ŞCOALA NAŢIONALĂ DE STUDII POLITICE ŞI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

Masterat “ Capacitate administrativă şi acquis comunitar”

BUNURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

-|Suport de curs1-

Prof. Univ. dr. Emil Bălan

1 Informaţiile din suportul de curs se întregesc cu prelegerile susţinute şi cu sursele bibliografice recomandate la curs.(A se vedea şi lucrarea Introducere in studiul domenialitatii , autor

Emil Bălan ,ed.All Beck, 2004).

1

CUPRINS

1. Conceptul de domeniu administrativ…………………………….3

2. Domeniul public...............................................................................6

3. Domeniul privat..............................................................................36

2

Conceptul de domeniu administrativ

Pentru a-şi îndeplini prerogativele de asigurare a funcţionării regulate şi continue a serviciilor publice, administraţia publică are nevoie de o serie de bunuri mobile şi imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau colectivităţilor locale, alcătuind domeniul administrativ.Elaborarea unei definiţii ştiinţifice a noţiunii de patrimoniu a constituit un obiectiv important al teoriei juridice.

Aşa cum apreciază profesorul L. Pop11 un "rudiment de definiţie" poate fi sesizat în art. 1718 din Codul civil: "Oricine este obligat personal este ţinut de a îndeplini îndatoririle sale cu toate bunurile sale mobile şi imobile, prezente şi viitoare". Autorul arată că textul mai sus citat "evocă ideea de universalitate sau de totalitate, care există şi se menţine indiferent de modificările ce intervin în conţinutul său".În general, patrimoniul este definit ca fiind totalitatea drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale aparţinând unei persoane fizice sau juridice determinate, privită ca o sumă de valori active şi pasive, strâns legate între ele.

Aşadar, conţinutul concret al patrimoniului este alcătuit din drepturile şi obligaţiile patrimoniale care aparţin unei persoane determinate. Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au conţinut economic, fiind evaluabile în bani. Ele se împart în două mari categorii: drepturi reale şi drepturi de creanţă.

Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care conferă titularului lor anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care acesta le poate exercita în mod direct şi nemijlocit, fără a fi necesară, în acest scop, intervenţia oricărei al te persoane. Toţi ceilalţi sunt obligaţi să se abţină de la orice acţiune prin care ar împiedica exerciţiul liber şi deplin al acestor drepturi de către titularii lor.

Drepturile de creanţă sunt acele drepturi subiective patrimoniale în virtutea cărora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridică de a pretinde subiectului pasiv, numit debitor, persoană determinată, să dea, să facă sau să nu facă ceva, sub sancţiunea constrângerii de stat.

Noţiunea de domeniu îşi are originea în latinescul dominium, care înseamnă stăpânire, proprietate.

Referindu-ne la noţiunea de domeniu administrativ, relevăm că aceasta nu se confundă cu cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile şi imobile, pe când patrimoniul are un conţinut mai larg. Prin bunuri se înţeleg, în general, toate lucrurile utile omului şi care sunt totodată susceptibile de apropriere sub formă de drepturi patrimoniale, fiind valori economice2.

Unii autori apreciază că, în sens larg, prin bun se desemnează atât lucrul cât şi dreptul patrimonial care are ca obiect acel bun3.

Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, "constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale, bunurile mobile şi imobile care

1 L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Bucuresşti, Lumina Lex, 1996, p. 9.2 A. Ionaşcu, Drept civil, Partea generală, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1963, p. 58.3 O. Cozmâncă, M. Preda, Legea administraţiei publice locale. Explicaţii teoretice şi practice, Lumina Lex, 1996, p. 201.

3

aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial".

Prin analogie cu alte ramuri de drept, domeniul administrativ ar putea fi asemănat cu fondul de comerţ din dreptul comercial.

În dreptul roman14, existau bunuri care compuneau domeniul public — res publicae, ce constituiau ansamblul bunurilor care aparţineau poporului roman. Aceste bunuri erau divizate în două categorii:

a) bunuri care constituiau un izvor de venituri: res publicae in pecunia populi, în compunerea cărora intrau şi ager publicus — pământurile cucerite de la duşmani;

b) bunurile afectate uzului public, date în folosinţa directă şi imediată a publicului, denumite res publicae in usu publico.

Res publicae in usu publico cuprindea res comunis — ţărmurile mării, socotite până acolo unde ajungeau apele în caz de flux.

Res publicae cuprindeau porturile şi fluviile, res universitatis — teatrele, drumurile, pieţele publice etc. şi res divini juris în care erau incluse templele, mormintele şi zidurile oraşelor.

Primele res publicae in pecunia populi constituiau, ceea ce am numi astăzi domeniul privat al statului, căci atât ager publicus cât şi succesiunile vacante se închiriau sau se vindeau particularilor după dispoziţiile dreptului privat.

Bunurile res publicae in usu publico, nu puteau fi înstrăinate, ele aparţinând folosinţei colectivităţii, cum sunt: străzile şi pieţele publice precum şi acele devenite publice prin destinaţie, cum erau arsenalele şi fortăreţele. Ele nu puteau fi nici înstrăinate şi nici lovite de prescripţie, întocmai ca bunurile din domeniul public actual.

Totuşi ele puteau fi obiectul anumitor drepturi particulare, cum ar fi servituţile de vedere asupra căilor publice. De asemenea, se acordau, asupra acestui domeniu, autorizaţii particularilor de a se folosi de un lucru public, în schimbul unei redevenţe. Această redevenţă nu constituie o arendă sau o chirie, la romani, ci lua titlul de impozit, denumit vectigalium publicum. Această concesiune nu dădea beneficiarului nici drept de proprietate, nici drept de servitute sau alt drept real, ea fiind precară şi revocabilă, şi guvernată numai de principiile dreptului public.

O evoluţie în materie este marcată de Revoluţia Franceză de la 1789, când s-a pus în discuţie distincţia dintre domeniul naţional şi domeniul coroanei. De la această dată, naţiunea nemaivoind să fie una cu persoana regelui, s-a cerut să se facă distincţia între cele două domenii.

Astfel, prin Legea din 22 noiembrie — 1 decembrie 1790, deşi nu se făcea o distincţie între domeniul public şi domeniul privat al statului, totuşi se creează domeniul naţional, trecându-se asupra naţiunii toate proprietăţile producătoare de venitiuri — alături de cele afectate folosinţei tuturor. Deci, res publicae in pecunia populi, puteau fi alienate prin această lege, după anumite forme, în virtutea unui decret al corpului legislativ sancţionat de rege, iar res publicae in usu publico, erau inalienabile, întrucât erau afectate folosinţei tuturor.

Codul civil român, în art. 476, vorbeşte de bunuri care nu sunt proprietate particulară: "ca dependinţe ale domeniului public", cu sensul de bunuri domeniale sau bunuri ale statului, fără a distinge între domeniul public şi privat.

1 Vezi şi Ilie St. Măndreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Bucureşti, Tipografia R. Cioflec, 1943, p. 9-14.

4

De asemenea, prin art. 477 Codul civil român consideră ca făcând parte din domeniul public şi succesiunile vacante sau averile fără stăpâni.

Distincţia dintre domeniul public şi domeniul privat este opera doctrinei.Potrivit art. 135 alin. (2) şi (3) din Constituţia României adoptată în anul 1991:

"Proprietatea este publică sau privată.Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale".Domeniul administrativ cuprinde două categorii de bunuri şi anume: bunuri

proprietate publică şi bunuri proprietate privată, putând vorbi de un domeniu public şi un domeniu privat al statului şi respectiv al unităţilor administrativ-teritoriale.Din textul constituţional mai sus evocat rezultă că titular al domeniului public nu poate fi decât statul sau unităţile administrativ-teritoriale.

Trebuie reţinut că noţiunile de proprietate publică şi de domeniu public, respectiv de proprietate privată şi de domeniu privat nu sunt sinonime. Proprietatea este o instituţie juridică, iar domeniul repezintă o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietăţii.

În ceea ce priveşte sfera titularilor proprietăţii publice, remarcăm că aceasta este complet stabilită în Constituţie (art. 135 (3), pe când sfera obiectului proprietăţii publice este începută de Constituţie (art. 135 (4) şi trebuie desăvârşită prin lege, aceeaşi fiind situaţia şi în privinţa regimului juridic al bunurilor proprietate publică, pentru care Constituţia — art. 135 (5) — fixează doar câteva repere fundamentale.

Ansamblul de reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, aplicabile domeniului public, constituie, în opinia lui André de Laubadere, "regimul

domenialităţii"15.Aşadar, statul şi colectivităţile publice locale, denumite uneori în doctrină şi

persoane administrative, sunt, ca şi persoanele private, proprietare de bunuri, dar acestea sunt împărţite în două categorii: domeniul public şi domeniul privat.

Datorită apartenenţei acestor bunuri unor persoane de drept public — persoane administrative, în concepţia doctrinei interbelice, cum ara fi statul sau dezmembrămintele sale teritoriale — au fost denumite generic domeniu administrativ.

Distincţia dintre domeniul public şi cel privat nu este pur formală, ci ea antrenează o dualitate de regimuri juridice cărora bunurile celor două domenii li se supun.

Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public şi domeniul privat au o funcţie comună, şi anume, aceea de a permite persoanelor publice să-şi îndeplinească misiunile lor administrative.

Putem defini domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau colectivităţile locale se folosesc în realizarea intereselor generale ale colectivităţii statale sau locale.

Domeniul public

Sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public

Bunurile aflate în proprietate publică alcătuiesc domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale. Celelalte bunuri aparţinând aceloraşi titulari sunt

1 André de Laubadere şi colectiv, Manuel de droit administratif, Paris, 1988, p. 336.

5

proprietate privată a acestora, alcătuind domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

Se cuvine subliniat faptul că noţiunile de proprietate publică şi domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea publică reprezintă o instituţie juridică, pe când domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietăţii publice.

Aşa cum arătam anterior, titularii (subiectele) dreptului de proprietate publică sunt strict şi complet determinaţi de norma constituţională — art. 135 alin. (3): "Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale".

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, reglementând personalitatea juridică a comunelor, oraşelor şi judeţelor, la art. 19 dispune: "comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină".

În doctrină nu există unitate de vederi cu privire la această dedublare a personalităţii juridice, sugerată de textul art. 4 (2) din legea nr. 69/1991, considerându-se că statul şi unităţile administrativ-teritoriale nu sunt, ca persoane juridice, decât de drept public, dar exercită dreptul de proprietate în regim de drept public sau de drept privat, după cum este vorba de bunuri din domeniul public sau din domeniul privat.

Se pune problema determinării sferei bunurilor care sunt obiect al dreptului de proprietate publică şi fac, deci, parte din domeniul public al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale.

Analizând reglementările în vigoare, constatăm că, în primul rând, sunt obiect al dreptului de proprietate publică acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituţie sau lege.Astfel, potrivit art. 136 (4) din Constituţie: "Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea care pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platformei continentale, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice".

În completarea textului constituţional care face trimitere la lege, mai trebuie să avem în vedere şi unele dispoziţii ale Codului Civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum şi ale altor acte normative.

Codul Civil cuprinde câteva textae referitoare la bunurile care sunt obiecte ale dreptului de proprietate publică, în Cartea a II-a, titlul I, capitolul III, intitulat "Despre bunuri în raportul lor cu cei care le posedă", art. 475-478.

Textele sunt lipsite de claritate şi imprecise1, făcându-se referiri la aşa-zisele "bunuri care nu sunt ale particularilor", categorie în care sunt incluse bunuri din domeniul public, împreună cu unele bunuri din domeniul privat al persoanelor de drept public. Astfel, art. 476 Cod Civil prevede: "drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele şi, îndeobşte, toate părţile din pământul României care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate dependinţe ale domeniului public". Art. 477 Cod Civil dispune: "Toate

1 Vezi L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 1996, p. 62-63.

6

averile vacante şi fără stăpân, precum şi ale persoanelor care mor fără moştenitor sau ale căror moşteniri sunt lepădate sunt ale domeniului public".

Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, la art. 5 alin. 1 enumeră categoriile de terenuri care intră în domeniul public: "Aparţin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţie, reţele stradale şi parcuri publice, porturi şi aeroporturi, terenurile cu destinaţie forestieră, albiile râurilor şi fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaţii naturale şi parcuri naţionale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public".

De asemenea, art. 35 din aceeaşi lege, la alin. (2), prevede: "Terenurile proprietate de stat administrate de instituţiile şi staţiunile de cercetări ştiinţifice, agricole şi silvice, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi animalelor de rasă, precum şi din administrarea Institutului pentru Testarea şi Înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură şi a centrelor sale teritoriale aparţin domeniului public şi rămân în administrarea acestora", iar în alin. (3): "Dispoziţiile alineatului precedent se aplică şi terenurilor proprietate de stat folosite la data prezentei legi de unităţile de învăţământ cu profil agricol sau silvic şi care trec în administrarea acestora".

Sunt, de asemenea, de reţinut dispoziţiile art. (4) lit. a din Legea nr. 56/1992, privind frontiera de stat a României, potrivit cu care fâşia de protecţie a frontierei de stat a face parte din domeniul public. Totodată, legea prevede că imobilele aflate în punctele de trecere a frontierei fac parte din domeniul public şi sunt administrate de Ministerul de Interne sau de către alte organe centrale.

Enumerarea textelor legale reproduse mai sus nu este limitativă.Configurarea obiectului proprietăţii publice — arhitectura domeniului public —

este trasată de Constituţie, dar trebuie finalizată prin lege, atât în privinţa enumerării bunurilor şi a criteriilor de încadrare a bunurilor, cât şi a nivelelor:

— stat — interes public naţional;— judeţ — interes public judeţean;— comună sau oraş — interes public local.În acest fel sfera domeniului public trebuie să fie completă (să nu rămână bunuri

neîncadrate) şi clară, evitându-se ambiguităţile şi conflictele de încadrare pe nivele.Stabilirea criteriilor de încadrare a bunurilor în domeniul public precede şi

determină enumerarea acestora.Cu privire la chestiunea criteriilor, în doctrina din ţara noastră s-au conturat mai

multe opinii. Astfel, într-o opinie1 trebuie avut în vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al statului toate bunurile care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privată.

Alţi autori au susţinut că în categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri care sunt afectate unui serviciu public2.

1 A se vedea C. Hamangiu, I. Rosetti-Bălănescu, Al. Băicoianu, Tratat de drept civil, Bucureşti, 1928, p. 919.

7

Într-o altă opinie s-a considerat că sunt obiecte ale dreptului de proprietate publică acele bunuri care sunt afectate "la uzul direct al întregului public" şi "nu la realizarea unui serviciu public sau de utilitate publică"3.

În prezent, remarcăm existenţa în dreptul pozitiv a unor dispoziţii disparate, cum ar fi:— art. 4 alin. (4) din Legea 18/1991, republicată: "Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilităţi publice", iar în art. 5 alin. 1, teza finală se precizează că intră în categoria bunurilor domeniului public şi alte terenuri care "prin natura lor, sunt de uz sau interes public".

În concluzie, fac obiect al proprietăţii publice bunurile declarate ca atare de lege, prin dispoziţii exprese ale acesteia. De asemenea, se pot reţine drept criterii de încadrare a unui bun în domeniul public următoarele:— uzul public, determinat de natura bunului;— interesul public, ţinând de afectarea acestora unei folosinţe publice, care se realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public.

Bunurile de "uz public" sunt acele bunuri care prin natura lor sunt de folosinţă generală, cum ar fi: parcurile publice, cimitirele, pădurile etc. La aceste bunuri au acces toţi membrii societăţii.

Bunurile de "interes public" sunt acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activităţi care interesează întreaga societate sau colectivitate, fără a avea acces la folosinţa lor concretă şi nemijlocită orice persoană sau toate persoanele, cum sunt: căile ferate, reţelele de distribuţie a energiei electrice, termice, dotările tehnico-edilitare, clădirile şcolilor, spitalelor, muzeelor, teatrele şi bibliotecile publice, căzărmile etc.

Bunurile domeniului public au făcut obiectul clasificării după numeroase criterii, de referinţă rămânând cea realizată în perioada interbelică de către Erast Diti Tarangul1.

Dintre autorii contemporani, o clasificare complexă, potrivit doctrinei şi legislaţiei actuale, realizează A. Iorgovan2, după cum urmează:

I. Din punctul de vedere al interesului pe care îl prezintă:a) domeniul public de interes naţional (domeniul public naţional);b) domeniul public de interes judeţean (domeniul public judeţean);c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal).

II. Din punctul de vedere al modului de determinare:a) bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;b) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;c) bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei publice, în baza criteriilor stabilite de Constituţie şi legi.

2 A se vedea D. Alexandresco, Explicaţiunea teoretică şi practică a dreptului civil român, vol. III, partea I, Bucureşti, p. 212.3 A se vedea C. Hamangiu, I. Rosetti-Bălănescu, Al. Băicoianu, op. cit., p. 920.

1 E. D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ român, Cernăuţi, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 359-362.2 A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III, Bucureşti, Editura Proarcadia, 1993, p. 81-82.

8

III. Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii publice):a) bunuri ale domeniului public ce aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;b) bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private, dar afectate de dreptul de pază şi protecţie al statului (drept de poliţie).

IV. Din punctul de vedere al modului de încorporare:a) domeniul public natural;b) domeniul public artificial.

V. Din punctul de vederea al modului de utilizare de către public:a) bunuri utilizate direct;b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.

VI. Din punctul de vedere al serviciului public organizat:a) bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

VII. Din punctul de vedere al naturii bunurilor:a) domeniul public terestru (căile de comunicaţie şi instalaţiile aferente, terenurile afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);b) domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, porturile maritime);c) domeniul public fluvial (apele de suprafaţă — fluviile, râurile, canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, lacuri şi nămolurile terapeutice, lacurile de distracţie şi orice apă cu potenţial energetic valorificabil, apele subterane — izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale, izvoarele de ape termale şi orice izvoare care pot fi folosite în interes public);d) domeniul public aerian (spaţiul aerian cuprins în limitele şi deasupa României);e) domeniul public cultural (obiecte de artă — picturi, sculpturi, mobilier etc. — lucrări arhitectonice, curţi, palate, cetăţi, mănăstiri, biserici, clădiri pentru alte destinaţii etc., vestigii arheologice, monumente, ansambluri şi situri istorice, letopiseţe, cronici, manuscrise, obiecte de cult, cărţi din bibliotecile publice, obiectele de muzeu şi orice bun mobil şi imobil care intră în patrimoniul cultural naţional);f) domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de apărare, amenajările genistice şi diferitele tipuri de adăposturi, căile de comunicaţie militară, căile de telecomunicaţii militare, armamentul şi muniţia, parcul de maşini etc.).

Cu privire la bunurile mobile şi imobile afectate unui serviciu public, s-a precizat că nu au fost reţinute ca o categorie aparte de bunuri domeniale, deoarece ele se integrează la oricare dintre categoriile menţionate mai sus, fiind subînţelese.

Observaţia noastră critică şi a altor autori, la această clasificare, este generată de includerea în domeniul public a unor bunuri proprietate privată, faţă de care statul exercită numai un drept de poliţie administrativă.

L. Giurgiu1 apreciază că, din punct de vedere al modului de utilizare a bunurilor afectate uzului public, se pot distinge două categorii de dependinţe (bunuri) ale domeniului public:

1 L. Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 62.

9

a) bunuri destinate uzului direct şi colectiv al publicului (ţărmurile mării, plaja, şoselele, pieţele publice etc.);b) bunuri destinate uzului direct, dar individual şi privat, prin intermediul unui serviciu public pentru care aceste bunuri joacă un rol esenţial (locuri de înhumare în cimitire, mese în pieţe şi hale ş.a.).

Regimul juridic al domeniului public

Regimul juridic defineşte un ansamblu de reguli de formă şi fond care sunt aplicabile unei materii determinate.

Dreptul de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public prezintă o seamă de caractere juridice specifice, care îl deosebesc, sub aspectul regimului juridic, faţă de dreptul de proprietate privată.

Astfel, art. 135 (5) din Constitiuţie prevede: "Bunurile proprietate publică sunt inalienabile".

Timp îndelungat, conţinutul regimului juridic al domeniului public a fost limitat la regula inalienabilităţii, pornindu-se de la ideea că acest domeniu se identifică cu dependinţele inalienabile ale domeniului2. O dată cu fundamentarea unui nou concept asupra domenialităţii publice, doctrina şi jurisprudenţa au admis că domeniului public îi sunt specifice şi alte reguli, după cum urmează:— pentru dobândire — moduri speciale de achiziţie, expropriere şi rechiziţie;— pentru amenajare — un regim special al lucrărilor publice;— pentru determinarea limitelor — moduri speciale de delimitare;— pentru utilizarea bunurilor domeniale de către particulari — un regim special de folosinţă al acestei categorii de utilizatori.

Caracterele juridice ale domeniului public local sunt clar definite de art. 11 (1) din Legea 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia: "Bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile".

Cu privire la terenuri, în art. 5 alin. 2 din Legea nr. 18/1991, republicată, se precizează: "Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public".

Vom studia pe rând caracterele juridice generale ale proprietăţii publice.Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică se înţelege că

bunurile care fac obiectul său sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi înstrăinate în mod voluntar, prin acte juridice, şi nu pot forma obiectul exproprierii. Caracterul inalienabil nu permite dezmembrarea dreptului de proprietate prin constituirea de drepturi reale derivate cum ar fi: uzul, uzufructul, abitaţia, servituţile sau superficia.

Concesiunile nu conferă beneficiarilor un drept real.Servituţile constituite asupra bunurilor imobile înainte de afectarea lor la

domeniul public se păstrează numai dacă sunt compatibile cu uzul sau folosinţa publică a acestor bunuri. Dreptul de folosinţă generală pe care îl au persoanele asupra drumurilor publice nu sunt servituţi, ci facultăţi de care se bucură toate persoanele, în raport cu destinaţia normală a acestora.

2 Ibidem, p. 69.

10

De asemenea, bunurile proprietate publică nu pot garanta obligaţii, nefiind obiect al gajului sau ipotecii.

Încheierea de acte juridice privind bunuri ale domeniului public, cu încălcarea principiului inalienabilităţii, atrage nulitatea absolută a acestora.

Trebuie subliniat că nu ne aflăm în faţa încălcării acestui principiu în situaţia dezafectării unui bun aparaţinând domeniului public şi intrării acestuia în domeniul privat. Exemplu: prin reorganizarea căilor publice de comunicaţie un drum poate fi dezafectat şi să devină, în acest fel, teren aparţinând domeniului privat şi, deci, alienabil.

Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil. Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea constă în faptul că acţiunea în revendicarea dreptului de proprietate publică poate fi introdusă oricând, iar dreptul la acţiune nu se stinge indiferent de timpul cât nu a fost exercitat.

Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea constă în faptul că bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite în proprietate prin uzucapiune sau posesie de bună-credinţă. Art. 1844 din Codul Civil prevede: "Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaraţie a legii nu pot fi obiect de proprietate privată, ci sunt scoase afară din comerţ".

E. D. Tarangul1 apreciază că "inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public este consecinţa directă a faptului că domeniul public a fost afectat unui interes general. Pentru ca bunurile mobile şi imobile afectate unui interes general să fie păstrate scopului pentru care au fost afectate, ele au fost declarate inalienabile şi imprescriptibile".

Caracterul insesizabil al dreptului de proprietate publică reprezintă o excepţie de la prevederile art. 1718 Cod Civil şi este o consecinţă a inalienabilităţii bunurilor domeniului public. Astfel, aceste bunuri nu pot fi urmărite de către creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posedă în temeiul unui titlu valabil. Acest caracter juridic, împiedică încălcarea pe cale ocolită, a inalienabilităţii bunurilor domeniului public, în situaţia în care bunurile ar fi urmărite silit de către creditorii proprietarului, ajungându-se în acest fel la înstrăinarea acestora pentru acoperirea creanţelor din preţul obţinut.

Acţiunile posesorii nu sunt aplicabile domeniului public; dacă vreo persoană deţine o porţiune din domeniul public, aceasta poate fi evacuată fără a dispune de vreun mijloc de apărare.

Delimitarea domeniului public local faţă de domeniul public naţional

Delimitarea din sfera bunurilor care, prin natura sau afectaţiunea lor, aparţin domeniului public, a componentelor domeniului public naţional de a celui local presupune, la rândul ei, existenţa unor criterii.

Urmărind domeniul public aparţinând nivelului local — judeţean, orăşenesc, comunal — reţinem prevederile art. 122 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, potrivit cu care:

"Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean (distincţia local-judeţean fiind neconstituţională în opinia noastră, primul nivel incluzându-l şi pe cel de-al doilea) toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu

1 E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944, Tipografia Glasul Bucovinei, p. 363.

11

sunt declarate prin lege de uz sau de interes naţional. Bunurile domeniului public de interes local sau judeţean cuprind terenurile pe care sunt amplasate construcţii de interes public local sau judeţean, pieţele, reţelele stradale, parcurile publice, clădirile, monumentele de interes public local sau judeţean, pădurile şi locurile care potrivit legii nu aparţin domeniului public de interes naţional. Pot aparţine domeniului public de interes local sau judeţean şi alte bunuri dobândite de comună, oraş sau judeţ, în condiţiile legii.

Ţinând seama de realităţile ţării noastre la momentul Revoluţiei din 1989, în ceea ce priveşte existenţa fondului unic al proprietăţii de stat, desigur că aplicarea principiilor noii constituţii privind recunoaşterea ca persoane juridice a dezmembrămintelor statului — judeţ, oraş, comună — presupune un proces dificil de delimitare a patrimoniilor colectivităţilor locale, în primul rând, prin defalcare din patrimoniul de stat.

Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, nr. 213/1998, pentru a determina sfera bunurilor cuprinse în domeniul public, foloseşte următoarea formulare:

"Domeniul public cuprinde bunurile prevăzute în art. 135 alin. 4 din Constituţie şi cele stabilite prin Anexa care face parte integrantă din prezenta lege, precum şi orice alte bunuri care, prin natura lor sau prin determinarea legii, sunt de uz sau interes public şi sunt dobândite de stat sau unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege".

În Anexa la lege, la pct. 1 sunt cuprinse bunurile aparaţinând domeniului public al statului:— bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;— spaţiul aerian;— apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu bazine hidrografice, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;— pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, producţie ori administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive, incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată;— terenurile institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi animalelor de rasă;— parcurile naţionale;— rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;— patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării";— resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul continental;— infrastructura căilor ferate;— tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acesteia;— drumurile naţionale — autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare;

12

— canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apărările şi consolidările de maluri şi taluze, zonele de siguranţă de pe malurile canalului, drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;— reţele de distribuire a energiei electrice;— spectrul de frecvenţă, planul de numerotare şi poziţiile orbitale atribuite României;— canelele magistrale pentru irigaţii cu prizele aferente;— conductele de transport al ţiţeiului, produsele petroliere şi al gazelor naturale;— lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic naţional;— digurile de apărare împotriva inundaţiilor, cu excepţia celor ridicate pe terenuri proprietate privată;— lucrările de regularizare a cursurilor de ape;— cantoanele hidrotehnice, staţiile şi instalaţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;— porturile maritime şi fluviale, civile şi militare — terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte activităţi din navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi parcuri situate la malul căilor navigabile în afara incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie;— terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;— pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;— pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare, debarcare situate pe acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;— statuile şi monumentele;— ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;— muzeele, colecţiile de artă;— terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitataea Parlamentul, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele; unităţile militare ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului de Interne, precum şi cele ale Direcţiei Genereale a Penitenciarelor, serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora;— terenurile şi clădirile din alte state în care îşi desfăşoară activitatea reprezentanţele diplomatice, consulare şi comerciale ale statului român, dacă sunt proprietatea acestuia;— fâşia de protecţie a frontierei de stat;— terenurile din zonele libere;— locuinţele de protocol.

Potrivit textului legii, domeniul public al judeţelor cuprinde bunurile stabilite în Anexa la lege, precum şi alte bunuri declarate de uz sau interes public judeţean prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu au fost declarate prin lege de uz sau interes public naţional.În anexa la lege sunt cuprinse în domeniul public judeţean următoarele bunuri:— drumuri judeţene;

13

— terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al acestuia, dacă fac corp separat de sediul prefecturii, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local.

Domeniul public al comunelor şi oraşelor, în reglementarea legii sus-menţionate, cuprinde bunurile din anexa la lege, precum şi alte bunuri de uz sau interes public local declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu au fost declarate prin lege de uz sau interes public naţional.

Astfel, la pct. 3 din Anexa la lege sunt cuprinse următoarele bunuri:— drumurile comunale, vicinale şi străzile;— pieţele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement;— lacurile şi plajele;— reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare şi epurare a apelor uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;— terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, dacă fac corp separat de sediul prefecturii sau al consiliului judeţean, precum şi instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatre, biblioteci, muzee, spitale, policlinici şi altele asemenea;— locuinţele sociale;— statuile şi monumentele, dacă nu au fost declaratae de interes public naţional;— bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;— terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;— cimitirele orăşeneşti şi comunale.

În Capitolul III — Dispoziţiile finale, al Legii proprietăţii publice sunt stabilite reguli privind evidenţa, inventarul şi delimitarea domeniului public al statului, judeţului, comunei sau oraşului, precum şi cu privire la soluţionarea litigiilor ivite în derularea acestor proceduri.

Astfel, pe baza normelor tehnice aprobate de către Guvern, la propunerea Departamentului pentru Administraţia Publică Locală, ministerele, celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi unităţile administrativ-teritoriale, aveau sarcină să întocmească inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi respectiv local.

Inventarele întocmite se transmit Guvernului, pentru ca prin hotărâre să ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes naţional sau local.

Legea mai prevede şi faptul că, litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeţului, comunelor, oraşelor sau municipiilor sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Constituirea domeniului public

1. Chestiuni generale

14

După cum s-a văzut într-un capitol anterior, domeniul public poate fi împărţit şi după criteriul modului de încorporare a bunurilor din componenţa sa, în acest fel distingând un domeniu public natural, adică acela constituit printr-un fapt natural — administraţia mărginindu-se numai să constate existenţa lui — şi domeniul public artificial, adică acela care este încorporat în baza unui act juridic de afectare, act emis de către titularul domeniului public (administraţie).În general, se consideră că bunurile naturale sunt cele create de către natură.

Astfel, sunt bunuri imobile naturale: bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; spaţiul aerian; apele cu potenţial energetic valorificabil; apele navigabile şi acelea care pot fi folosite în orice alt mod în interes public naţional; terenurile institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic destinate cercetării şi producerii de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi animalelor de rasă; parcurile naţionale, rezervaţiile naturale şi monumentele naturii; patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", ţărmul mării, plaja maritimă şi marea teritorială; resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental.

Bunurile artificiale ale domeniului public sunt considerate a fi cele create de către om, cum ar fi: căile ferate, staţiile de cale ferată şi instalaţiile feroviare; autostrăzile şi drumurile publice; canalele navigabile; reţelele de distribuire a energiei electrice şi reţelele de telecomunicaţii şi de radio-televiziune ale posturilor naţionale de radio şi televiziune; conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale; lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic naţional; porturile maritime şi fluviale, civile şi militare; terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare; pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării; aeroporturile şi gările aeriene; statuile şi monumentele; ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice, precum şi alte asemenea bunuri declarate de uzul sau folosinţa de interes public naţional, prin lege.Doctrina şi practica administrativă au consacrat mai multe procedee folosite în dreptul public pentru constituirea domeniului public.

Un astfel de procedeu este încorporarea.L. Giurgiu1 apreciază că prin această noţiune se înţelege "actul juridic sau fapta

materială pe baza cărora un anumit bun, de regulă imobil, intră în domeniul public".Încorporarea reprezintă procesul de dobândire, pe cale naturală, a proprietăţii publice asupra bunurilor domeniului public. Din momentul îndeplinirii de către un bun a condiţiilor naturale prevăzute de lege, acesta devine obiect al domeniului public.

Titularului domeniului public — statul sau colectivităţile locale — îi revine rolul de a constata prin act juridic administrativ, producerea fenomenului şi a delimita domeniul. "Este absolut indiferent — constată E. D. Tarangul2 — dacă faptul acesta natural s-a produs independent sau dependent de voinţa şi intervenţia administraţiei. Aşa de exemplu, dacă un râu, care devine navigabil sau flotabil, sau ţărmul mării pe porţiunea cât este acoperit în cursul anului de către mare, este declarat domeniu public. Râul poate să devină navigabil sau flotabil şi în urma unor lucrări ale administraţiei. Cu toate acestea administraţia, printr-o decizie constată numai că râul a devenit navigabil sau flotabil".

1 L. Giurgiu, op. cit., p. 103-104.2 E. D. Tarangul, op. cit., p. 364.

15

Aşadar incorporarea unui bun în domeniul public presupune şi afectarea sau clasarea acestuia printr-un act administrativ.

Afectarea se realizează printr-un act administrativ de autoritate prin care se deterimină destinaţia şi modul de folosinţă ale bunurilor, respectiv utilitatea acestora, care pot reveni oamenilor, în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public.

Pentru căile de comunicaţie — drumuri, ape — sau bunurile aparţinând patrimoniului cultural, afectarea poartă numele de clasare.Prin operaţiunea de dezafectare sau declasare, bunurile reintră sau intră în domeniul privat al administraţiei şi, deci, în circuitul civil. Actul administrativ de dezafectare sau declasare trebuie să prevadă în mod explicit şi nu implicit această operaţiune.

Pentru ca principiul inalienabilităţii şi al imprescriptibilităţii să nu devină iluzoriu, "în urma faptului că administraţia, care are posibilitatea să înstrăineze bunurile, are şi posibilitatea să dezafecteze sau să declaseze orişicând un bun din domeniul public, care devine astfel alienabil şi prescriptibil"3, practica administrativă a stabilit unele restricţii în exercitarea acestui drept.

Astfel, a fost, consacrat principiul că decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public trebuie să aparţină altor autorităţi decât acelea care administrează domeniul public şi care pot consimţi la înstrăinarea acestuia.

Prin dispoziţiile art. 6 din Ordonanţa Guvernului României nr. 15/1993 s-a stabilit că atât crearea de noi bunuri proprietate publică, din categoria celor stabilite de Guvern ca fiind de interes naţional, precum şi dezafectarea unor asemenea bunuri se poate face numai cu aprobarea Guvernului, pentru regiile autonome de interes naţional, şi cu aprobarea consiliilor locale şi a consiliilor judeţene, în cazul regiilor autonome de interes local sau judeţean.

În cazul autorităţilor colectivităţilor locale, competenţa de a hotărî afectarea sau dezafectarea unui bun din domeniul public aparţine consiliilor locale — potrivit art. 38 alin. (2) lit. g din Legea nr. 215/2001, precum şi consiliului judeţean, potrivit art. 104 (1) lit. g din aceeaşi lege.

Sfera bunurilor — dependinţelor, în accepţiunea unor autori — domeniul public poate suferi modificări în timp, în sensul lărgirii sau restrângerii acesteia. Unele bunuri, care în prezent nu aparţin domeniului public, pot prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în cazul imobilelor ori prin rechiziţie, în cazul mobilelor sau prin trecerea din domeniul privat să devină bunuri aparţinând domeniului public, în condiţiile legii.

De asemenea, unele bunuri care în prezent aparţin domeniului public pot fi incluse în domeniul privat al statului ori unităţilor administrativ-teritoriale, intrând în circuitul civil general. Bunurile proprietate publică enumerate în Constituţie — art. 135 (4) pot deveni proprietate privată, numai prin procedura de revizuire a legii fundamentale.

Alte bunuri proprietate publică pot trece din domeniul public în cel privat prin dezafectare sau declasare, realizate printr-un act administrativ de autoritate, emis de către organul competent, în condiţiile mai sus arătate.

2. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică

3 Ibidem, p. 365.

16

În afara mijloacelor tradiţionale, specifice dreptului comun, de achiziţionare a bunurilor, statul şi colectivităţile locale pot face acest lucru utilizând instrumente de drept public — contractele administrative, spre exemplu.

Totodată, sistemul nostru constituţional recunoaşte posibilitatea titularului domeniului public de a utiliza procedee de transmitere forţată a bunurilor care presupun constrângerea particularului de a ceda bunul său în numele unui interes general.

Prin expropriere se înţelege trecerea forţată în proprietatea publică, prin hotărâre judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu o justă şi prealabilă despăgubire, în temeiul unei cauze de utilitate publică.

Exproprierea reprezintă o excepţie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privată prevăzut de art. 135 (6) din Constituţie şi poate fi realizată numai "în condiţiile legii". În aplicarea prevederilor constituţionale a fost adoptată Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, lege care ţine seama de dispoziţiile art. 41 alin. 3 din legea fundamentală, potrivit cărora: "Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire". În alin. 5 al aceluiaşi articol se prevede că despăgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie.

Acest procedeu special de achiziţie forţată a bunurilor imobile a fost creat de Revoluţia franceză, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural şi intangibil, opunându-l suveranităţii statului şi a introdus principiul că nimeni nu poate fi expropriat decât numai pentru o cauză de utilitate publică şi numai după o justă şi prealabilă despăgubire.

Legiuitorul pozitiv a fost obligat să stabilească anumite principii care să fie o garanţie pentru proprietatea privată împotriva abuzului şi a arbitrarului administraţiei.

Exproprierea a fost limitată, în ceea ce priveşte scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate, autorităţile care pot face exproprieri, precum şi procedura de expropriere.

Legea nr. 33/1994 circumscrie sfera bunurilor imobile care pot face obiectul exproprierii, reglementează utilitatea publică şi declararea acesteia, măsurile premergătoare exproprierii, soluţionarea cererilor de expropriere de către instanţele de judecată, modul şi criteriile de stabilire a despăgubirilor care se cuvin proprietarului imobilului, modalitatea de plată a acestor despăgubiri, consecinţele juridice ale exproprierii.

Legea nr. 33/1994 se completează cu Regulamentul privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local, adoptat prin H.G. nr. 583/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271/1994.

Trebuie menţionat că exproprierea intervine numai în cazul în care părţile nu convin o altă modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor în proprietate publică. În situaţia în care părţile convin ca transferul bunului imobil expropriabil să aibă loc printr-o altă modalitate (vânzare-cumpărare, donaţie, schimb etc.), trebuie să fie respectate condiţiile de valabilitate şi publicitate cerute de lege pentru actul juridic care se încheie.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 33/1994 în situaţia în care părţile cad de acord cu privire la modalitatea de transfer cu titlu oneros a bunului (vânzare-cumpărare, schimb), dar nu se înţeleg referitor la natura sau întinderea echivalentului pe care urmează să îl

17

primească proprietarul, instanţa de judecată competentă va lua act de înţelegerea părţilor şi va stabili, după caz, întinderea despăgubirilor ori echivalentul în natură care se cuvine proprietarului.

Art. 2 din Legea nr. 33/1994 prevede că pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice, precum şi cele aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor. Nu pot fi expropriate bunurile aflate în proprietatea privată a statului, întrucât "statul în calitatae de proprietar are dreptul ca, prin puterea sa exprimată de organul competent, să afecteze unei utilităţi publice oricare dintre bunurile imobile pe care le are în proprietate privată. Urmare acestei afectaţiuni, imobilul respectiv încetează a mai fi obiect al dreptului de proprietate privată intrând în sfera bunurilor proprietate publică"1.

O situaţie similară se întâlneşte cu privire la bunurile proprietate privată ale unei colectivităţi locale — comună, oraş, municipiu, judeţ — pentru care declararea utilităţii publice de interes local se realizează prin afectarea bunului interesului public de către organul local competent — consiliul local sau judeţean — care va avea drept efect trecerea bunului respectiv din domeniul privat în domeniul public al aceleiaşi colectivităţi.

O etapă premergătoare exproprierii prevăzută de lege este declararea utilităţii publice, care se poate face de către Guvern, sau de către consiliile locale, după cum lucrurile sunt de interes naţional sau local.

Pentru orice alte lucrări decât cele enumerate la art. 6 din Legea nr. 33/1994, utilitatea publică se declară în fiecare caz în parte, prin lege.

La fel se procedează în situaţia exproprierii de lăcaşuri de cult, monumente, ansambluri şi situri istorice, cimitire, alte aşezări ori localităţi urbane sau rurale în întregime.

Declararea utilităţii publice este precedată de efectuarea unei cercetări prealabile, de către o comisie numită de Guvern sau de delegaţia permanentă a consiliului judeţean, în funcţie de natura interesului care stă la baza exproprierii.

Rolul cercetării prealabile este acela de a stabili dacă există elemente care să justifice interesul naţional sau local, avantajele economico-sociale şi de altă natură care să justifice şi să fundamenteze necesitatea efectuării lucrărilor, imposibilitatea realizării lucrărilor respective pe alte căi decât prin expropriere, încadrarea acestora în planurile de urbanism şi amenajare a teritoriului aprobate potrivit legii.

Rezultatele cercetării prealabile, consemnate într-un proces-verbal, stau la baza actului de declarare a utilităţii publice, emis de către Guvern sau consiliul judeţan, act care va fi adus la cunoştinţă publică potrivit art. 11 din Legea nr. 33/1994.

Propunerile de expropriere a imobilelor şi procesul-verbal întocmit de comisia de cercetare prealabilă se notifică titularilor drepturilor reale asupra imobilelor în cauză, care pot face întâmpinare în termen de 15 zile de la primirea notificării. Întâmpinarea se depune la primarul comunei, oraşului sau municipiului pe al cărui teritoriu se află imobilul.

1 A se vedea şi L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Bucureşti, Editura Lumina Lex, 1996, p. 43.

18

Documentaţia întocmită, împreună cu eventualele întâmpinări depuse de cei îndreptăţiţi, se va înainta Guvernului sau, după caz, consiliului judeţean ori al municipiului Bucureşti.

Potrivit dispoziţiilor legale, întâmpinările urmează a fi soluţionate în termen de 30 zile de către o comisie constituită în acest scop. În alcătuirea comisiei intră, printre alţii, şi 3 proprietari de imobile din comuna, oraşul sau municipiul în care sunt situate imobilele propuse pentru expropriere, alţii decât cei în cauză, rudele şi afinii lor până la gradul IV inclusiv.

Hotărârea comisiei, adoptată prin vot secret, poate avea ca rezultat admiterea sau respingerea propunerilor făcute de către expropriator. Hotărârea se motivează şi se comunică părţilor în 15 zile de la adoptare.

În situaţia respingerii propunerilor de expropriere, iniţiatorul poate reveni, în urma refacerii planurilor, cu noi propuneri.

Atunci când şi noile propuneri sunt respinse, expropriatorul, proprietarul şi titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere pot introduce o contestaţie împotriva hotărârii comisiei la curtea de apel în raza de competenţă a căreia se află imobilul. Procedura de introducere şi soluţionare a contestaţiei este cea reglementată de Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990, soluţionarea urmând a fi făcută de urgenţă.

Competenţa de soluţionare a cererilor de expropriere aparţine titularului în raza căruia este sitiuat imobilul propus pentru expropriere. La cererea expropriatului, preşedintele tribunalului va fixa termen de judecată şi va dispune citarea proprietarului, a altor titulari de drepturi reale şi a oricăror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim în legătură cu imobilul. Soluţionarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului.

După verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzut de lege pentru expropriere, instanţa va stabili întinderea despăgubirilor cuvenite proprietarului şi sumele cuvenite posesorului şi titularilor altor drepturi reale.

Părţile se pot învoi în faţa instanţei cu privire la expropriere şi întinderea despăgubirilor, situaţie în care instanţa, luând act, pronunţă o hotărâre definitivă şi irevocabilă.Atunci când părţile nu se înţeleg cu privire la întinderea despăgubirilor, instanţa va constitui o comisie de 3 experţi — unul desemnat de expropriator, unul numit de instanţă şi unul desemnat de către proprietarul imobilului şi de către celelalte persoane, care au dreptul la despăgubiri.

Instanţa va compara rezultatele expertizei cu oferta expropriatorului şi cu pretenţiile formulate de către proprietarul imobilului şi va hotărî asupra întinderii despăgubirilor.

Despăgubirea stabilită de instanţă nu poate fi mai mică decât cea oferită de expropriator sau mai mare decât cea solicitată de către proprietarul imobilului expropriat.

Hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă produce următoarele efecte:— imobilul expropriat intră în domeniul public liber de orice sarcini, din momentul îndeplinirii de către expropriator a tuturor oblligaţiilor stabilite în sarcina sa prin hotărârea judecătorească de expropriere;

19

— se sting drepturile reale principale, derivate din dreptul de proprietate: uzufruct, uz, abitaţie şi superficie — precum şi servituţile stabilite, prin fapta omului, în măsura în care devin incompatibile cu situaţia naturală şi juridică a obiectivului urmărit prin expropriere;— dacă bunul imobil expropriat este grevat de un drept de ipotecă sau de un privilegiu imobiliar special, acesta se strămută asupra despăgubiririi stabilite de către instanţă sau prin acordul părţilor;— orice drepturi personale dobândite de alte persoane asupra imobilului expropriat, cum ar fi cele născute din contractul de locaţiune sau de comodat, se sting;— se naşte un drept de creanţă în favoarea persoanelor stabilite prin hotărârea judecătorească asupra despăgubirilor acordate ca o consecinţă a exproprierii imobilului.

Eliberarea titlului de proprietate şi punerea în posesie a expropriatorului se realizează numai pe baza unei încheieri a tribunalului, prin care se constată îndeplinirea obligaţiilor privind plata despăgubirilor, dar nu mai târziu de 30 de zile de la achitarea acestora.

În sitiuaţia în care obiectul exproprierii îl formează terenuri cultivate sau plantaţii, punerea în posesie a expropriatorului asupra lor va avea loc numai după ce recolta a fost culeasă, în afară de situaţia în care valoarea recoltei a fost inclusă în calculul despăgubirilor.

Legea nr. 33/1994 reglementează o serie de drepturi în favoarea proprietarului expropriat, cum sunt:— un drept privitor la închirierea imobilului expropriat, în cazul în care expropriatorul s-a hotărât să îl închirieze pe perioada cuprinsă între momentul punerii sale în posesie şi cel al utilizării bunului în scopul pentru care s-a făcut exproprierea;— dreptul de a cere şi obţine retrocedarea imobilului expropriat dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:— imobilul nu a fost utilizat în termen de un an pentru realizarea scopului în considerarea căruia a fost preluat prin expropriere, înţelegând prin aceasta că lucrurile respective nu au fost începute şi nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică.

Cererea va fi adresată instanţei care a hotărât exproprierea, care va putea hotărî retrocedarea imobilului, în schimbul plăţii unui preţ stabilit în aceleaşi condiţii în care s-a stabilit valoarea despăgubirii atunci când s-a dispus exproprierea;- lucrările pentru a căror executare s-a dispus exproprierea nu au fost începute şi realizate şi expropriatorul s-a hotărât să înstrăineze imobilul.

În această situaţie expropriatul are un drept de preempţiune1 la cumpărarea imobilului pe care îl poate exercita în termen de 60 de zile de la data primirii comunicării trimisă de expropriator. Acest drept are un caracter legal şi nu contractual, născându-se direct din lege.

Utilizarea domeniului public

1. Chestiuni generale

1 Ibidem, p. 50.

20

Teoria generală a proprietăţii ne relevă că aceasta reprezintă, atât în sens economic, cât şi în plan juridic, expresia supremă a accesului oamenilor la posesia, folosinţa bunurilor, fiind un mod de realizare a puterii oamenilor asupra bunurilor.

Codul civil român defineşte dreptul de proprietate la art. 480 astfel: "Proprietatea este dreptul pe care îl are cineva de a se bucura şi dispune de un lucru în mod exclusiv şi absolut, însă în limitele determinate de lege".

Potrivit art. 41, pct. 6 din Constitiuţia României adoptată în anul 1991, "dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului revin proprietarului".

Definiţia dreptului de proprietate dată de Codul civil român trebuie interpretată nuanţat. Sunt numeroase situaţiile când, în practică, o parte din atributele sau chiar toate, sunt exercitate de către o altă persoană decât proprietarul, de regulă în temeiul unui drept real derivat din dreptul de proprietate (uzufruct, uz, abitaţie sau superficie).

Din aceste motive este necesară lămurirea răspunsului la întrebarea: care este deosebirea dintre proprietar şi alte persoane care exercită unele din atributele care alcătuiesc conţinutul dreptului de proprietate? În literatura de specialitate, se consideră că, spre deosebire de titularii altor drepturi subiective, derivate asupra aceluiaşi bun, proprietarul exercită atributele juridice ale dreptului de proprietate în putere proprie şi interes propriu1.

Proprietarul exercită atributele dreptului său întotdeauna în putere proprie, nefiind subordonat nimănui, decât legii. Toate celelalte persoane exercită aceste atribute atât în puterea legii, cât şi în puterea proprietarului care le-a constituit dreptul subiectiv sau permisiunea utilizării bunurilor sale. Aşadar, aceste persoane exercită atributele ce le-au fost conferite în puterea transmisă de către proprietar şi nicidecum în putere proprie.

Având în vedere conţinutul său juridic şi poziţia specifică a proprietarului, dreptul de proprietate este definit de către prof. L. Pop2 ca fiind "acel drept real care conferă titularului atributele de posesie, folosinţă şi dispoziţie asupra unui bun, atribute pe care numai el le poate exercita în plenitudinea lor, în putere proprie şi în interesul său propriu, cu respectarea normelor juridice în vigoare".

Aşadar, dreptul de proprietate poate fi considerat dreptul real cel mai deplin, deoarece este singurul drept subiectiv care îi conferă titularului său cele trei atribute: posesia, folosinţa şi dispoziţia.

Posesia constă în posibilitatea recunoscută titularului dreptului de proprietate de a stăpâni bunul care îi aparţine în materialitatea sa.

Folosinţa conferă proprietarului posibilitatea de a întrebuinţa bunul său, percepând în proprietate toate fructele pe care acesta le produce.

Dispoziţia cuprinde două componente: dispoziţia materială şi dispoziţia juridică. Dreptul de dispoziţie materială este posibilitatea proprietarului de a dispune de substanţa bunului, adică de a-l putea transforma, consuma sau distruge în condiţiile legii. Dispoziţia juridică constă în posibilitatea proprietarului de a înstrăina dreptul de proprietate, cu titlu

1 A se vedea C. Stătescu, C. Bârsan, Dreptul civil, teoria generală a drepturilor reale, Universitataea Bucureşti, 1988, p. 28-30; L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Lumina Lex, 1996, p. 34-36.2 L. Pop, op. cit., p. 35-36.

21

oneros sau gratuit, prin acte între vii sau pentru cauză de moarte şi de-al greva cu drepturi reale derivate, principale sau accesorii, în favoarea altor persoane, cu respectarea regimului juridic stabilit de lege.

Dreptul de proprietate prezintă o serie de caractere proprii care îl individualizează în rândul drepturilor reale. Astfel, dreptul de proprietate este:— absolut şi inviolabil. El este opozabil erga omnes;— deplin şi exclusiv;— perpetuu şi transmisibil. Caracterul transmisibil este propriu numai bunurilor proprietate privată.

Dreptul de proprietate publică, indiferent de obiectul său, este inalienabil şi deci netransmisibil.

După relevarea acestor caractere generale ale dreptului de proprietate, ne vom ocupa de modul de utilizare a bunurilor domeniului public, parte componentă a domeniului administrativ, bunuri care prin natura lor sau prin afectaţiune sunt destinate folosinţei generale.Aşa cum s-a arătata anterior, titularii domeniului public sunt statul şi unităţile administrativ-teritoriale, care exercită administrarea generală a bunurilor proprietate publică.

Subliniem faptul că în activitataea de administrare generală a bunurilor domeniului public, atât statul, cât şi colectivităţile locale acţionează în calitate de autorităţi publice, adică de subiecte de drept administrativ şi nu de drept civil. Aceasta are drept consecinţă faptul că "administrarea generală" presupune exercitarea atributelor cuprinse în sfera de competenţă pe care legea le-o conferă şi nu exercitarea unor drepturi şi obligaţii de natură civilă.

Modalităţile de utilizare a domeniului public se pot clasifica după cum urmează:— exercitarea directă a dreptului de proprietate asupra bunurilor domeniului public de către titularii acestuia şi administrarea generală a lor;— utilizări directe şi colective ale domeniului public;— utilizări privative ale domeniului public.

2. Administrarea generală a bunurilor domeniului public

În temeiul competenţelor legale cu care sunt investite, autorităţile publice ale statului sau colectivităţilor locale pot hotărî ca dreptul de proprietate publică asupra unor bunuri aparţinând domeniului public să fie exercitat în plentitudinea sa, în mod direct şi nemijlocit de ele însele.

Astfel, în temeiul art. 38 (2) lit. f din Legea nr. 215/2001 şi respectiv art. 104 (1) lit. f din aceeaşi lege, consiliul local şi respectiv consiliul judeţean "administrează domeniul public şi privat" al unităţii administrativ-teritoriale în care este constituit.

Situaţiile de administrare directă, de către stat sau colectivităţile locale, prin autorităţile lor, a bunurilor domeniului public, sunt în practică, destul de rare.

De cele mai multe ori exercitarea majorităţii atributelor dreptului de proprietate publică se realizează prin încredinţarea acestora în administrarea unor subiecte de drept public — regii autonome sau instituţii publice — aflate în raporturi juridice de drept administrativ cu titularii dreptului de proprietate.

22

Această situaţie îşi are temeiul în prevederile art. 135, pct. 5 din Constituţie: "În condiţiile legii, ele (bunurile proprietate publică — n.n.) pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice..."

Regiile autonome şi instituţiile publice sunt persoane juridice de drept public, înfiinţate prin acte administrative de către autorităţile statului sau colectivităţilor locale, în scopul realizării unor servicii publice, şi se află în raporturi juridice de subordonare faţă de autorităţile care le-au înfiinţat.

Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea regiilor autonome a fost reglementată prin Legea nr. 15/1990, care a stabilit că "regiile autonome se organizează şi funcţionează în ramurile strategice ale economiei naţionale... precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de guvern". Regiile autonome au fost clasificate în regii de interes naţional, cele înfiinţate prin hotărâre de Guvern şi aflate sub autoritatea administraţiei publice centrale, şi regii autonome de interes local, înfiinţate prin hotărâre a consiliului judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal, după caz, şi aflate sub autoritatea acestora.

În doctrina juridică1, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natură mixtă, de drept public şi de drept privat. Având drept scop prestarea unor servicii publice prin punerea în valoare a bunurilor domeniului public, regiile autonome acţionează în numele statului sau, după caz, al unităţilor administrativ-teritoriale, care exercită puterea de instrucţie şi pe cea de control asupra lor.

Instituţiile publice sunt, ca şi regiile autonome, persoane juridice înfiinţate prin acte de putere ale statului sau colectivităţilor locale, în scopul realizării unor servicii publice. Remarcăm că în doctrina şi dreptul nostru pozitiv nu există o percepţie clară cu privire la conceptul de instituţie publică, elementul de diferenţiere faţă de alte structuri administrative fiind, în opinia noastră, unul periferic, şi anume modul de finanţare de la buget.

Apreciem că noţiunea de instituţie publică este un substitut al celei de organ, putându-se opera cu ea atât în construirea sistemului administraţiei publice, cât şi a celui legislativ sau judecătoresc.

Atunci când am analizat criteriile de încadrare a unui bun în domeniul public am reţinut printre acestea şi interesul public, care determină afectarea bunurilor folosinţei publice prin intermediul unui serviciu public.

Utilizarea bunurilor domeniului public de către serviciul public exclude utilizarea acestora, în mod direct, de către public.

Uneori, excluderea particularilor are caracter expres, ca în cazul bunurilor destinate apărării naţionale, alteori se recunoaşte particularilor posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea şi în limitele impuse de către instituţia publică care administrează aceste bunuri.

În general, accesul particularilor la bunurile domeniului public afectate unui serviciu public se face prin utilizarea serviciului public (spre exemplu: utilizarea căii ferate prin intermediul serviciului de transport public).

1 Vezi şi A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III, Editura "Proarcadia", Bucureşti, 1994, p. 99.

23

3. Natura juridică şi caracterele specifice dreptului de administrare al regiilor autonome şi instituţiilor publice asupra domeniului public

Doctrina şi dreptul pozitiv nu au conturat un punct de vedere unitar şi coerent cu privire la natura juridică a dreptului de administrare al regiilor autonome şi instituţiilor publice asupra bunurilor domeniului public.

Opiniile oscilează de la natura de drept real derivat din dreptul de proprietate publică, până la cea de simplă competenţă de gospodărire şi gestionare a bunurilor domeniului public1.

În opinia celor care acreditează prima ipoteză2 se argumentează prin faptul că premisa naşterii, existenţei şi exercitării acestui drept, originea şi fundamentul său se află în dreptul de proprietate publică. Dreptul de administrare apare ca modalitatea juridică de exercitare a dreptului de proprietate publică. Deşi derivat din dreptul de proprietate publică, dreptul de administrare, în opinia prof. L. Pop, în raporturile publice de drept civil, are o fiinţă proprie, de sine stătătoare.

Caracterele juridice ale dreptului de proprietate publică, respectiv inalienabilitatea, imprescriptibilitatea şi insensizabilitatea sunt şi caractere ale dreptului de administrare. Acest lucru rezultă şi din prevederile Ordonanţei Guvernului României nr. 15/1995 privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor autonome, care prevede următoarele:— bunurile proprietate publică se evidenţiază distinct în patrimoniul regiei, fiind inalienabile;— bunurile proprietate publică vor fi evidenţiate, evaluate şi dimensionate extracontabil, în baza normelor metodologice aprobate de Guvern;— în cazul reorganizării regiilor autonome ca societăţi comerciale, bunurile proprietate publică nu pot fi aduse ca aport la capitalul societăţilor comerciale rezultate din reorganizare;— creditorii regiei autonome nu pot cere executarea silită asupra bunurilor proprietate publică aflate în administrarea acesteia;— este interzis regiilor autonome să constituie garanţii de orice fel asupra bunurilor proprietate publică.

Ca orice drept real, dreptul de administrare are un caracter absolut, fiind opozabil erga omnes. O particularitate însemnată a sa se referă la inopozabilitatea faţă de titularul dreptului de proprietate publică — statul sau colectivitatea locală — aşa încât, indiferent de modalitatea constituirii, el poate fi revocat printr-un act simetric celui de constituire. Atunci când retragerea sau revocarea dreptului de administrare are loc, prin actul de putere al organului competent, beneficiarul dreptului de administrare nu se poate opune prin mijloace de drept comun, cum ar fi: acţiunea în revendicare, acţiuni posesorii etc.

Prof. L. Pop consideră inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de titularul dreptului de proprietate publică ca o consecinţă a raporturilor juridice de drept public, de subordonare dintre cele două părţi, raporturi juridice în cadrul cărora dreptul de administrare apare ca un drept real de natură administrativă. De remarcat că

1 A se vedea M. T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Universitatea Creştină "Dimitrie Cantemir", Bucureşti, 1994, p. 418.2 Vezi L. Pop, op. cit., p. 73-75.

24

revocabilitatea se manifestă numai în raporturile dintre regia autonomă sau instituţia publică beneficiară a dreptului de administrare şi titularul dreptului de proprietate asupra bunului domeniului public, orice act de această natură emis de o altă autoritate publică care nu are competenţa legală în materie putând fi atacat de beneficiarul dreptului de administrare prin acţiune în contenciosul administrativ, conform Legii nr. 29/1990.

În raporturile juridice ale regiei autonome sau instituţiei publice cu alte subiecte de drept civil manifestându-se egalitatea:— în cazul reorganizării regiilor autonome ca societăţi comerciale bunurile proprietate publică nu pot fi aduse ca aport la capitalul societăţilor comerciale rezultate din reorganizare;— creditorii regiei autonome nu pot cere executarea silită asupra bunurilor proprietate publică aflate în administrarea acesteia;— este interzis regiilor autonome să constitiuie garanţii de orice fel asupra bunurilor proprietate publică.

Ca orice drept real, dreptul de administrare are un caracter absolut, fiind opozabil erga omnes. O particularitate însemnată a sa se referă la inopozabilitatea faţă de titularul dreptului de proprietate publică — statul sau colectivitatea locală — aşa încât, indiferent de modalitatea constituirii, el poate fi revocat printr-un act simetric celui de constituire. Atunci când retragerea sau revocarea dreptului de administrare are loc, prin actul de putere al organului competent, beneficiarul dreptului de administrare nu se poate opune prin mijloace de drept comun, cum ar fi: acţiunea în revendicare, acţiuni posesorii etc.

Profesorul L. Pop consideră inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de titularul dreptului de proprietate publică ca o consecinţă a raporturilor juridice de drept public, de subordonare dintre cele două părţi, raporturi juridice în cadrul cărora dreptul de administrare apare ca un drept real de natură administrativă. De remarcat că revocabilitatea se manifestă numai în raporturile dintre regia autonomă sau instituţia publică benefiară a dreptului de administrare şi titularaul dreptului de proprietate asupra bunului domeniului public, orice act de această natură emis de o altă autoritate publică, care nu are compeatenţa legală în materie, putând fi atacat de beneficiarul dreptului de administrare prin acţiune în contenciosul administrativ, conform Legii nr. 29/1990.

În raporturile juridice ale regiei autonome sau instituţiei publice cu alte subiecte de drept civil, manifestându-se egalitatea juridică a părţilor, dreptul de administrare poate fi apărat prin mijloace de drept comun, prin acţiunile reale reglementate de acesta.Conţinutul juridic al dreptului real de administrare cuprinde atributele de posesie, folosinţă şi parţial, de dispoziţie.

Între posesia titularului dreptului de proprietate şi aceea a titularului dreptului de administrare există deosebire numai sub aspectul voliţional, titularul celui din urmă stăpânind bunul cu intenţia de a se considera doar un administrator al lui şi nu un proprietar.

Atributul folosinţei conferă titularului dreptului de administrare, posibilitatea utilizării bunurilor domeniului public în scopul îndeplinirii obiectului său de activitate, de regulă pentru uz public sau în interes public.

Regiile autonome sau instituţiile publice pot să culeagă şi să folosească, în anumite limite, fructele naturale şi industriale pe care bunurile domeniului public primite în administrare le produc, iar în anumite condiţii şi pe cele civile.

25

În conţinutul dreptului de proprietate publică, atributul de dispoziţie cuprinde numai dispoziţia materială, nu şi pe cea juridică, deoarece acest drept este inalienabil şi nu poate fi dezmembrat.

În acest fel, nici titularului dreptului de administrare nu i se poate transmite decât dispoziţia materială asupra bunurilor proprietate publică şi aceasta în condiţiile prescrise de normele legale.

4. Utilizări directe şi colective ale bunurilor domeniului public

Aşa cum s-a relevat anterior, o caracteristică a bunurilor domeniului public o reprezintă aceea că prin natura lor sunt de uz, de folosinţă publică.

Utilizările comune sau colective ale domeniului public sunt acelea realizate în mod direct, de către public, uzul fiind liber şi necondiţionat de o autorizare prealabilă din partea administraţiei. Aşa sunt spre exemplu: circulaţia pe drumul public, pe faleza mării, utilizarea pentru recreere a parcurilor publice etc.

Regimul juridic al utilizării directe şi colective a bunurilor domeniului public are drept caracteristici libertatea, egalitatea şi gratuitatea de care trebuie să beneficieze toţi utilizatorii. La acestea, după cum subliniază L. Giurgiu, "trebuie adăugat anonimatul absolut în care particularii folosesc domeniul public". Libertatea folosinţei reprezintă expresia unor libertăţi publice fundamentale, cum ar fi cea de circulaţie a persoanelor şi bunurilor, de exercitare a comerţului şi industriei etc. Astfel, accesul în lăcaşurile de cult şi utilizarea acestora, potrivit destinaţiei lor, corespunde libertăţii de credinţă şi de practicare a cultului religios.

În unele situaţii, utilizările colective fac obiectul unor reglementări prin norme legale sau regulamentare (ex. regulamentul de utilizare al parcurilor şi grădinilor publice), alteori ele rezultă dintr-o decizie de afectare a bunului unei folosinţe comune (ex. clasarea unei căi de coumicaţii). Intervenţia titularului dreptului de proprietate publică, a administraţiei statului sau colectivităţilor locale, cu rezultatul aparent al limitării libertăţii de utilizare a bunurilor (dependinţelor — în accepţiunea unor autori1), are rolul de a asigura condiţiile generale de utilizare directă şi colectivă a acestor bunuri precum şi conservarea lor.

Libertatea uzului există numai în măsura în care utilizarea bunului este conformă cu afectaţiunea care i-a fost dată de autoritatea competentă2. În unele situaţii şi pentru uzul colectiv, administraţia, în mod excepţional şi pentru protejarea unor interese generale, poate pretinde o autorizare prealabilă. Exemplul dat de dr. L. Giurgiu3 este revelator: pentru a preveni unele sustrageri sau degradări, cetăţenii care doresc să consulte documentele păstrate la Arhivele Statului trebuie să obţină o aprobare individuală, de acces, din partea acestei instituţii publice, ipoteză în care nu ne găsim într-o situaţie de utilizare privativă a unui bun public, întrucât aceeaşi aprobare poate fi acordată simultan tuturor solicitanţilor care se află în situaţia obiectivă şi impersonală care le permite să o obţină.

1 L. Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1957, p. 143.2 Vezi E. D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ român, Cernăuţi, 1994, Glasul Bucovinei, p. 380.3 Vezi E. D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ român, Cernăuţi, 1994, Glasul Bucovinei, p. 380.

26

Intervenţia administraţiei publice nu are drept scop să asigure prin măsuri de poliţie administrativă doar ordinea publică şi prevenirea încălcării acesteia, ci şi să creeze condiţiile necesare pentru exploatarea economică, în regim optim, a domeniului public.

Şi regula gratuităţii utilizărilor colective ale domeniului public a cunoscut,o dată cu trecerea timpului, nuanţări şi modificări ale concepţiei tradiţionale, pentru adaptarea la cerinţele actuale.

Astfel, este unanim acceptată ideea instituirii unor taxe pentru accesul la bunurile publice a căror exploatare se realizează prin intermediul unui serviciu public căruia i-au fost afectate bunurile (ex. muzeele). De asemenea, autorităţile locale au dreptul de a institui taxe de staţionare pe anumite porţiuni, special amenajate, ale domeniului public.

Utilizarea bunurilor domeniului public nu trebuie să fie făcută în mod abuziv, sau să conducă la stânjenirea celorlalţi utilizatori, încălcând astfel principiul libertăţii. Uzul acestor bunuri trebuie să fie conform cu regulamentele administraţiei care urmăresc realizarea obligaţiei beneficiarilor de a acţiona astfel încât să nu împiedice exercitarea egală a dreptului de folosinţă de către oricare beneficiar, sau degradarea bunurilor.

5. Utilizări privative ale bunurilor domeniului public

Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizări în comun, ci poate face obiectul unor utilizări privative, în măsura în care asemenea utilizări sunt compatibile cu destinaţia generală a bunurilor proprietate publică. Astfel, persoane fizice sau juridice private se pot instala pe o porţiune determinată a domeniului public, în vederea desfăşurării unei activităţi, cu excluderea celorlalţi particulari, care nu posedă o autorizaţie administrativă. Caracterul privativ al ocupării este de natură să facă imposibilă utilizarea concomitentă şi în concordanţă cu afectaţiunea bunului de către o altă persoană.

În general, scopul utilizărilor privative este organizarea unor activităţi comerciale, industriale sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaţia pe drumurile publice, asigurând atât satisfacerea unor interese generale ale colectivităţii, cât şi a unor interese ale beneficiarilor particulari.

Regimul juridic al utilizărilor privative are o serie de particularităţi, care îl deosebesc de utilizările directe şi colective ale domeniului public.

Astfel, ele nu pot fi exercitate decât în urma unei autorizări prealabile din partea administraţiei, emisă prin organul competent. Prezenţa actului de investitură reprezintă o abatere de la folosinţa generală şi de aceea titularul proprietăţii publice, prin organele sale, este îndrituit să aprecieze când asemenea utilizări nu împiedică destinaţia firească a domeniului public, să aprecieze deci oportunitatea actului şi conformitatea acestuia cu afectaţiunea bunului.

Reprezentând pentru beneficiarii lor o folosinţă specială, deosebită de utilizare colectivă, utilizările privative sunt supuse plăţii unor sume de bani, care au caracterul unor taxe — în cazul permisiunii de staţionare sau al unor redevenţe — în cazul permisiunilor de ocupare temporară.

Este de remarcat caracterul precar şi revocabil al utilizărilor privative, care decurge, pe de o parte din principiul inalienabilităţii proprietăţii publice, iar pe de alta din dreptul recunoscut administraţiei publice, care serveşte interesul general, de a aprecia oportunitatea menţinerii sau nu a autorizării date în funcţie de condiţiile concrete.

27

Administraţia poate să retragă unilateral sau să răscumpere permisiunea de utilizare privativă a unui bun al domeniului public, dacă condiţiile avute în vedere la eliberarea autorizaţiei s-au schimbat esenţial, iar interesul general impune încetarea utilizării privative.

Retragerea autorizaţiei, precum şi dreptul de apreciere cu privire la acordarea sau refuzul acordării acestuia, constituie acte administrative de autoritate supuse controlului de legalitate pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ.

Se poate constata o oarecare gradare a precarităţii utilizării privative în funcţie de natura ocupării. Astfel, un autor1 reţine că gradul de precaritate este mai ridicat în cazul permisiunilor sau concesiunilor stabilite prin acte administrative unilaterale şi mai scăzut în cazul ocupării consimţite prin acte juridice cu caracter contractual.

Acelaşi autor distinge între utilizările privative, conforme cu destinaţia normală a dependinţelor domeniului public, cum ar fi spre exemplu staţionarea autovehiculelor într-o parcare autorizată şi utilizările anormale, la care beneficiarul aduce unele modificări în structura exterioară a domeniului, neconforme destinaţiei fireşti a acestuia, cum ar fi instalarea de cabluri, conducte, reţele edilitare, în subsolul căilor de comunicaţie.

Clarificarea utilizărilor privative poate avea drept criteriu şi natura actului juridic care stă la baza constituirii lor. Astfel, putem distinge între utilizări privative întemeiate pe un act administrativ unilateral, cum sunt:

— permisiunea sau autorizaţia de staţionare;— permisiunea de ocupare temporară a domeniului public şi utilizări privative

întemeiate pe un contract.

A. Permisiunea (autorizaţia) de staţionare

Staţionarea ca modalitate de utilizare privativă a domeniului public se caracterizează prin conformitatea utilizării cu destinaţia normală a bunurilor domeniului public asupra cărora se exercită, excluzând orice lucrare aderentă acestora.

Faţă de utilizarea colectivă, care are caracter temporar şi pentru care nu este necesar un permis (exemplu staţionarea unui autovehicul în faţa unui imobil pentru a descărca diverse bunuri), staţionarea se deosebeşte prin durată, având caracter de permanenţă.

Caracterul permanent nu se confundă cu cel perpetuu. Exemplul clasic este cel al taxiurilor care staţionează într-o staţie de taxiuri pe baza unei reguli permanente, care va dăinui până ce staţia va fi mutată sau desfiinţată. Permanenţa nu presupune, în mod necesar, continuitatea în ceea ce priveştae ocuparea domeniului public1. Ceea ce este permaneant este numai situaţia juridică, nu şi faptul obiectiv. Regula staţionării este permanentă, nu şi faptul material al staţionării, în mod perpetuu a taxiurilor. Tot astfel, prin strângerea meselor de pe trotuar, în timpul noţii sau în caz de furtună, de către

1 L. Giurgiu, op. cit., p. 153.

1 Vezi M. T. Oroveanu, op. cit., p. 421-422.

28

particularul care posedă o permisiune de staţionare, nu se pierde şi beneficiul permisiunii, care subzistă şi este folosită imediat ce condiţiile normale de folosinţă o permit.

Altă caracteristică a permisiunii de staţionare este lipsa oricăror lucrări aderente solului, astfel încât nimic nu este fixat în pământ, fie că este vorba de taxiuri, autobuze sau mese aşezate pe trotuar.

Administraţia are o putere discreţionară cu privire la acordarea sau refuzul permiselor de staţionare precum şi cu privire la revocarea acestora. Această putere discreţionară este limitată în manifestarea ei de principiul legalităţii care domină activitatea administraţiei, împiedicând transformarea acesteia în arbitrariu.

La solicitarea unei permsiuni (unui permis) de staţionare, autoritatea competentă — în general cea care reglementează circulaţia pe porţiunea respectivă a căilor publice — urmează să aprecieze dacă limitarea adusă folosinţei normale a străzii nu este excesivă, nu se abate de la destinaţia bunului general şi este compatibilă cu aceasta.Aceleaşi considerente sunt avute în vedere şi la aprecierea revocării sau prelungirii unui permis de staţionare.

În general, se apreciază că utilizarea privativă a unor porţiuni din căile publice este admisibilă, atunci când, în ciuda unei limitări în folosinţa normală a drumului public, aceasta nu împiedică în mod absolut folosinţa şi destinaţia bunului domenial.

Desigur, autoritatea emitentă a permisului de staţionare va avea în vedere la emiterea actului administrativ şi alte raţiuni legate de prevederea interesului general, cum ar fi cele privind protejarea mediului, asigurarea liniştii publice etc.

Actele administrative unilaterale emise de autorităţile administrative competente sunt supuse controlului de legalitate de către instanţele de contencios administrativ, la sesizarea părţii interesate sau a prefectului, în condiţiile art. 122 din Constituţie şi ale Legii administraţiei publice locale.

Prin faptul că o porţiune din domeniul public este sustrasă folosinţei comune a colectivităţii, în profitul unui (unor) particulari este echitabil ca beneficiarul unei utilizări privative a domeniului public să fie obligat la plata unei sume de bani, a unei redevenţe faţă de administraţia care i-a acordat permisul de staţionare. Redevenţa respectivă îşi are cauza juridică în avantajul special pe care beneficiarul utilizării privative îl are din ocuparaea, cu titlu exclusiv, a unei porţiuni a domeniului public.

Doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au caracterizat redevenţa, ca fiind o taxă, o contribuţie indirectă la venitiurile publice, stabilită în mod unilateral de către administraţie, şi nu o chirie, care ar avea la bază negocierea dintre părţi.

Remarcăm totodată şi situaţia specială în care se află titularul unei permisiuni de staţionare, faţă de aceea în care se găseşte cel care foloseşte domeniul public în comun cu alţii. Astfel, dreptul titularului permisiunii de staţionare este individualizat juridiceşte atât faţă de administraţia care a emis actul de atribuire (autorizare), cât şi faţă de terţi.

În practică, autorizaţiile administraţiei publice abilitate să hotărască asupra autorizaţiei permisiunilor de staţionare sunt, în general cele locale — consiliile orăşeneşti, comunale, care administrează domeniul public şi primarii ca autorităţi executive care emit, în fapt, permisele de staţionare, pe baza hotărârilor consiliilor.

B. Permisiunea de ocupare temporară a domeniului public

29

Un alt mod de utilizare privativă a domeniului public este ocuparea temporară a acestuia, care, spre deosebire de permisiunea de staţionare, repezintă o utilizare neconformă cu destinaţia normală a bunului domenial, presupunând executarea unor lucrări aderente care se încorporează în sol, modificându-i structura iniţială.

Este cazul realizării unor staţii de benzină pe marginea drumului public, montarea unor stâlpi de susţinere pentru reţelele electrice, realizarea canalelor edilitare etc.

Acordarea permisiunii de ocupare temporară a domeniului public presupune eliberarea unei autorizaţii din partea administraţiei publice competente.

Administraţia este chemată să vegheze la oportunitatea eliberării unei astfel de permisiuni, având în vedere concepţia modernă asupra domeniului public ca resursă ce trebuie conservată şi utilizată optim sub aspect economic şi social, pentru a putea fi transmisă generaţiilor viitoare. Aşadar, suntem în faţa unui act de gestiune domenială şi nu a unui simplu act de poliţie administrativă.

Permisiunea de ocupare temporară a domeniului public este un act administrativ unilateral, a cărei procedură este reglementată de norme de drept public. Uneori, autorizarea poate conţine anumite condiţii speciale de utilizare, clauze de precaritate şi revocabilitate a permisiunii stipulate în interesul general al utilizării optime a domeniului public, care apropie permisiunea de ocupare temporară de concesiune, fără a-i schimba caracterul de act unilateral.

Ocuparea temporară a domeniului public în temeiul unei permisiuni din partea administraţiei publice competente atrage obligaţia permisionarului de plată a unei redevenţe, asimilată de doctrină şi jurisprudenţă unei taxe, contribuţie indirectă la veniturile bugetului public.

Cuantumul redevenţei este stabilit de către administraţie, care poate scuti de plata acesteia lucrările executate pentru deservirea unor interese generale ale unor instituţii publice — şcoli, spitale, cămine etc. — situaţii în care ocuparea temporară a domeniului public nu produce avantaje materiale pentru permisionar şi chiar dacă domeniul public respectiv este sustras folosinţei normale a altor cataegorii de utilizatori, acesta este redat uzului public pe altă cale.

Cu privire la natura juridică a ocupării temporare a domeniului public şi protecţia juridică care trebuie acordată permisionarului, în doctrină şi jurisprudenţă s-a conturat ideea unui drept real administrativ constituit în favoarea utilizatorului privativ, denumit şi drept exclusiv de folosinţă, supus normelor dreptului public şi având un caracter temporar şi revocabil.

Acest drept real administrativ se caracterizează prin inopozabilitatea faţă de titularul dreptului de proprietate asupra domeniului public, având deci un caracter precar, putând fi, oricând interesul genereal o cere, revocat.

Dreptul real de administrare conferă permisionarului, dreptul de a folosi acţiunile posesorii împotriva terţilor, alţii decât titularul proprietăţii domeniului public, în condiţiile similare titularilor de drepturi reale civile.

Drepturile de utilizare temporară nu conferă permisionarului atribuţii de poliţie administrativă şi nici capacitataea de a încheia acte juridice prin care acesta să cedeze sau să transmită dreptul său decât cu acordul administraţiei.

Utilizarea privativă autorizată prin actul de putere al administraţiei competente încetează nu numai la retragerea permisiunii de ocupare a domeniului public, ci şi în următoarele situaţii:

30

— la exprimarea termenului prevăzut în atorizaţia administrativă sau la îndeplinirea unei condiţii extinctive cuprinsă de acest act juridic;— la renunţarea beneficiarului la permisiunea sau autorizaţia de ocupare temporară;— la decesul permisionarului.

La retragerea sau încetarea permisiunii, fostul beneficiar trebuie să lase liber bunul domenial, el neavând un drept căreia să-i corespundă vreo obligaţie corelativă a administraţiei la reînoirea permisiunii. Permisionarul are la dispoziţie o acţiune în contenciosul administrativ, împotriva refuzului administraţiei, instanţa urmând să verifice, la cererea părţii interesate, atât realitatea, cât şi existenţa motivelor de refuz.

Instalaţiile încorporate în domeniul public utilizat trebuie demontate de către permisionari, ele putând fi menţinute numai la cererea expresă a administraţiei, devenind componente ale domeniului public.

C. Concesiunile asupra domeniului public

Aşa cum arată Ilie St. Mândreanu1 concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit în crearea şi dezvoltarea statului modern şi a organizării sale. Prin sistemul concesiunilor "s-au valorificat bogăţiile naturale, absolut necesare dezvoltării statului, graţie lor s-au înfrumuseţat şi organizat instituţiuni ce lâncezau, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive din domeniul public şi prin ele s-a înlesnit progresul civilizaţiei, uşurând viaţa individuală şi colectivă, fără a greva bugetul statului, ci din contră aducându-i venituri. Concesiunile au fost alese ca mijloc de realizare a căilor ferate, prin mijlocirea lor s-au asanat malurile mării, s-au creat canale, poduri, s-au îndiguit râuri navigabile, s-au făcut instalaţiuni de distribuire de apă, electricitate, transporturi în comun etc.

Concesiunea unei dependinţe a domeniului public reprezintă o modalitate de utilizare privativă a acestuia.

Leon Duguit1 recunoaşte două feluri de utilizări privative:a) concesiunile, pe care le denumeşte utilizări contractuale, întrucât au la bază o convenţie, şib) permisiunile, sunt situaţii necontractuale şi care pot fi revocabile prin actul unilateral al administraţiei.

Actul juridic care stă la baza concesiunilor domeniului public este un contract, act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se întemeiază permisiunea de staţionare sau ocupare temporară a domeniului public. De aici derivă şi situaţia privilegiată a concesionarului, în raport cu permisionarul, primul beneficiind de o serie de garanţii privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul la plata de despăgubiri în cazul retragerii concesiunii.

Contractele de concesiune, care după natura juridică sunt contracte administrative, prevăd anumite condiţii şi termene. Principalele drepturi ale concesionarului sunt acelea de a utiliza domeniul public potrivit clauzelor din contract şi caietul de sarcini sau prevederile stipulate în regulamentele administrative. Aceste drepturi pot fi valorificate

1 Ilie St. Mândreanu, Concesiunile asupra domeniului public, Natura lor juridică, Tipografia Remus Cioflec, str. Aristide Demetriade, nr. 2, Bucureşti, 1943, p. 63.

1 L. Duguit, Traité de droit constitutionel, 2 émeed, p. 345 şi urm.

31

împotriva terţilor, prin acţiuni posesorii şi chiar împotriva administraţiei concedente, în situaţia în care îşi exercită abuziv dreptul de revocare.

Regimul juridic al concesiunilor face obiect de reglementare al unei legi adoptate de Parlamentul României2, lege prin care se stabilesc bunurile care pot face obiect al concesiunilor, reglementări privind iniţierea şi procedurile de concesionare, contractul de concesiune, dispoziţii privind exercitarea controlului asupra concesiunilor etc. Prin adoptarea acestei legi asigură cadrul juridic care să permită exploatarea optimă a domeniului administrativ.

Potrivit acestuia pot face obiect al unei concesiuni bunuri domeniale ca:— terenurile proprietate publică, plajele;— autostrăzile, podurile;— infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroportuare civile;— reţelele de transport prin conducte şi distribuţie a petrolului şi gazelor combustibile;— reţelele de transport şi distribuţie de energie electrică şi termică;— zăcămintele minerale şi de substanţe solide şi fluide;— resursele naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului continental etc.

Concesionarea unor astfel de bunuri se realizează printr-un contract încheiat între două părţi purtând numele de concedent şi respectiv de concesionar.

Au calitate de concedent, în numele titularilor proprietăţii publice — statul, judeţul, oraşul sau comuna — următorii:

a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publică a statului;

b) consiliul judeţean, consiliile municipale, orăşeneşti sau comunale, sau instituţiile publice de interes local pentru bunurile proprietate publică locală.

Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină.

În schimbul dreptului de ocupare temporară a unei porţiuni determinate din domeniul public, concesionarul datorează o sumă de bani numită redevenţă, care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, după caz.

Iniţiativa concesionării poate aparţine concedentului sau oricărui investitor interesat.

La primirea propunerii de concesionare, concedentul va trebui să procedeze la întocmirea unui studiu de oportunitate, studiu care va cuprinde în principal următoarele:a) descrierea bunului care urmează a fi concesionat;b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu care justifică acordarea concesiunii;c) investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere;d) nivelul minim al redevenţei, după caz;e) modalitatea de acordare a concesiunii avută în vedere;f) durata estimată a concesiunii;g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare.

În vederea aprobării concesionării unor bunuri aparţinând domeniului public, se întocmeşte caietul de sarcini al concesiunii care va sta la baza hotărârii Guvernului —

2 Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 30 noiembrie 1998.

32

pentru bunurile de interes naţional — sau consiliului judeţean, municipal, orăşenesc sau comunal — pentru bunurile de interes local.

Concesionarea unui bun aparţinând domeniului public se poate realiza prin licitaţie publică sau prin negociere directă.

Licitaţia publică poate fi deschisă, atunci când orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă.

Licitaţia publică poate fi şi licitaţie deschisă cu preselecţie, atunci când nu pot prezenta oferte decât persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, române sau străine, pe care concedentul le-a selecţionat pe baza unor criterii elaborate în prealabil de către acesta. În această situaţie, concedentul este obligat să elaboreze şi să publice un anunţ de primire de candidaturi în care va menţiona:a) obiectul concesiunii;b) obiectivele pe care şi le propune concedentul;c) actele doveditoare privind calităţile şi capacităţile care le sunt solicitate candidaţilor;d) termenul de primire a candidaturilor;e) criteriile de selecţie a candidaţilor.

În cazul procedurii licitaţiei publice, concedentul are obligaţia ca, pe lângă caietul de sarcini, să elaboreze şi instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare.

Caietul de sarcini va cuprinde o condiţie de exploatare a concesiunii, investiţiile care urmează a fi realizate de către concesionari, clauze financiare şi de asigurări, regimul bunurilor utilizate de concesionar, obligaţiile privind protecţia mediului.

Concedentul îşi constituie o comisie de evaluare a ofertelor, care le va analiza şi va alege oferta pe care o consideră cea mai bună din punctul de vedere al satisfacerii criteriilor de selecţie enunţate în instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare. Aceste criterii au în vedere suma investiţiilor propuse, preţul prestaţiilor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnică, asigurarea obligaţiilor de protecţie a mediului şi a problemelor sociale, garanţiile profesionale şi financiare propuse de fiecare ofertant şi termenele de realizare a lucrărilor de investiţii.

Procedura de negociere directă este aplicabilă în cazul în care licitaţia publică nu a condus la desemnarea unui câştigător.

Aplicarea acestei proceduri presupune efectuarea de către concedent a publicităţii corespunzătoare privind intenţia de a recurge la procedura de negociere directă. Anunţul public va trebui să cuprindă:— denumirea şi sediul concedentului;— obiectul concesiunii;— modalitatea prin care concedentul organizează desfăşurarea negocierilor.

Concesionarea se face în baza unui contract prin care o parte numită "concedent" transmite, pentru o perioadă determinată, unei alte părţi numită "concesionar", care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul de exploatare a unui bun public în schimbul unei redevenţe.

Contractul de concesionare, în situaţia analizată de noi, are ca obiect ocuparea domeniului public, adică utilizarea lui privativă, care implică realizarea unor lucrări aderente, încorporate solului. Contractul de concesionare are caracterul unui contract administrativ, cuprinzând o parte reglementară şi una contractuală propriu-zisă. Partea reglementară include clauze privind condiţiile de exploatare sau folosire a obiectului

33

concesiunii, preţurile pe care le poate stabili concesionarul în raporturile sale contractuale cu terţii, dreptul concedentului de a controla şi de a da dispoziţii concesionarului şi obligaţiile concesionarului de supunere la control şi de îndeplinire a instrucţiunilor date de concedent, precum şi dreptul concedentului de a modifica unilateral unele clauze ale contractului pentru adaptarea concesiunii la cerinţele interesului general. Părţii reglementare a contractului de concesiune i se aplică regimul juridic de drept public, administrativ.

Partea contractuală propriu-zisă cuprinde clauze negociate de părţi referitoare la preţul concesiunii, durata concesiunii, avantajele acordate concesionarului. Clauzele cuprinse în această parte a contractului sunt supuse regimului de drept privat. Utilizatorul privat va trebui să-şi valorifice dreptul său astfel încât să nu deturneze bunul domeniului public de la scopul pentru care a fost afectat.

Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi cele convenite de părţi contractante, în completarea celor din caietul de sarcini şi fără a contraveni obiectivelor concesiunii.

Contractul de concesiune va trebui să menţioneze interdicţia pentru concesionar de a încredinţa sau subconcesiona în tot sau în parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, fără autorizarea prealabilă din partea concedentului. De asemenea, contractul poate cuprinde şi clauze contractuale referitoare la împărţirea responsabilităţilor de mediu între concedent şi concesionar. La expirarea termenului de concesiune, concesionarul este obligat să restituie în deplină proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat, inclusiv investiţiile realizate.În contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, cataegoriile de bunuri care vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:

a) "bunuri de retur" care revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcină, concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în urma investiţiilor impuse prin caietul de sarcini;

b) "bunuri de preluare", care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în care acesta din urmă îşi manifestă intenţia de a prelua bunurile respective, în schimbul plăţii unei compensaţii, conform caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii;

c) "bunurile proprii" care, la expirarea contractului de concesiune, rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata concesiunii, altele decât cele cuprinse la litera b).

În contractul de concesiune se va menţiona repartiţia acestor bunuri la încetarea, din orice cauză, a concesiunii.

Durata concesiunii se stabileşte în limitele legale, în funcţie de perioada de amortizare a investiţiilor care urmează să fie realizate de către concesionar.

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, atunci când apreciază că măsura este impusă de un motiv de interes general. Aceasta nu poate fi pentru concesionar motiv de sustragere de la obligaţiile sale contractuale.

34

Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse.

În consecinţă, concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere rezultă în urma:a) unei acţiuni sau unei măsuri dispuse de o autoritate publică;b) unui caz de forţă majoră sau a unui caz fortuit.

Printre obligaţiile concesionarului se înscrie şi aceea a depunerii, într-un interval de timp de la semnarea contractului, a unei sume de bani, cu titlul de garanţie, reprezentând o cotă parte din suma obligaţiei de plată către concedent. Dacă este necesar, din această sumă, vor fi prelevate penalităţile şi sumele datorate concedentului de către concesionar în baza contractului de concesiune.

Cu acordul concedentului garanţia poate fi constituită şi din valori mobiliare — titluri de credit — asupra cărora se instituie un drept de gaj. Încetarea contractului de concesionare poate avea loc în următoarele situaţii:a) la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;b) în cazul nerespectării obligaţiilor contractului de către concesionar, prin rezilierea unilaterală de către concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;c) în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin rezilierea unilaterale de către concesionar cu plata de despăgubiri în sarcina concedentului;d) la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare din partea concedentului, fără plata unei despăgubiri.

În virtutea principiului precarităţii, administraţia poate pune capăt concesiunii nu numai atunci când concesionarul nu îşi îndeplineşte obligaţiile asumate, ci ori de câte ori retragerea este motivată de un interes general. Aşadar, dreptul real de folosinţă al utilizatorului privat şi care rezultă din partea contractuală a actului de concesionare este un drept cu titlu precar, temporar, şi revocabil ad nutum.

Având în vedere principiul echilibrului financiar al concesiunii, s-ar putea pune în discuţie, în situaţia de mai sus, naşterea unei obligaţii în sarcina concedentului la plata unei despăgubiri juste şi prealabile.

Concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care se respectă condiţiile şi clauzele acestuia, de către concesionar. Aceste atribuţii se realizează de către stat prin ministerele de resort şi ministerul finanţelor, iar la nivelul local, prin instituţiile colectivităţilor locale.

Contractele de concesiune a terenurilor domeniului public vor trebui înregistrate de către concesionar în registrele de publicitate imobiliară, într-un interval de timp prevăzut de lege, pentru a fi opozabile terţilor.

La încetarea concesiunii, concesionarul are obligaţia de a preda concedentului bunul concesionat, liber de orice sarcini. Bunurile imobile constituite de concesionar devin ale concedentului, intrând în proprietatea statului sau colectivităţii locale. În situaţia în care unele bunuri care fac parte din obiectul concesiunii au pierit din culpa concesionarului, acesta va fi obligat la despăgubiri.

Încetarea contractului de concesiune poate produce şi alte efecte în funcţie de obiectul şi cauza de încetare a concesiunii.

35

Dispoziţiile art. 135 (5) teza finală din Constitiuţie prevăd ca modalitate de utilizare a bunurilor proprietate publică alături de concesiune şi închiriere.

Natura juridică a contractului de închiriere a bunurilor domeniului public este una complexă, îmbinând caracterul dreptului comun cu elemente de drept public, cum ar fi obligaţia licitaţiei şi posibilitatea recunoscută administraţiei de revocare, atunci când un interes general o solicită, a contractului încheiat.

Domeniul privat

O a doua componentă a domeniului administrativ, alături de domeniul public, este domeniul privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.

Potrivit art. 1845 din Codul civil: "Statul, stabilimentele publice şi comunale, în ceea ce priveşte domeniul lor privat, sunt supuse la aceleaşi prescripţii ca particularii şi, ca şi aceştia, le pot opune".

Aplicarea regimului de drept comun nu exclude însă existenţa unor particularităţi care diferenţiază bunurile domeniului privat de cele care aparţin particularilor.

În doctrina interbelică1 s-au manifestat mai multe păreri cu privire la regimul juridic al bunurilor domeniului privat. Astfel au existat opinii în sensul că bunurile din domeniul privat, spre deosebire de cele din domeniul public, sunt susceptibile de proprietate privată şi sunt alienabile şi prescriptibile. Alte opinii susţineau că bunurile din domeniul privat nu sunt afectate unui serviciu public, unui interes general şi unui uz general, nefiind supuse unui regim juridic special, ci dreptului comun.

Regimul de protecţie juridică a dreptului de proprietate privată este acelaşi, indiferent de proprietar. Aşa cum s-a subliniat în literatura din perioada interbelică2, domeniul privat al statului este format, în general, din bunuri pe care "statul le stăpâneşte ca orice proprietar particular, adică de care se foloseşte, care îi produc venituri şi pe care, de obicei, le poate înstrăina. Aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile particularilor decât prin aceea că proprietarul lor este statul, judeţul sau comuna, în loc de a fi o persoană particulară".

Constituţia României din anul 1991 la art. 41 prevede că: "Proprietatea privată este ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular", iar art. 135 (6): "proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă".

De asemenea, legea organică a administraţiei publice locale, nr. 215/2001, la art. 123 prevede: "domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile şi imobile... intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege", iar la art. 82 (2): "domeniul privat este supus dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel".

Domeniul privat are un rol important în realizarea veniturilor administraţiei, prin exploatarea sa putându-se obţine însemnate resurse bugetare, mult mai puţine însă decât

1 A se vedea E. D. Tarangul, op. cit., p. 397-398.2 C. Hamangiu, I. Rosetti-Bălănescu, Al. Băicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Bucureşti, 1928, p. 918.

36

cele fiscale, obţinute din impozite şi taxe, dacă privim structura bugetului public naţional actual.

Faptul că titularul proprietăţii bunurilor din domeniul privat este statul sau o colectivitate teritorială atrage după sine o serie de particularităţi faţă de bunuri similare aparţinând unui particular. Aceste derogări se referă la modalităţile de dobândire, de achiziţie, condiţiile de înstrăinare etc.

Astfel, citându-l pe R. Bonnard, prof. E.D. Tarangul1 arată că bunurile domeniului privat sunt incesibile, adică nu pot fi urmărite de către creditorii administraţiei. Aceste bunuri nu constituie o garanţie pentru plata datoriilor administraţiei şi nu pot fi urmărite pe calea executării silite. Este o derogare de la principiul garantării de către debitor a obligaţiilor cu averea sa mobilă şi imobilă.

În literatura de specialitate s-a arătat că problema urmăririi bunurilor care alcătuiesc domeniul administrativ nici nu se poate pune deoarece solvabilitatea statului şi a unităţilor administrativ teritoriale este prezumată.

L. Giurgiu2 citează prevederile art. 216 ale Legii adiministrative din 27 martie 1936, potrivit cu care averea mobilă şi imobilă, precum şi alte venituri ale comunelor şi judeţelor puteau fi urmărite numai de Casa Naţională de Economii şi Cecuri Poştale (CEC) şi Casa de Credit judeţean şi comunal pentru creditele acordate acestor administraţii locale.

Acelaşi act normativ stabileşte că ceilalţi creditori îşi pot exercita creanţele certe, lichide şi exigibile, recunoscute legal sau constatate prin titluri executorii, în contra judeţelor şi comunelor, numai prin înscrierea lor în bugetul anului următor aceluia în care s-a cerut executarea, în ordinea vechimii creanţelor şi a datei cererii. Dacă în decursul a două exerciţii bugetare creanţele nu erau satisfăcute, creditorii aveau posibilitatea de urmărire a lor potrivit procedurii prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

În aceeaşi materie prof. L. Pop3 apreciază că, de regulă, bunurile proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale sunt alienabile, prescriptibile şi chiar sesizabile pentru datoriile regiilor autonome şi instituţiilor publice care le au în patrimoniu. În schimb, ele nu pot fi sechestrate şi urmărite pentru datoriile statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, care sunt întotdeauna subiecte de drept solvabile.

Datoriile acestor persoane juridice se înscriu în bugetul de stat, în bugetele locale pentru a fi plătite.

Pentru creanţele aferente domeniului său privat, administraţia poate să recurgă atât la procedeele specifice dreptului comun, cât şi la procedeele specifice dreptului public.

Titularul domeniului privat are şi o serie de obligaţii specifice necunoscute dreptului comun.

Astfel, citând doctrina interbelică, se remarcă faptul că legiuitorul a impus administraţiei anumite formalităţi pentru a putea înstrăina bunuri din domeniul privat. "Aceste forme sunt necesare pentru ca să împiedice o înstrăinare uşuratică şi nejustificată a domeniului privat. Ele nu sunt de natură ca să modifice dreptul de proprietate, ci constituie numai garanţii pntru o bună administrare a domeniului privat"4.

1 E. D. Tarangul, op. cit., p. 3992 L. Giurgiu, op. cit., p. 67.3 L. Pop, Dreptul de proprietate şi demembrămintele sale, Lumina Lex, 1996, p. 93.4 E.D. Tarangul, op. cit., p. 399.

37

R. Bonnard5 relevă că înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este, în general, oprită. Administraţia, în principiu, nu poate să facă liberalităţi, decât în cazuri cu totul excepţionale, prevăzute de lege.

Statul sau autorităţile administraţiei publice locale nu pot constitui servituţi convenţionale asupra bunului domeniului privat şi nu îl pot lăsa în nelucrare, fiind obligatorie asigurarea folosinţei directe sau indirecte a acestora.

Spre deosebire de bunurile domeniului public care sunt inalienabile, bunurile domeniului privat pot fi înstrăinate, ba chiar sunt susceptibile de expropriere pentru cauză de utilitate publică (este vorba de domeniul privat local, bunurile statului fiind trecute dintr-un domeniu în altul prin act administrativ).

O prevedere importantă referitoare la utilizarea bunurilor domeniului administrativ, o regăsim în art. 126 din Legea nr. 215/2001, potrivit cu care "consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat bunuri mobile şi imobile, proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice".

O prevedere similară o intâlnim la art. 17 din Legea 213/1998: "statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor în folosinţă gratuită pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfăşoară activităţi de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.

Constatăm că ne aflăm în faţa unui dezmembrământ al dreptului real de proprietate, care îi conferă beneficiarului posesia şi folosinţa unor bunuri domeniale, mai puţin dispoziţia juridică.Beneficiarii acestui drept pot fi stabilimentele de utilitate publică — asociaţii, fundaţii, persoane juridice care contribuie la realizarea unor sarcini ale administraţiei, fără a face parte din sistemul administraţiei publice.

Darea în folosinţă a acestor imobile, componente ale domeniului administrativ, se realizează pe termen limitat, desigur, în concordanţă cu cel de realizare a sarcinilor publice asumate de stabiliment şi cu titlu gratuit, avându-se în vedere considerente sociale.Pentru a împiedica arbitrariul în gospodărirea domeniului privat legiuitorul a instituit reguli stricte privind evidenţa, înstrăinarea şi achiziţia bunurilor care îl compun.

Astfel, potrivit art. art. 124 din Legea nr. 215/2001 "toate bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale şi judeţene li se prezintă anual de către primar, respectiv de preşedintele consiliului judeţean un raport asupra situaţiei gestionării bunurilor".

De asemenea, înstrăinarea, concesionarea şi închirierea bunurilor domeniului privat se pot face numai prin licitaţie publică organizată potrivit legii.Evaluarea bunurilor care urmează a fi înstrăinate trebuie, să facă obiectul unei expertize prezentată consiliului local şi însuşită de către acesta prin emiterea unei hotărâri — act administrativ:

"Înstrăinarea bunurilor aparţinând domeniului privat al comunelor, oraşelor sau judeţelor, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor aflate în indiviziune cu acest domeniu privat, renunţările la drepturi sau recunoaşterile de drepturi în favoarea terţelor persoane se fac pe bază de expertiză însuşită de consiliu".1

5 R. Bonnard, Précis, Ed. 4, p. 677.

38

Şi cu privire la dobândirea bunurilor domeniului privat întâlnim reguli speciale, care-i diferenţiază pe titularii domeniului administrativ de particiulari.

În principiu, administraţia poate să dobândească bunuri pentru domeniul său privat după procedeele dreptului comun, prin vânzare-cumpărare sau cu titlu gratuit.

Achiziţiile de bunuri de către stat sau colectivităţile locale — achiziţiile publice — se desfăşoară după reguli stricte, având la bază procedeul licitaţiei.

Legea administraţiei publice locale prevede la art. 123 (3) că:"Donaţiile şi legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului

local sau, după caz, de consiliul judeţean, cu votul a două treimi din numărul membrilor acestuia". Această procedură are menirea de a preîntâmpina ca administraţia să primească donaţii sau legate cu sarcini prea oneroase.

În cazul domeniului privat nu este aplicabilă exproprierea pentru cauză de utilitate publică ca un mod extraordinar de achiziţionare a bunurilor ca în cazul domeniului public.

Totuşi, aşa cum sublinia E. D. Tarangul1, administraţia are la dispoziţie un mod special de achiziţie a domeniului privat, care nu stă la dispoziţia particularilor. Este vorba de bunurile fără stăpân, care, în baza dispoziţiilor art. 477, 646 şi 680 din Codul civil, intră în domeniul administrativ al statului. Prof. E. D. Tarangul remarcă, pe bună dreptate, că art. 477 este "rău redactat când stabileşte că averile vacante şi fără stăpân sunt ale domeniului public. Acestea nu pot intra decât în domeniul privat al statului, deoarece ele nu sunt afectate unui interes general. Numai dacă administraţia le-ar afecta ulterior unui interes general ele ar intra în domeniul public al administraţiei".

Legea nr. 213/1998 prin dispoziţiile art. 25, încearcă să îndrepte această eroare: "În accepţiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprinsă în art. 477 din Codul civil se înţelege domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz".

În acest capitol am urmărit să identificăm principalele elemente ale regimului juridic care diferenţiază bunurile domeniului privat de cele similare aparţinând persoanelor private, altele decât titularii domeniului administrativ, neinsistând pe trăsăturile comune aflate sub reglementarea dreptului civil.

1 Această reglementare inscrisă la art. 84 din Legea 69/1991, republicată nu a mai fost preluată în Legea nr. 215/2001.

1 E. D. Tarangul, op. cit., p. 400.

39