1

UNIVERSITATEA ROMANO-AMERICANA DEPARTAMENTUL PENTRU INVATAMANT CU FRECVENTA REDUSA

Facultatea:Drept

DREPT ADMINISTRATIV SI CONTENCIOS

ADMINISTRATIV 2

Suport de Curs pentru Invatamant cu Frecventa Redusa

ANUL II-Semestrul II

Titulari de disciplina

CONF.UNIV.DR.LIVIU GIURGIU

LECT.UNIV.DRD.CRISTIAN GIUSEPPE ZAHARIE

2

TEMA 1:Actele administrative unilaterale

I.OBIECTIVE

1.Cunoasterea notiunii de act administrativ unilateral.

2.Insusirea distinctiei intre actul administrativ si faptul administrativ.

II.CONTINUTUL TEMEI

Noiuni generale

n cadrul formelor concrete de realizare a administraiei publice se disting dou categorii principale. Prima dintre acestea o reprezint: actele administrative, contractele administrative, actele civile, de drept al muncii i faptele juridice materiale.

Toate aceste forme de activitate sunt productoare de efecte juridice. A doua categorie este alctuit din acele forme de activitate care nu produc efecte juridice

proprii, respectiv: operaiunile tehnico-administrative i actele cu caracter politic ale autoritilor administrative.

Cnd ne referim la efectele juridice, avem n vedere c actele respective sau faptele juridice materiale dau natere, modific sau sting raporturi juridice.

Pentru studiul nostru, importante vor fi numai formele concrete de activitate, productoare de efecte juridice, urmnd s le analizm n continuare, n ordinea importanei lor.

Actele administrative. Noiune i trsturi caracteristice

Noiune

Att n doctrin ct i n practica administrativ, sau judectoreasc, terminologia utilizat pentru desemnarea acestui tip de acte juridice nu este unitar. Unii autori folosesc termenul de act de drept administrativ, alii, termenul de act administrativ.

Dei prima expresie red mai exact caracteristicile actului juridic i regimul juridic administrativ care i este aplicabil, credem c cea de-a doua formulare utilizat de Constituie i de Legea contenciosului administrativ este mai adecvat.

n afar de argumentul de text menionat mai sus, trebuie s inem seama de terminologia utilizat de mult vreme pentru desemnarea actului juridic, de literatura de specialitate dar i de practica judiciar din ara noastr.

Actele administrative reprezint manifestri de voin unilaterale, fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este asigurat de puterea public cu care sunt nzestrate autoritile administraiei publice.

3

Definiii ale actului administrativ

n opinia profesorului Alexandru Negoi, actul administrativ, este o manifestare unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic nou, sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic administrativ.1

Dup Ilie Iovna, actele administrative pot fi definite ca acte juridice unilaterale de putere public, obligatorii i executorii, prin care se organizeaz executarea sau se execut n concret legile i celelalte acte ale organelor statului sau ale colectivitilor locale.2 n sfrit, potrivit formulrii profesorului Rodica N. Petrescu, actele administrative sunt manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.

Prin act administrativ, se intelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau

a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt

asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile

publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor

de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi

prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de

contencios administrativ; Se asimileaza actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat

de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dupa caz, faptul de a nu

raspunde solicitantului in termenul legal.

Ne nsuim prima definiie, despre care credem c este n deplin concordan cu considerentele analizate n prezentul curs, referitoare la trsturile caracteristice ale actelor administrative.

Trsturile caracteristice ale actelor administrative

A.Actele administrative sunt acte juridice.

Aceast trstur difereniaz actul administrativ de operaiunea material i de faptele materiale juridice.

Prin nsi faptul emiterii lui i comunicrii ctre persoana interesat, actul juridic este apt de a genera, modifica sau stinge drepturi i obligaii concrete. Caracteristica actului administrativ de a constitui o manifestare unilateral de voin i principala form de realizare a activitii administraiei publice, l deosebete fundamental de actele contractuale ncheiate de organele administraiei publice cu alti subiecti de drept.

Nerespectarea cerinelor de legalitate (de fond i de form) cu prilejul emiterii actului, atrage sanciunea nulitii acestuia, de regul nulitatea absolut. O atare sanciune nu opereaz n cazul operaiunilor administrative sau a simplelor operaii materiale, neproductoare prin ele nsele de efecte juridice. Nerespectarea unor condiii de valabilitate n cazul acestor operaiuni poate ns, declana angajarea rspunderii disciplinare, civile, penale sau materiale a funcionarilor vinovai.

Cum deja s-a artat, prin actul administrativ se nasc drepturi noi, sau se stabilesc anumite obligaii pentru persoanele care intr n raporturi juridice cu organele administrative, dar n acelai timp, pot fi refuzate pretenii juridice formulate de unii subieci de drept. Refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind un drept subiectiv sau un interes legitim al persoanei, sau tcerea autoritii

1 A. Negoi, op. cit, pag. 137. 2 Ilie Iovna, Drept Administrativ, Editura Servosat, Arad, 1997, pag. 21.

4

administrative n legtur cu o astfel de cerere, are n concepia legiuitorului romn, semnificaia unui act administrativ, supus controlului jurisdicional, conform Legii contenciosului administrativ, nr. 554/2004.

Caracterul de act administrativ pe care l are refuzul manifest sau cel tacit de soluionare a cererii, deriv din interpretarea logic i dinamic a principiului legalitii care guverneaz activitatea tuturor autoritilor administraiei publice. n conformitate cu acest principiu, administraia public are nu numai dreptul, dar i obligaia de a aciona pe baza i n executarea normelor legale, cu respectarea condiiilor prevzute de lege. De aceea, inaciunea lor, ori de cte ori vatm o persoan ntr-un drept sau un interes legitim, este considerat act administrativ nelegal, supus controlului jurisdicional instituit pentru actele administrative de autoritate si cele asimilate lor.

Pentru a putea fi considerat act juridic, manifestarea de voin a organului administrativ emitent trebuie s fie apt de a produce efecte juridice proprii, recunoscute de lege. n lipsa unei asemenea recunoateri nu putem vorbi de un act juridic. Aa de exemplu, este cazul avizului eliberat de un organ administrativ la cererea altui organ competent n vederea adoptrii actului productor de efecte juridice. Aceste efecte vor fi produse de actul administrativ avizat i nu de avizul nsui, pentru c el nu d natere, modific sau stinge nemijlocit drepturi i obligaii pentru subiecii de drept.

B.Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin

Ele i pstreaz acest caracter chiar i n cazurile n care la emiterea lor particip mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial,deliberativ.

O concluzie identic trebuie tras si atunci cnd la emiterea actului administrativ particip o pluralitate de organe administrative sau, alturi de acestea, anumite organizaii cu caracter privat (de exemplu un ordin care eman de la mai multe ministere). n cazurile menionate, nu suntem n prezena unui acord de voin realizat ntre mai muli subieci de drept, ci tot a unei manifestri unilaterale de voin juridic. Actul juridic astfel emis sau adoptat rmne unilateral nu pentru c reprezint opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru faptul c degaj o singur voin juridic, emannd de la un organ sau de la mai multe organe administrative.

n practic se ntlnesc cazuri destul de frecvente n care acte administrative sunt emise ca urmare a unei cereri din partea persoanei interesate (de exemplu o autorizaie de construcie, un permis de circulaie, paaport etc.). Voina solicitantului materializat n cerere, ca i acordul prealabil al unei persoane ce urmeaz a fi numit ntr-o funcie public vor constitui doar o condiie de legalitate pentru emiterea actului administrativ. Manifestarea de voin a autoritii emitente i pstreaz i de data aceasta caracterul unilateral, excluznd ideea de consimmnt pe care o gsim la actul contractual.

Renunarea beneficiarului actului administrativ la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit prin actul respectiv nu afecteaz validitatea actului, care continu s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sau anulrii sale de ctre organul emitent. Concluzia se impune ntruct, actul emis la cerere reprezint o manifestare unilateral de voin a organului administraiei publice, iar efectele juridice ale actului pot nceta tot numai printr-o manifestare de voin a autoritatii emitente sau a altei autoriti publice investit cu puterea de anulare.

Renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului subiectiv sau chiar la dreptul conferit, constituie doar condiia pentru retractarea (revocarea) actului administrativ emis ori adoptat.

C.Voina juridic unilateral provine, n principal, de la autoritii ale administraiei publice.

5

Prin manifestarea de voin a acestor autoriti administrative se realizeaz autoritatea statal, modificndu-se ordinea juridic existent i crendu-se situaii juridice noi. De fapt, putem spune c n actul administrativ se concretizeaz executarea legii, c el constituie un mijloc de executare efectiv a acesteia.

ntemeiat pe lege, manifestarea unilateral de voin a administraiei publice, genereaz situaii juridice noi, ceea ce implic drepturi i obligaii pentru subiecii de drept vizai. S-a artat n cele ce preced, c sunt competente s emit acte administrative nu numai organele care aparin sistemului de organe ale administraiei publice centrale i locale, ci i alte autoriti publice, inclusiv structuri nestatale, regii autonome, instituii publice i chiar persoane juridice de drept privat, crora prin lege li se stabilesc sarcini concrete de organizare a executrii i executare propriu-zis a legii.

Caracterul de act juridic al unei manifestri de voin nu depinde neaprat de calitatea subiectului emitent, aa cum au susinut unii autori, ci de efectele pe care legea i le recunoate.

Prin urmare, ori de cte ori legea recunoate unei manifestri de voin, aptitudinea de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice, ea va constitui un act juridic, indiferent de la cine provine.

3

Pentru a putea stabili natura actului juridic va trebui s tim ce fel de raporturi juridice el genereaz, modific sau stinge (civil, de drept al muncii, administrativ, comercial etc.). Aadar, ncadrarea n una sau alta din categoriile de acte juridice nu este determinat de natura organului emitent, ci de caracterul raporturilor juridice pe care actul juridic le genereaz, modific sau stinge.

D. Voina juridic este supus unui regim juridic specific

Acest regim juridic este cunoscut in doctrin sub denumirea de regim juridic administrativ, care cuprinde mai multe reguli de form i de fond privind emiterea actelor administrative, condiiile de validitate, controlul actelor i sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii condiiilor respective.

n mare msur, regimul juridic aplicabil actelor administrative de autoritate, a facut obiectul de reglementare al Legii nr. 29/1990, (astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 si de O.U.G.nr.59/25.04.2001

4) iar in prezent al Legii nr.554/2004, privind contenciosul administrativ.

Regimul juridic administrativ implic caracterul obligatoriu al actelor administrative. n primul rnd, aceste acte sunt obligatorii pentru organul emitent, ct timp ele nu au fost revocate, anulare

sau abrogate.

n al doilea rnd, actele administrative sunt obligatorii pentru toi subiecii de drept care desfoar o activitate ce intr sub incidena dispoziiilor lor.

n al treilea rnd, actele administrative sunt obligatorii i pentru organele superioare celor emitente. De exemplu, exercitnd controlul activiti unei universiti de stat, Ministerul Educaiei si Cercetarii va trebui s in seama i de prevederile cuprinse n charta acelei instituii de nvmnt, legal adoptat n concordan cu principiul autonomiei universitare.

Obligativitatea nu exist n situaia n care organul ierarhic superior emite acte administrative normative cu un continut diferit, deoarece acestea au o for juridic superioar actelor juridice ale organelor inferioare. Prin urmare, revenind la cazul evocat, vom constata c n exercitarea propriei competene, Guvernul poate s emit o hotrre privind nvmntul superior de stat, prin care s contrazic prevederile chartei adoptate de una sau mai multe universiti.Caracterul obligatoriu al noii reglementari va determina desigur,inaplicabilitatea actului administrativ emis

de organul ierarhic inferior.

3I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei E.D.R. 1977, pag. 217- 218. 4Act normativ publicat in M.Of.nr.217/28.04.2001.

6

E. Actele administrative sunt executorii, ceea ce nseamn c ele se execut din oficiu, fr a mai fi necesar intervenia instanelor de judecat, ca n cazul actelor civile, comerciale etc.

Dac aceasta este regula general, exist i situaii n care legi speciale conin dispoziii derogatorii. Cu titlu de exemplu, prin Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, s-a stabilit c desfiinarea construciilor neautorizate sau readucerea lor n starea iniial vor fi dispuse de instana de judecat prin hotrre, cu fixarea unor termene limit pentru executarea hotrrii. Numai dup expirarea acestor termene autoritatea administrativ poate trece la executarea hotrrii, care, dac eventual, concord cu dispoziiile cuprinse n procesul-verbal de constatare a contraventiei, echivaleaz cu executarea actului administrativ.

Actul administrativ i celelalte acte juridice. Privire comparativ

Actul administrativ i contractul de drept privat

Cum deja s-a artat, cel dinti const ntr-o manifestare unilateral de voin, ntemeiat pe organizarea executrii i executarea legii. El este supus regimului juridic administrativ, spre deosebire de contract, care presupune acordul a dou sau mai multe voine, realizat n scopul de a produce efecte juridice i care se supune regimului de drept privat.

Actul administrativ i legea

Sunt deopotriv acte juridice unilaterale ntemeiate pe puterea public. Fora juridic a legii este ns, ntotdeauna, superioar i aceast nsuire decurge din suveranitatea statului. Emiterea i aplicarea actelor administrative se fac exclusiv n scopul organizrii i executrii legii, creia actele respective trebuie s i se subordoneze.

Actul administrativ i hotrrea judectoreasc Prin intermediul primului se realizeaz puterea executiv, iar prin cel de-al doilea act, puterea

judectoreasc. Hotrrea judectoreasc sancioneaz nclcarea legii sau a altor acte normative, curmnd un litigiu. Regimul juridic aplicabil acestor dou categorii de acte juridice difer fundamental, aa cum se va putea observa pe parcursul expunerilor viitoare ale cursului nostru.

7

Clasificarea actelor administrative

Actele administrative se pot clasifica n mai multe categorii, dup cum urmeaz:

n funcie de ntinderea efectelor juridice pe care le produc, distingem: - acte administrative normative;

- acte administrative individuale.

Actele administrative normative conin reglementri cu caracter general, impersonal i obligatoriu. De regul, este vorba de norme imperative, alturi de care se pot regsi norme prohibitive, dar i norme permisive. Competena emiterii unor asemenea acte revine exclusiv organelor prevzute de lege.

Actele administrative individuale sunt acele manifestri unilaterale de voin care genereaz, modific sau sting drepturi i obligaii n beneficiul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. Competena material pentru emiterea lor revine tuturor autoritilor administraiei publice, precum i altor autoriti publice care nu apartin acestui sistem, potrivit legii.

Actele administrative normative i cele individuale pot fi contestate n justiie pe calea contenciosului administrativ, sau n faa instanelor de drept comun, pe calea excepiei de nelegalitate.

n principiu, regulile juridice care stabilesc condiiile de emitere a actelor i implicit conditiile de validitate, sunt mai riguroase n cazul actelor administrative normative, comparativ

cu actele administrative individuale.

n funcie de coninutul lor, acestea din urm pot fi mprite n mai multe categorii, astfel:

a). Acte juridice prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul de drept interesat. De exemplu, autorizaia de construcie pe care o elibereaz primarul, confer persoanei solicitante dreptul de a edifica o anumit construcie pe terenul care i aparine, cu respectarea cerinelor concrete prevzute de lege i de actul administrativ respectiv.

n legtur cu aceast categorie de acte s-a afirmat n literatura de specialitate, c eliberarea unor acte depinde n mare msur de aprecierea pe care autoritatea administrativ emitent este liber s o fac, iar emiterea altora este obligatorie. (De exemplu, nscrierea de ctre primar n listele electorale a cetenilor cu drept de vot care domiciliaz n localitatea n care se organizeaz alegerile. Actul de nscriere n listele electorale este un act administrativ care creeaz posibilitatea ceteanului cu drept de vot s-i exercite efectiv acest drept constituional).

Actele administrative emise cu posibilitatea de apreciere a organului emitent pot fi contestate

la organul administrativ ierarhic superior sub aspectul legalitii i al oportunitii, pe cnd actele administrative individuale, emise fr posibilitatea de apreciere din partea organului emitent, pot fi contestate numai sub aspectul legalitii.

Acte administrative prin care se confer un statut personal sau acte atributive de statut personal.

Prin intermediul acestor acte juridice se recunoate n favoarea titularilor o activitate anterioar i n acelai timp, li se confer anumite drepturi n condiiile legii (diploma colar, universitar, decizia de pensionare, paaportul, permisul de conducere auto etc.).

8

In doctrina juridica de specialitate s-a afirmat c adeseori, este greu s se fac o distincie ntre actele prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul crora li se adreseaz, cum sunt autorizaiile i actele prin care se confer un statut personal anumitor beneficiari, deoarece i autorizaiile sunt emise numai dac se constat ndeplinirea condiiilor prevzute de lege pentru eliberarea lor.

n vederea deosebirii lor, va trebui s se in seama de faptul c actele atributive de statut personal nu asigur prin ele nsele legalitatea unei activiti viitoare, fiind necesar s intervin un nou act administrativ, sau de alt natur. n schimb, n cazul autorizaiilor, prin simpla operaiune a eliberrii actului, beneficiarul acestuia dobndete dreptul de a exercita o anumit activitate pe deplin legal.

c). Acte administrative prin care se aplic constrngerea administrativ.

De obicei, aceast coerciiune are ca obiect sanciunea aplicat de organul competent i exemplul tipic l constituie actele de constatare i de sancionare a contraveniilor. Examinarea n detaliu a regimului lor juridic va forma insa obiectul unui capitol separat al prezentului curs.

d).Actele administrativ-jurisdictionale

-Se caracterizeaz printr-o serie de trsturi, care le difereniaz ca un tip special de acte administrative:

- sunt emise de organe integrate n sistemul administraiei publice, denumite organe administrative jurisdicionale sau organe administrative de jurisdicie;

- prin astfel de acte juridice se finalizeaz litigiile ivite ntre o autoritate administrativ i un particular ca urmare a nclcrii legii;

- declanarea litigiului se face la cererea persoanei interesate, a procurorului sau a altor organe prevzute de lege;

- elaborarea actelor presupune ndeplinirea unei anumite proceduri ntemeiat pe citarea prilor, contradictorialitate, motivarea lor n fapt i n drept;

- n exercitarea acestei activiti, organul emitent este independent att fa de pri, ct i fa de alte autoriti publice din cadrul sistemului de organe ale administraiei publice sau din afara lui;

- se bucur de o stabilitate mai mare dect actele administrative obinuite, fiind exceptate de la principiul revocabilitii, aplicabil acestora din urm. Stabilitatea mai mare a actelor administrative jurisdicionale nu este insa identic cu puterea de lucru judecat, recunoscut exclusiv hotrrilor pronunate de instanele judectoreti n activitatea de realizare a justiiei.

Contrar unei opinii exprimat de V. Priscaru, care neag existena n dreptul administrativ romn contemporan a actelor administrative jurisdicionale, ne alturm celorlali autori romni care susin c indiferent de reglementarea constituional (din care iniial, a lipsit o referire expres la activitatea administrativ-jurisdicional), aceast activitate se ndeplinete efectiv i n prezent. Ea constituie un argument puternic n sprijinul diferenierii actului administrativ jurisdicional ca o categorie distinct de acte administrative de autoritate 5.

5 Aceast categorie de acte juridice eman de la organe ale administraiei publice, integrate n administraia activ

i prezint unele trsturi caracteristice, care le difereniaz de celelalte acte administrative. Organele emitente au fost investite prin lege cu aceast competen jurisdicional, de unde i denumirea de

jurisdicie administrativ. Actele administrativ-jurisdicionale vor fi ntotdeauna acte juridice de spe, prin intermediul crora se pune capt litigiului intervenit n legtur cu nclcarea unei norme legale i vtmarea unor drepturi subiective.

9

-Jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite.

Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, sa faca obiectul unei jurisdictii

speciale administrative pot fi atacate la instanta de contencios administrativ, daca partea intelege

sa nu exercite procedura administrativ-jurisdictionala.

Actul administrativ-jurisdictional pentru care, prin lege organica speciala, se prevede o cale

de atac in fata unei alte jurisdictii administrative speciale poate fi atacat direct la instanta de

contencios administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare, daca partea intelege sa renunte la

calea administrativ-jurisdictionala de atac.

Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala sau pentru calea de atac la

un alt organ administrativ-jurisdictional intelege sa renunte la aceasta in timpul solutionarii

litigiului, este obligata sa notifice decizia de renuntare organului administrativ-jurisdictional in

cauza. Partea sesizeaza instanta de contencios administrativ in termen de 15 zile de la notificare.

In aceasta situatie, procedura administrativa prealabila nu se mai efectueaza. n situaia n care legea prevede posibilitatea atacrii unui act administrativ i n cadrul unei jurisdicii

speciale administrative, iar partea opteaz pentru aceast cale, ea este datoare fie s parcurg integral procedura special, fie dac hotrte s renune la aceast procedur, s notifice intenia sa, n prealabil, organului administrativ jurisdicional. n caz contrar, cererea adresat instanei de contencios, va fi respins ca prematur.-.C.C.J., Secia de contencios administrativ i fiscal, -Decizia nr. 605 din 22 februarie 2006

Dup criteriul organului de la care eman, actele administrative se divid n: - acte emise de autoritile administraiei publice; - acte emise de alte organe ale statului; - acte emise n baza mputernicirii exprese a legii de ctre anumite persoane juridice de

drept privat.

La rndul lor, actele juridice emise de autoritile din prima subcategorie, pot fi grupate, n funcie de locul ocupat n structura ierarhic care este specific sistemului administraiei publice (decrete prezideniale care conin norme de drept administrativ, ordonane i hotrri guvernamentale, ordine i instruciuni ale minitrilor, prefecilor, precizri, norme metodologice, regulamente emise de minitri, .a).

Procedura de adoptare difer substanial de procedura utilizat pentru actele administrative obinuite. Ea

presupune citarea, participarea prilor i dezbateri contradictorii, dei nu n toate cazurile prezena acestora este obligatorie. Actul administrativ-jurisdicional se motiveaz, adevrat nu ca o hotrre judectoreasc i trebuie s se bucure de autoritatea unei hotrri ce restabilete adevrul material i drepturile subiective nclcate. Datorit specificului su, actul nu poate fi revocat de autoritatea administrativ-jurisdicional. Totodat, el beneficiaz de mai mult stabilitate juridic dect actele administrative obinuite i, n condiiile legii, se bucur de autoritatea lucrului judecat, la fel ca hotrrile judectoreti.

Cu titlu de exemplu, ne referim la actele administrativ-jurisdicionale emise n materia pensiilor n diferitele sisteme, n materia concurenei, a controlului financiar de stat, proteciei mediului nconjurtor, .a.

Astfel, prin Legea nr. 105/1997a fost organizat ntr-un cadru unitar, procedura de soluionare a obieciunilor, contestaiilor i a plngerilor asupra sumelor constatate i aplicate prin actele de control sau de impunere ale organelor Ministerului Finanelor. Procedura instituia atribuii concrete pentru eful organului care a ntocmit procesul-verbal, direcia general a finanelor publice i controlului financiar de stat judeean sau a municipiului Bucureti, dup caz, precum i a Ministerului Finanelor. Totodat, erau stabilite termenele de exercitare a cilor administrative de atac, de soluionare a obieciunilor i contestaiilor i de sesizare a instanelor judectoreti competente.

Potrivit art. 9 din lege, mpotriva deciziei Ministerului Finanelor se putea face aciune, n termen de 15 zile de la comunicarea deciziei, la instana judectoreasc prevzut n legea special de instituire a impozitelor i taxelor contestate.

Legea nr. 105/1997 a fost abrogat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 13/2001 privind soluionarea contestaiilor mpotriva msurilor dispuse prin actele de control sau de impunere ntocmite de organele Ministerului Finanelor Publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 62 din 2 februarie 2001, Partea I.

10

Legalitatea actelor administrative

Legalitatea reprezint o condiie esenial de valabilitate a acestor acte juridice, avnd in dreptul administrativ valoarea unui principiu fundamental.

n unele situaii, legea nsi, prestabilete condiiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legnd competena organelor administraiei publice de aceste prevederi. Vorbim, n cazurile respective, de o competen legat n emiterea actelor administrative.

Alteori, se recunoate prin lege, posibilitatea mai larg sau mai restrns a organelor administraiei publice de a aprecia asupra condiiilor n care trebuie s emit astfel de acte. (De exemplu, n aprecierea capacitii de a conduce un autovehicul, atunci cnd organul de politie este investit cu cererea persoanei pentru eliberarea unui permis de conducere).

Principiul legalitii nseamn conformitatea deplin a actului administrativ cu prevederile Constituiei i ale legilor.

Legalitatea constituie elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Ea este

analizat n mod diferit n doctrin. Potrivit unui curent de gndire (coala de la Cluj-Napoca), legalitatea reprezint o condiie

de validitate a actelor administrative, alturi de oportunitate. Dup adepii colii de la Bucureti, legalitatea este corolarul condiiilor de validitate, iar

oportunitatea, o cerin, o dimensiune a legalitii. Autorii colii clujene consider c actul este nevalabil, indiferent c este ilegal sau inoportun

i c doar modalitile de ncetare a efectelor juridice difer. Nendeplinirea condiiilor de legalitate atrage msura anulrii sau revocrii actelor, n timp ce nendeplinirea condiiei de oportunitate are drept consecin revocarea sau abrogarea lor.6

Adepii colii de la Bucureti au afirmat c acest mod de abordare a problemei legalitii las s se ntrevad faptul c ar exista o limit a valabilitii actelor administrative dincolo de limitele legalitii. Or, actele administrative sunt supuse unui ansamblu de reguli de form i de fond, deci unui anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea lor, principiul legalitii fiind n sistemul nostru constituional actual, unul din principiile fundamentale ale administraiei publice.7

n realitate, toate condiiile de valabilitate ale actelor administrative nu constituie dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare.

Concluzia autorilor acestei coli este aceea c, indiferent cum privim oportunitatea n raport cu legalitatea actelor administrative, judectorul de contencios administrativ are dreptul s verifice dac autoritatea emitent a acionat sau nu abuziv, contrar interesului public, astfel cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actele administrative atacate. O atare soluie teoretic se justific n dreptul nostru actual prin noua sa baz constituional, dup care administraia public este chemat fie s aplice legea, fie s presteze servicii publice, n limitele legii.

8

Observaia care se impune este aceea c nu trebuie identificate condiiile de legalitate cu condiiile de oportunitate.

Acestea din urm ne apar ca un sistem al celor dinti, iar excesul de oportunitate l stabilete judectorul tocmai prin raportare la scopul legii (ratio legis).

Aplicnd legile i celelalte acte normative subordonate, organul administrativ emitent trebuie s examineze n prealabil, dac cerinele prevzute de ipoteza normei juridice sunt ndeplinite.

n caz afirmativ, el are obligaia de a emite actul, iar atunci cnd condiiile lipsesc, obligaia de abinere adic de a nu emite actul juridic.

6 Ilie Iovna, op. cit. pag. 35. 7 Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, vol. II, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1994, pag. 122. 8 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 51.

11

Nendeplinirea acestei duble obligaii, raportate la ipoteza normei juridice incidente poate lua mai multe forme concrete:

9

a) organul administraiei publice nu emite actul administrativ dei erau ndeplinite condiiile de fapt prevzute n norma juridic;

b) organul administraiei publice emite actul administrativ, dei nu erau ntrunite condiiile stabilite de ipoteza normei juridice. Actul administrativ astfel elaborat va fi considerat nelegal;

c) organul administraiei publice emite un act administrativ, dar care stabilete o stare de fapt contrar realitii. Sanciunea va fi identic cu cea artat la pct. b.

Nu de puine ori, organul emitent stabilete n mod corect condiiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, a crei dispoziie ns, o interpreteaz eronat, ceea ce de asemenea, atrage nelegalitatea actului.

d) organul administraiei publice poate s aplice o alt sanciune dect cea prevzut de lege. Evident c i n acest caz, actul administrativ va fi considerat tot nelegal si deci anulabil.

Organele administraiei publice sunt obligate s acioneze la cererea i sesizarea cetenilor n vederea realizrii drepturilor lor legitime. Abinerea sau refuzul nejustificat de realizare a acestor drepturi sunt considerate acte administrative, ntruct ele constituie ca i actele administrative propriu-zise, manifestri de voin juridic din partea autoritatii administraiei publice.

Mobilul i motivul actelor administrative

Constituie elemente ale actului administrativ care au importan n aprecierea legalitii acestuia.

Mobilul actului administrativ este ceea ce determin organul emitent s uzeze de competena sa, adic raiunea competenei ce i-a fost conferit de lege. Ori de cte ori mobilul contravine drepturilor i libertilor legitime ale cetenilor, actul administrativ astfel emis va fi un act ilegal.

10

Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea coninutului su, cauza acestui act, a dispoziiei pe care el o conine. Ca i n cazul mobilului, ilegalitatea motivului actului atrage sanciunea anularii actului administrativ.

Atunci cnd se deturneaz competena unui organ administrativ n emiterea actului, pentru satisfacerea unui interes particular n detrimentul interesului general, are loc, de asemenea, o

afectare a motivului actului i pe cale de consecin, a legalitii sale. Motivul actului administrativ poate fi:

- de fapt;

- de drept.

A. Motivul de fapt const n acele condiii care sunt necesare n vederea emiterii unui act administrativ, condiii lsate, de regul, la aprecierea autoritii publice emitente.

B. Motivul de drept al actului administrativ const n acele norme juridice pe care se fundamenteaz autoritile respective n emiterea actului.

Att eroarea de fapt, ct i eroarea de drept svrite de autoritatea emitent afecteaz legalitatea actului juridic constituind temeiuri pentru revocarea sau anularea lui.

9 Ilie Iovna, Op. cit., pag. 39-41. 10 A. Negoi, Op. cit., pag. 145.

12

Condiiile de valabilitate ale actelor administrative

Emiterea actului administrativ de ctre organul competent i n limitele competenei sale

A. Aa cum s-a putut constata nc din capitolele anterioare ale cursului, numai acele organe crora legea le atribuie in mod expres competena, pot s emit acte administrative. Aptitudinea de a proceda n acest mod constituie condiia esenial de legalitate a actelor administrative.

B. Caracterele juridice ale competenei

a. Competena are caracter legal, ceea ce nseamn c fiecare organ al administraiei publice este nzestrat cu o anumit competen stabilit prin lege. n principiu, acest organ nu poate s renune la competena sa, ori s o transmit n favoarea altui organ al administraiei publice.

Cauze diverse, de ordin obiectiv sau subiectiv pot s conduc uneori la mpiedicarea titularilor unor funcii sau a unor autoriti administrative s-i ndeplineasc atribuiile care le revin n activitatea specific.

n scopul evitrii consecinelor negative la care s-ar putea ajunge i pentru a se asigura continuitatea serviciului public, prin lege au fost instituite anumite modaliti practice:

- delegarea de atribuii adic ncredinarea de ctre funcionarii de decizie a unor atribuii, personalului din subordine (de exemplu primarul deleg pe viceprimar sau pe secretarul consiliului local s ndeplineasc unele atribuii concrete pe o durat limitat);

- nlocuirea sau suplinirea unor funcionari intervine n cazurile cnd titularii funciilor nu pot s-i exercite atribuiile. Uneori ea este prevzut n mod expres de lege, iar alteori desemnarea nlocuitorului este lsat la latitudinea funcionarului public de decizie, titular al funciei.

ntre suplinire i delegare exist deosebiri eseniale. n timp ce suplinirea opereaz de obicei automat, n baza prevederilor legale, pentru delegare

este necesar un act de delegare emis de organul competent.

Dac suplinirea se aplic tuturor atribuiilor care revin funciei suplinite, n cazul delegrii, sunt vizate numai o parte a acestor atribuii.

b. Competena are un caracter obligatoriu. Ca urmare, atribuiile aferente funciei publice trebuie ndeplinite de ctre titulari conform prevederilor legale. Ele nu au caracter facultativ. Emiterea unui act administrativ de ctre un organ administrativ necompetent este sancionat cu nulitatea actului iar ilegalitatea acestuia nu poate fi acoperit prin confirmare ulterioar.

c. Competena are, de regul, un caracter permanent, n sensul c ea se exercit n mod continuu. De aici rezult concluzia c organele administraiei publice competente vor putea s emit acte administrative n toate situaiile n care sunt ntrunite cerinele legii.

d. Situaia actelor administrative emise de funcionarii de fapt.

13

Cum deja s-a artat n capitolul precedent, funcionarii de fapt sunt acele persoane care desi nu au primit o investitur legal pentru ndeplinirea unei anumite funcii publice, exercita in mod efectiv prerogativele acesteia.

n principiu, actele juridice emise de aceste persoane sunt nule, dar adeseori li se recunosc

efecte juridice i deci, validitatea, innd seama de buna credin a cetenilor n favoarea crora au fost eliberate i de condiiile speciale care au creat convingerea acestora c funcionarul a acionat totui, n limitele competenei sale legale. Astfel de condiii speciale pot interveni n cazul unor stari insurectiale ori conflicte armate, calamiti naturale etc.

Subordonarea competenei fa de o alt competen

n mod curent subordonarea competenelor organelor administraiei publice are loc prin divizarea competenei ntre organul care adopt decizia de principiu i organul care ia decizia de executare efectiv.

De exemplu, organele deliberative stabilesc deciziile de principiu iar organele executive,

deciziile de aplicare a celor dinti. Calitatea de acte administrative o au actele emise de organele

executive, care dau natere unor situaii juridice noi pentru ceilalti subiecti de drept,participanti la raporturile juridice izvorte din acele acte. Competena de emitere a acestor acte rmne subordonat competenei organelor deliberative.

Alteori, emiterea actelor administrative este condiionat de obinerea unor avize conforme cerute de la alte autoriti ale administraiei publice. Avizul conform reprezint un punct de vedere exprimat cu privire la o anumit problem i care este obligatoriu n rezolvarea acesteia, prin actul administrativ ce urmeaz a fi emis. Rezult c i n aceast situaie, competena organului care emite actul administrativ se gsete ntr-un raport de subordonare fa de competena conferit organului care elibereaz avizul conform.

Subordonarea competenei mai are loc, ori de cte ori actul administrativ este emis dup aprobarea prealabil a altui organ administrativ.

n sfrit, menionm cu acest prilej, modalitatea de subordonare care intervine, n form indirect, n cazul aprobrii ulterioare a actului administrativ de ctre un alt organ administrativ (aprobare expres sau tacit).

Principiul subordonrii ierarhice care este caracteristic sistemului de organe ale administraiei publice, d dreptul organelor situate pe o treapt superioar s controleze i s ndrume activitatea organelor inferioare, inclusiv n ceea ce privete respectarea normelor de competen n emiterea actelor administrative. Aceste atribuiuni se concretizeaz n diverse ordine i instruciuni care conin indicaii precise sau directive referitoare la modul n care trebuie exercitat competena de ctre organele subordonate.

Forma i procedura de elaborare a actelor administrative

De obicei, actele administrative mbrac forma scris, considerat ca o garanie de respectare a legii. Exist situaii n care legea nsi admite forma oral (de exemplu, n cazul aplicarii sanciunii avertismentului prevzut de art. 7 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001). Pentru unele acte administrative normative,cum sunt hotaririle si ordonantele Guvernului, Constituia i legea stabilesc obligaia publicrii, sub sanciunea considerrii lor ca acte inexistente. Forma scris ofer, comparativ cu actele emise n form verbal, serioase avantaje, deoarece face posibila, n condiii superioare,exercitarea controlului de legalitate i de asemenea, mai facil, dovada existenei actului juridic.

Ca regul general trebuie s se rein c atunci cnd forma scris este impus prin lege, aceasta va fi socotit ca o condiie de validitate a actului administrativ individual, independent de

14

existena sau inexistena unei dispoziii exprese care s sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise a actului.

Uneori, legea nsi prevede c numai lipsa unor anumite meniuni dintr-un act administrativ atrage sanctiunea nulitatii lui. Astfel, de exemplu, potrivit art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.

Actele emise de organele colegiale ale administraiei publice trebuie s mbrace ntotdeauna, forma scris, chiar dac ele au un caracter individual, deoarece numai n acest mod se poate face distincie ntre hotrrea adoptat i opiniile exprimate de participanii la edina organelor respective.

n cursul su de drept administrativ, profesorul Alexandru Negoi a menionat o a treia form i anume, aceea a actului administrativ implicit, preciznd c el deriv din tcerea organelor administraiei publice ntr-o chestiune dat, care poate fi considerat un act administrativ aprobativ sau dimpotriv, un act ce confirm soluia de respingere a unei pretenii juridice.

Tot legat de forma actului administrativ este problema motivrii. n general, s-a admis n doctrin c spre deosebire de hotrrile judectoreti, actele administrative nu trebuie motivate. Actele administrativ-jurisdicionale fac ns, excepie de la aceast regul ntruct ele sunt supuse n toate cazurile obligaiei motivrii.

Apreciem i noi c extinderea obligaiei de motivare cu privire i la alte categorii de acte administrative ar fi benefic, constituind o garanie suplimentar de legalitate i de ocrotire efectiv a drepturilor i libertilor ceteneti.11

Formele procedurale pe care le ntlnim n procesul de elaborare al actelor administrative se

clasific n trei categorii: anterioare, concomitente i posterioare.

A). Formele procedurale anterioare constau n activiti i acte pregtitoare care premerg emiterii actului administrativ, dar nu produc prin ele nsele efecte juridice. Acestea sunt: avizele,

acordurile, propunerile, rapoartele, sesizrile, anchetele, certificatele.

a. Avizele

Noiunea de aviz evoc o opinie de specialitate, cu caracter afirmativ sau negativ, cerut potrivit legii de organul administrativ emitent n faza de pregtire a proiectului, necesar pentru a putea adopta decizia n condiii de legalitate i oportunitate.

Avizele se mpart n mai multe categorii:

11 Din continutul unor acte normative adoptate recent, rezulta tendinta extinderii obligatiei de motivare si la alte

acte administrative de autoritate.

Asa de exemplu, prin Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative

s-a prevazut ca proiectele de acte normative apartinand ministerelor, altor organe de specialitate ale administratiei

publice centrale ori autoritatilor autonome, trebuie insotite de un referat de aprobare, ce constituie instrumentul de

prezentare si motivare a reglementarilor propuse.

Regulamentul aprobat prin H.G.nr 555 din 7.06.2001 a stabilit la randul sau, ca proiectele de acte normative

trebuie insotite de urmatoarele instrumente de prezentare si motivare:

expuneri de motive- in cazul proiectelor de lege ;

note de fundamentare- in cazul ordonantelor, al ordonantelor de urgenta si al hotararilor Guvernului;

referata de aprobare pentru celelalte acte normative. In fine, prin O.G. nr.27 din 30.01.2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor a fost instituita

obligatia autoritatii sau institutiei publice sesizate de a indica in raspunsul dat petitiei, temeiul legal al solutiei adoptate.

Rezulta deci, ca in mod practic, in prezent au mai ramas nesupuse obligatiei de motivare doar actele normative

emise de Guvern, precum si actele administrative individuale ale acestuia, ori ale altor autoritati ale administratiei

publice, emise din oficiu.

15

- avize facultative, caracterizate prin aceea c organul emitent al actului administrativ este liber s le cear sau nu altui organ, iar dac le-a solicitat, el are posibilitatea s aprecieze dac trebuie sau nu s se conformeze opiniei exprimate;

- avize consultative, caracterizate prin faptul c organul emitent al actului administrativ are obligaia s le solicite altui organ, dar n acelai timp, libertatea de apreciere dac se conformeaz sau nu acestora. Obinerea ulterioar a avizului determin confirmarea, cu efect retroactiv, a validitii actului administrativ;

- avizele conforme, caracterizate prin aceea c organul administrativ emitent al actului administrativ este inut nu numai la solicitarea lor, dar i s li se conformeze ntocmai.

Actul elaborat trebuie s aib in toate cazurile un coninut concordant cu opinia exprimat n avizul conform.

Pe cale de consecin, dac n urma observaiilor i propunerilor primite rezult necesitatea unor schimbri n coninutul proiectului de act administrativ, aceast operaiune va trebui s fie efectuat de ctre autoritatea emitent.

Avizele pot fi eliberate att de tere organe ale administraiei publice, ct i de structuri interne ale organului emitent (de exemplu, avizele de legalitate eliberate de oficiile juridice ale

unor regii autonome sau societi comerciale).

b. Acordurile constituie manifestri de voin emannd de la autoriti publice determinate de lege i care exprim consimmntul acestora la emiterea unui act administrativ de ctre o anumit autoritate a administraiei publice. Ele pot fi prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ.

12

Acordul prealabil reprezint consimmntul scris exprimat de un subiect determinat cu privire la emiterea sau adoptarea unui anumit act administrativ, n lipsa cruia acest act va fi considerat nul.

c. Propunerile sunt acte pregtitoare prin intermediul crora un organ al administratiei publice solicit unui alt organ administrativ, mputernicit de lege, s ia anumite msuri.13

d. Rapoartele i referatele au natura unor acte prealabile, prin care autoritatea administraiei publice i precizeaz punctul de vedere asupra unor situaii de fapt, sau de drept, de soluionarea crora depinde emiterea unui act administrativ, de ctre un alt organ administrativ.14

e. Anchetele sau cercetrile sunt investigaii fcute pe diverse ci, n vederea cunoaterii unor situaii ce urmeaz a-i gsi finalitatea ntr-un act administrativ.15

f. Certificatele sunt acte prealabile prin intermediul crora autoritatea administrativ emitent confirm o anumit stare de fapt sau de drept. Aa de exemplu, eliberarea autorizaiei de construire este condiionat n toate cazurile, de existena prealabil a unui certificat de urbanism.

B. Formele procedurale concomitente emiterii actelor administrative.

Aceste forme trebuie respectate n momentul manifestrii de voin din partea autoritii emitente, care produce efecte juridice. Ele sunt:

- cvorumul;

- majoritatea necesar pentru adoptarea unei hotrri; - n anumite cazuri, motivarea actului administrativ.

12 L. Chiriac, Activitatea autoritilor administraiei publice Ed. Accent, 2001, pag. 138. 13 L. Chiriac, Op. cit., pag. 140-141. 14 Tudor Drganu, op. cit., pag. 130. 15 Ibidem, pag. 130.

16

a. Cvorumul reflect numrul de membrii necesar s fie prezeni din totalul membrilor organului colegial, astfel nct acesta s se ntruneasc legal, s lucreze valabil i s emit acte administrative valabile.

16

De regul, prin acte normative se precizeaz cvorumul care trebuie ndeplinit pentru adoptarea sau emiterea unor acte administrative. Nerespectarea acestei cerine procedurale atrage nulitatea absolut a actului juridic.

b. Majoritatea care se cere a fi ntrunit la adoptarea unor acte administrative valabile, poate fi: simpl, absolut i calificat.17

Prima form a majoritii presupune votul majoritii, respectiv a unui numr de jumtate plus unu din numrul de membri prezeni.

Pentru adoptarea actului cu majoritatea absolut, este necesar votul majoritii, adic a jumtate plus unu din numrul total al membrilor ce alctuiesc organul colegial.

Majoritatea calificat presupune adoptarea actului juridic cu o majoritate superioar celei absolute, respectiv de dou treimi sau de trei ptrimi din numarul membrilor.

Cu titlu de exemplu ne referim la prevederile art. 46 alin. 2 din Legea administraiei publice locale, conform crora, hotrrile privind contractarea de mprumuturi, administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie.

c. Motivarea nu reprezint, de principiu, o condiie de validitate a actelor administrative, cu excepia actelor administrativ-jurisdicionale, pentru care o asemenea obligaie este prevzut de lege.Cum deja s-a aratat,in cazul ordonanelor i hotrrilor guvernamentale, proiectele de acte normative sunt nsoite de note de fundamentare referitoare la:

- cerinele care reclam intervenia normativ; - principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse; - efectele avute n vedere;

- implicaiile pe care noua reglementare le va avea asupra legislaiei n vigoare; - compatibilitatea proiectului de act normativ cu reglementrile comunitare in materie .a. n conformitate cu dispoziiile art. 28-31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic

legislativ pentru elaborarea actelor normative, nota de fundamentare constituie un instrument de prezentare i motivare.18

Acelai act normativ a prevzut n mod expres, obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial a ordonanelor i hotrrilor Guvernului mpreun cu notele de fundamentare.

C. Formele procedurale posterioare emiterii sau adoptarii actelor administrative.

Aprobrile: Constituie manifestri de voin ale organului administrativ ierarhic superior prin care acesta i exprim acordul su cu un act deja emis de un organ inferior, care n lipsa acestei manifestri de voin posterioar lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice.

Fr aprobarea ulterioar nu se poate pune n aplicare actul administrativ. Ea nu adaug ns, nimic nou la efectele juridice pe care le produce actul propriu-zis i nici nu acoper eventualele

16 Ibidem, pag. 130. 17 I. Iovna, op. cit. pag. 44; R.N. Petrescu, Op. cit. pag. 268; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, pag.

310. 18 Legea a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 139 din 31 martie 2001, Partea I.

17

lui vicii. De aici rezult consecina fireasc c organul administrativ emitent poate revoca actul emis fr a mai solicita aprobarea organului ierarhic superior i ntr-un eventual litigiu nu va trebui citat ca prt i organul care a dat aprobarea.

Confirmarea: Are n dreptul nostru administrativ trei accepiuni: a) noiunea este utilizat n vederea ntiinrii unei persoane interesate c organul emitent al

actului administrativ i menine punctul de vedere exprimat anterior. n aceast ipotez, confirmarea nu condiioneaz validitatea actului administrativ emis anterior i nu produce nici un efect juridic;

b) confirmarea poate fi fcut cu scopul de a acoperi un viciu al actului juridic. Ea reprezint n acest caz un act administrativ distinct de actul confirmat;

c) confirmarea are valoarea unei formaliti procedurale n lipsa creia actul administrativ nu poate fi pus n executare.

De pild, hotrrea unei comisii de doctorat, care este supus confirmrii din partea Consiliului Naional de Atestare a Titlurilor, Diplomelor i Certificatelor Universitare, conform art. 35 alin. 2 din Hotrrea Guvernului nr. 37 din 25 ianuarie 1999.

n cazul unei infirmri a hotrrii comisiei de doctorat, hotrrea Consiliului Naional de Atestare a Titlurilor, Diplomelor si Certificatelor Universitare dobndete caracterul unui veritabil act administrativ de autoritate care poate fi contestat la instanele judecatoresti de contencios administrativ, n condiiile legii.

Publicarea i comunicarea actelor administrative

Constituie procedee prin care autoritatea emitent realizeaz aducerea la cunotina subiecilor de drept vizai a existentei si coninutului actului juridic.

A. Publicarea se realizeaz n mod practic prin orice mijloc care permite cunoaterea general a coninutului actului, respectiv prin: afiare la sediul organului administrativ, pe diverse panouri publicitare, in monitorul sau buletinul oficial local, prin pres, radio-tv.

Potrivit art. 108 alin. ultim din Constituie, nepublicarea hotrrilor i ordonanelor Guvernului n Monitorul Oficial atrage inexistena lor. Excepie de la regula fac hotrrile cu caracter militar care se comunic numai instituiilor publice interesate.

Aceast exceptare i gsete explicaia n considerente de securitate i de necesitate a pstrrii secretului militar.

B.Comunicarea este operaiunea material prin intermediul creia,autoritatea publica emitent aduce la cunotina celui interesat existena i coninutul actului administrativ, fie prin nmnare direct, fie prin corespondenta ori prin afiare la domiciliu sau prin alte mijloace. Ea este prevzut de lege n special pentru actele administrative individuale i pentru cele administrativ-jurisdicionale.

Din momentul comunicrii ctre persoana interesat, actul devine susceptibil de executare i poate fi atacat n justiie pe calea contenciosului administrativ.

Destul de frecvent se recurge la notificarea unor acte administrative prin publicare. Ne

referim la cazurile n care aceste acte se adreseaz mai multor persoane determinate. Notificarea se face printr-un anun afiat, publicat n presa scris, sau difuzat n presa vorbit.

Aducerea la cunotina public a actelor administrative normative prin publicare sau alte mijloace de publicitate adecvate, precum i comunicarea actelor individuale reprezint condiii procedurale posterioare, ce condiioneaz nsi legalitatea actelor administrative.

18

C. Datarea, semnarea i contrasemnarea unor acte normative sunt de asemenea, forme procedurale posterioare adoptrii sau emiterii actelor administrative.

n conformitate cu dispoziiile art. 107 alin. 4 din Constituie, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de Primul Ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial.

Potrivit art. 48 din Legea nr. 215/2001, privind administraia public local, hotrrile consiliului local se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretar.

Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c ea a fost adoptata cu depasirea competenelor ce revin consiliului local. n acest caz, secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal de edin i de ndat sau n termen de cel mult 3 zile va comunica hotrrea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, primarului sau prefectului.

Dispoziiile art. 109 din aceeai lege au prevzut c hotrrile consiliului judeean se semneaz pentru legalitate de ctre secretarul judeului, iar dispoziiile art. 48 i 49 se vor aplica n mod corespunztor.

Datarea i semnarea sunt forme procedurale pe baza crora se poate stabili cu certitudine dac autoritatea publica emitent era competent s emit actul administrativ n componena prevzut de lege i desigur, la data emiterii lui. Contrasemnarea actului Guvernului de ctre ministrul de resort are semnificaia unei delimitri a competenei n executarea actului respectiv, precum i asumarea responsabilitii pentru aplicarea lui ntocmai, mpreun cu Primul-Ministru care coordoneaz activitatea tuturor ministerelor.

Oportunitatea actelor administrative

Noiune

Oportunitatea este o condiie de validitate i nu de legalitate a actelor administrative. Prin noiunea de oportunitate se nelege realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen

optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.19

Cnd vorbim despre oportunitate, avem n vedere dreptul de apreciere, de care se bucur autoritatea administrativ n adoptarea anumitor decizii. Limitele dreptului sunt stabilite de normele juridice pe baza crora este emis actul. Este posibil ca un act administrativ s fie perfect legal dar nu i oportun. n sens invers, constatarea nu este valabil pentru c ntr-un stat de drept ilegalitatea nu poate fi niciodat oportun.

Criteriile de apreciere a oportunitii sau inoportunitii actelor administrative

A. Ori de cte ori legea stabilete facultatea organului administrativ de a alege momentul emiterii actului juridic, acesta i va exercita competena la momentul potrivit.

19 Ilie Iovna, op. cit., pag. 49.

19

n funcie de momentul ales, actul juridic poate fi calificat ca oportun, prematur sau tardiv, deci inoportun. Un act este tardiv atunci cnd adoptarea lui s-a fcut dup producerea evenimentului n vederea cruia trebuia emis (de exemplu, un ordin de rechiziie a fost emis dup ncetarea strii de asediu).

B. Un alt criteriu de apreciere l constituie locul i condiiile concrete n care urmeaz a

se aplica actul administrativ.

Ignorarea condiiilor specifice, att de diferite de la o localitate sau zon a rii, la alte localiti sau zone poate genera consecine negative n ceea ce privete eficiena activitii organelor administraiei publice i adesea greu de nlturat. Respectarea lor nu nseamn ns, absolutizarea condiiilor concrete, prin depirea limitelor legalitii,necesara pentru validitatea actului respectiv.

C. Al treilea criteriu este acela al mijloacelor materiale i spirituale utilizate, precum i durata de timp necesar pentru aplicarea msurii administrative.

Din aplicarea acestui criteriu rezult, c un act sau o msur administrativ vor fi inoportune atunci cnd cheltuielile i efortul necesare pentru realizarea lor au depit anumite limite considerate rezonabile. n mod asemntor, dac o anumit msur poate fi realizat mai operativ dect o alt msur luata de administratie, care tinde ctre aceeai finalitate, ea este mai oportun dect cea din urm.

D. Criteriul conformitii actelor administrative cu nivelul condiiilor generale de via i cultur.

Aceasta cerinta presupune o corelare a scopului urmrit prin emiterea actului administrativ cu posibilitile de realizare efectiv i condiiile generale de via i cultur existente intr-o anumita colectivitate la un moment dat.. De aceea, adoptarea unor msuri sau acte administrative cu ignorarea elementelor menionate mai sus poate s conduc la nerealizarea lor, la realizarea parial, datorit lipsei de oportunitate a masurilor sau a actelor emise. oportunitii.

E. Al 5-lea criteriu de apreciere a oportunitii actelor administrative este acela al conformitii lor cu scopul legii.

De regul, scopul legii se realizeaz prin respectarea intocmai a coninutului su. ntruct nu ntotdeauna acest coninut este precis determinat, va trebui ca n aprecierea oportunitii actului administrativ , s raportm o anumit msur la scopul urmrit de legiuitor i nu numai la formularea legal, care poate fi uneori imperfect sau foarte concisa.

Oportunitatea poate fi examinat att n raport de momentul emiterii actului, ct i n raport de o dat ulterioar acestui moment. Prin urmare, este posibil ca un act inoportun n momentul emiterii, s devin, ulterior pe parcursul aplicarii sale, oportun. De aici i consecina revocrii actului cu efecte ex tunc sau ex nunc. Revocarea va opera cu efect retroactiv dac actul a fost inoportun n momentul emiterii i va produce efecte pentru viitor, atunci cnd inoportunitatea a survenit ulterior.

Este bine s se mai rein n acest loc c n dreptul nostru administrativ, sub imperiul Legii instanele judecatoresti de contencios administrativ au avut competena s examineze numai legalitatea actelor administrative de autoritate prin care erau incalcate drepturi si interese legitime

ale unor persoane.

20

ncetarea efectelor actelor administrative

Cauze de ncetare a efectelor

Consideraii generale

Actele administrative sunt productoare de efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, msur decis de autoritatea emitent, de autoritatea ierarhic superioar, de instanele judectoreti, parchet i Parlament, prin acte juridice. Exist ns i cazuri n care efectele nceteaz datorit unor fapte materiale, de a cror producere legea leag un asemenea rezultat.

Renunarea beneficiarului la drepturile izvorate din act nu conduce n mod automat la ncetarea efectelor actului administrativ, pentru c acesta reprezint o manifestare de voin unilateral din partea autoritii publice emitente. n consecin, pn n momentul revocrii actului, beneficiarul dreptului poate reveni asupra renunrii sale la efectele unui act administrativ care continu s produc efecte juridice.

n sistemul francez de drept administrativ, ncetarea efectelor juridice ale unui act

administrativ (decizie) poate fi hotrt fie prin abrogare expres sau prin nlocuirea lui cu un act juridic diferit (abrogare tacit), fie prin revocare (retractare sau retragere), cnd administraia acioneaz retroactiv din ziua emiterii actului, fcnd s dispar toate efectele acestuia, tot aa cum face i judectorul care anuleaz o decizie ilegal n recursul intentat pentru exces de putere.

20

ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca efect al emiterii unui act juridic poate

avea loc prin anulare, revocare i suspendare. Le vom examina n ordine invers, ncepnd cu ultima modalitate.

Suspendarea actelor administrative

Constituie o operaiune juridic care determin ncetarea temporar a efectelor unui act administrativ. Se recurge la ea atunci cnd exist dubiu cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului, pentru c n cazul certitudinii, va fi adoptat msura ncetrii definitive a efectelor, adic revocarea, anularea sau abrogarea.

Suspendarea poate fi stabilit prin act juridic sau printr-o dispoziie legal expres. Astfel, potrivit dispoziiilor art. 32 alin. 3 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, plngerea formulat de contravenient mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii suspend executarea. Plngerea persoanei vtmate i a celei creia i aparin bunurile confiscate (alta dect contravenientul), suspend executarea numai n ceea ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii.

De asemenea, n conformitate cu dispoziia cuprins n art. 135 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, aciunea introdus de prefect la instana de judecat ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale sau judeene, precum i de preedintele consiliului judeean are ca efect, suspendarea de drept a executarii actului administrativ atacat.

Suspendarea efectelor juridice ale unor acte administrative mbrac n anumite cazuri, prevzute expres de lege, forma unei sanciuni. De pild, prin art. 37 lit. b din Legea nr. 48/1992

20 Jean Rivero i Jean Waline, Droit administratif 15e edition, Editions Dalloz, Paris 1994, pag. 94.

21

privind audiovizualul s-a stabilit competena Consiliului Naional al Audiovizualului de a dispune suspendarea autorizaiei eliberata titularului de licenta pe o durat de la o luna la trei luni21.

Potrivit art. 50(1) din Ordonana Guvernului nr. 21/1992 privind protecia consumatorilor, agentul constatator poate dispune oprirea temporar a fabricaiei i importului produselor sau a prestrii serviciului, pn la remedierea deficienelor sau a utilizrii acestora la prestarea serviciilor, pn la remedierea deficienelor.

Prin act juridic suspendarea poate fi dispus att de organul administrativ emitent, ct i de organul ierarhic superior, care are i drept de reformare sau de revocare. Ea mai poate fi hotrt de instanele judectoreti, n condiiile legii. De exemplu, prin art. 9 din Legea nr. 29/1990 s-a prevzut c n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea aciunii in contencios administrativ.

Exercitarea dreptului de suspendare trebuie s aiba n toate cazurile, caracter excepional, innd seama de obligativitatea actelor administrative i de stabilitatea de care trebuie s beneficieze raporturile juridice care se nasc pe baza lor. Ea pune n discuie responsabilitatea organelor administraiei publice, care ar putea fi tentate uneori s suspende cu uurin propriile acte, n detrimentul drepturilor subiective ale titularilor, al ordinii de drept i desigur, al scopului urmrit de lege.

Suspendarea actului administrativ ca operaie juridic de ntrerupere vremelnic a efectului acestuia, apare ca o situaie de excepie de la regula executrii din oficiu, i care poate fi primit doar n cazuri bine justificate i pentru prevenirea producerii unei pagube iminente.

Cuantumul ridicat al amenzii nu constituie astfel, prin el nsui, un motiv suficient pentru admiterea cererii de suspendare n condiiile art. 14 din Legea nr.554/2004, aceasta cu att mai mult cu ct, n aplicarea sanciunii, criteriul luat n considerare a fost unul stabilit prin lege, i anume criteriul prevzut n art. 51 alin. (1) din Legea nr. 21/1996: pn la 10% din cifra total de afaceri, realizat n anul financiar anterior sancionrii faptelor apreciate a avea caracter contravenional. .C.C.J., Secia de contencios administrativ i fiscal, Decizia nr. 2052 din 1iunie 2006

Revocarea i anularea actelor administrative

A.Revocarea actelor administrative

Noiunea de revocare desemneaz operaiunea juridic prin intermediul creia autoritatea emitent sau cea ierarhic superioar procedeaz la scoaterea din vigoare a unui act administrativ pentru considerente de ilegalitate sau inoportunitate, anterioare, concomitente sau posterioare

emiterii acestui act.

Definiia data notiunii valorific rdcina latin a termenului de revocare care nseamn revenirea la o decizie anterioar.

Revocarea are n dreptul administrativ valoarea unui principiu unanim admis, fundamental.

Acest principiu se ntemeiaz pe ideea c actele administrative ca manifestari unilaterale de vointa sunt revocabile, n sensul c efectele lor pot nceta, de regul, printr-o manifestare de voin contrar, provenind de la autoritatea administrativ emitent sau de la autoritatea ierarhic superioar.

n abordarea lui teoretica s-a pornit de la ideea c actul administrativ nu trebuie conceput ca ceva fix, imuabil. El depinde n mare msur de schimbrile care intervin continuu n evoluia societii i de regul, trebuie s reflecte ct mai fidel aceste schimbri. n acelai timp, trebuie s admitem c

21 Legea nr.48/1992 privind audiovizualul a fost publicata in M.Of.nr.104 din 25.05.1992, Part.I.

22

autoritile administraiei publice sunt formate din indivizi care interpreteaz diferit unele stri de fapt sau norme juridice pe care le aplica in cazuri concrete. Ei pot greit adeseori i de aceea, trebuie s existe un remediu de nlturare a efectelor datorate oricror erori savarsite n emiterea actelor administrative. Un astfel de remediu este revocarea actelor administrative, care nu nseamn numai retragerea lor propriu-zis, ci i modificarea actelor de ctre organul emitent sau de organul ierarhic superior.

In unele cazuri, legea prevede in mod expres aplicarea masurii revocarii actului

administrativ de autoritate. Astfel in Legea nr.188/1999 (cu modificarile ulterioare) privind

Statutul functionarilor publici se prevede ca Refuzul depunerii juramantului de credinta de catre functionarul public se consemneaza in scris si atrage revocarea actului administrativ de numire in

functia publica. Spre deosebire de suspendare, care determin o ncetare vremelnic a efectelor actelor

administrative, revocarea implic ncetarea lor definitiv. Pe de alt parte, n timp ce suspendarea este decis, de obicei, atunci cnd exist dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului, msura revocrii, se motiveaz prin certitudinea c actul este ilegal sau inoportun.

Revocarea se deosebete de anulare, n primul rnd, pentru c intervine nu numai pentru ilegalitatea, ci i pentru inoportunitatea actului administrativ. n afar de aceasta, n timp ce revocarea este dispus doar de autoritatea emitent sau autoritatea administrativ ierarhic superioar, msura anulrii poate fi hotrt de autoritatea superioar, precum i de instana de judecat competent potrivit legii.

n fine, revocarea se deosebete i de abrogare.

Abrogarea poate fi dispus de organul administrativ emitent, de organul ierarhic superior sau prin lege. Ea poate fi:

a) expres sau tacit; b) total sau parial. Dac revocarea poate avea ca obiect att acte administrative individuale, ct i acte

administrative normative, abrogarea se limiteaz la actele administrative normative i produce ntotdeauna efecte ex, nunc. Abrogarea unui act administrativ, are n toate cazurile, caracter

definitiv i de regul, ea trebuie s rezulte dintr-o dispoziie normativa expresa.

B. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative

a. Actele administrativ-jurisdicionale.

Aceste acte juridice se particularizeaz prin cteva trsturi distinctive, care le apropie de hotrrile judectoreti.

Ele sunt emise de structuri organizatorice i funcionale integrate n sistemul de organe ale administraiei publice, ca urmare a solutionarii unor conflicte ivite ntre autoritile publice i administrai.

Procedura de soluionare a unor asemenea litigii, precum i obligativitatea motivrii hotrrii, care dezinvestete autoritatea administrativ-jurisdicional sesizat, confer acestor acte o stabilitate juridic superioar, comparativ cu celelalte acte administrative, determinnd totodat, caracterul lor de acte juridice de spe, irevocabile.

b. Actele administrative pe baza crora au luat natere raporturi juridice civile, de munc de drept procesual sau comercial.

23

De exemplu, n temeiul autorizaiei de construcie, proprietarul terenului a edificat o locuin, sau absolventul unei faculti, pe baza diplomei de absolvire a ncheiat un contract de munc cu o anumit societate comercial ori institutie publica.

Raiunea excepiei de la principiul revocabilitatii rezid n necesitatea de a se asigura stabilitatea raporturilor juridice, altele dect cele de drept administrativ, izvorte din actul

administrativ, preocupare ce n Codul civil i-a gsit reflectarea n dispoziiile art.1020-1021 conform crora un contract nu poate fi reziliat dect n anumite condiii i printr-o hotrre judectoreasc.

Prin decizia nr. 41/1992, Curtea Suprem de Justiie, Secia de Contencios Administrativ a statuat c decizia autoritii administrative emise n baza prevederilor Decretului-Lege nr. 61/1990, prin care se pune la dispoziia unitilor specializate lista cu locuinele construite din fondurile statului, destinate vnzrii ctre populaie, constituie un act administrativ ce nu mai poate fi revocat, pentru c un act de autoritate care a produs efecte n alte domenii ale dreptului, este irevocabil.

Aceeai instan a stabilit prin decizia nr. 147/1994, c dup nscrierea dreptului de proprietate n cartea funciar (asupra terenului i construciei), actul administrativ pe baza caruia s-a efectuat operatiunea, a trecut din sfera raporturilor juridice de drept administrativ n sfera

raporturilor de drept civil i pe cale de consecin, el nu mai putea fi revocat, singura cale legal de desfiintare, fiind aciunea n anulare a actului de ctre instana de judecat.

Dup sesizarea instanei de judecat, n principiu actele administrative sunt irevocabile pentru considerente care privesc buna administrare a justiiei i necesitatea aplicrii cu consecven a principiului separaiei puterilor n stat.

Din moment ce n cadrul procedurii administrative prealabile, autoritatea public emitent, sau autoritatea ierarhic superioar au avut posibilitatea de a revoca actul sau de a-l modifica, dar au respins reclamaia ori nu au soluionat-o n termenul legal, msura revocrii actului administrativ n cursul judecii litigiului va trebui considerat ca o recunoatere a superficialitii cu care acele autoriti au examinat sesizarea.

n consecin, instana de contencios administrativ legal investit va fi ndreptit s constate c revocarea actului este ilegal, dar o va considera ca o recunoatere a preteniilor reclamantului, hotrnd n sensul admiterii aciunii.

c. Actele administrative atributive de statut personal.

Aceste acte juridice beneficiaz de mai mult stabilitate, fiind emise, de regul, cu scopul de a conferi titularului un statut personal pe baza activitii sale anterioare.

Aa sunt, de exemplu, diplomele de absolvire a unor instituii de nvmnt superior sau liceal, care sunt valorificate de titulari atunci cnd solicit numirea ntr-o funcie public sau angajarea cu contract de munc.

d. Actele administrative care au fost realizate material.

Raiunea exceptrii acestor acte juridice de la principiul revocabilitii actelor administrative decurge din imposibilitatea restabilirii situaiei materiale anterioare emiterii lor.

De exemplu, msura revocrii unei autorizaii de demolare a unei construcii dup ce aceasta a fost realizat material prin demolarea construciei, ar rmne lipsit de eficien si fara obiect, ntruct imobilul nu mai poate fi readus n situaia anterioar.

24

e. Actele administrative de sancionare.

Din prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, rezult c actele juridice prin care se constat i aplic sanciuni contravenionale nu pot fi revocate de organul emitent sau de organul administrativ ierarhic superior, ci doar anulate sau

reformate de ctre organul jurisdicional competent. Legalitatea acestor acte juridice poate fi contestat pe calea plngerii, n cadrul termenelor

stabilite de lege i de alte acte normative emise in baza legii. O problem interesant care s-a pus n practica judiciar i literatura de specialitate este

legat de revocabilitatea unor acte administrative obinute prin fraud. n privina actelor administrativ-jurisdicionale i a celor realizate material rspunsul a fost

categoric aceste acte sunt, n toate cazurile, irevocabile. Celelalte acte administrative emise sau adoptate prin fraud sunt ns, revocabile chiar dac,

intrnd n circuitul civil, ele au generat drepturi subiective specifice altor ramuri ale dreptului.

ntr-o cauz dedus judecii instanei supreme s-a pus n discuie valabilitatea msurii de revocare a unei diplome universitare obinut prin fraud. Mai precis, s-a stabilit dup absolvirea facultii i eliberarea diplomei de absolvire, c titularii acesteia au promovat examenul de admitere in institutia de invatamant superior ca urmare a svririi unor manopere frauduloase.

Fr a mai cerceta conduita fotilor studeni pe durata colarizrii, instana de judecata a considerat c revocarea diplomelor de absolvire este legal, deoarece ntreaga activitate desfurat n facultate, dup susinerea examenului de admitere s-a bazat pe un act fraudulos, care a determinat nulitatea nu numai a actului de nmatriculare, ci i a tuturor examenelor ulterioare susinute pentru promovarea anilor de studii.

Revocarea actelor administrative trebuie fcut cu respectarea regulilor procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului revocat.

Regula decurge din aplicarea principiului paralelismului formelor juridice.

n al doilea rnd, revocarea trebuie s opereze pentru viitor i nu retroactiv, regul ce deriv din aplicarea principiului neretroactivitii actelor administrative. Prin urmare, revocarea nu trebuie s afecteze situaia anterioar, fcnd s nceteze drepturile nscute n baza actului revocat, cu exceptia cazului in care se constata frauda savarsita in emiterea actului, ori existentei

unor motive de nelegalitate.

Legat de msura revocrii este cazul s amintim n acest loc situaia actelor administrative refcute n baza ordinului emis de organul ierarhic superior.

Obligaiei de refacere a actului i corespunde dreptul organului ierarhic superior de a dispune emiterea anumitor acte administrative. Aceasta nu nseamn ns i dreptul de substituire n locul organului competent i deci, dac organul administrativ ierarhic inferior nu a acionat n sensul stabilit prin ordin, organul ierarhic superior nu poate s emit actul dect prin nclcarea flagrant a normelor legale privitoare la competen.

Ordinul de refacere a actului se emite n baza atribuiilor de ndrumare i control conferite organului administrativ ierarhic superior n raportul su cu organul subordonat. S-a considerat ca in situatii de aceasta natura, organul superior are viziunea general asupra problemei ce trebuie soluionat, realizat dup examinarea actului, fie din oficiu, fie n urma unei sesizri formulat de persoana interesat.22

C. Actele administrative inexistente i nulitatea actelor administrative

22 A. Negoi, op. cit., pag. 169.

25

a. n viaa de zi cu zi se ntlnesc frecvente cazuri n care actelor administrative le lipsesc unul sau mai multe elemente eseniale, astfel nct ele nu mai prezint nici mcar aparena de legalitate. In aceste situatii, prezumia de legalitate a actului este nlturat de o nclcare a legii att de evident, nct ea poate fi observat chiar i de un nespecialist.

Asemenea acte pot fi refuzate de orice persoan care nu sufer consecine de ordin juridic datorit neaplicrii lor.

Actul mai este inexistent i atunci cnd existena lui material nu poate fi demonstrat, sau n cazul n care a fost emis pe baza unei legi abrogat retroactiv, ori a fost semnat de o persoan manifest necompetent. Aa este, de exemplu, actul administrativ prin care s-ar soluiona un proces de divor. Punerea n executare a actelor inexistente de ctre organele administraiei publice este de natur a atrage rspunderea acestora i a funcionarilor vinovai pentru prejudiciile cauzate unor tere persoane.

b. Anularea actelor administrative

Anularea constituie manifestarea de voin a unei anumite autoriti administrative, fcut n scopul de a determina ncetarea definitiv pe viitor i trecut a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate.

23

Ea are caracterul unei sanciuni aplicabile actului juridic emis cu nclcarea unei dispoziii legale, lipsindu-l de efectele juridice care au fost avute n vedere cu prilejul emiterii. Sanciunea anularii nu se aplic i faptelor materiale juridice.24

Actul administrativ emis cu nclcarea legii poate fi anulat de organul administrativ ierarhic superior sau de instanele judectoreti competente. Cauzele care justific aceast sanciune nu pot fi dect anterioare sau concomitente emiterii actului i de aceea, de regul, anularea are caracter retroactiv, fcnd s nceteze efectele juridice ale actului, considerat c nici nu a existat. Cu toate acestea, o restabilire integral a situaiei anterioare este uneori imposibil, deoarece exist anumite acte n cazul crora efectele s-au realizat prin aciuni succesive pe o durat de timp mai ndelungat. De exemplu, anularea unui permis de conducere auto pe baza cruia titularul su a condus efectiv autovehiculul dup obinerea acestui act administrativ.

Actele administrative obinute prin fraud i revocabile pentru acest considerent, sunt anulabile, cu excepia acelora care intr ntr-o categorie de acte nesupus principiului revocabilitii.

Distincia ntre nulitile absolute i nulitatile relative are n dreptul administrativ un interes practic redus. Ea are ca izvor principiile generale ale dreptului aplicabile n materia nulitilor, respectiv se fundamenteaz pe opoziia existent ntre legile imperative i legile dispozitive.

Atunci cnd nulitatea este prevzut ntr-o norm cu caracter imperativ, ea are un caracter absolut, iar n cazul n care nulitatea este prevzut printr-o norm dispozitiv, ea este relativ.25

n aceast privin trebuie s avem n vedere situaia n care nulitatea este constatat de organul administrativ ierarhic superior i situaia n care nulitatea actului administrativ este pronunat de o autoritate jurisdicional (jurisdicie administrativ i respectiv, instana de judecat).

n primul caz, distincia are o semnificaie pur teoretic, fr urmri practice. Regimul juridic al celor dou categorii de nuliti nu difer cu nimic i indiferent de caracterul normei legale nclcate (prin care se ocrotete un interes general sau un interes personal), organul administrativ

23 L. Chiriac, op. cit., pag. 165. 24 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr.

1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, pag. 149. 25 I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic,

Bucureti, 1977, pag. 259.

26

ierarhic superior va putea proceda chiar din oficiu la anularea n ntregime a actului considerat

nelegal.

Ct privete confirmarea actelor administrative lovite de nulitate, ea este admisibil dar pentru alte motive dect acelea care sunt ntlnite n dreptul civil. n dreptul administrativ sunt

susceptibile de confirmare nu numai nulitile relative, ci i nulitile absolute. Exist i cazuri cnd nulitile relative nu sunt confirmabile.

Atunci cnd verificarea legalitii actului administrativ este supus controlului jurisdicional, invocarea nulitii relative poate fi fcut doar de partea vtmat prin actul administrativ nelegal.

n schimb, actul lovit de nulitate absolut este anulabil oricnd i motivul de nulitate poate fi invocat chiar din oficiu de ctre autoritatea jurisdicional sesizata.

Sub aspectul termenului de introducere a aciunii n anulare sau n care poate fi invocat cauza de nulitate a actului administrativ nu exist in dreptul administrativ nici o deosebire ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ.

Invocarea nulitii absolute sau relative pe calea excepiei de nelegalitate este posibil nuntrul termenului general de prescripie prevzut de Decretul nr. 167/1958 (adic de 3 ani) dac reclamantul solicit n aciunea sa doar plata unor despgubiri materiale sau morale i oricnd n cauzele penale.

n timpul soluionrii cauzei de ctre organul administrativ-jurisdicional sau instana de judecat, confirmarea nulitii nu poate interveni n cazul nulitii absolute i nici n cazul nulitii relative, pentru considerentele care fac imposibil anularea i revocarea actelor administrative de ctre organul emitent sau cel ierarhic superior. Prin urmare, n ipoteza n care cauzele de nulitate se constat de organul jurisdicional, distincia ntre nulitile relative i nulitile absolute se contureaz numai din punctul de vedere al subiectului de drept care le poate invoca.

TESTE DE AUTOEVALUARE 1.Ce este un aviz conform?

2.Ce sunt actele administrative si cum se clasifica aceste acte?

3.Ce este nulitatea actului administrativ?

4.Ce este legalitatea actului administrativ?

5.Care sunt categoriile de acte exceptate de la controlul instanei de contencios administrativ? 6.Ce este suspendarea actului administrativ si care sunt formele acesteia?

27

TEMA 2:Contractele administrative

I.OBIECTIVE

1.Cunoasterea notiunii de contract administrativ.

2.Insusirea trasaturilor contractului administrativ.

II.CONTINUTUL TEMEI

Teoria contractelor administrative

Noiunea contractelor administrative

n activitatea ntreprins n vederea realizrii intereselor generale ale societii, organele administraiei publice nu se mrginesc numai la emiterea de acte administrative unilaterale, ci ncheie i contracte administrative care se deosebesc de cele de drept civil, n special prin faptul c sunt supuse unor reguli de drept public, care fac parte din regimul juridic administrativ.

Aceste contracte administrative sunt acte juridice pe care le ncheie organele administraiei publice cu cei administrai, acte care cuprind un acord de voin generator de drepturi i de obligaii pentru prile contractante.26

n doctrina francez, definirea contractelor administrative s-a fcut fie din punct de vedere material (avnd drept criterii clauza exorbitant i obiectul contractului), fie din punct de vedere organic, dup calitatea persoanelor contractante.27

Pana in prezent , leguitorul nu a reglementat in mod unitar materia contractelor

administrative .Au fost elaborate cateva proiecte de cod de procedura administrativa care nu au

fost insa adoptate de legiuitor.

Binevenite sunt dispozitiile Legii nr.554 din 2.10.2004,care in art.2 alin.(1) lit.c prevede ca

sunt asimilate actelor administrative in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice. n doctrina romn, contractele administrative sunt definite ca fiind contractele ncheiate pe

baza acordului de voin ce intervine ntre o autoritate a administraiei publice sau un subiect autorizat de aceasta i un particular, supuse regimului de drept administrativ.28

26 A. Negoi, Drept Administrativ, Ed. Sylvi, Bucureti 1996, pag. 173. 27 A se vedea P.H. Chalvidan, Droit administratif, Manuel pratique, Nathan Universite, 1995, pag. 164-167. 28 R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, 2001, Cluj-Napoca, pag. 306.

28

Contractele administrative au fost definite si de autori de marca din perioada interbelica.In

opinia prof.Erast Diti Tarangul contractele incheiate (de administratie) cu particularii in scopul de a colabora impreuna in vederea realizarii unui serviciu public sau a unui interes general sunt

contracte de drept public sau contracte administrative29. In opinia lui George Costi prin contract administrativ intelegem acordul de vointa,

manifestat intr-o anumita forma si incheiat intre reprezentantii competenti ai unei persoane

administrative si particulari sau agentii altor administratii publice, asupra unor obiecte

determinate, cu scopul de a produce efecte juridice necesare satisfacerii interesului general.30

n principiu contractele administrative sunt:

* sinalagmatice, att autoritatea public ct i persoana fizic sau juridic de drept privat contractant avnd obligaii n executarea contractului;

* cu titlu oneros, autoritatea administrativ urmrind realizarea interesului public, iar particularul obinerea unui ctig patrimonial;

* numite, avnd o reglementare special, corespunztoare unor operaii economice; * cu executare succesiv n timp; * de adeziune, clauzele contractului administrativ fiind stabilite n mod unilateral (n baza

legii) de autoritatea public; * solemne, sub sanciunea nulitii absolute trebuie ncheiate n a