

identifica în mod individual culpa fiec�rui autor - lucru aproape imposibil.

În materia r�spunderii contractuale, culpa nu poate fi niciodat� altceva decât o violare a

unei obliga�ii n�scut� din contract. Obliga�ii care ar putea fi de securitate, informare sau

consiliere a beneficiarului în cazul furniz�rii unor produse toxice sau periculoase pot, tot

asemenea, deschide un câmp nou de r�spundere contractual� pentru eventuale daune ecologice.

7.3.3. R�spunderea f�r� culp� pentru fapta lucrului. În baza articolului 1000 alin.1

Cod civil, care prevede c� “suntem r�spunz�tori de prejudiciul cauzat prin fapta persoanelor

pentru care suntem obliga�i a r�spunde sau de lucrurile ce sunt sub paza noastr�”.

Doctrina �i jurispruden�a au desprins, din acest text elastic, un principiu general de

r�spundere pentru fapta lucrurilor, în temeiul c�ruia cel p�gubit poate ob�ine repararea

prejudiciului, f�r� a dovedi culpa celui chemat s� r�spund�. Lucrurile la care se refer� textul la

care ne-am referit sunt toate lucrurile apropriabile, indiferent de natura lor.

Lucrurile neapropriabile precum aerul, lumina solar�, apa m�rii etc. - res communis –

fiind, prin natura lor, menite s� foloseasc� tuturor �i deci nefiind în paza juridic� a cuiva, nu pot

deci intra în domeniul de aplicare a art.1000 alin.1 Cod civil.

A�adar, în materie de poluare, este dificil s� se aplice aceast� categorie de r�spundere,

poluatorul fiind presupus a avea sub paza sa juridic� fumul, mirosul sau vibra�iile sonore, cauze

ale numeroase daune ecologice.

Nu înseamn� îns� c� acest temei juridic nu a fost invocat de numeroase victime ale

polu�rii în lipsa unei reglement�ri speciale adecvate.

87. A se vedea D.Alexandrescu, Explica�iune teoretic� �i practic� a dreptului civil român, vol.V, Ia�i, 1898, p.468-469. 88. G.Marty et P.Raymond, Droit civil, vol.II, Sirey, Paris, p.397.

70

Cazurile de exonerare de r�spunderea prev�zut� de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: for�a

major�, fapta unei ter�e persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu des�vâr�ire ideea de

culp�, fie �i prezumat�, aflându-ne pe t�râmul leg�turii cauzale.

7.3.4. R�spunderea obiectiv� în temeiul legii. În legisla�ia noastr�, aceast� r�spundere a

fost instituit�, mai întâi prin Legea nr.61/1974 cu privire la r�spunderea civil� pentru pagubele

nucleare, care desigur au avut în vedere �i pe cele aduse mediului înconjur�tor.

Un alt exemplu l-ar putea constitui �i r�spunderea obiectiv� a exploatantului aeronavelor

pentru pagubele produse persoanelor �i bunurilor care nu se afl� la bord în cursul decol�rii,

zborului sau ateriz�rii89. Desigur, aceast� reglementare nu a avut în vedere dauna ecologic� �i

atingerile aduse mediului înconjur�tor în sine.

Exemplele la care ne-am referit pun în eviden�� necesitatea de reglementare special� a

consecin�elor prejudiciabile ale unor activit��i care comport� un risc deosebit pentru mediu.

A�a cum doctrina a pus deja în eviden��, teoria r�spunderii obiective pentru risc a avut

ini�ial la baz� ideea c� orice persoan� fizic� sau juridic� care desf��oar� o activitate ce poate

provoca prejudicii are obliga�ia de reparare a acestora, f�r� ca pentru aceasta atitudinea sa,

culpabil� sau nu, s� fie avut� în vedere.

Dar pentru a avansa cât mai mult în materia r�spunderii în favoarea protej�rii victimei,

problema cauzalit��ii ni se pare esen�ial�. Suprimarea condi�iei cauzalit��ii sau instituirea unei

prezum�ii irefragabile de cauzalitate, în ceea ce prive�te prejudiciul ecologic ar fi poate extrem de

util, dar în realitate ar putea s� însemne o ie�ire din chiar domeniul r�spunderii juridice.

7.3.5. R�spunderea juridic� în condi�iile Legii nr.137/1995, a protec�iei mediului.

Legea-cadru la care ne referim are în vedere protec�ia mediului ca obiectiv de interes public

major �i asigurarea dezvolt�rii durabile a societ��ii90.

Asigurând un cadru legal de protec�ie integral� a mediului, Legea instituie, desigur,

drepturi �i obliga�ii pentru to�i “utilizatorii” acestuia �i sanc�iunile corespunz�toare în caz de

neconformare.

R�spunderea juridic� are, deci, un caracter special pentru domeniul la care ne referim.

R�spunderea pentru prejudiciile cauzate pare a fi întemeiat� pe înc�lcarea obliga�iei legale

pentru toate persoanele fizice �i persoanele juridice de a proteja mediul91. Asta nu înseamn�,

îns�, o derogare de la principiul general c� oricine cauzeaz� un prejudiciu trebuie s�-l repare. 89. R�spunderea f�r� culp� consacrat� de Codul aerian, 1982, art.97. 90. Art.1 din Legea nr.137/1995, republicat� în 2000 91. A se vedea art.6 �i art 7, art. 80 �i art.81 din Legea nr.137/1995 cu modific�rile �i complet�rile ulterioare.

71

Ceea ce va face specificitatea acestei r�spunderi, a�a cum vom vedea în cele ce urmeaz�, sunt

condi�iile de angajare a r�spunderii �i modul de reparare a prejudiciului din punctul de vedere al

autorului �i al stabilirii victimei care are dreptul la repara�ie.

Articolul 81 al legii proclam� în mod expres caracterul obiectiv al r�spunderii,

independent de culp�.

Desigur, proclamarea principiului r�spunderii obiective nu este tocmai o noutate, deoarece

�i pân� în prezent, în practic�, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin poluare, victima putea,

la alegere, s�-�i întemeieze preten�iile pe art.1000, alin.1 Cod civil (r�spunderea obiectiv�) sau pe

art.998-999 Cod civil (r�spunderea pentru culp�).

Importan�a acestei reglement�ri const� în aceea c�, avându-se în vedere specificitatea

daunei ecologice, s-a instituit prin puterea legii o r�spundere care revine autorului faptei

p�gubitoare, ce nu poate invoca lipsa culpei sau s� se prevaleze de o autoriza�ie administrativ�

încercând s� fie exonerat de r�spundere. A�adar, victima nu va fi obligat� s� probeze culpa celui

a c�rui r�spundere încearc� s� o angajeze în vederea repar�rii prejudiciului.

Principiul r�spunderii obiective este, de altfel, singurul în m�sur� s� pun� în aplicare

principiul “poluatorul pl�te�te”, r�spunderea fiind angajat� pentru riscul pe care-l prezint�

activitatea pe care acesta o desf��oar�. În opinia noastr�, victima urmând s� fac� dovada

prejudiciului (care în acest domeniu am v�zut c� prezint� destule obstacole) �i faptul c� acest

prejudiciu este consecin�a activit��ii poluatorului.

Articolul 81 alin.1 al legii pe care o analiz�m adaug�: “În cazul pluralit��ii autorilor

r�spunderea este solidar�”. Condi�ie indispensabil�, dup� p�rerea noastr�, dat fiind caracterul

difuz al pagubei, de cele mai multe ori rezultat al mai multor surse de poluare �i al unor acte

succesive.

În aceast� situa�ie victima nu este pus� în situa�ia de a demonstra contribu�ia fiec�rui

poluator în parte, prob� care ar presupune cuno�tin�e �i mijloace tehnice, care de cele mai multe

ori ar dep��i posibilit��ile acesteia.

Solidaritatea debitorilor (solidaritate pasiv�) d� posibilitatea victimei s� fie indemnizat�

pentru întreg prejudiciul de c�tre oricare dintre debitorii solidari - ace�tia fiind obliga�i la acela�i

lucru (in solidum). �i în aceast� situa�ie ne afl�m în fa�a unei obliga�ii solidare de drept, în

virtutea legii92.

Cât prive�te repararea prejudiciului, în Legea-cadru de protec�ie a mediului se

men�ioneaz�, la art.85 lit.g privind obliga�iile persoanelor fizice �i juridice, c� “autorul suport�

92. A se vedea �i art.1041 Cod civil.

72

costul pentru repararea prejudiciului �i înl�tur� urmele produse de acesta, restabilind condi�iile

anterioare producerii prejudiciului”.

Desigur, aceast� precizare are în vedere persoanele fizice sau persoanele juridice a c�ror

r�spundere a fost stabilit�, urm�rindu-se repararea integral� a prejudiciului, inclusiv aducerea la

starea anterioar� a mediului c�ruia i s-a adus atingerea respectiv� (deci, inclusiv, reconstruc�ia

ecologic�, dac� aceasta este posibil�).

Dreptul la ac�iune în repararea unui prejudiciu adus persoanelor, bunurilor sau mediului,

a�a dup� cum am v�zut în dreptul comun, apar�ine celui lezat direct. Instituind un regim special,

legea protec�iei mediului, având în vedere c� de cele mai multe ori victima este mediul însu�i,

recunoa�te tuturor persoanelor “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asocia�ii,

autorit��ilor administrative sau judec�tore�ti în vederea prevenirii sau, în cazul producerii unui

prejudiciu direct sau indirect”93.

Este practic, vorba, de conferirea unei legitim�ri procesuale active tuturor persoanelor în

virtutea recunoa�terii dreptului la un mediu s�n�tos, dreptul la ac�iune f�când parte din sistemul

de garan�ii juridice al�turi de dreptul de informare �i de participare la luarea deciziilor privind

calitatea �i politicile de mediu.

Este, de asemenea, de salutat dispozi�ia legal� cuprins� de art.87 prin care organiza�iile

neguvernamentale au dreptul la ac�iune în justi�ie în vederea conserv�rii mediului, indiferent cine

a suferit prejudiciul.

Dreptul la ac�iune al organiza�iilor neguvernamentale d� satisfac�ie mai multor cerin�e

legate de protec�ia mediului �i dezvoltarea durabil�.

Fa�� de necesitatea repar�rii prejudiciilor suferite de mediu, prin ob�inerea unei sentin�e,

este limpede c� organiza�iile respective “reprezint�” în fa�a instan�elor judec�tore�ti interesul

general al colectivit��ilor atunci când “victima” nu este un bun apropriabil, de�i ele pot, conform

legii, ac�iona �i pentru repararea prejudiciilor individuale.

Nu este, poate, locul aici, dar ne îng�duim s� evoc�m faptul c� o asemenea reglementare

r�spunde �i cerin�elor principiilor cuprinse în Declara�ia de la Rio, adoptat� cu prilejul

Conferin�ei ONU pentru mediu �i dezvoltare din 1992, care subliniaz� necesitatea cre�terii

rolului actorilor societ��ii civile în toate activit��ile care presupun integrarea protec�iei mediului

în toate problemele dezvolt�rii societ��ii.

93. A se vedea art.5 lit.d din Legea nr.137/1995.

73

Obliga�iei legale a persoanelor fizice �i juridice de a repara prejudiciile cauzate îi

corespunde dreptul tuturor persoanelor, consfin�it prin dispozi�iile legii, “la desp�gubire pentru

prejudiciul suferit”94.

Când discut�m despre prejudiciul la care se refer� toate reglement�rile sus-amintite, în

în�elesul legii, acesta, a�a cum am mai ar�tat, poate fi constituit din daunele asupra s�n�t��ii

oamenilor, a bunurilor sau mediului provocate prin poluare, activit��i d�un�toare sau dezastre.

Alineatul 2 al articolului 81 instituie obliga�ia de asigurare pentru daune privind toate

activit��ile generatoare de risc major. Aceast� cerin�� a legii satisface necesitatea adopt�rii unor

m�suri de garan�ii financiare, deoarece daunele ecologice, prin complexitatea lor, pot crea cu

adev�rat probleme cât prive�te întinderea lor în spa�iu �i în timp cât �i, desigur, valoarea

repara�iei.

Este neîndoielnic c�, aceast� exprimare laconic� a legiuitorului va trebui detaliat� într-o

viitoare reglementare, care s� determine criteriile pentru caracterizarea riscului major �i s� aib�

în vedere evaluarea riscului din punctul de vedere al asigur�torului. Men�ion�m c� o estimare a

riscului poten�ial presupune cuno�tin�e �tiin�ifice speciale, efectele cantitative �i calitative ce ar

urma s� fie apreciate fiind imprevizibile, iar leg�tura de cauzalitate adesea indirect�.

De altfel, potrivit dispozi�iilor finale �i tranzitorii ale legii (art.87), s-a men�ionat ini�ial c�

în vederea aplic�rii eficiente a m�surilor de protec�ie a mediului se vor adopta legi speciale

menite s� dezvolte dispozi�iile generale cuprinse în aceast� reglementare cadru. În enumerarea

domeniilor speciale este cuprins� �i o viitoare reglementare ce va face obiectul unei legi speciale.

Preciz�m c�, odat� cu modificarea legii privind OUG 91/2002, acest articol 89 a fost

abrogat. Credem c� ra�iunea abrog�rii a constituit-o adoptarea majorit��ii legilor speciale, dar o

lege privind r�spunderea civil� pentru prejudiciile aduse mediului nu este nici m�car în faz� de

proiect de�i este, în opinia noastr� o urgen�� legislativ�.

Credem c� în dezvoltarea cadrului normativ privind r�spunderea, la care ne-am referit în

cele ce preced�, vor trebui s�-�i g�seasc� o reglementare adecvat�: dauna ecologic�, m�surile de

readucere a mediului la starea anterioar�, evenimentele socotite cauze ale daunei ecologice,

persoanele r�spunz�toare, cauzele de exonerare, leg�tura cauzal�, regimul de securitate

financiar� obligatoriu, accesul la informa�iile de�inute de exploatant, termenele de prescrip�ie

speciale, condi�iile de demarare a ac�iunii în repara�ie, competen�ele etc.

7.4. R�spunderea contraven�ional�

94. Vezi art.5 lit.e, Legea nr.137/1995.

74

Recurgerea la sanc�iunile administrative reprezint� un mijloc foarte important în lupta

împotriva polu�rii �i a atingerilor aduse mediului prin alte activit��i antropice. Mai multe

caracteristici ale acestor m�suri represive determin� eficien�a lor:

- Constatarea �i aplicarea sanc�iunilor permit o mai mare rapiditate fa�� de procedurile

judiciare;

- M�surile dispuse sunt executorii, permi�ând o interven�ie urgent� în cazul unor activit��i

cu impact negativ asupra s�n�t��ii oamenilor �i mediului, luarea unor m�suri de securitate etc.;

- În general, organele îns�rcinate cu constatarea �i aplicarea sanc�iunii au în competen�a

lor protec�ia mediului ca obiect de activitate, având preg�tirea profesional� �i dotarea necesare

pentru a urm�ri �i controla aplicarea dispozi�iilor legale din acest domeniu.

Problema poate, eventual, s� se pun� din punctul de vedere al ter�ilor cât prive�te

mijloacele pe care ace�tia le au la dispozi�ie pentru a determina ac�iunea organelor competente

pentru aplicarea m�surilor contraven�ionale.

7.4.1. R�spunderea contraven�ional�, ca form� a r�spunderii juridice, prev�zut� de

legea protec�iei mediului (art.82) este poate forma cea mai “comun�” a r�spunderii �i cel

mai adesea întâlnit� ca m�sur� de constrângere pentru respectarea dispozi�iilor legale de

protec�ie a mediului. Contraven�ia presupune culpa sub toate formele ei, iar fapta, de�i ilegal�,

prezint� un grad de pericol social mai mic decât infrac�iunea.

În conformitate cu dispozi�iile legale în vigoare cuprinse în Ordonan�a nr 2/2001 aprobat�

prin Legea nr 180 din 2002, privind regimul juridic al contraven�iilor, se precizeaz�, la art 1 c�

„legea contraven�iilor ap�r� valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal�.”

Acela�i articol men�ioneaz� c� fapta contraven�ional� trebuie s� fie s�vâr�it� cu vinov��ie �i s�

fie ilicit� �i sanc�ionat� prin lege, ordonan��, hot�râre a guvernului sau, dup� caz, prin hot�râre a

consiliului local al comunei, ora�ului, municipiului sau al sectorului muncipiului Bucure�ti, a

consiliului jude�ean ori a Consiliului General al Muncipiului Bucure�ti.

Sanc�iunile ce se aplic� faptelor ce sunt calificate drept contraven�ii sunt principale �i

complementare.

Actele normative prin care se stabilesc contraven�ii trebuie s� cuprind� descrierea faptelor

ce constituie contraven�ii �i sanc�iunea ce urmeaz� s� se aplice, în cazul sanc�iunii cu amend�

stabilindu-se limita minim� �i cea maxim� a acesteia.

În cazul unei sanc�iuni contraven�ionale ce const� în cote procentuale din anumite valori

se pot stabili �i tarife de determinare a desp�gubirilor pentru pagubele pricinuite prin s�vâr�irea

contraven�iilor.

75

Cât prive�te sanc�iunile contraven�ionale principale, în enumerarea legii, indiferent de

domeniul în care se aplic�, sunt: avertismentul, amenda contraven�ional�, obligarea la prestarea

unei munci în folosul comunit��ii �i închisoarea contraven�ional� dac� nu exist� consim��mântul

contravenientului pentru aplicarea sanc�iunii cu prestarea serviciilor.

Sanc�iunile contraven�ionale complementare care, la prima vedere ar fi în m�sur� s�

asigure eficien�a �i s� descurajeze repetarea faptelor contraven�ionale, sunt: confiscarea bunurilor

destinate, folosite ori rezultate din contraven�ii, suspendarea sau anularea avizului acordat, a

acordului sau a autoriza�iei de exercitare a unei activit��i, închiderea unit��ii, blocarea contului

bancar, suspendarea activit��ii agentului economic, retragerea licen�ei sau avizului, pentru

anumite opera�iuni ori activit��i de comer� exterior, temporar sau definitiv, desfiin�area lucr�rilor

�i aducerea terenului în starea ini�ial�.

Reglementarea legal� precizeaz� de asemenea c� prin legi speciale se pot stabili �i alte

sanc�iuni principale sau complementare.

Desigur domeniul protec�iei mediului poate fi, prin specificitatea sa, un domeniu de

excelen�� pentru reglementarea altor contraven�ii prin legi speciale.

Prin prevederile legii se precizeaz� în ce const� fiecare sanc�iune contraven�ional�, cui se

aplic� �i se precizeaz� în mod expres c� sanc�iunea contraven�ional� are caracter

administrativ, stabilindu-se totodat� limita minim� �i cea maxim� în func�ie de categoria actului

normativ prin care sunt stabilite. Astfel, pentru contraven�iile stabilite prin lege sau ordonan�� se

pot prevedea amenzi de la 250.000 lei, limita maxim� neputând dep��i un miliard de lei, iar

pentru cele stabilite prin hot�râri ale Guvernului se pot prevedea amenzi între 250.000 �i 500

milioane lei �i, respectiv, pentru cele stabilite de consiliile locale limita maxim� este de 50

milioane lei.

O dat� cu aprobarea prin Legea 180/2002 a OG nr 2/2001 s-a modificat alin 5 �i s-a

introdus un alineat nou 6 prin care se dispune ca sanc�iunea aplicat� s� fie propor�ional� cu

gradul de pericol social al faptei s�vâr�ite, iar sanc�iunea complementar� s� fie aplicat� în func�ie

de natura �i de gravitatea acestei fapte.

Desigur c�, noua reglementare, care este „dreptul comun” în materia contraven�iilor

reprezint� un progres notabil fa�� de dispozi�iile venerabilei Legi nr 32/1968, abrogat�, mai ales,

în opinia noastr�, cât prive�te sanc�iunile contraven�ionale complementare, îndeosebi cât prive�te

domeniul protec�iei mediului.

Dat fiind faptul c� beneficiul realizat prin unele activit��i poluante este adeseori

considerabil �i, poate, cu atât mai mult cu cât nu se respect� dispozi�iile legale privind protec�ia

mediului, titularii unor asemenea activit��i în�eleg s� suporte amenzile contraven�ionale �i s�

76

repete necontenit faptele astfel sanc�ionate, câ�tigând, în fapt, „un drept de a polua” pl�tit cu

amenzi.

Aplicarea sanc�iunilor contraven�ionale complementare, cum ar fi, de pild�, suspendarea

sau anularea autoriza�iilor, a activit��ii sau blocarea contului bancar, nu mai îng�duie celor în

cauz� s� repete cu obstina�ie faptele contraven�ionale, este a�adar vorba despre o solu�ie legal� cu

adev�rat a�teptat� �i eficient�.

În situa�ia în care contravenientul ob�ine anularea sanc�iunii contraven�ionale principale �i,

pe cale de consecin��, se anuleaz� �i cea complementar� se ridic� problema, care ar fi urm�rile în

cazul în care între timp s-ar fi blocat contul bancar ori s-ar fi suspendat activitatea.

Contravenientul ce a ob�inut anularea sanc�iunii, desigur, ar putea cere �i ob�ine

desp�gubiri. În aceast� situa�ie, agentul care constat� �i stabile�te sanc�iunea contraven�ional� î�i

asum� �i riscul de a aplica �i sanc�iunile complementare.

Credem c� o solu�ie posibil� ar fi aceea ca sanc�iunile contraven�ionale complementare s�

se aplice numai dup� r�mânerea definitiv� a sanc�iunii principale.

Men�ion�m c� în domeniul protec�iei mediului, autorit��ile publice centrale �i locale, dac�

î�i încalc� obliga�iile ce le revin în leg�tur� cu activitatea de supraveghere �i control pentru

protec�ia mediului, cum ar fi, de pild�: eliberarea acordului sau autoriza�iei de mediu f�r� ca

programul de conformare s� cuprind� o variant� de eliminare a efectelor negative asupra

mediului, în raport cu standardele �i reglement�rile în vigoare (art.9 alin.3); nesupunerea în

dezbaterea public� a rezultatelor studiului de impact (art.12 alin.1); nerevizuirea bilan�ului de

mediu �i nestabilirea programului pentru conformare (art.15 alin.2) etc. – sunt tot astfel, supuse

r�spunderii administrative.

Excep�ie de la aceast� categorie a contravenien�ilor ipotetici, care sunt chiar autorit��ile

publice, au f�cut-o dispozi�iile art.45, care au în vedere proprietarii �i de�in�torii legali de teren

care nu între�in �i nu extind perdelele de protec�ie, spa�iile verzi �i gardurile, dispozi�iile art.61

lit. a)-d), care prev�d obliga�ii ce pot fi înc�lcate �i de persoanele fizice sau juridice, altele decât

autorit��ile publice, care, pân� la modificarea Legii 137/1995 prin OUG nr 91/2002 nu puteau fi

sanc�ionate.

De altfel, autorit��ile publice pot fi virtuali contravenien�i �i pentru alte categorii �i tran�e

de amenzi, potrivit legii la care ne referim, în special dup� completarea �i modificarea acesteia.

Alte categorii de contraven�ii specifice se refer� la înc�lcarea obliga�iilor legale privind:

- cererile de autorizare;

- protec�ia ecosistemelor terestre;

- m�surile �i dot�rile antipoluante;

77

- standardele �i limitele maxime admisibile;

- producerea, comercializarea, utilizarea, eviden�ierea, stocarea, transportarea substan�elor

�i de�eurilor periculoase, a îngr���mintelor chimice �i pesticidelor;

- nerefacerea cadrului natural etc.

Legea prevede în mod expres c� numai persoanele împuternicite din cadrul autorit��ilor

publice centrale �i teritoriale pentru protec�ia mediului, precum �i din cadrul administra�iei

publice locale de c�tre comisarii �i subcomisarii de poli�ie �i de personalul Ministerului Ap�r�rii

împuternicit în domeniile sale de activitate conform atribu�iilor stabilite prin lege, au calitatea s�

constate contraven�iile �i s� aplice sanc�iunile.

Tot în dispozi�iile legii se men�ioneaz� actualizarea anual� a cuantumului amenzilor prin

Hot�râre a Guvernului, ceea ce este absolut necesar fa�� de rata infla�iei �i de riscul unei posibile

ineficien�e a amenzilor, pe cale de consecin��.

În cadrul modific�rii �i complet�rii art 86 din Legea 137/1995 prin OUG 91/2002 alin 2

precizeaz� c� legea se completeaz� cu prevederile OG nr 2/2001 privind regimul juridic al

contraven�iilor aprobat�, cu modific�ri �i complet�ri prin Legea 180/2002 cu modific�rile

ulterioare. Consider�m c�, în prezent, nu mai poate fi vorba de o actualizare anual� a

cuantumului amenzilor, ci numai de posibilitatea de a modifica prin Hot�râre de Guvern,

cuantumul acestora (art 7 alin 4 OG 91/2002).

Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare a contraven�iilor �i de aplicare a

sanc�iunilor se pot face în termen de 30 de zile de la data comunic�rii la judec�toriile

competente.

R�spunderea contraven�ional�, c�reia nu-i putem nega utilitatea, are marele neajuns de a

permite “recidiva” contraven�ional�, dup� cum am ar�tat mai sus (ceea ce în dreptul penal nu se

poate întâmpla) astfel încât, prin repetarea faptelor ilegale s� se perpetueze o stare cu impact

negativ asupra mediului cu pre�ul pl��ii repetate a amenzilor, care în anumite condi�ii poate fi

convenabil pentru contravenient.

De aceea, doctrina propune ca repetarea unor contraven�ii s� atrag� dup� sine sanc�iunea

penal�., solu�ie ce se reg�se�te în reglementarea privind fondul de mediu prin legea 73/2000,

modificat� �i completat� prin OUG 86/2003, art 13.

7.5. R�spunderea penal�

78

R�spunderea penal� pentru înc�lcarea normelor privind protec�ia mediului se înscrie în

principiile r�spunderii infrac�ionale, specificul angaj�rii ei fiind determinat de natura obiectului

ocrotit de lege �i a particularit��ilor rela�iilor sociale din acest domeniu.

Caracterul penal este dat de gradul de pericol social ridicat pe care îl prezint� fapta, ea

trebuind s� înf��i�eze o serioas� amenin�are pentru mediu, s�n�tatea �i via�a oamenilor �i a

oric�ror forme de via��.

Pentru angajarea r�spunderii penale, faptele incriminate ca infrac�iuni trebuie s�vâr�ite cu

vinov��ie.

Codul penal român, cu toate modific�rile �i complet�rile aduse prin Legea nr.88/1992, nu

cuprindea decât pu�ine dispozi�ii privind incriminarea unor fapte periculoase din domeniul

protec�iei.

Multe infrac�iuni sunt reglementate prin legi speciale adoptate în m�sura în care au fost

adoptate reglement�ri sectoriale de protec�ie a mediului. În acest sens am putea cita: protec�ia �i

asigurarea calit��ii apelor - Legea nr.107/1996, Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul

�i acvacultura, Legea 645/2002 privind prevenirea, reducerea �i controlul integrat al polu�rii,

Legea 103/1996 privind fondul cinegetic �i protec�ia vânatului, Legea 26/1996 - Codul silvic,

Legea 655/2002 privind protec�ia atmosferei etc, exemplele desigur putând continua.

Aceste reglement�ri dispersate nu sunt rezultatul unei concep�ii unitare privind

infrac�iunile specifice domeniului de care ne ocup�m. �i la noi, ca �i în alte ��ri, sanc�iunile

penale au urmat pas cu pas procesul de elaborare a regulilor politicilor în materia mediului,

lipsind o abordare global� ce �i-ar fi putut g�si locul în chiar codul penal95.

Este momentul s� revenim, îns� în actualitate. Prin Legea 300 din 2004 (publicat� în M.

Of. nr 575 din 29 iunie 2004) a fost adoptat noul Cod penal ce va intra în vigoare pe 29 iunie

2005, potrivit art 512 din acest Cod. Noul Cod penal r�spunde exigen�elor actuale ale societ��ii

noastre precum �i dezvoltarea �tiin�elor juridice �i contribu�iei practicii judiciare.

La nivelul principiilor �i al conceptelor s-au înregistrat modific�ri �i complet�ri.

În domeniul protec�iei mediului, apare pentru prima dat�, la titlul VIII –Crime �i delicte

de pericol public incriminarea în cadrul capitolului V art 395-405 a faptelor care constituie crime

�i delicte contra mediului înconjur�tor.

O prim� constatare, mediul este tratat ca o victim� a faptelor astfel incriminate de legea

penal�.

Într-un studiu comparativ privind noul Cod penal �i Codul penal anterior George Antoniu

arat� c� sunt crime �i delicte contra mediului „înc�lcarea regulilor privind protec�ia mediului, a 95. A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, p.706.

79

regulilor privind protec�ia apei, a regulilor privind gospod�rirea apelor, a utiliz�rii apei potabile,

distrugerea lucr�rilor de protec�ie a apelor, înc�lcarea regulilor privind protec�ia solului, a

fondului forestier, poluarea fonic� �i poluarea accidental�.”96

Acela�i autor men�ioneaz� c� toate aceste incrimin�ri au fost preluate cu numeroase

reformul�ri �i modific�ri din Legea special� nr 137/1995 privind protec�ia mediului cu

modific�rile �i complet�rile ulterioare, precum �i din Legea 107/1996 privind proetc�ia apei �i

din OUG nr 243/2000 privind protec�ia atmosferei.

O prim� remarc�, s-ar putea referi la faptul c� aceste trei acte normative nu acoper� toate

sectoarele de protec�ie a mediului care se bucur� de legi speciale �i, desigur, de încriminarea unor

fapte ca infrac�iuni.

Capitolul V Titlul VIII din Noul Cod penal încrimineaz� începând cu art 395 pân� la art

405 inclusiv:„înc�lcarea regulilor privind protec�ia atmosferei privind neluarea de m�suri pentru

oprirea func�ion�rii instala�iilor care constituie o surs� de risc major pentru calitatea aerului

constatat de c�tre autorit��ile competente precum �i neanun�area acestora. La alineatul 2 se

prevede o variant� agravant� când faptele au condus la v�t�mare corporal� grav� sau au pus în

pericol s�n�tatea sau integritatea corporal� a unui num�r mai mare de persoane ori au cauzat o

pagub� important�.

Alineatul 3 al acestui articol prevede o alt� variant� agravant� dac� urmarea faptei este

moartea uneia sau a mai multor persoane sau o pagub� important� adus� economiei na�ionale.

Continuând demersul la articolul urm�tor, art 396 are în vedere incriminarea penal� a

faptelor care privesc alt element al mediului, protec�ia apei, consider�m c� nu este cazul mai

multor reglement�ri, dat fiindc� descrierea faptelor este complet� �i viguroas�. În celelalte

articole, tehnica este aceea�i pân� la articolul 403 inclusiv.

De subliniat, credem c� ar fi relevant, faptul c�, se sanc�ioneaz� �i tentativa la delictele

prev�zute al art 395 alin 1, art 306 alin 1 si alin 3, art 397 alin 1, înc�lcarea regulilor de

gospod�rire a apelor, art 398 alin 1 înc�lcarea regulilor de utilizare a apelor, art 399 alin 1 �i 2

distrugerea lucr�rilor de protec�ie a apelor, art 4000 alin 1 si 3 înc�lcarea regulilor de protec�ie a

solului.

La toate infrac�iunile contra mediului din capitolul V, Titlul V al Codului penal este

men�ionat expres c� persoana juridic� se sanc�ioneaz� penal. (art 405).

De�i gestionarea de�eurilor este o reglementare de protec�ie a mediului art 392 din Codul

penal sanc�ioneaz� nerespectarea dispozi�iilor privind gestionarea de�eurilor reciclabile plasat la

96 A se vedea George Antoniu „Noul Cod penal, Codul penal anterior” Ed All Beck, Bucure�ti 2004, pag 176

80

capitolul IV al Titlului VII „Crime �i delicte contra s�n�t��ii publice”. Credem c� este vorba de o

eroare de structurare.

Poate cea mai important� completare adus� noului Cod penal o constituie introducerea,

într-un capitol distinct (Titlul II, capitolul VII), institu�iei r�spunderii penale a persoanei juridice

cu excep�ia statului �i a autorit��ilor publice �i a institu�iilor publice, f�r� ca aceasta s� exclud�

r�spunderea penal� a persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infrac�ional (art 45).

Este vorba, desigur, despre faptele prev�zute de lege, s�vâr�ite în numele sau în interesul

persoanelor juridice, de c�tre organele sau reprezentan�ii acestora.

Remarc�m, de asemenea, c� în reglementarea Codului penal, r�spunderea persoanei

juridice pentru anumite infrac�iuni este expres prev�zut� de lege �i deci, intervine numai în astfel

de cazuri.

Aceast� institu�ie nou introdus� în legisla�ia penal� româneasc�, pe care o salut�m ca pe o

garan�ie a unei atitudini mai respectuoase fa�� de mediu a marilor poluatori, a avut deja un

succes remarcabil în cadrul altor legisla�ii penale din alte ��ri �i în unele acte interna�ionale.

Astfel, Conven�ia pentru protec�ia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul

Europei din 4 noiembrie 1998, având în vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor

membre, pentru protec�ia mediului �i faptul c� atingerile aduse mediului antreneaz� consecin�e

grave care constituie infrac�iuni, are în vedere luarea unor m�suri eficace astfel încât autorii unor

asemenea infrac�iuni s� nu scape de urm�rirea penal� �i sanc�ionarea corespunz�toare. În

preambulul Conven�iei se pune în eviden�� faptul c� persoanele juridice ce vor r�spunde penal,

astfel responsabilizate vor avea un aport eficient în ac�iunile de prevenire.

În Conven�ie sunt prev�zute m�surile ce trebuie luate la nivel na�ional, infrac�iuni comise

inten�ionat (emiterea sau introducerea ilicit� a unei cantit��i de substan�e sau de radia�ii ionizante

în atmosfer�, sol sau ap� susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabil� a mediului),

alte infrac�iuni socotite a fi „de neglijen��” (în materie de de�euri, de atingeri aduse elementelor

naturale, parcuri na�ionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comer�ul ilicit cu specii protejate.

La capitolul sanc�iuni sunt prev�zute sanc�iuni specifice care dovedesc în�elegerea exact�

a mediului ca victim� spre deosebire de noul Cod penal român o sanc�iune esen�ial� fiind

refacerea st�rii mediului (art 8 din Conven�ie).

A�a cum este de a�teptat art 9 din Conven�ieconsacr� r�spunderea persoanelor juridice

pentru infrac�iuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de c�tre alte persoane

reprezentative.

7.5.1. Faptele incriminate ca infrac�iuni prin Legea nr.137/1995 a protec�iei

mediului.

81

În conformitate cu Legea pentru protec�ia mediului nr 137/1995 modificat� �i republicat�

în Monitorul Oficial 70 din 2000 �i modificat� �i completat� ulterior prin OUG nr 91/2002

aprobat� prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege special� prevede

faptele care constituie infrac�iuni �i pedepsele penale corespunz�toare fiec�rei categorii (art 85).

Pentru prima oar�, chiar din alineatul 1 al articolului 85 se incrimineaz� ca infrac�iune

continuarea activit��ii dup� aplicarea sanc�iunii contraven�ionale prev�zute de art 83 alin 1

lit a privind obligativitatea persoanelor fizice �i juridice de a ob�ine autoriza�iile de mediu

conform legii.

Analizând infrac�iunile din noul Cod penal �i pe cele din enumerarea legii (art.85) am

putea desprinde mai multe grupe de infrac�iuni:

A. O prim� grup� o constituie infrac�iunile care au ca efect degradarea sau distrugerea

mediului.

-arderea stufului, tufi�urilor �i vegeta�iei ierboase din ariile protejate sau de pe terenurile

supuse refacerii ecologice (art 55 alin 2 �i 3),

-defri�area vegeta�iei forestiere din afara fonmdului forestier sau de pe terenuri în pante

foarte mari,

-evacuarea inten�ionat�, în ap�, în atmosfer� sau pe sol a unor de�euri sau substan�e

periculoase (art 80 lit.i)

B. Infrac�iuni care pun în pericol via�a ori s�n�tatea oamenilor, fauna sau flora.

La alineatul 2 se încrimineaz� ca infrac�iuni faptele de natur� s� pun� în pericol via�a ori

s�n�tatea uman�, animal� sau vegetal�.

Remarc�m c� este vorba de elementele biotice, componente ale mediului care fac obiectul

ocrotirii prin sanc�iuni penale. Faptele prev�zute la literele a, b,c,d ale acestui alineat se reg�sesc

�i în capitolul V al Titlului VII al noului cod penal într-o formulare mai pu�in precis� �i f�r� un

criteriu în raport cu no�iunea de mediu care este adev�rata victim�.

Mai mult decât atât art. 401 din Codul penal se refer� la protec�ia fondului forestier iar

reglementarea prive�te defri�area vegeta�iei forestiere „din afara fondului forestier” (preluarea

dispozi�iilor art 85 alin 2 litera a a Legii protec�iei mediului).

În cadrul articolului 85 la care ne referim, alineatele urm�toare privesc: protec�ia vie�ii

s�lbatice, producerea de zgomot peste limitele admise dac� pot pune în pericol grav s�n�tatea

uman�, nerespectarea restric�iilor �i interdic�iilor prvitoare la vânat, pescuit ale unor specii

protejate sau oprite temporar ori spal� în apele naturale a ambalajelor de pesticide.

82

C. Infrac�iuni privind reglementarea modalit��ilor de desf��urare a activit��ilor care

comport� un risc pentru mediu.

Trecând la alte reglement�ri care reprezint� instrumente legale de protec�ie a mediului

indiferent în ce sector de mediu î�i produc efectele, faptele încriminate ca infrac�iuni la laineatele

urm�toare se refer� la:

� nesupravegherea �i neasigurarea depozitelor de de�euri �i substan�e periculoase,

depozitarea îngr���mintelor chimice �i a produselor de uz fitosanitar (art 29 alin 1 lit c �i

alin2),

� producerea �i/sau importul în scopul introducerii pe pia�� �i utilizarea unor substan�e �i

preparate chimice periculoase (art 21 lit e �i introducerea pe teritoriul României a

de�eurilor de orice natur� în scopul elimin�rii �i sau valorific�rii (art 23),

� importul �i exportul unor substan�e �i preparate chimice periculoase interzise sau

restric�ionate (art 17 alineatul 2),

� omisiunea de raporta prompt despre orice accident major (art 21 lit d �i art 80 lit f),

� producerea, livrarea �i utilizarea îngr���mintelor chimice �i a produselor de uz fito-sanitar

(art 26),

� nerespectarea interdic�iilor în leg�tur� cu utilizarea pe terenuri agricole, de pesticide sau

îngr���minte chimice (art 29 alin 1 lit d, e �i f �i alin 2)

� provocarea datorit� nesupravegherii surselor de radia�ii ionizate a contamin�rii mediului

�i/sau a expunerii popula�iei la radia�ii ionizante, omisiunea de a raporta prompt cre�terea

peste limitele admise a contamin�rii mediului, aplicarea necorespunz�toare sau neluarea

m�surilor de interven�ie în caz de accident nuclear (art 39 lit c �i e).

Ceea ce ni se pare demn de semnalat în leg�tur� cu aceast� infrac�iune prev�zut� în mod

expres de art 85 alin 2 �i care se pedepse�te cu închisoarea de la 1 la 5 an , o pedeaps� mai pu�in

sever� decât cea prev�zut� îaintea modific�rii legii în 2003, este faptul c� reglement�rile

înc�lcate nu privesc def��urarea activit��ii nucleare propriu-zise, supravegherea eventualei

contamin�ri radioactive �i obliga�ia de raportare prompt� a oric�rei cre�teri semnificative a

contamin�rii.

La capitolul privind infrac�iunile contra mediului înconjur�tor nu este incriminat� de

asemenea nici o fapt� care s� se refere la activit��ile nucleare propriu-zise. Credem c� aceast�

„lacun�” se justific� prin prevederea sanc�iunilor penale în legea special�.Problema const�, îns�,

în aceea c� reglement�rile speciale sunt anterioare noului Cod penal �i nu poatef i vorba de

r�spunderea penal� apersoanelor juridice, extrem de necesar� în acest domeniu.

83

Nu este �ns� mai pu�in adev�rat c� la capitolul V, al Codului penal sunt incriminate crime

�i delicte la regimul armelor �i muni�iilor, materiilor radioactive �i a materiilor explozive (art

407).

Pe de o parte, criteriul plas�rii materialelor radioactive ni se pare cel pu�in bizar iar pe de

alt� parte, punerea în func�iune a instala�iilor, exploatarea, modificarea �i dezafectarea acestora-

activit��i nucleare în sine –sunt abordate prin intermediul regimului juridic al materialelor

nucleare, abordare, care în opinia nosatr�, ni se pare incorect�.

De asemenea pentru infrac�iunile incriminate în capitolul VI este prev�zut� expres

r�spunderea penal� a persoanelor juridice:

� desc�rcarea apelor uzate �i a de�eurilor de pe nave sau platforme plutitoare direct

în ape naturale cât �i evacuarea sau scufundarea unor substan�e sau de�euri

periculoase (art 40 lit d),

� luarea m�surilor de eliminare total� a substan�elor �i preparatelor chimice

periculoase care au devenit de�euri (art 21 lit c).

D. Infrac�iuni la reglement�rile referitoare la condi�iile prealabile desf��ur�rii activit��ii,

eliberarea autoriza�iilor �i respectarea lor �i aspecte legate de acestea în timpul desf��ur�rii

activit��ii.

O prim� remarc� se poart� asupra faptului c� posibilii r�spunz�tori din punct de vedere

penal pot fi atât autorit��ile publice cât �i persoanele fizice �i persoanele juridice, altele decât

acestea.

1. Astfel, cât prive�te prima categorie, men�ion�m:

- ascunderea unor date sau difuzarea de c�tre func�ionarii publici de informa�ii false în

leg�tur� cu calitatea mediului �i s�n�tatea uman� (art.69);

- neluarea m�surilor de limitare a impactului asupra mediului a substan�elor sau a

de�eurilor periculoase (art.20);

- refuzul interven�iei în cazul polu�rii accidentale a apelor �i a zonelor de coast� (art 40 lit

e).

În aceast� situa�ie înclin�m s� credem c�, este vorba de autorit��ile portuare sau de

protec�ie a mediului,

-controlul la introducerea �i scoaterea din �ar� a substan�elor �i preparatelor chimice pe

baza reglement�rilor autorit��ii publice centrale de mediu �i a celor privind transportul

interna�ional al m�rfurilor periculoase, introducerea în �ar� a culturilor de microorganisme, plante

�i animale vii din flora �i fauna s�lbatic� f�r� acordul eliberat de autoritatea public� central�

84

pentru protec�ia mediului (art 20 �i art 35 alin 5). Comiterea faptei infrac�ionale men�ionate mai

sus, prive�te autorit��ile vamale.

2. Pentru persoanele fizice sau juridice, infrac�iunile se refer� la:

- continuarea activit��ii dup� suspendarea acordului sau autoriza�iei de mediu (art.10

alin.2);

- prezentarea în studiile �i analizele de impact a unor concluzii �i informa�ii false (art.12

alin.6);

- transportul sau tranzitul de pesticide, substan�e sau de�euri periculoase f�r� autoriza�ie

(art. 17 alin 1 �i art.23 alin 1);

De men�ionat c� pentru toate infrac�iunile prev�zute de art.85 - tentativa se pedepse�te.

Sanc�iunile penale prev�zute de lege sunt pedeapsa privativ� de libertate (închisoare) �i

pentru un num�r restrâns de infrac�iuni este posibil� aplicarea unei amenzi penale.

Constatarea �i cercetarea infrac�iunilor se fac din oficiu de c�tre organele de urm�rire

penal� conform legii.

7.5.2. În leg�tur� cu subiectele r�spunderii penale. Principiul dreptului penal conform

c�ruia nu exist� pedeaps� decât pentru un fapt personal trebuie, desigur, respectat �i cât prive�te

infrac�iunile din domeniul mediului înconjur�tor. Cu toate c� delictul, în general, este comis de �i

pentru întreprinderea respectiv� - jurispruden�a, în multe cazuri, a manifestat tendin�a de a

absolvi salariatul unei întreprinderi - autor material - al unei polu�ri �i a inculpat patronul

acestuia ca autor intelectual sau moral.

De fapt, conducerii unei întreprinderi îi sunt impuse condi�iile �i modul de desf��urare a

activit��ii pe care o ini�iaz� �i o controleaz�. Doctrina, la rândul s�u, a calificat aceast� tendin�� a

jurispruden�ei ca pe o necesitate de a se lua în considera�ie interesul social colectiv. Activit��ile

industriale nu pot avea ca unic scop producerea de bunuri, ci �i obliga�ia de a asigura igiena �i

calitatea mediului, securitatea vie�ii �i s�n�t��ii oamenilor.

De altfel, recunoscând interesul general pentru protec�ia mediului, Consiliul Europei înc�

din anul 1977, prin rezolu�ia din 28 septembrie a Consiliului de Mini�tri, referitoare la

contribu�ia dreptului penal la protec�ia mediului, invit� la o dezvoltare a restric�iilor penale, la

înl�turarea amnistierii infrac�iunilor privind mediul, �i introducerea, în anumite cazuri, a

r�spunderii penale a persoanelor juridice.

Consiliul European pentru Dreptul Mediului (O.N.G.) consider� c� este necesar�

introducerea în codul penal, al�turi de crima pentru omor sau furt, infrac�iunea de poluare, care

s� fie distinct� de reglement�rile speciale �i de nerespectarea unor prevederi ale acestor legi.

85

Toate aceste etape �i considerente au fost avute în vedere �i de legiuitorul român, care, a�a

dup� cum am mai ar�tat în noul Cod penal consacr� la art 45 r�spunderea penal� a persoanelor

juridice, precizând c� r�spunedrea penal� a persoanei juridice nu exclude r�spunedrea penal� a

persoanei fizice care a participat la s�vâr�irea faptei infrac�ionale.

Credem îns� c� la gradarea pedepselor ar trebui s� se aib� în vedere gravitatea daunei

ecologice provocate, al�turi de gravitatea pericolului social.

Preciz�m c�, tentativa se pedepse�te pentru toate infrac�iunile prev�zute de art 85 al Legii

137 din 1995.

86

8. AUTORIZAREA ACTIVIT��ILOR CU IMPACT ASUPRA MEDIULUI

Obliga�ia juridic� de a lua în considera�ie mediul cu ocazia oric�ror ac�iuni sau decizii

care ar putea s�-i aduc� atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de

autorizare.

Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa în cele ce urmeaz�, procedura evalu�rii

impactului asupra mediului ocup� un loc central ca institu�ie specific� dreptului mediului.

8.1. Evaluarea impactului asupra mediului

8.1.1. Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu �i logic: evitarea ca o nou�

activitate justificat� �i interesant� din punct de vedere economic în plan imediat, s� se releve

ulterior nefast� sau chiar catastrofal� pentru mediu.

Cu alte cuvinte, se urm�re�te prevenirea polu�rilor �i a altor atingeri ce ar putea fi aduse

mediului, evaluându-se din faza de proiect efectele ac�iunilor antropice asupra mediului natural.

Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau

Cop�a Mic� din România, ar fi trebuit s� nu se fi produs. Desigur, nu excludem �i situa�ia ca, în

anumite cazuri, anumite modific�ri ale echilibrului ecologic s� nu poat� fi estimate, înc� din faza

de proiect.

Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare �tiin�ific� din perspectiva ecologic� s�

fie din ce în ce mai avansate �i mai nuan�ate.

De fapt, procedura studiului de impact nu este altceva decât o punere în aplicare a unei

vechi în�elepciuni care spune c� este mai bine s� previi decât s� vindeci.

În mod logic, pentru a preveni trebuie studiate dinainte consecin�ele �i efectele unei

ac�iuni ce se dore�te a fi întreprins�, ceea ce este o regul� de bun sim� �i reprezint�, totodat�, o

procedur� care, proiectând în viitor, poate determina luarea unei decizii în prezent.

Procesul de evaluare a impactului asupra mediului se rescrie, desigur, în cadrul

reglement�rii activit��ilor cu impact semnificativ asupra mediului �i se realizeaz� pe baza

legisla�iei na�ionale 97 armonizat� cu legisla�ia comunitar� în domeniu.

97 Legisla�ia în vigoare fiind: Legea Protec�iei mediului nr 137/1995 modificat� �i completat� conform OG 91/2002, Legea nrr 86/2000 pentru ratificarea Conven�iei privind accesul la informa�ie, participarea publicului la luarea deciziei �i accesul la justi�ie în probleme de mediu, Legea 645/2002 pentru aprobarea Ordonan�ei de Urgen�� nr 334/2002 privind prevenirea, reducerea �i controlul integrat al polu�rii, Legea 22/2001 pentru ratificarea Conven�iei privind evaluarea imapctului asupra

87

Conform defini�iei legale consacrat� de OUG 91/2002 evaluarea impactului asupra

mediului face parte din procedura de autorizare fiind un proces menit s� identifice, s� descrie �i

s� stabileasc� în func�ie de fiecare caz în parte �i în conformitate cu legisla�ia în vigoare efectele

directe �i indirecte, principale �i secundare ale unui proiect asupra s�n�t��ii oamenilor �i

mediului.

De altfel, constructorii, inginerii, economi�tii, în general promotorii unor activit��i

industriale �i-au precedat întotdeauna realizarea proiectelor lor de studii pentru a evalua

soliditatea, utilitatea, fiabilitatea întreprinderilor lor. Dar aceast� documenta�ie tehnic� privea

aspecte limitate având în vedere realizarea proiectului în sine �i rentabilitatea sa din punctul de

vedere exclusiv al investitorului.

Prin studiul de impact, cercet�rile prealabile î�i schimb� natura �i unghiul de vedere. Este

vorba de studierea inser�iei noului proiect în ansamblul mediului existent, de examinarea

efectelor directe sau indirecte, imediate sau îndep�rtate, în mod individual sau colectiv, de gradul

de suportabilitate al mediului dat. Imperativul respect�rii mediului, obligând la abordarea unei

viziuni globalizante, practic, pornindu-se de la un proiect anume, se integreaz�, apriori, o serie de

factori �i elemente care sunt implicate o dat� cu realizarea proiectului respectiv.

Procedura studiului de impact a luat na�tere în Statele Unite, fiind introdus� prin Legea

privind mediul înconjur�tor din 1970. În condi�iile specifice ale sistemului administrativ �i

jurisdic�ional american, studiul de impact a devenit în Statele Unite o procedur� sofisticat�, larg

dezvoltat� de tribunale, eficient� dar limitat�98.

În Fran�a, cum orice decizie sau program ori activitate ce poate afecta mediul necesit� o

reflec�ie prealabil�, aceasta, ia forma, dup� caz, a unei simple analize sumare (obi�nuit calificat�

mini-not� de impact), a unei note de impact sau, în fine, a unui veritabil studiu de impact99.

Belgia cunoa�te, de asemenea, un sistem de evaluare a inciden�elor asupra mediului.

Astfel, în Regiunea Wallon�, instrumentul specific care evalueaz� inciden�a unui proiect este

prev�zut printr-un decret (11/9/1985) �i o hot�râre a executivului din 10/12/1987 ce au intrat în

vigoare de la 24/1/1988. Regimul juridic stabilit de aceste acte normative introduce un sistem de

mediului în context transfrontier� adoptat� la Espoo la 25 februarie 1991, Legea 462/2002 pentru aprobarea OUG nr 236/2000 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei �i faunei s�lbatice, Legea 655/2001 pentru aprobarea OUG nr 243/2000 privind protec�ia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr 78/2000 privind regimul de�eurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informa�ia privind mediul, HG nr 162/2002 privind depozitarea de�eurilor, HG nr 573/2002 privind autorizarea comercian�ilor, Ordinul nr 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului �i de emitere a acordului de mediu, ordinul nr 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului asupra mediului, Ordinul nr 864/2002 al ministrului apelor, p�durilor �i protec�iei mediului pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului �i de participare a publicului la luarea deciziilor în cazul proiectelor cu impact transfrontier�. 98. A se vedea A. Ch. Kiss et. Cl. Lambrechts, “Les procedures d’etudes d’impact en droit compare”, R.S.E., 1976, nr. 3-4 - P 230. 99. A se vedea M.Prieur, op.cit., pag.62 �i urm.

88

evaluare a inciden�elor asupra mediului care, integrat în procedura deciziei administrative,

confer� dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oric�rei autoriza�ii, care ignor�

sistemul de evaluare - nota de evaluare �i, dac� este cazul, studiul de inciden�� asupra mediului,

atrage nulitatea acesteia.

8.1.2. Legeisla�ia român� de protec�ie a mediului reglementeaz� procedura de

evaluare a impactului asupra mediului cu fazele sale obligatorii: preliminare, efectuarea

propriu-zis� �i cea de analiz� �i validare100.

Noua reglementare introduce obligativitatea studiului de impact pentru proiectele de

investi�ii noi cât �i pentru modificarea substan�ial� a proiectelor existente, inclusiv proiectele de

dezafectare în cadrul procedurii pentru ob�inerea acordului de mediu.

La rândul lor, noile investi�ii sau activit��i precum �i modificarea celor existente, pentru

care este obligatoriu acordul de mediu �i, deci, �i studiul de impact, sunt prev�zute în anexa II-a a

aceleia�i legi.

Evaluarea impactului asupra mediului se realizeaz� îns� numai pentru proiectele

activit��ilor cu impact semnificativ asupra mediului –proiecte pentru care este necesar�

solicitarea acordului de mediu, sau, dup� caz, a acordului integrat de mediu.

În Ordinul Ministrului 860/2002 se precizeaz� procedura de evaluare a impactului asupra

mediului numit� „ procedura complet� de autorizare de mediu.”

Anexa 1.1 la Ordinul 860/2002 reprezint� un tabel care cuprinde activit��ile din anexa 1

de la HG 918/2002 �i activit��ile din anexa 1 a OG 34/2002 care sunt supuse obliga�iei evalu�rii

�i acordului de mediu.

Solu�ia aleas� de legiuitorul român a fost aceea a întocmirii unei liste pozitive101 a tuturor

activit��ilor care sunt supuse procedurii de evaluare a impactului asupra mediului. Crdem c�

putem s� afirm�m c� aceast� procedur� poate fi impus� chiar pentru activit��ile care nu necesit�

acord de mediu ci numai autoriza�ie de mediu. In acest sens, putem exemplifica: parcuri pentru

sta�ionare, când num�rul vehiculelor dep��e�te 300, stabilirea de c�i navigabile, desc�rc�ri de

material sedimentar în lacuri �i altele.

Dezavantajul unor asemenea liste este faptul c� nici o modificare nu se poate face decât

tot pe calea reglement�rii legale, ceea ce presupune în general o perioad� de timp mai mare, chiar

100. Vezi art.11 din Legea 137/1995 a protec�iei mediului �i Ordinul M.A.P.P.M. nr.125/1996; 101. Exist� �i posibilitatea întocmirii unei liste negative, care cuprinde activit��ile pentru care nu se cere studiu de impact; pentru activit��ile nemen�ionate (toate cele care se pot determina pentru prezent �i viitor) fiind obligatoriu studiul de impact. În opinia noastr� lista negativ� este mult mai eficace, deoarece nu poate sc�pa nici o activitate nou� ale c�rei efecte nu sunt înc� �tiute f�r� o evaluare prealabil�.

89

dac� apar situa�ii noi, dintre care unele pot fi urgente �i periculoase pentru s�n�tatea oamenilor �i

mediu.

De asemenea, credem c� studiile de impact nu trebuie s� se impun� numai activit��ilor

care au impact semnificativ asupra mediului ci �i pentru planurile, programele �i chiar legile

susceptibile de a afecta mediul. În acest sens, putem da ca exemplu aprobarea - pe baza legii - a

volumului maxim de mas� lemnoas� ce se recolteaz� anual102. Exemplele, desigur, ar putea

continua, chiar �i numai dac� am enumera unele activit��i sau domenii ale c�ror reglement�ri ar

putea fi, în func�ie de normele de protec�ie pe care le impun sau nu, nefaste sau chiar catastrofale

pentru mediu, cum ar fi, de pild�: regimul produselor �i substan�elor toxice, activit��ile nucleare,

de�eurile etc.

Fazele procedurii studiului de impact �i organizarea desf��ur�rii acestui demers tehnico-

juridic sunt în sarcina autorit��ii pentru protec�ia mediului competente, care decide aplicarea lor.

Reglement�rile în domeniu prev�d cadrul minim al datelor necesare, dup� cum urmeaz�:

a) cererea promotorului, cu descrierea proiectului sau a activit��ii, care nu poate s�

fie adresat� c�tre autoritatea de mediu decât în form� scris�;

b) încadrarea proiectului sau activit��ii propuse în categoria celor pentru care se

impune sau nu studiul de impact. Dac� în vederea acestei încadr�ri sunt necesare informa�ii

suplimentare se poate cere titularului un studiu preliminar;

c) o prim� analiz� a scopului ac�iunii propuse se face cu participarea autorit��ilor

pentru protec�ia mediului, a unor exper�i �i a reprezentan�ilor administra�iei publice locale, ale

c�ror zone pot fi afectate de eventualele modific�ri ale mediului, generate de introducerea

acesteia;

d) pe baza acestei analize, autoritatea pentru protec�ia mediului întocme�te un

ghidaj obligatoriu pentru efectuarea propriu-zis� a studiului de impact, pe baza c�ruia va trebui

întocmit �i raportul. Îndrumarul �i lista celorlalte avize ce trebuie ob�inute se comunic�

titularului.

Îndrumarul stabilit de autoritatea de mediu este obligatoriu, dar socotim c� acesta

înseamn�, de fapt, un con�inut minim al studiului de impact. Socotim c� exper�ii îns�rcina�i cu

efectuarea acestuia pot extinde analiza lor, dac� aceast� completare conduce la o concluzie mai

realist� �i poate oferi variante mai bune de realizare a proiectului.

Credem c�, în afara elementelor obi�nuite dictate în func�ie de natura proiectului, studiul

de impact ar trebui s� aib� în vedere �i analiza efectelor ce le-ar putea produce în afara

jurisdic�iei na�ionale, �inând seama de conven�iile interna�ionale la care România este parte. 102. A se vedea Legea nr.16/1991, Legea nr.42/1992, Legea nr.23/1993, Legea nr.12/1994 �.a.m.d.

90

Un alt aspect asupra c�ruia ar trebui s� se aplice analiza complex� a studiilor îl reprezint�

impactul cumulativ al polu�rilor.

Nu credem c� ar trebui s� lipseasc�, de asemenea, o analiz� a incertitudinilor �tiin�ifice cu

privire la fenomenele astfel generate;

e) realizarea �i prezentarea raportului se face de c�tre titularul proiectului sau al

activit��ii, cu concluzia la care s-a ajuns, cu variantele ce eventual au fost propuse, inclusiv cu

cea privitoare la renun�area la ac�iunea propus�. Con�inutul raportului trebuie s� aib� în vedeere

urm�toarea structur�:

� informa�ii generale,

� procese tehnologice,

� de�euri,

� impactul poten�ial �i m�suri de reducere,

� analiza alternativ�,

� monitoritzarea,

� situa�ii de risc,

� descrierea dificult��ilor,

� rezumat f�r� caracter tehnic,

� documente anexate.

Credem c� prezentarea raportului de c�tre titular reprezint� o condi�ie legal� a sus�inerii

propriei cereri de autorizare a ac�iunilor propuse, el fiind, tot în virtutea legii, obligat s� suporte

�i cheltuielile legate de realizarea studiului;

f) autoritatea de mediu este �inut� s� fac� o analiz� a calit��ii raportului la studiul

de evaluare a impactului �i îl poate accepta ori dispune refacerea acestuia, motivând-o. Socotim

c� dispunerea motivat� a refacerii studiului de impact reprezint�, în sine, un act administrativ,

care poate leza interesele titularului proiectului sau activit��ii propuse, fie prin cheltuielile

suplimentare pe care le provoac�, fie prin întârzierea punerii în aplicare a inten�iilor acestuia,

care poate fi, de asemenea, p�gubitoare. A�adar, credem ca acest act administrativ poate fi atacat,

înainte de decizia definitiv� de autorizare, la instan�ele judec�tore�ti competente - în cadrul

reglement�rii legale privind contenciosul administrativ103;

g) concluziile raportului întocmit �i acceptat dup� analiza preliminar� de c�tre

autorit��ile de mediu se aduc la cuno�tin�� �i dezbatere public�. Crearea cadrului organizatoric �i

furnizarea informa�iilor pertinente �i accesibile publicului pentru a putea participa la luarea

deciziilor în cadrul acestei proceduri de autorizare sunt, conform legii, în sarcina titularului 103. Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ.

91

proiectului sub controlul autorit��ii competente104. La aceste dezbateri particip�, în afara

popula�iei interesate, autorit��ile administra�iei publice locale �i organiza�iile neguvernamentale.

Observa�iile �i concluziile dezbaterilor, consemnate, vor fi, desigur, luate în considera�ie pentru

luarea deciziei finale;

h) decizia final� se ia de c�tre autoritatea pentru protec�ia mediului competent�.

Aceasta se motiveaz� �i se aduce la cuno�tin�� public�.

Consider�m c� aceast� aducere la cuno�tin�� public� prive�te pe to�i cei care au participat

la dezbaterea organizat�, iar ace�tia î�i pot manifesta eventualele nemul�umiri pân� la eliberarea

autoriza�iei.

Observ�m, îns�, c� autoriza�ia se elibereaz� sau se respinge motivat în termen de 30 de

zile de la decizia final�, iar aducerea la cuno�tin�a public� nu are prev�zut nici un termen.

În lipsa unui termen stabilit de lege, aceast� aducere la cuno�tin�a public� poate opera �i

cu o zi înaintea eliber�rii autoriza�iei, dar �i dup� eliberarea acesteia. Opin�m pentru stabilirea

unui termen, care s� permit� reac�ia publicului, chiar de c�tre autoritatea central� pentru protec�ia

mediului - fiind, credem, de competen�a sa organizarea întregii proceduri;

Credem, îns�, din economia legii de protec�ie a mediului c� neîndeplinirea obliga�iei de

informare a publicului duce la nulitatea absolut� a actului administrativ �i tot confrom legii la

sanc�ionarea contraven�ional� a titularului proiectului care nu �i-a îndeplinit aceast� obliga�ie.

i) decizia final�, fiind socotit� o etap� de încheiere a analizei studiului de impact,

ce are, desigur, în vedere �i celelalte condi�ii pentru eliberarea acordului de mediu, este luat� ca

punct de plecare cât prive�te curgerea termenului pentru respingerea motivat� sau emiterea

acestuia. Termenul este de cel mult 30 de zile de la luarea deciziei finale.

Ni se pare interesant� o analiz� a acestor dou� etape distincte din procedura de evaluare -

decizia final� �i eliberarea sau respingerea motivat� a acordului de mediu.

Logic, eliberarea acordului de mediu sau refuzarea motivat� a eliber�rii lui nu poate s�

concretizeze alt� solu�ie decât pe aceea din decizia final�.

Pentru ce atunci dou� etape distincte? Decizia final� care se aduce la cuno�tin�� public�

este un act administrativ ce poate fi atacat de orice persoan�, autoritate local� sau organiza�ie

neguvernamental� care consider� c� este lezat� sau c� se poate aduce o atingere mediului

înconjur�tor, termenul curgând de la data aducerii la cuno�tin�� public�.

Eliberarea sau respingerea motivat� a acordului de mediu prive�te numai pe cel care a

f�cut cererea în vederea ob�inerii acestei autoriz�ri. In cazul respingerii motivate a cererii de a se

elibera acordul de mediu, titularul proiectului propus are dreptul de a contesta aceast� respingere 104. Vezi art.64 lit.c, Legea nr.137/1995.

92

la organele administrative competente �i, dup� epuizarea acestor c�i administrative, la instan�ele

judec�tore�ti conform dispozi�iilor legale privind contenciosul administrativ.

Cu toate aceste distinc�ii, care se pot face pe baza reglement�rii legale, acordul de mediu,

odat� eliberat �i pus în aplicare de c�tre titular, poate fi atacat de orice persoan� interesat� sau de

c�tre orice organiza�ie neguvernamental�, dac� prin acesta s-a adus un prejudiciu direct sau

indirect ori pentru conservarea mediului înconjur�tor105.

Credem, de asemenea, c� în cazul unor atingeri grave sau ireversibile aduse mediului

înconjur�tor, autorit��ile competente pentru protec�ia mediului pot s� cear� o reexaminare �i,

eventual, modificarea proiectului înaintea execut�rii acestuia �i chiar, în anumite situa�ii,

anularea acestuia.

De asemenea, consider�m c� o analiz� a posteriori a proiectelor supuse studiului de

impact trebuie s� se fac� în mod obligatoriu pentru a verifica pertinen�a previziunilor �i

adoptarea m�surilor corective necesare formându-se, dac� este cazul, chiar o comisie care s�

urm�reasc� punerea în aplicare, compus� din exper�i, reprezentan�i ai unor asocia�ii �i ai

autorit��ilor locale.

8.1.3. Realizarea studiului de impact. Peti�ionarul este acela care, pentru proiectele �i

activit��ile pentru care este obligatoriu studiul de impact, trebuie s� prezinte autorit��ilor

competente rezultatul realiz�rii acestuia, deci, raportul. El trebuie, a�a cum am mai ar�tat, s�

suporte �i cheltuielile aferente. Realizarea efectiv� a studiului de impact nu se poate face îns� de

c�tre promotor, a�a cum legisla�ia unor state o prev�d. Este cazul Fran�ei, unde peti�ionarul care

dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el însu�i, studiul de impact,

care este supus controlului, expertiz�rii �i analiz�rii de c�tre organele publice competente.

Legea român� prevede expres c� studiile de impact se realizeaz� prin unit��i specializate,

persoane fizice sau juridice atestate106.

Condi�iile impuse de lege privind atestarea, credem c� au în vedere, în primul rând,

capacitatea tehnic� �i �tiin�ific� a celor abilita�i �i, desigur, impar�ialitatea lor. Atestarea cerut� de

lege echivaleaz� cu o garan�ie în acest sens.

Executantul studiului de impact trebuie s� respecte îndrumarul cu problemele ce trebuie

analizate �i modelul-cadru de întocmire a raportului, impuse de autorit��ile competente pentru

protec�ia mediului. Credem c� în analiza ce se efectueaz� nu poate lipsi o evaluare a st�rii ini�iale

a mediului �i o previziune �tiin�ific� a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii ac�iuni 105. A se vedea art.5 lit.d �i art.8 din Legea 137/1995. 106 A se vedea în acest sens Ordinul 860/2002 privind aprobarea Regulamentului de atestare pentru elaborarea studiilor de impact asupra mediului înconjur�tor.

93

propuse. Concluzia trebuie s� arate motivele pentru care proiectul poate fi re�inut sau respins �i

s� propun� eventuale variante mai favorabile mediului.

Persoanele fizice sau juridice, îns�rcinate cu executarea studiului de impact, r�spund

pentru corectitudinea întocmirii raportului. Pentru realitatea �i corectitudinea informa�iilor

furnizate r�spunde titularul proiectului sau ac�iunii.

Atât executantul studiului de impact, cât �i promotorul care l-a solicitat, r�spund fiecare

pentru prezentarea unor concluzii �i, respectiv, informa�ii false.

8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma c� acest control se realizeaz� atât de

public, cât �i de administra�ie.

a) aducerea la cuno�tin�a publicului a raportului studiului de impact �i dezbaterea

sa cu to�i cei interesa�i, care-�i pot exprima reticen�ele sau chiar opozi�ia fa�� de solu�ia propus�,

presupune accesul f�r� rezerve la toate datele �i analizele, deci �i a controlului.

b) controlul administrativ se realizeaz� de c�tre autoritatea competent�, care poate

dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare.

Dup� dezbaterea public� a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou

control, în care sunt avute în vedere �i observa�iile f�cute cu acest prilej în vederea lu�rii deciziei

finale.

c) controlul jurisdic�ional se poate exercita, în opinia noastr�, în cel pu�in trei

situa�ii:

- comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea

public� dispune refacerea sau completarea studiului de impact;

- în urma aducerii la cuno�tin�a public� a deciziei finale;

- dup� eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu.

8.l.5. Efectele studiului de impact. În primul rând, neefectuarea studiului de impact

pentru introducerea unor noi activit��i pentru care efectuarea sa este obligatorie atrage nulitatea

absolut� a acordului sau a autoriza�iei de mediu astfel eliberat�.

Efectuarea studiului de impact �i solu�ia favorabil� pentru realizarea avansat� a

proiectului de raport nu scute�te de r�spundere promotorul pentru prejudiciile cauzate

persoanelor, bunurilor sau mediului, legate de realizarea proiectului.

Solu�ia favorabil� a unui studiu de impact, în baza c�ruia s-a eliberat acordul de mediu, nu

poate fi o piedic� pentru o decizie de suspendare a execut�rii proiectului în caz de pericol

iminent.

94

8.2. Procedura de autorizare

În cele ce preced� am dorit s� eviden�iem rolul special pe care îl joac� studiul de impact în

cadrul procedurii de autorizare a activit��ilor economice �i sociale cu impact asupra mediului

înconjur�tor.

Un mijloc juridic uzitat atât pe plan interna�ional, cât �i la nivel na�ional pentru protec�ia

mediului îl constituie metoda autoriz�rilor.

8.2.1. Legea român� a protec�iei mediului instituie, în principal, pentru autorizarea,

în anumite condi�ii, a unor activit��i ce reprezint� un poten�ial pericol pentru mediu , dou�

categorii de autoriza�ii:

a. - acordul de mediu �i acordul integrat de mediu

b. - autoriza�ia de mediu �i autoriza�ia integrat� de mediu

a) Acordul de mediu, dup� cum am precizat mai sus, se solicit� pentru acele activit��i

care presupun lucr�ri de realizare a proiectului înainte de darea în func�iune a obiectivului

investi�iei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investi�ii noi sau modificarea celor

existente, eliberarea acordului de mediu are ca stâlp central realizarea studiului de impact, ceea

ce reprezint�, credem, cu unele excep�ii, diferen�a principal� în raport cu autoriza�ia de mediu.

Acordul de mediu este valabil pân� la darea în func�iune a obiectivului dar nu mai mult de

5 ani de la data eliber�rii.

Acordul integrat se solicit� conform dispozi�iilor legale.

b) Autoriza�ia de mediu. Ob�inerea acestei autoriza�ii este obligatorie pentru punerea în

func�iune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune ob�inerea

autoriza�iei de mediu �i pentru activit��ile existente, în termen de un an de la intrarea în vigoare a

acesteia.

De�i autoriza�ia de mediu sau, dup� caz, auttoriza�ia integrat� de mediu este unica

autorizare necesar� pentru darea în func�iune a unor obiective ce nu implic� lucr�ri de

construc�ii-montaj, exist� �i unele excep�ii107.

Aceste excep�ii se refer� la unele activit��i ce pot avea un impact negativ considerabil cât

prive�te echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul �i exportul

107. A se vedea Anexa II, pct.8 - literele g) �i I) din Legea 137/1995.

95

plantelor �i animalelor din flora �i fauna spontan� �i defri�area vegeta�iei forestiere din afara

fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului.

8.2.2. Condi�ii legale comune ambelor categorii de autoriza�ii. Ambele autoriza�ii se

elibereaz� dup� ce au fost ob�inute toate celelalte avize �i autoriz�ri necesare.

Atât acordul cât �i autoriza�ia de mediu nu se pot emite dac� activit��ile respective nu se

încadreaz� în standardele �i normativele în vigoare.

Ambele autoriza�ii pot fi revizuite, dac� apar elemente noi, necunoscute la data emiterii

lor. A�adar, ele nu sunt acte administrative care s� constituie drepturi opozabile unor noi

reglement�ri sau în cazul schimb�rii unor condi�ii.

Autoriza�iile la care ne referim pot, tot asemenea, s� fie suspendate în cazul

neconform�rii titularului fa�� de condi�iile pe care le prev�d. Suspendarea opereaz� dup� ce

titularul a fost somat �i s-a stabilit un termen pentru conformare. Ea dureaz� pân� la realizarea

condi�iilor precizate în autoriza�ie, dar nu mai mult de 6 luni. Dup� scurgerea acestui termen de

suspendare se opre�te executarea proiectului sau se dispune încetarea activit��ii.

8.3. Bilan�ul de mediu �i programul pentru conformare. Aceste proceduri pot fi

dispuse de autoritatea competent� de mediu pentru activit��ile existente care nu întrunesc

condi�iile de autorizare108.

8.3.1 Bilan�ul de mediu este o procedur� destinat� ob�inerii de informa�ii asupra cauzelor

�i consecin�elor efectelor negative cumulate anterior �i anticipate. Aceste informa�ii furnizate de

bilan�ul de mediu fac parte din ac�iunea de evaluare a impactului asupra mediului.

Bilan�ul de mediu este obligatoriu în modificarea activit��ilor cu imapct asupra mediului

sau încetarea precum �i la schimbarea titularului unei activit��i inclusiv prin proceduri de vânz�ri

de ac�iuni, vânz�ri de active, fuziune, diviziune, concesionare, dizolvare urmat� de lichidare în

condi�iile legii.

Titularul activit��ii este obligat la efectuarea bilan�ului.Acest bilan� este esen�ial pentru

stabilirea obliga�iilor ce-i revin pentru refacerea calit��ii mediului degradat în zona de impact

datorat� activit��ii pe care a desf��urat-o.

Bilan�ul de mediu este supus revizuirii de c�tre autoritatea pentru protec�ia mediului, care

stabile�te �i planul de conformare pentru noul titular.

Odat� cu transferul propriet��ii sau activit��ii, noul titular poate s� negocieze, cu vechiul

titular, transferul unor obliga�ii ce-i reveneau c�tre acesta din urm�. Astfel cum rezult� din art.15 108 A se vedea reglementarea din Legea 137/1995 modifcat� pentru aprobarea procedurii de realizare a bilan�ului de mediu;

96

alin. final al Legii nr.137/1995, fiind vorba despre un transfer al r�spunderii, noul proprietar va fi

îndrept��it s� beneficieze, odat� cu preluarea r�spunderii ce revenea antecesorului s�u, de

compensa�ii �i facilit��i din partea acestuia. Este, credem, evident c� în�elegerea dintre fostul

proprietar �i noul proprietar va trebui validat� de autoritatea competent� pentru protec�ia

mediului.

8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de m�suri cuprinzând etapele care

trebuie realizate la intervale de timp precizate de c�tre titularul activit��ii. Acest program pentru

conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciaz� situa�ia activit��ii respective �i

posibilit��ile de aducere a acesteia la condi�iile impuse de reglement�rile legale. In opinia

noastr�, acest program ar trebui s� fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu �i titularul

activit��ii respective.

Odat� stabilit programul, care în opinia noastr� ar trebui s� joace rolul unui contract, la

expirarea fiec�rui termen acordat, în caz de neconformare, autoritatea pentru protec�ia mediului

dispune încetarea activit��ii.

Reglementarea legal� precizeaz� c� dispozi�ia de încetare este executorie.

Din experien�a altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de “program flexibil”

d� rezultate mult mai bune decât o dispozi�ie administrativ� rigid�.

În prezent programul pentru conformare reprezint� un instrument administrativ extrem de

util pân� la îndeplinirea condi�iilor legale pentru eliberarea autoriza�iei integrate de mediu.

9 AUTORIZA�IILE DE MEDIU. AVIZUL, ACORDUL �I

AUTORIZA�IA DE MEDIU

Autoriza�iile de mediu reprezint� instrumentele juridice care îmbrac� forma unui act

administrativ, eliberate în condi�iile prev�zute de reglement�rile legale privind procedura de

autorizare de c�tre autorit��ile administrative centrale �i teritoriale care au în competen��

protec�ia mediului.

În urma modific�rii �i complet�rii Legii 137/1995 prin OUG 91/2002 aprobat� prin Legea

29/2003 la autoriza�iile de mediu reglementate ini�ial se reglementeaz� o nou� autoriza�ie, avizul

de mediu pentru planuri �i programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului precum

�i acordul integrat de mediu �i autoriza�iile integrate de mediu.

9.1 Avizul de mediu se elibereaz� în urma evalu�rii de mediu pentru anumite planuri �i

programe.

Defini�ia legal� (anexa la OUG 91/2002) precizeaz� c� evaluarea de mediu const� în

„elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului �i a autorit��ilor competente implicate în

97

implementarea unor anumite planuri �i programe, luarea în considera�ie a raportului de mediu �i

a rezultatelor acestor consult�ri în procesul decizional �i asigurarea inform�rii asupra deciziei

luate, conform legisla�iei în vigoare.

Relativ logic aceast� defini�ie sintetizez� practic procedura legal�. În cadrul defini�iilor

din anexa men�ionat� este definit �i avizul de mediu pentru planuri �i programe emis de

autoritatea competent� (conform legii) care confirm� integrarea aspectelor privind protec�ia

mediului în planul sau programul supus adopt�rii. Este vorba, desigur, de respectarea

obligativit��ii de a lua în considera�ie protec�ia mediului pentru orice strategie, politic�, plan de

dezvoltare pentru a se ajunge la o dezvoltare durabil�.

Domeniile specifice avute în vedere pentru evaluarea de mediu a anumitor planuri �i

programe sunt: amenjarea teritoriului �i urbanism, utilizarea terenurilor agricole, agricultura,

silvicultura, piscicultura, transportul, energia, industria inclusiv activitatea de extrac�ie,

gospod�rirea de�eurilor, gospod�rirea apelor, telecomunica�iile �i turismul.

Raportul de mediu, care cuprinde �i rezultatul evalu�rii de mediu pentru planurile �i

programele respective se anexeaz� la planul sau la programul înaintat spre aprobare la nivel

na�ional, regional sau local.

Autorit��ile competente emit aviz de mediu pentru planuri �i programe, ca urmare a

efectu�rii evalu�rii de mediu �i a anliz�rii raportului de mediu. Avizul de mediu pentru planuri �i

programe are aceea�i perioad� de valabilitate ca �i planul sau programul pentru care a fost emis,

în cazul în care nu intervin modific�ri ale respectivului plan sau program.

Procedura de evaluare de mediu, structura raportului de mediu �i condi�iile de emitere a

avizului de mediu pentru planuri �i programe, inclusiv cele cu efecte transfrontier�, se stabilesc

prin hot�râre a Guvernului.

Aprobarea planurilor �i programelor este condi�ionat� de existen�a avizului de mediu

pentru respectivul plan sau program.

Evaluarea de mediu, la care ne-am referit mai sus, nu se efctueaz� pentru planurile �i

programele financiare sau bugetare sau pentru cele al c�ror unic scop este ap�rarea na�ional� ori

a protec�iei civile.

Men�ion�m c�, autorit��ile competente pentru eliberarea avizului de mediu sunt

autoritatea public� central� pentru protec�ia mediului �i autorit��ile publice teritoriale pentru

protec�ia mediului.

De asemenea, prin modific�rile aduse legii 137/1995 se precizeaz� c� solicitarea �i

ob�inerea avizului de mediu sunt obligatorii în cazul în care titularii de activit��i urmeaz� s�

98

deruleze sau s� fie supu�i unei proceduri de vânzare a pachetului majoritar de ac�iuni, vânzare de

active, fuziune, divizare urmat� de lichidare, lichidare, concesionare.

Credem c� situa�iile, sus men�ionate, se refer� la avizul de mediu pentru stabilirea

obliga�iilor de mediu luate în considerare ca prevederi ale unui program conformare, în

vederea asum�rii acestora de c�tre p�r�ile implicate în cazul schimb�rii titularului unei activit��i

cu impact asupra mediului �i sau modificarea ori încetarea unor astfel de activit��i inclusiv pentru

situa�iile enumerate în alineatul precedent.

Acest aviz este emis cu scopul cunoa�terii impactului asupra mediului, oferindu-se,astfel,

posibilitatea unor tranzac�ii între p�r�ile implicate precum �i a asum�rii responsabilit��ilor.

Un alt aviz de mediu eliberat de autoritatea central� prive�te, are în vedere în primul rând

protec�ia mediului �i se refer� la omologarea produselor de uz fito-sanitar.

9.2 Acordul de mediu

Solicitarea �i ob�inerea acordului de mediu sunt de asemenea obligatorii pentru proiectele

publice sau private de investi�ii noi sau de modificare a celor existente ce ar putea avea impact

asupra mediului.

9.2.1 Acordul integrat de mediu stabile�te condi�iile de realizare a unei activit��i înc�

din etapa de proiectare care sî asigure c� instala�ia corespunde cerin�elor legisla�iei în vigoare

(OUG34/2002 privind prevenirea, reducerea �i controlul integrat al polu�rii aprobat� prin Legea

645/2002).

Acest acord poate fi eliberat pentru una sau mai multe instala�ii ori p�r�i ale instala�iilor

situate pe acela�i amplasament.

9.3 Autoriza�ia de mediu

Autoriza�ia de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în scris de autorit��ile competente

pentru protec�ia mediului prin care sunt stabilite condi�iile unei activit��i existente sau pentru

punerea în func�ie a unei activit��i noi pentru care anterior a fost emis acord de mediu ( conform

dipozi�iilor HG 573/2002).

Autoriza�ia de mediu se elibereaz� dup� ob�inerea celorlalte avize, acorduri ori autoriza�ii.

9.3.1 Autoriza�ie integrat� de mediu - act tehnico-juridic emis de autorit��ile

competente, conform dispozi�iilor legale în vigoare, care d� dreptul de a exploata în totalitate sau

în parte o instala�ie, în anumite condi�ii care s� asigure c� instala�ia corespunde cerin�elor privind

prevenirea �i controlul integrat al polu�rii. Autoriza�ia poate fi eliberat� pentru una sau mai multe

instala�ii sau p�r�i ale instala�iilor situate pe acela�i amplasament �i care sunt exploatate de

acela�i titular (L.137/95, Anexa).

99

Autoriza�ia integrat� de mediu se elibereaz� pentru activit��i cu impact semnificativ

asupra mediului, care se supun evalu�rii impactului asupra mediului, activit��i care fie sunt

prev�zute expres în lege, fie sunt supuse etapei de încadrare în procedura de evaluare a

impactului asupra mediului.

Pentru activitatile existente care nu intrunesc conditiile de autorizare autoritatea

competenta pentru protectia mediului dispune efectuarea bilantului de mediu in termen de

maximum un an de la data constatarii neîndeplinirii acestor condi�ii �i negociaz� cu titularul

activit��ii programul pentru conformare, pe baza concluziilor �i recomand�rilor din bilan�ul de

mediu (L. 137/95, art. 10, alin. 2).

Pentru obtinerea autorizatiei de mediu activitatile existente care nu sunt conforme cu

normele si reglementarile de mediu in vigoare sunt supuse, conform deciziei autoritatii

competente pentru protectia mediului, unui bilant de mediu; bilantul de mediu se solicita,

conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, inclusiv in cazul derularii

procedurilor prevazute la alin. 2 (pentru eliberarea avizului de mediu – s.n.). Procedura de

realizare a bilantului de mediu se stabileste prin ordin al conducatorului autoritatii publice

centrale pentru protectia mediului. (L.137/95, art. 8, alin.6).

9.4 Proceduri de autorizare �i competen�e de emitere

În cele ce urmeaz�, vom utiliza la modul generic expresia “procedura de autorizare”

atât pentru procedurile prev�zute de lege pentru emiterea acordului de mediu, cât �i pentru

procedurile prev�zute pentru emiterea autoriza�iei de mediu, inclusiv a acordurilor/autoriza�iilor

integrate de mediu.

Autoritatile publice pentru protectia mediului aplica proceduri diferentiate, dupa caz, de

emitere a avizului, acordului sau a autorizatiei de mediu, in functie de impactul asupra mediului

al proiectelor si activitatilor supuse procedurii de autorizare. Procedurile diferentiate si

competentele de emitere a avizelor, acordurilor109 si a autorizatiilor110 de mediu, inclusiv

procedura de participare a publicului, se stabilesc prin ordin al conducatorului autoritatii publice

centrale pentru protectia mediului.

109 Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului �i de emitere a acordului de mediu. 110 H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a func�ion�rii comercian�ilor, Anexa nr. 4. Procedura de autorizare a activit��ilor cu impact asupra mediului înconjur�tor.

100

Pentru proiectele propuse pe teritoriul Romaniei, care pot avea efecte semnificative pe

teritoriul altor tari, se aplica prevederile Conventiei privind evaluarea impactului asupra mediului

in context transfrontiera, adoptata la Espoo la 25 februarie 1991, ratificata prin Legea nr.

22/2001." (L.137/95, art. 11)