MINISTERUL EDUCAŢIEI AL REPUBLICII MOLDOVA

UNIVERSITATEA DE STAT „ALECU RUSSO” DIN BALŢI

CATEDRA DE DREPT

SUPORT DE CURS

LA DISCIPLINA:DREPT ADMINISTRATIV

Domeniul de formare profesională la ciclul IDomeniul general de studiu: DreptDenumirea specialităţii: Drept

Platforma MOODLE: http://cursuri.fd.md

Autor: Vl. Rusu

BĂLŢI, 2014

Cuprins:Tema I. Dreptul administrativ. Noţiuni introductive.......................................................................................................4

1. Noţiunea, obiectul şi metoda de reglementare a dreptului administrativ................................................................4

2. Corelaţia dreptului administrativ cu alte ramuri de drept........................................................................................5

Tema II. Izvoarele norma şi raportul juridic de drept administrativ...............................................................................6

1. Izvoarele dreptului administrativ.............................................................................................................................6

2. Normele dreptului administrativ............................................................................................................................10

3. Raporturile de drept administrativ. Definiţie. Clasificare. Trăsături.....................................................................12

Tema III. Caracteristica generală a administraţiei publice. Principiile administraţiei publice......................................12

Tema IV. Caracteristica generală a organelor administraţiei publice...........................................................................19

Tema V. Preşedintele Republicii Moldova....................................................................................................................23

Tema VI. Guvernul........................................................................................................................................................31

Tema VII. Organele centrale de specialitate ale administraţiei publice........................................................................39

Tema VIII. Autorităţile administraţiei publice locale...................................................................................................46

Tema IX. Unităţile administrativ teritoriale..................................................................................................................59

Tema Contenciosul administrativ..................................................................................................................................64

2

Tema I. Dreptul administrativ. Noţiuni introductive

1. Noţiunea, obiectul şi metoda de reglementare a dreptului administrativ

Dreptul administrativ a început să se contureze ca ramură de drept de sine stătătoare mult mai târziu decât celelalte ramuri ale dreptului public şi cu atât mai mult ale celui privat. Momentul de referinţă al naşterii sale poate fi considerat ca cel al naşterii statului modern, apărut după Revoluţia franceză din anul 1789, care a pus bazele afirmării principiului legalităţii în organizarea şi funcţionarea statului şi a instituţiilor sal şi în consecință a administraţiei publice.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului, reglementează raporturi sociale, specifice obiectului său de activitate.

Sub incidenţa dreptului administrativ intră, în fond, două categorii de raporturisociale:- care privesc aplicarea legii şi prestarea de servicii publice, în limitele legii, de către structuri

statale şi alte subiecte publice (raporturi de administraţie activă);- care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile administraţiei publice sau alte autorităţi

statale şi cetăţeni (raporturi de administraţie contencioasă).Prin prisma acestor raporturi sociale, putem spune că dreptul administrativ reglementează

activitatea unei puteri a statului, puterea executivă sau administrativă. Constituţia, legea fundamentală, este cea care reglementează modul de organizare a puterilor statului. Comparativ, administraţia se prezintă ca puterea cea mai dinamică a statului, normele juridice aplicabile administraţiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice. Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a activităţii administraţiei, normele sale conferind administraţiei publice puteri, prerogative care nu există la normele de drept ce reglementează relaţiile dintre particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a părţilor, fiindcă dreptul administrativ acţionează în regim de putere publică, normele sale având caracter imperativ.

Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca ramură a dreptului public formată din normele juridice ce reglementează relaţiile sociale privind constituirea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, în regim de putere publică, statutul funcţionarilor publici şi responsabilitatea administraţiei. Ramura dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului administrativ care, cercetează normele juridice aplicabile administraţiei, evoluţia istorică a ramurii de drept şi aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.

Din definiţia de mai sus, rezultă câteva trăsături caracteristice ale dreptului administrativ:a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public;b) normele juridice ce constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de constituire,

de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, competenţa acestora ce se bazează pe principiul inegalităţii subiecţilor raportului de drept administrativ;

c) normele dreptului administrativ au caracter aproape exclusiv imperativ, constituind un regim derogator al acţiunilor administraţiei publice, un regim de putere publică, de supraordonare a subiectelor

3

raporturilor juridice, deasupra aflându-se întotdeauna autorităţile administraţiei;d) dreptul administrativ cuprinde şi normele juridice care reglementează statutul juridic al

funcţionarilor publici şi pe acela privind responsabilitatea administraţiei. e)are un pronunţat caracter de mobilitate şi nu poate fi codificat;Obiectul de studiu al dreptului administrativ sunt acele relaţii sociale şi valori care se referă la

organizarea şi realizarea administraţiei publice. Prin urmare, valoarea de noţiune centrală este administraţia publică, care conţine organizarea şi realizarea unor interese generale dictate de o colectivitate formată după criterii politice. Administraţia publică are o sferă largă de cuprindere şi include noţiunile de putere executivă, administraţie de stat, administraţie locală şi parţial noţiunea de autoritate publică.

Noţiunea de administraţie publică este cea mai potrivită ca funcţie pentru dreptul administrativ şi pentru ştiinţa administraţiei.

2. Corelaţia dreptului administrativ cu alte ramuri de dreptDreptul administrativ, deşi este o ramură a dreptului public, se delimitează de celelalte ramuri ale

acestui drept nu numai prin obiectul reglementării, ci şi prin modul de aplicare. Astfel:a. în timp ce dreptul constituţional cuprinde totalitatea normelor de drept de organizare interioară a

statului şi de guvernare a raporturilor statului cu persoanele fizice sau juridice, dreptul administrativ, aşa cum am arătat, este acea ramură a dreptului public care cuprinde normele juridice ce reglementează organizarea şi activitatea organelor administraţiei publice, raporturile juridice dintre aceste organe, precum şi cele cu particularii (persoane fizice sau juridice), deci, activitatea puterii executive. Sau cum susţinea Prof. A. Teodorescu, "dreptul constituţional este acela care organizează, cel administrativ lucrează"1. Astfel, în timp ce dreptul constituţional reglementează modul de formare a guvernului, dreptul administrativ - normele de drept administrativ - reglementează modul de lucru al guvernului şi actele juridice pe care acesta le adoptă.

b. Spre deosebire de dreptul administrativ, care reglementează, printre altele, organizarea şi activitatea organelor administraţiei publice cu atribuţii financiare, dreptul financiar cuprinde totalitatea normelor de drept ce reglementează modul în care sunt realizate veniturile bugetului de stat şi ale bugetelor locale, precum şi destinaţia cheltuielilor bugetului de stat şi ale bugetelor locale. Dacă dreptul administrativ reglementează organizarea şi activitatea organelor administraţiei publice cu atribuţii financiare, dreptul financiar reglementează, pe de o parte, raporturile dintre organele financiare ale statului şi contribuabili (persoane fizice sau juridice) care asigură veniturile bugetului public, iar pe de altă parte, raporturile dintre organele financiare ale statului şi celelalte organe de stat pentru obţinerea sumelor necesare bunei funcţionări a acestora şi, în anumite cazuri, aşa cum vom arăta, a unor agenţi economici - regii autonome şi chiar companii ori societăţi naţionale - îndreptăţite să primească subvenţii de la bugetul public.

c. Dacă dreptul administrativ reglementează, printre altele, raporturile dintre organele administraţiei publice şi particulari (persoane fizice sau juridice), precum şi sancţiunile aplicabile celor care încalcă normele de drept administrativ, dreptul penal, alcătuit din totalitatea normelor de drept ce reglementează modul de sancţionare a celor ce săvârşesc fapte prevăzute şi sancţionate de legea penală, sancţionează pe cei ce săvârşesc infracţiuni. în dreptul administrativ, sancţiunile sunt în principal, pecuniare, de obligare la plata unor amenzi şi numai în mod excepţional privative de libertate; în dreptul penal se aplică, în principal, sancţiuni privative de libertate şi, în subsidiar, cele pecuniare.

d. Deşi pentru aplicarea unor norme ale dreptului administrativ sunt reglementate unele reguli de procedură, dreptul procesual civil şi dreptul procesual penal (care cuprind totalitatea normelor de drept ce reglementează organizarea, competenţa şi activitatea instanţelor judecătoreşti) reglementează, în amănunt,

4

regulile după care instanţele judecătoreşti - organele puterii judecătoreşti - soluţionează conflictele juridice de natură civilă sau penală de competenţa lor. Pentru dreptul administrativ, normele procesuale sunt, cu unele excepţii, mai puţin reglementate.

e. Dacă dreptul administrativ, reglementând organizarea şi activitatea organelor administraţiei publice, se ocupă şi de Ministerul Afacerilor Externe, precum şi de serviciile lui externe, dreptul internaţional public, care cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează modul de stabilire a raporturilor juridice dintre un stat şi alte state, are în vedere atât stabilirea de relaţii diplomatice, cât şi încheierea de tratate internaţionale, ale căror prevederi se realizează de organele administraţiei publice.

Cu toate că există deosebiri şi ne referim, în principal, la deosebirile dintre obiectul reglementării, vom constata că între aceste ramuri ale dreptului public există şi asemănări. Astfel, cel puţin unul din subiectele raporturilor juridice, specifice fiecărei ramuri de drept, este statul şi de aici consecinţa, cu excepţia dreptului internaţional public, că subiectele raporturilor juridice nu sunt egale.

Dreptul administrativ şi ştiinţa dreptului administrativ.După cum este cunoscut, fiecărei ramuri de drept, fără deosebire de faptul că este a dreptului public

sau a celui privat, îi corespunde o anumită ramură a ştiinţei dreptului (juridică) - acea parte a ştiinţelor sociale care are ca obiect studierea izvoarelor normelor de drept, tehnica elaborării lor, aplicarea şi consecinţele nerespectării lor.

Dreptului administrativ îi corespunde, din acest punct de vedere, ştiinţa dreptului administrativ care, spre deosebire de dreptul administrativ ce cuprinde totalitatea normelor care reglementează organizarea şi activitatea organelor de stat ce înfăptuiesc sarcinile puterii executive, se ocupă de studierea normelor de drept administrativ. Studierea acestor norme se realizează în diferite forme. Avem în vedere studierea dreptului administrativ în cadrul facultăţilor de drept, elaborarea de articole şi studii ce au ca obiect unele aspecte ale dreptului administrativ, precum şi întocmirea de monografii ce se ocupă cu studierea aceleiaşi ramuri a dreptului public - dreptul administrativ - este ceea ce în mod obişnuit se numeşte doctrină juridică.

Tema II. Izvoarele norma şi raportul juridic de drept administrativ

1. Izvoarele dreptului administrativOrice societate are nevoie de o ordine, pe care o asigură prin instituirea unor reguli generale

obligatorii. Pentru ca aceste reguli de conduită să existe şi să fie acceptate, este necesară respectarea unor condiţii, principala dintre care este ca regula de conduită să devină normă juridică, să capete formă şi să fie exprimată într-un anumit fel.

Cu alte cuvinte, regulile de care se conduc societatea şi statul trebuie să fie cuprinse în norme juridice, care mai sunt denumite şi forma dreptului. Forma dreptului depinde în mare măsură de esenţa şi conţinutul dreptului şi este influenţată de condiţiile social-politice existente în stat, la o etapă sau alta a dezvoltării lui.

Normele juridice sunt grupate, de regulă, în două mari categorii, în funcţie de apartenenţa ramurilor dreptului. Astfel, ramurile dreptului public definesc şi cuprind normele dreptului public, iar ramurile dreptului privat definesc şi cuprind normele dreptului privat.

Noţiunea izvor de drept semnifică ansamblul condiţiilor materiale care determină, prin conţinutul şi forma sa, dreptul, ca element de suprastructură, şi constituie, în acest sens, o formă specifică de exprimare a normei juridice în general şi a normei de drept administrativ în special. Noţiunea respectivă are mai multe accepţiuni, dintre care reţinem izvor material şi izvor formal de drept administrativ.

5

Izvoarele dreptului administrativ pot fi cercetate pornind de la precizarea necesităţii, cauzelor ce le-au determinat şi a aspiraţiilor spre care tind. În consecinţă, se impune cercetarea surselor normei de drept administrativ având în vedere raportul dintre conţinutul şi forma acesteia, ceea ce presupune determinarea conţinutului material şi formal pe care le capătă la exprimare. Pornind de la cele menţionate, distingem izvoare materiale şi izvoare formale ale dreptului administrativ.

Izvoarele materiale ale dreptului administrativ reprezintă un ansamblu de reguli obligatorii pentru subiecţii din societate, care exprimă normativ şi voinţa organului emitent. Aceste izvoare sunt o parte componentă a comunităţii statale şi izvorăsc din această comunitate.

Importanţa izvoarelor materiale în genere rezidă mai ales în faptul că determinările materiale şi spirituale ale societăţii impun adesea administraţia publică la elaborarea unor reguli de conduită, a unor acte juridice care corespund necesităţilor respective. Izvoarele materiale constituind voinţa autorităţii emitente, nu pot fi exprimate, realizate sau influenţate decât printr-o anumită formă, care constituie izvoarele formale.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ reprezintă formele prin care normele de drept administrativ sunt exprimate. Când se fac referiri la izvoarele dreptului în general, în majoritatea cazurilor, este vorba despre sursele formale ale acestuia. Izvoarele formale exprimă reglementări juridice ce au caracter normativ şi care, la o grupare, permit determinarea unor ramuri ale dreptului. De menţionat că acelaşi izvor poate conţine norme juridice din diverse ramuri ale dreptului (cel mai semnificativ fiind exemplul Constituţiei, care cuprinde norme din toate ramurile dreptului). Astfel se poate concluziona că actele juridice care conţin norme de drept administrativ servesc drept izvor al dreptului administrativ.

Doctrina juridică mai împarte izvoarele dreptului în general şi ale dreptului administrativ în particular în două mari categorii:

a) izvoare scrise;b) izvoare nescrise.Vorbind despre izvoarele scrise, este necesar de menţionat faptul că la această categorie se atribuie

legile, decretele, hotărârile, ordonanţele, ordinele, instrucţiunile, deciziile etc.Cât priveşte a doua categorie de izvoare ale dreptului administrativ - izvoarele nescrise - acestea sunt

mai puţin importante pentru sistemul nostru de drept, deoarece se utilizează foarte rar.La categoria izvoarelor nescrise atribuim cutuma (obiceiul juridic). Acest izvor al dreptului este cel

mai vechi, fiind cunoscut încă de la treapta primitivă de dezvoltare a societăţii umane. Societatea instituia reguli în care raportul dreptului cu obiceiul era preponderent.

Cutuma se formează ca rezultat al faptului că oamenii, în raporturile ce se nasc între ei, aplică inconştient, de mai multe ori, anumite reguli. Cu timpul, se ajunge la convingerea că regula care se aplică este una utilă şi de aceea ea trebuie să fie urmată în viaţa de toate zilele. Desigur, nu toate obiceiurile devin izvoare ale dreptului, pentru obţinerea acestei calităţi fiind necesară o anumită procedură, fie de legiferare de către un anumit organ, fie de acceptare a obiceiului de către părţi la rezolvarea anumitor probleme, fie ca acesta să fie invocat în cadrul proceselor judiciare şi instanţa să-1 accepte ca o regulă, devenind cu timpul practică judiciară sau regulă juridică.

Obiceiul juridic se întemeiază pe cazuri concrete, care apoi sunt invocate ca precedente şi la care se face referire. Cu timpul, apare o normă generală, care uneşte mai multe cazuri concrete ce s-au repetat de câteva ori şi au obţinut aceeaşi interpretare şi soluţionare.

Actul normativ ca izvor de drept administrativCel mai important izvor al dreptului administrativ, care se află la baza tuturor sistemelor de drept, este

actul normativ.6

Actul normativ este un izvor de drept administrativ care emană în principal de la autorităţile publice învestite cu competenţe regulamentare. Un astfel de act cuprinde norme general-obligatorii, care, la nevoie, pot fi aplicate prin forţa coercitivă a statului.

Actul normativ comportă anumite caracteristici fundamentale, printre care menţionăm:- se întemeiază pe suveranitatea poporului sau pe lege;- emană în principal de la o autoritate administrativă;- acţiunea lui se extinde asupra unui tip larg de raporturi sociale;- se referă la orice subiect care intervine în raporturile juridice respective;- include norme juridice obligatorii şi care au un caracter de aplicare generală;- este întotdeauna bazat pe principiul legalităţii şi de aceea presupune subordonarea necondiţionată

prevederilor ce le conţine;- este guvernat de principiul cunoaşterii, în sensul că nu trebuie adus la cunoştinţa fiecăruia în mod

individual şi nimeni nu poate invoca faptul că nu cunoaşte despre existenţa unui asemenea act (excepţie făcând unele acte normative de uz de serviciu sau secrete, care însă au o aplicare restrânsă şi individuală) etc.

Actul normativ este denumirea generală, care presupune totodată împărţirea acestor acte în diverse categorii. Astfel, menţionăm că locul pe care îl ocupă un act normativ în sistemul dreptului este determinat în cea mai mare măsură de autoritatea emitentă a lui.

Pe această bază se exprimă puterea juridică a actului şi se profilează ierarhia şi subordonarea lui. în legătură cu problema categoriilor de acte normative, menţionăm că ele sunt grupate în:

- legi (constituţionale, organice, ordinare);- acte normative administrative subordonate legii. Acestea din urmă conţin:- hotărârile Parlamentului;- decretele Preşedintelui;- hotărârile şi ordonanţele Guvernului;- ordinele, instrucţiunile, regulamentele etc. ale ministerelor şi departamentelor, altor organe centrale

de specialitate sau administrative;- hotărârile şi deciziile autorităţilor publice locale etc.De menţionat că, deşi literatura de specialitate se referă la actele normative anume în ierarhia expusă,

totuşi, mai există şi alte acte juridice care conţin norme general obligatorii şi sunt determinatorii în ierarhia actelor juridice. Ne referim la tratatele internaţionale din domeniul drepturilor omului, pe care le putem califica prin prisma alin. (2) al art. 4 din Constituţie ca fiind de o valoare constituţională, precum şi la hotărârile Curţii Constituţionale referitoare la interpretarea prevederilor constituţionale.

Tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte devin norme interne ale dreptului şi se plasează deasupra legislaţiei naţionale.

În raport de autoritatea publică de la care provin şi, implicit, de forţa lor juridică, aceste izvoare sunt:a) Constituţia este cel mai important izvor al dreptului administrativ. Când spunem acest lucru nu ne

referim la aspectul cantitativ al normelor de drept administrativ pe care le cuprinde, ci la forţa juridică superioară a normelor de drept administrativ de ordin constituţional. În constituţie sunt cuprinse norme privind organizarea şi funcţionarea celor mai importante organe ale administraţiei publice, Preşedintele RM, Guvernul, administraţia publică centrală de specialitate, administraţia publică locală, norme, privind drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor (a căror realizare este o sarcină nemijlocită a autorităţilor administraţiei publice), norme referitoare la raporturile acestor autorităţi cu alte autorităţi publice şi cu cetăţenii, precum şi norme juridice şi principii de la care nu poate deroga nici una dintre

7

autorităţile administraţiei publice.b)Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, bineînţeles atunci când aceasta conţine

norme de drept administrativ. Pe primul plan, după Constituţie, se situează legea organică, al cărui obiect îl constituie problemele precizate de Constituţie în an. 72 (3), după care urmează legea ordinară. Cu titlu de exemplu amintim, ca legi organice, Legea de organizare şi funcţionare a Guvernului, Legile de organizare şi funcţionare a Ministerului Apărării Naţionale şi a Ministerului de Interne, Legea administraţiei publice locale şi altele .

Atât în Constituţie cât şi în lege (mai ales ordinară) pot fi cuprinse norme juridice care reglementează raporturi sociale de natură diferită, ceea ce face ca acestea să poată fi izvor atât al dreptului administrativ, cât şi al altor ramuri de drept.

c) Decretele Preşedintelui RM, atunci când acestea au caracter normative şi cuprind norme de drept administrativ. Preşedintele RM emite astfel de decrete când declară mobilizarea generală sau parţială a armatei şi când stabileşte măsuri în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţârii.

d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului, sunt, în marea lor majoritate, izvoare ale dreptului administrativ (bineînţeles când acestea au caracter normativ) deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţârii şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind realizarea în concret a prevederilor, cuprinse în legi.

Prin hotărâri ale Guvernului sunt reglementate organizarea, funcţionarea şi atribuţiile celor mâi multe ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi, implicit, activitatea în domeniile şi sectoarele respective. În privinţa Ordonanţelor Guvernului, acestea nu se emit oricând şi în orice problemă, ci numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limita, şi condiţiile prevăzute de aceasta, care va stabili atât domeniul cât şi data până la care Guvernul poate emite ordonanţe.

Ordonanţele pot interveni numai în problemele în care se adoptă legi ordinare, nicidecum în cele rezervate legilor organice şi numai în perioadele în care Parlamentul se află în vacanţă.

Ordonanţele sunt acte administrative de sine stătătoare, dar, dacă legea de abilitare o cere, ele se supun obligatoriu aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare, nerespectarea acestui termen atrăgând încetarea efectelor ordonanţei.

e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, cu caracter normativ, sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de activitate. De pildă, un ordin sau instrucţiune a ministrului finanţelor va fi obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră în raporturile care se nasc (modifică sau sting) în baza normelor emise.

Mai precizăm şi faptul că pot fi emise ordine şi instrucţiuni şi în comun, de către două sau mai multe ministere, acestea neavând însă o forţă juridică superioară celor emise numai de un singur minister, dar pot constitui izvoare ale dreptului administrative când au caracter normativ. .

f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale (decizii, dispoziţii) sunt izvoare ale dreptului administrativ în măsura în care nasc, modifică sau sting raporturi de drept administrativ. Aceste acte sunt, de regulă, acte cu caracter individual, acte de aplicare, având mai rar caracter normativ, dar în acest din urmă caz ele sunt izvoare ale dreptului administrativ.

g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, sunt, în multe cazuri, izvoare ale dreptului administrativ întrucât acestea, funcţionând, printre altele, pe principiul autonomiei locale au o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a adopta sau emite acte cu caracter normativ. Acestea

8

pot fi:— hotărâri ale consiliilor locale,raionale;— dispoziţii ale primarului, președintelui raionului.Hotărârile consiliilor locale şi cele ale consiliilor raioanelor sunt, de regulă, acte administrative cu

caracter normativ, deoarece sunt adoptate de autorităţi deliberative care au, la nivelul respectiv, o competenţă materială generală.

Spre deosebire de acestea, actele juridice emise de primar, care potrivit legii se numesc dispoziţii, au, de regulă, caracter individual deoarece primarul este o autoritate executivă a administraţiei publice; acestea desigur nu pot fi izvoare ale dreptului administrativ. în exercitarea unor anumite atribuţii, dispoziţiile primarului au caracter normativ, întrucât ele cuprind norme juridice cu caracter general şi impersonal prin care se nasc (modifică sau sting) drepturi şi obligaţii pentru persoane fizice şi juridice neidentificate. Este cazul măsurilor pe care primarul este obligat să le ia (prin dispoziţie) pentru prevenirea incendiilor sau în împrejură» excepţionale cum ar fi: cutremurele, inundaţiile sau alte catastrofe naturale, epidemiile, epizootiile şi alte asemenea, prevăzute de lege .

Tratatele şi convenţiile internaţionale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai daca sunt direct executorii în ordinea juridică internă, dând naştere la raporturi de drept administrativ.

În conformitate cu prevederile Constituţiei noastre, tratatele şi convenţiile internaţionale, pentru a produce efecte juridice atât în relaţiile cu alte state, cât şi în ordinea juridică internă trebuie ratificate de Parlament sau, după caz, aprobate de Guvern,

Pentru a fi izvor al dreptului administrativ, Tratatul sau Convenţia internaţională trebuie nu numai să fie ratificat (aprobat) de Parlament, respectiv de Guvern, ci să cuprindă şi norme al căror obiect se circumscrie în sfera administraţiei publice.

j) Principiile generale ale dreptului, şi în special ale dreptului administrativ, sunt izvoare importante de drept. Este necesar însă să facem deosebire între acele principii care sunt cuprinse într-un act normativ anumit, caz în care izvor de drept este însuşi actul normativ în care sunt cuprinse şi acelea care se desprind din mai multe acte normative, prin generalizare. Dacă anumite principii suni desprinse, prin generalizare, din prevederile mai multor acte normative, ele capătă valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective. Aşa de pildă, principiul revocabilităţii actelor administrative nu este consacrat într-un anume act, ci se desprinde prin generalizare, din numeroase acte juridice care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice.

2. Normele dreptului administrativNorma de drept administrativ este o regulă de conduită, instituită de autorităţile publice. Ea este

chemată să reglementeze raporturile sociale apărute în urma realizării administraţiei publice.Ca element al dreptului, în general, norma de drept administrativ este inclusă în actele ce emană atât de

la puterea legislativă, cât şi de la puterea executivă, îmbrăcând forma unei legi, hotărâri, decret, instrucţiuni, dispoziţii, decizii etc. (adică a unui izvor de drept).

Norma de drept administrativ are un caracter prescriptiv, ea stabileşte o anumită comportare, impune o anumită conduită, constând dintr-o acţiune sau inacţiune umană îndreptată într-o anumită direcţie în vederea realizării unui scop urmărit de lege, deoarece norma de drept administrativ, în majoritatea cazurilor, rezultă din necesitatea organizării executării şi executării concrete a legii.

Prin natura sa, norma de drept administrativ este o regulă cu caracter generat şi impersonal, ea se aplică la un număr nedefinit de cazuri şi de persoane.

9

Normele dreptului administrativ au o serie de trăsături distincte:- ele reglementează raporturi sociale care apar între autorităţile administraţiei publice, precum şi între

acestea şi particulari (persoane fizice şi juridice) în realizarea sarcinilor administraţiei publice;- sunt foarte variate, fiind aplicate, practic, în aproape toate domeniile şi sectoarele de activitate;- cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, sunt emise în baza şi în vederea executării legii.

Normele de drept administrativ, ca orice normă juridică, formează sub aspect intern structura logico-juridică compusă din trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

Ipoteza este acea parte a normei care stabileşte condiţiile, împrejurările sau faptele în prezenţa cărora se cere o anumită conduită, precum şi categoria subiecţilor la care se referă prevederile dispoziţiei.

Dispoziţia este acel element al normei de drept administrativ care prevede conduita ce trebuie urmată, în prezenţa ipotezei date, adică stabileşte drepturile şi obligaţiile subiecţilor vizaţi de acea normă.

Sancţiunea este al treilea element al normei. Ea stabileşte măsurile luate împotriva persoanelor care au violat dispoziţia normei şi care sunt aplicate, în caz de necesitate, prin constrângere, cu ajutorul puterii de stat.

De exemplu: persoanele care primesc un teren pentru construcţia caselor de locuit (ipoteza) sunt obligate într-un anumit termen de la data atribuirii terenului să obţină autorizaţie de construcţie şi să înceapă construcţia (dispoziţia). În caz de încălcare a termenului stabilit sau neînceperea construcţiei în termenul stabilit, terenul poate fi retras (sancţiunea).

După structura tehnico-juridică, normele dreptului administrativ sunt modelate sub formă de părţi, titluri, capitole, secţiuni, articole, paragrafe, alineate etc. O asemenea structurare a normelor administrative întâlnim în actele administrative complexe, ce conţin mai multe norme juridice.

Normele dreptului administrativ pot fi grupate în mai multe categorii, după diverse criterii:După obiectul pe care îl reglementează se desprind:- norme organice - ce reglementează înfiinţarea, organizarea şi desfiinţarea unor autorităţi ale

administraţiei publice;- norme de drept material - ce reglementează drepturile şi obligaţiile subiecţilor de drept

administrativ;- norme de drept procesual - ce reglementează modul de funcţionare a autorităţilor administraţiei

publice.După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ se împart în:- norme generale - care au o sferă largă de aplicare, la un număr nedefinit de cazuri;- norme speciale - ce reglementează numai o anumită problemă sau se referă la o anumită categorie

de subiecţi. Normele speciale derogă de Ia normele generale;- norme de excepţie - ce reglementează situaţii apărute în mod excepţional în timpul unor calamităţi

naturale, catastrofe etc. Normele excepţionale derogă de la normele generale şi cele speciale.Clasificarea normelor administrative are o mare însemnătate practică, fiind utilă la aplicarea lor în

viaţă. Stabilind că normele speciale şi cele excepţionale au caracter derogatoriu ca unul din elementele ce determină prioritatea lor la aplicare, mai este de menţionat şi faptul că normele dreptului administrativ se grupează într-o strictă ierarhie juridică. Astfel, o normă de drept administrativ cu o forţă juridică inferioară nu poate anula, modifica sau conţine reglementări contrare normelor cu o forţă juridică superioară.

În acest context se evidenţiază problematica normelor dreptului administrativ cu o forţă juridică egală, care, însă, conţin reglementări contradictorii. Soluţia în astfel de cazuri este sugerată de regula: norma nouă abrogă norma veche, o astfel de soluţie face posibilă ajustarea voinţei iniţiale, incluse în actul administrativ

10

de către emitent la ultima lui voinţă.

3. Raporturile de drept administrativ. Definiţie. Clasificare. Trăsături.

În cea mai simplă definiţie, raporturile juridice sunt înţelese ca fiind relaţiile sociale ce au căzut sub incidenţa normelor juridice.

Raporturile de drept administrativ sunt reprezentate de relaţiile sociale care au fost reglementate direct sau indirect de către normele dreptului administrativ.

Un criteriu pentru clasificarea raporturilor de drept administrativ este cel al participanţilor la relaţia socială reglementată prin norma de drept administrativ, existând raporturi la care participă:

- două autorităţi ale administraţiei publice,- o autoritate a administraţiei publice şi o altă autoritate publică,- o autoritate a administraţiei publice şi un organ neguvernamental,- o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic sau instituţiesocial-culturală,

- o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.Un alt criteriu este conţinutul raportului juridic, adică drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele

participante. În raport de acesta, identificăm două categorii de raporturi de drept administrativ, fiecare dintre ele cu mai multe tipuri.

A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul administraţiei publice între componenţii personalului din sistem sunt:

- raporturi de subordonare ierarhică, în care subiectul care are calitatea de autoritate ierarhic superioară are în competenţă dreptul de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiectelor de drept subordonate,

- raporturi de colaborare, în care subiectele de drept au competenţe egale, conlucrând în cadrul sistemului administraţiei publice.

- raporturi de participare în cadrul cărora titularii diferitelor competenţe sau funcţii participă la realizarea unor sarcini care aparţin administraţiei publice (de ex. raporturile ce pot apare între organele administraţiei publice centrale şi cele ale administraţiei publice locale).

B. Raporturile care se formează între subiecte de drept care aparţin sistemului administraţiei publice şi subiecte de drept care se situează în afara acestui sistem sunt:

- raporturi de subordonare, în cadrul cărora, organele administraţiei publice pot stabili în mod unilateral, pe baza competenţei legale, drepturi şi obligaţii pentru persoanele fizice şi cele juridice, le pot aplica sancţiuni şi pot proceda la executarea acestora prin operaţiuni administrative şi simple fapte materiale,

- raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice în care subiectele active acţionează pe baza şi în executarea legii, potrivit competenţei legale de a desfăşura activităţi cu caracter prestator în favoarea subiectelor pasive,

- raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la realizarea sarcinilor care revin administraţiei.

Tema III. Caracteristica generală a administraţiei publice. Principiile administraţiei publice

- Noţiunea administraţiei publice şi trăsăturile caracteristice11

- Factorii ce determină administraţia publică- Administraţia publică în diferite sisteme de drept- Principiile administraţiei publice (dreptului administrativ)

În orice ştiinţă, deci şi în ştiinţa dreptului administrativ, condiţia principală şi primordială pentru înţelegerea rolului şi locului pe care îl are fenomenul ce-i constituie obiectul este aceea de a preciza conţinutul şi înţelesul noţiunilor de bază cu care operează. De aceea demersurile noastre încep prin a peciza noţiunea de,.administraţie publică", utilizată de actuala Constituţie a României şi de legislaţia bazată pe aceasta, şi a o delimita de alte noţiuni, întâlnite în literatura de specialitate, cu care are importante zone de interferenţă.

Astfel, în mod frecvent întâlnim în doctrina juridică noţiuni ca: „administraţie”, ,,administraţie de stat”, „activitate executivă” şi, mai nou, „administraţie publică”, autorii dîndu-le uneori, înţelesuri diferite, alteori punând semnul egalităţii între unele dintre acestea.

În limbaj curent, termenul de „administraţie” desemnează fie unele compartimente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora, care nu au caracter productiv.

Când se utilizează noţiunea de „administraţie de stat” aceasta este circumscrisă, de regulă, la anumite organe ale statului, „organe ale administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activităţi) ale statului — „activitatea administrativă”.

Cât priveşte „administraţia publică”, de la început trebuie să precizăm că ea se deosebeşte, în primul rând, de administraţia particulară, tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei colectivităţi umane. Administraţia publică nu se identifică însă nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor (autorităţilor) statului, ci şi prin activitatea altor autorităţi publice care nu au neapărat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome şi a instituţiilor publice.

Administraţia publică are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat. Prin scopul său, administraţia publică este strâns legată de puterea legiuitoare care îi circumscrie obiectul, dar şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate adeseori în sfera administraţiei publice, prin activităţi administrative realizate de către autorităţi ale administraţiei publice.

Administraţia publică este legată mai ales de puterea executivă, dar nu se identifică cu aceasta, având o sferă mai largă de cuprindere. Administraţia publică se realizează atât de autorităţi ale puterii executive (guvernul, ministerele, prefecţii), cât şi de autorităţi ale administraţiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii judeţene), precum şi de către structuri organizatorice care nu au calitatea de autorităţi (regii autonome şi instituţii publice).

Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare, care constituie şi obiectul său specific.

Prin activităţile cu caracter dispozitiv autorităţile administrative stabilesc ce trebuie să facă sau să nu facă persoanele fizice şi juridice, putându-se interveni, în condiţiile legii, cu aplicarea de sancţiuni în caz de nerespectare a conduitei prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte administrative) de către autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora ca activităţi specifice, principale.

Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, de către autorităţile administrative sau reprezentanţii săi, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse

12

domenii de activitate: stare civilă şi autoritate tutelară (ex. eliberarea unui act de naştere sau de deces, oficierea unei căsătorii, instituirea unei tutele sau curatele etc), gospodărie comunală şi locativă, furnizare de gaze, apă şi energie electrică şi termică, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport în comun, poştă, asistenţă medicală, activităţi cultural-educative etc. Această categorie de activităţi se realizează, în principal, prin fapte materiale şi, uneori prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate, adeverinţe etc. pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege.

De reţinut că activităţi executive cu caracter prestator realizează nu numai autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora ci, mai ales, anumite structuri organizatorice înfiinţate de aceste autorităţi, cum sunt regiile autonome şi instituţiile publice. Chiar dacă actele pe care acestea le emit nu sunt, aşa cum vom vedea, acte de autoritate, prin acţiunile lor prestatoare se realizează, prin excelenţă, un interes public cu caracter general şi permanent, care ar trebui satisfăcut de către autoritatea publică abilitată de lege.

Administraţia publică în diferite sisteme de drept.Administraţia publică, luată ca fenomen (fapt) social, implicit ca specie a activităţii publice se află,

ca orice complex de relaţii sociale, sub incidenţa unor norme juridice. Ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile sociale ce formează obiectul administraţiei publice reprezintă „dreptul aplicabil administraţiei publice. Este nesemnificativ să spunem că administraţia este supusă unei reglementări juridice - remarcă un autor contemporan - deoarece greu poate fi altfel. „Din moment ce există instituţii administrative diferenţiate - ceea ce este probabil inerent naturii însăşi a statului - este de neconceput ca ele să nu comporte un minimum de reglementare juridică, atât pentru a defini structurile, cât şi pentru a stabili principiile si modalităţile subordonărilor faţă de puterea politică: o administraţie nonjuridică ar fi un nonsens. Dacă administraţia publică o raportăm exclusiv la stat, atunci se poate spune că, încă din Antichitate s-a pus problema de a şti dacă aceste norme juridice, acest ansamblu normativ se constituie într-un regim special, derogatoriu de la dreptul comun sau, dimpotrivă, el este dreptul comun. După cum se ştie, romanii au făcut divizarea dreptului în drept public şi drept privat, rămânând celebru textul lui Ulpian prin care se conturează criteriile acestei distincţii: publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem (dreptul public este cel care se referă la organizarea statului roman, iar cel privat la interesele particularilor). Această distincţie, care s-a menţinut până în vremurile noastre, adevărat cu nuanţări de la o epocă la alta, de la un sistem la altul (în dreptul socialist ea nu a fost admisă), a stat, practic, la baza preocupărilor cu privire la calificarea dreptului aplicabil administraţiei de stat.

Sistemul (tipul) de drept anglo-saxonDouă trăsături individualizează acest tip de drept aplicabil administraţiei de stat, faţă de tipul francez,

şi anume: a) normele care-l alcătuiesc sunt norme ale dreptului comun (common law); b) litigiile administrative sunt soluţionate de către instanţele judiciare de drept comun şi nu de către instanţe speciale de contencios administrativ.

Aceste trăsături le regăsim, cum avertizam mai sus, numai în linii generale şi la ora actuală. De altfel, ele s-au aflat în plenitudinea semnificaţiilor lor, atât în Anglia cât şi în S.U.A., doar până în a doua jumătate a secolului al XlX-lea, când reformele administrative locale din Anglia, cât şi din S.U.A., marchează procesul de instituire a unor norme juridice speciale, derogatorii de la dreptul comun - normele de drept administrativ.

Aici, orice funcţionar oficial, începând de la primul-ministru şi până la un colector de taxe, se află sub aceeaşi responsabilitate faţă de actele pe care le face fără vreo justificare legală, ca orice cetăţean.

13

Rapoartele cu cazurile în care funcţionarii oficiali au încălcat legea sunt aduse în faţa Curţilor, iar împricinaţii sunt sancţionaţi, fiind obligaţi să plătească pagubele produse de actele pe care le-au făcut, în timpul exercitării funcţiei lor, cu încălcarea legii.

Un guvernator, un secretar de stat sau un ofiţer, şi toţi ceilalţi subordonaţi aflaţi sub comanda lor, sunt la fel de responsabili de faptele lor; pentru fiecare act săvârşit nu sunt privilegiaţi în comparaţie cu persoanele neoficiale".

Ideea egalităţii de tratament dintre funcţionarii administrativi şi cetăţenii de rând conduce, la aplicarea dreptului comun asupra administraţiei de stat şi nu a unui drept special - dreptul administrativ, „cunoscut sub o formă sau alta în sistemul legislativ al majorităţii statelor continentale, dar necunoscut ca atare în terminologia legislaţiei engleze"

Inexistenţa în limba engleză a unui termen echivalent satisfăcător al expresiei „droit administratif" din limba franceză, îşi are originea în faptul că englezii nu cunosc fenomenul însuşi. În Anglia şi în ţări ca Statele Unite, cu o civilizaţie formată de la sursele engleze, sistemul dreptului administrativ şi principiile pe care el se bazează sunt necunoscute".

Factorii ce influenţează administraţia publicăAdministraţia publica poate să ia mai multe nuanţe de dezvoltare. Ar fi o eroare absolutizarea oricărui

model de mecanism statal sau elaborarea unei teorii universale în ce priveşte administraţia publică, din motivul că suntem în prezenţa unor fenomene complexe influenţate de anumiţi factori obiectivi şi subiectivi, specifici fiecărei societăţi. La modul cel mai general, putem desprinde următorii factori:

1. Factorul economic, sau condiţiile economice, care influenţează în moddirect şi necruţător buna desfăşurare a procesului de administraţie.

Spre exemplu, criza economică generează întotdeauna o agonie în conducere, urmată de întreprinderea de măsuri „nepopulare" de redresare a situaţiei, care sunt, de regulă, în detrimentul majorităţii populaţiei, cu răsfrângere negativă mai ales asupra păturilor ei vulnerabile.

Sărăcia este şi una din cauzele ce conduc la mărirea numărului de infracţiuni şi alte delicte cu caracter economic - fenomen ce iese de sub controlul organelor de drept şi adânceşte criza economică.

Dimpotrivă, o economie bine organizată, care asigură întreaga populaţie cu un nivel decent de viaţă, influenţează pozitiv asupra procesului de administraţie prin distragerea atenţiei individului de la problemele existenţei lui materiale şi orientarea societăţii spre idealuri şi aspiraţii înalt-umane.

2. Factorul geopolitic joacă şi el un rol nu mai puţin important la succesulsau insuccesul programului de guvernare. Un mediu geopolitic favorabil, atunci când statul este înconjurat de ţări binevoitoare, toate forţele interne sunt îndreptate spre ridicarea nivelului de trai al populaţiei prin colaborare economică şi politică reciproc avantajoasă. Pe când în cazul unei atitudini duşmănoase a statelor vecine, în mod firesc, se recurge la mărirea cheltuielilor pentru securitatea statului, ceea ce împiedică buna desfăşurare a procesului de administraţie.

3. Politica internă dusă de puterea de stat constituie, de asemenea, un factorimportant ce influenţează procesul de administrare.

Instabilitatea politica internă, vrajba naţională, atitudinea diferenţiată a guvernării faţă de anumite grupări sociale (etnice, profesionale, regionale) dezorientează investitorii şi stopează fluxul investiţiilor (atât străine, cât şi interne), în lipsa cărora economia este practic paralizată.

Politica statului trebuie să fie de natură de a consolida unitatea poporului cât de variată nu ar fi componenţa lui etnică. Unitatea poporului se asigură: prin unitatea normelor de drept aplicate tuturor persoanelor fizice şi juridice (inclusiv persoanelor juridice de drept public, autorităţilor publice, unităţilor administrativ-teritoriale de acelaşi gen); prin unitatea limbii de stat; a tradiţiilor acestui pământ care trebuie

14

să devină norme de conduită a tuturor persoanelor născute sau venite în ţară din orice colţ al lumii, indiferent de originea lor etnică.

Administraţia publică este cea care realizează politica statului în toate domeniile vieţii sociale, atât cea internă, cât şi cea externă. In dependenţă de claritatea demersului politic al legiuitorului şi amploarea reglementării normative a acestor sarcini va reuşi sau nu administraţia să-şi îndeplinească atribuţiile date.

4. Factorul social-cultural. Într-o societate cu o înaltă cultură şi conştiinţă socială, juridică, civică - administraţia se organizează şi activează în baza înaltelor principii de democraţie şi echitate socială. O societate cu un grad scăzut de conştiinţă socială, angajată orbeşte în campanii (jocuri) politice, fără o instruire elementară de cunoaştere a drepturilor şi libertăţilor constituţionale de participare la guvernare a fiecărui membru al său, nu-şi realizează aceste drepturi, sau le exercită fără cunoştinţă de cauză şi de multe ori induşi în eroare prin obrăznicia promisiunilor deşarte din perioada campaniilor electorale.

Obligaţia de a ridica nivelul de conştiinţă socială, juridică, civică, culturală şi politică îi revine Guvernului. Acesta din urmă poate să îndeplinească obligaţia dată prin alocare de surse financiare suficiente pentru noi programe de instruire în şcoala generală, punându-se accentul pe disciplinele socio-umanistice, educaţie civică, juridică pe care trebuie s-o posede cetăţeanul unui stat de drept. în situaţia unei economii decăzute şi o politică internă instabilă devine imposibilă realizarea obiectivelor propuse pentru ridicarea nivelului de conştiinţă socială.

Importanţa teoretică şi practică a principiilor în administraţia publică Ştiinţa dreptului administrativ a elaborat un şir de principii care stau la baza organizării şi funcţionării

sistemului administrativ. Unele din ele sunt principii generale ale dreptului, altele constituie doar caracteristici ale dreptului administrativ.

Principiile fundamentale ale dreptului sunt regulile care constituie temelia sistemului de drept al unei societăţi şi se regăsesc, în mod specific, în ramurile juridice care compun dreptul, precum şi în normele ju-ridice care alcătuiesc acele ramuri.

În literatura de specialitate, întâlnim mai multe clasificări ale acestora: constituţionale şi neconstituţionale; materiale şi procesuale etc.

A. Principiile materiale1. Legalitatea reprezintă unul din principiile fundamentale ale societăţii organizate într-un stat de

drept. Aceasta înseamnă că autorităţile publice, inclusive cele administrative, în activitatea lor trebuie să se conducă de prevederile legii, să emită acte juridice numai conform şi în baza legii.

Acest principiu, atunci când se referă la administraţia publică, implică respectarea Constituţiei, a principiilor generale ale dreptului, a legilor organice şi ordinare, a deciziilor judecătoreşti, a regulilor cutumiare şi a prevederilor dreptului internaţional când acestea sunt parte a dreptului intern, a actelor administrative aplicabile.

Principiul legalităţii mai înseamnă că actele administrative nu produc efect retroactiv, exceptând cazurile în care este prevăzut expres în lege sau sunt în favoarea persoanei private.

În materie de sancţionare administrativă, principiul legalităţii se manifestă prin faptul că atât sancţiunile, cât şi faptele pentru care se aplică ele, precum şi organele sau persoanele împuternicite să aplice aceste sancţiuni sunt stabilite prin lege, sancţiunea se aplică numai în limita stabilită la data săvârşirii faptei cu luarea în consideraţie a tuturor circumstanţelor în care s-a săvârşit această faptă.

2. Egalitatea în faţa legii presupune că autorităţile administrative trebuie să examineze fiecare caz aprofundat şi echitabil. Prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului interzic ca deosebirile de sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinie politică, origine etnică sau socială, apartenenţă la o minoritate

15

naţională, proprietate, naştere sau alte statute să fie utilizate ca justificare de tratare diferită în ceea ce priveşte posedarea drepturilor omului conţinute în acest instrument, cum ar fi, spre exemplu: libertatea de exprimare, de reuniune pacifică şi asociere, de opinie, conştiinţă şi religie, libertatea justiţiei - dreptul la un proces echitabil şi public etc.

Principiul egalităţii în faţa legii nu poate fi invocat pentru a extinde o practică ilegală. Pentru a evita confuziile, diferenţele de tratare ce rezultă din modificările generale ale practicii, acestea din urmă trebuie să fie pronunţate public.

3. Respectarea scopului şi a obiectivelor trasate de lege. Autorităţile administrative nu-şi pot exercita împuternicite decât în scopul realizării obiectivelor conferite de lege. Fiind legat, în mare măsură, de principiul legalităţii, principiul dat determină autorităţile administrative, ca la emiterea oricărui act administrativ de organizare a executării sau de executare propriu-zisă a legii, să nu poată urmări un scop străin obiectivelor ei. Scopul sau obiectivele legii sunt, de regulă, indicate fie în preambulul, fie în normele din conţinutul legii, iar, uneori, în alte acte de interpretare a acesteia.

4. Proporţionalitatea. Acest principiu presupune utilizarea mijloacelor adecvate pentru atingerea scopurilor propuse şi un echilibru just între interesul public şi cel privat implicate în proces, pentru a evita limitarea nejustificată a drepturilor şi intereselor persoanelor private.

5. Principiul obiectivităţii presupune luarea în consideraţie a tuturor circumstanţelor la emiterea deciziei administrative cu aprecierea la justa lor valoare a celor de importanţă primordială şi omiterea celor mai puţin importante sau inutile.

6. Imparţialitatea (nepărtinirea) este de asemenea un principiu al administraţiei, care interzice ca consideraţiile subiective ale funcţionarului să afecteze, iar interesele personale sau private ale acestuia să influenţeze actul administrativ. Conform acestui principiu, nici un funcţionar public nu poate interveni la luarea unei decizii sau rezolvarea unei plângeri sau reclamaţii într-o afacere care atinge interesele sale personale sau a celor din familia lui, a prietenilor sau duşmanilor săi, sau în ceea ce priveşte un apel contra deciziei luate de el însuşi.

7. Buna credinţă cere ca autorităţile administrative să activeze onest, să fie coerente în deciziile şi declaraţiile lor şi să onoreze încrederea legitimă acordată de către persoanele private. O manifestare elocventă a bunei credinţe din partea autorităţii administrative (a funcţionarilor săi) este recunoaşterea propriei erori şi imperfecţiuni.

8. Transparenţa. Acest principiu se manifestă prin dreptul oricărei persoane la informaţie pe care autoritatea publică trebuie să i-o prezinte în termeni rezonabili, prin mijloace eficace şi corespunzătoare. Refuzul prezentării informaţiei poate servi: securitatea naţională, securitatea publică, bunăstarea economică a ţării, prevenirea infracţiunilor, prevenirea divulgării informaţiilor confidenţiale etc. Refuzul prezentării informaţiei trebuie să fie însoţit de o motivaţie detaliată şi să poată fi obiectul unui control judiciar sau al altei forme de control independent.

9. Regula de favorizare a persoanei private. Acest principiu se aplică mai des în cadrul sancţionării administrative. Orice probă îndoielnică este în favoarea persoanei, spune acest principiu. O persoană nu poate fi pedepsită de două ori pentru una şi aceeaşi faptă. Neretroactivitatea legii în caz de înăsprire ulterioară a pedepsei.

B. Principiile procesuale1. Obligativitatea de a accepta demersurile persoanei private şi de a le soluţiona în modul cel mai

potrivit. Soluţionarea depinde de natura demersului (care poate fi o petiţie, o plângere, un recurs etc, mai mult sau mai puţin formale, care sesizează autorităţile administrative în scris sau oral). Termenele şi

16

condiţiile de depunere şi de soluţionare a petiţiilor sunt stabilite de Legea cu privire la petiţionare, Legea contenciosului administrativ, Codul procesual civil. Orice demers nu poate fi refuzat fără examinare şi fără să se dea un răspuns din partea autorităţii administrative, cu excepţia unui demers vădit neîntemeiat sau absurd, în cazul în care demersul nu este întocmit după forma stabilită de legislaţie, autoritatea administrativă este oricum obligată să-1 accepte şi să ajute persoana interesată sau să-i dea forma potrivită ea însăşi.

2. Dreptul de a fi ajutat sau asistat. Persoana interesată are dreptul de a fi reprezentată sau ajutată în faţa unei proceduri administrative. Procedura administrativă trebuie să fie, în măsura posibilităţii, mai puţin costisitoare pentru cel interesat.

3. Promptitudinea (rapiditatea) în executare. Procedura administrativă şi emiterea deciziei trebuie efectuate în termeni rezonabili. Noţiunea de termen rezonabil suscită mai multe discuţii. Se consideră a fi nerezonabil acel termen când autoritatea administrativă, din motive subiective (lipsă de personal sau aglomerare de probleme), amână abuziv emiterea deciziei.

4. Dreptul de a fi auzit. Persoanele interesate au dreptul de a argumenta valoarea faptelor, probelor etc. Legislaţia naţională stabileşte dacă observaţiile pot fi făcute totalmente sau parţial, verbal sau în scris. La emiterea deciziei autoritatea administrativă trebuie să ia în consideraţie faptele, argumentele şi probele pe care cel interesat le-a prezentat.

5. Obligativitatea autorităţii administrative de a informa persoanele interesate despre procedura administrativă şi dreptul lor de a fi ascultate sau auzite. Cei interesaţi trebuie să fie informaţi, prin mijloace potrivite şi în timp util, despre existenţa unei proceduri administrative şi despre dreptul lor de a prezenta dovezi, argumente, probe. La fel şi directivele administrative trebuie aduse la cunoştinţa celor interesaţi în termen util şi prin mijloace potrivite, pentru a putea fi contestate în caz de necesitate.

6. Accesul la informaţie. Persoanele interesate au dreptul de a fi informate, înainte ca decizia să fie luată, despre faptele, argumentele, probele, mijloacele pe care autoritatea administrativă contează să-şi fondeze decizia. Această informaţie trebuie să fie prezentată într-o manieră sau formă clară pentru persoana privată.

7. Obligativitatea deciziei. Autoritatea administrativă are obligaţia de a lua o decizie la finele oricărei proceduri, indiferent de faptul dacă aceasta are loc din iniţiativa proprie sau din iniţiativa unei persoane private. Tăcerea sau absenţa reacţiei din partea autorităţii administrative dă dreptul de recurs celui interesat.

în teoria dreptului se face distincţie între principiile fundamentale ale dreptului şi principiile aplicabile unor ramuri de drept: dreptul civil, dreptul administrativ, dreptul penal etc. Un rol important în definirea principiilor fundamentale îi revine disciplinei Teoria generală a dreptului, ea având ca obiect de studiu şi principiile determinate prin generalizarea unor idei conţinute în normele tuturor ramurilor de drept.

17

Tema IV. Caracteristica generală a organelor administraţiei publice

- Noţiunea autorităţii (organului) administraţiei publice- Clasificarea autorităţilor (organelor) administraţiei publice- Sistemul autorităţilor (organelor) administraţiei publice

Cînd am analizat problema reprezentării publice a statului, spuneam că el îşi creează, în acest scop, „structuri organizatorice” adecvate, pe care noi le-am numit „organe ale statului” sau „autorităţi publice”.

Un moment important de concretizat este raportul dintre noţiunile „autoritate publică” – „organ public”

Întrebarea de fond la care se cere un răspuns este: au sau nu conţinut identic cele două noţiuni? Sau, altfel spus, există „autorităţi publice” care au şi calitatea de „organe ale statului” ori există „organe ale statului” pe care le putem califica şi ca „autorităţi publice”. Fără îndoială, dacă ajungem la concluzia că cele două noţiuni au un conţinut identic, desemnînd una şi aceeaşi structură organizatorică a statului, atunci nu există nici o logică pentru a le folosi pe ambele. Dimpotrivă, dacă vom putea descifra unele deosebiri dintre acestea, atunci utilizarea unei sau altei noţiuni trebuie făcută şi de legiuitor, precum şi de teoretician sau practician, cu rigurozitatea ştiinţifică ce se impune.

Pentru a clarifica această chestiune ni se pare că trebuie să pornim, în primul rînd, de la prevederile Constituţiei Republicii Moldova, care utilizează ambele sintagme. Astfel, noţiunea de autorităţi ale administraţiei publice o întîlnim în dispoziţiile: art.53 („Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică...”) Titlul III din Constituţie „Autorităţile publice”, care cuprinde dispoziţii privind Parlamentul, Preşedintele Republicii Moldova, Guvernul, Administraţia publică art.60, potrivit căruia Parlamentul este „unica autoritate legislativă a statului”; art.112 „Autorităţile săteşti şi orăşeneşti”, conform căruia „autorităţile administraţiei publice sunt consiliile locale şi primarii” şi Capitolul IX intitulat „Autoritatea judecătorească”.

Dar, după cum am mai spus, dispoziţiile constituţionale folosesc şi noţiunea de organ. Astfel, în art.60, chiar dacă se prevede că Parlamentul este „unica autoritate legislativă a statului”, el este calificat, mai întîi, ca fiind „organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova”. Cu alte cuvinte, Parlamentul este, în acelaşi timp, şi organ şi autoritate art.2 prevede că „suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative”.

Dispoziţii care folosesc atît noţiunea de autorităţi cît şi pe cea de organe atestăm frecvent şi în unele legi organice sau ordinare, precum şi în hotărîri şi ordonanţe ale Guvernului sau în alte acte normative, dar la acestea nu ne mai referim, întrucît punctul de plecare în desprinderea unor concluzii pertinente faţă de problema pusă în discuţie trebuie să-1 reprezinte dispoziţiile Constituţiei, la care trebuie să se alinieze prevederile tuturor celorlalte acte normative.

În literatura de specialitate , în general, întîlnim două opinii controverse în ceea ce priveşte determinarea conceptelor de autoritate publică şi de organ de stat.

Astfel, teoreticianul Genoveva Vrabie consideră că în sens larg categoria de autoritate publică este sinonim cu cea de organ de stat, înţeles ca formă organizaţională, constituită din deputaţi, demnitari sau funcţionari, prin intermediul cărora se înfăptuieşte puterea de stat.

Doctrinarul român Mircea Preda susţine ideea precum că noţiunea de autoritate publică are o sferă de cuprindere mai mare decît cea de organ, motivînd că aceasta rezultă din conţinutul titlului Constituţiei „Autorităţile publice”, care cuprinde, în capitole şi secţiuni distincte, dispoziţii ce se referă atît la structurile

18

organizatorice statale (Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, ministere, instanţe judecătoreşti), care reprezintă şi realizează una sau alta dintre puterile statului, cît şi la structurile organizatorice nestatale (consilii locale, primari), care reprezintă colectivităţile locale şi realizează interesele celora care i-au ales. În continuare, autorul numit, în dezvoltarea tezei sale, arată: „Calitatea de organ nu o au toate structurile organizatorice statale, chiar dacă acestea realizează una sau alta dintre puterile statului. Astfel, dacă în sfera puterii legislative, Parlamentul întruneşte, aşa cum am precizat mai sus, ambele calităţi (şi de autoritate publică şi de organ), în sfera puterii executive situaţia este mai nuanţată. Guvernul şi ministerele sunt, fără îndoială, şi autorităţi publice (fiind cuprinse în titlul Constituţiei, intitulat ca atare), dar apreciem că ele sunt şi organe (deşi nu există un text expres al Constituţiei în acest sens), întrucît atît Guvernul cît şi ministerele au competenţa de a organiza în subordine organe de specialitate; or, o asemenea competenţă n-ar putea s-o aibă dacă ele însele n-ar avea calitatea de organ”. Concluzionînd, M. Preda afirmă că orice organ al administraţiei publice este, totodată, şi o autoritate a administraţiei publice, dar nu orice autoritate a administraţiei publice este şi organ al administraţiei publice. De aceea, consideră teoreticianul numit, este improprie folosirea noţiunii de organ al administraţiei publice atunci cînd ne referim la consiliile locale şi primari sau la structuri organizatorice administrative autonome, cum sunt Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Securitate şi alte asemenea autorităţi, ea fiind corect folosită atunci cînd se referă la autorităţi ale administraţiei publice subordonate, cum sunt: Guvernul, ministerele şi alte organe de specialitate organizate în subordinea Guvernului şi a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale ministerelor.

Dată fiind activitatea deosebit de complexă pe care aceste autorităţi publice trebuie să o desfăşoare pentru realizarea scopului în vederea căruia au fost înfiinţate, aceste autorităţi publice pot fi clasificate după mai multe criterii:

- după modul deformare, elective; desemnate (miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale), conducătorii serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei de stat din raioane, municipii şi oraşe;

- după competenţa teritorială, centrale, avînd competenţă pe întreg teritoriul ţării; locale, cu competenţă numai în localitatea respectivă (raion, municipiu, oraş); raională, cu competenţă în limitele administrativ-teritoriale ale raionului;

- după competenţa materială, cu competenţă materială generală, care au atribuţii în toate sau aproape în toate domeniile activităţii administrative (cum ar fi, de exemplu, Guvernul); cu competenţă materială specială, care au atribuţii numai într-un domeniu, sector sau problemă a administraţiei de stat (ministerele, alte autorităţi de specialitate ale administraţiei de stat care se organizează în subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi de specialitate ale administraţiei de stat, organizate în unităţile administrativ-teritoriale) .

Aspecte privind conceptul de sistem al organelor administraţiei de stat şi structurarea lui.Înţelegerea corectă a rolului şi locului autorităţilor administraţiei de stat în ansamblul autorităţilor

publice prin care statul îşi exercită puterea este problema sistemului şi a subsistemelor acestor autorităţi publice şi, implicit, a raporturilor juridice dintre acestea, pe de o parte, precum şi cu alte autorităţi publice ale statului, din sfera puterii legislative şi a celei judecătoreşti, pe de altă parte.

Problema a căpătat un plus de actualitate după adoptarea Constituţiei din anul 1994, care fundamentează organizarea şi funcţionarea autorităţilor de stat pe principiul separaţiei puterilor în stat.

19

Dreptului de comandă al statului trebuie să-i corespundă o execuţie concertată din partea structurilor sale organizatorice, adică a autorităţilor publice ale statului, care nu se poate realiza decît numai în măsura în care acestea sunt organizate pe baza aceloraşi principii şi norme, adică pe baza unui sistem.

În scopul înţelegerii mai clare a legislaţiei şi particularităţilor organizării lucrului întregului aparat al administraţiei de stat, pentru stabilirea statutului juridic al acestuia (printre celelalte organe ale aparatului de stat), este important să ne ghidăm de conceptul sistemic, care apare ca o metodă eficientă şi concretă de înţelegere a principiilor lui.

Pentru o expunere clară a conceptului de sistem al organelor administraţiei de stat, vom încerca mai întîi a defini sistemul în general, precum şi a stabili, la fel într-un mod generic, particularităţile unui sistem, întrucît acestea sunt aplicabile şi pentru obictul cercetării acestei secţiuni.

Deşi în literatura de specialitate se analizează cu destulă suficienţă şi controverse conceptul sistemului, în general, şi al organelor de stat, în special, teza care ni se pare mai reuşită şi pe care o împărtăşim o găsim la profi Ion Deleanu. încercarea de definire generală a noţiunii de sistem trebuie înţeleasă, în nereuşitele ei, prin lipsa unor reprezentări ample despre diferitele tipuri de obiecte, fenomene sau procese sistemice. Astfel, definiţia lui L. Von Bertalanffy, potrivit căreia sistemele sunt „complexe de elemente aflate în interacţiune”, este găsită de către I. Deleanu nesatisfacătoare, întrucît, pe de o parte, noţiunea de „interacţiune” este insuficient de clară, iar pe de altă parte, pentru că o asemenea definire lasă în afara noţiunii de sistem importante tipuri de sisteme, ale căror elemente pot să nu fie legate direct, dar care pot intra în orice combinaţie între ele. Astfel de sisteme autorul citat le numeşte „corpusculare” sau „discrete”.

Într-o altă opinie, sistemul reprezintă mulţimea obiectelor împreună cu relaţiile dintre obiecte şi dintre atributele lor . Prin „obiecte” s-ar înţelege părţile sau componentele sistemului, prin „atribute” - însuşirile obiectelor, iar prin „relaţii" - elementele care leagă sistemul. Totuşi, definiţia este prea largă, întrucît, pe baza ei, ar urma să fie considerat sistem orice alcătuire arbitrară de obiecte, deoarece între obiecte există anumite relaţii.

Obiectele, fenomenele şi procesele, indiferent de natura lor, pot fi considerate sisteme care posedă o anumită structură, dacă ansamblul de elemente ce se constituie ca întreg se află în relaţii logic determinate şi dacă el are, datorită acestor relaţii, însuşiri ireductibile la cele ale părţilor componente.

Dacă facem abstracţie de nuanţele mai mult sau mai puţin semnificative ce pot fi consemnate în multitudinea încercărilor de definire a sistemului, sintetizînd ceea ce s-a considerat a fi comun tuturor sistemelor , reiterăm opinia că proprietăţile sistemului ar fi următoarele:

- este un obiect complex, alcătuit dintr-un număr de elemente, deci un ansamblu organizat. Elementele se comportă ca „părţi” în raport cu sistemul în care se integrează şi ca „sisteme” în raport cu propria lor structură. Unul şi acelaşi element este, în acelaşi timp, şi subsistem faţă de întregul în care se integrează şi sistem faţă de elementele ce-i sunt subordonate;

- este un sistem deschis, implicînd o necontenită devenire, printr-un număr de relaţii caracteristice între elementele ce alcătuiesc o structură;

- are structuri definite, şi legături specifice ce se stabilesc între întreg şi elementele sale. Caracterul relativ invariabil al structurii explică stabilitatea sistemului;

- suma părţilor, spunea Aristotel, este mai mică decît întregul; părţile, spunea Goethe, sunt inseparabile de întreg astfel încît pot fi înţelese numai împreună cu întregul şi ca parte a acestuia;

- distinctibilitatea sistemului de mediul ambiant şi angajarea sa în raporturi specifice cu acesta. Mediul poate fi definit ca ansamblu al tuturor obiectelor, fenomenelor sau proceselor, cuprinse între

20

anumite limite, care pot exercita o influenţă asupra sistemului sau pot „suporta" o influenţă din partea acestuia;

- structura specifică a fiecărui sistem şi subsistem, angajarea sistemului ori a subsistemului în raporturi specifice cu mediul ambiant, pe fondul organizării universalităţii sistemice, conduce în mod necesar la o altă caracteristică a sistemului, şi anume aceea că realitatea apare ordonată pe paliere de diferite niveluri. Există, prin urmare, în interiorul sistemelor şi al subsistemelor o ordine specifică. Această ordine configurează raporturi caracteristice între întreg şi părţile componente, raporturi care pot fi de subordonare sau de coordonare;

- prezenţa unei sau mai multor funcţii caracteristice, dependente de structură, dar cu valoare contributivă la autoreglarea sistemului, prin realizarea unui tip determinat de interacţiuni cu mediul ambiant;

- caracterul organizabil sau autoorganizabil, prin ritmuri, retroacţiuni şi operaţii. Indiferent de procedeele de reglare sau autoreglare, sistemul are deci capacitatea de adaptare şi readaptare la impulsurile exterioare, autoconservîndu-şi structurile şi asigurînd funcţionalitatea lor.

În viziunea noastră, aceste trăsături ale sistemului sunt inerente şi organelor administraţiei de stat, ca subsistem al mecanismului statal şi ca sistem pentru organele din care se compune. Nu putem fi de acord cu ideea exprimată de doctrinarul Antonie Iorgovan, conform căreia se poate spune că noţiunea de „sistem al organelor statului”, corespunzător - noţiunea de „sistem al organelor administraţiei de stat”, pot fi folosite doar într-un sens metaforic, şi nu cu un sens de categorii ştiinţifice. In suportul acestei idei, autorul invocă faptul că ideea de „sistem de organe” era axată pe teza subordonării din treaptă în treaptă în cadrul fiecărei categorii, pe de o parte, respectiv pe teza existenţei „unui organ de stat care comandă întreaga organizare şi funcţionare statală” .

Desigur, într-un stat totalitar, în care structurile sale sunt organizate într-un sistem piramidal, problema se pune în termeni mai simpli, întrucît toate acestea se subordonează şi pe plan orizontal şi pe plan vertical, din treaptă în treaptă, pînă la „conducătorul” din vîrful piramidei. Cele trei puteri ale statului sunt contopite în una singură, statul apărînd ca un monolit, iar structurile sale organizatorice şi autorităţile care îl reprezintă formează un sistem unic şi unitar, care trebuie să acţioneze automat, ca un „mecanism”. Acesta este aşa-numitul „aparat de stat” sau „sistemul organelor statului”, ori „mecanismul statului”, consacrat în legislaţia timpului şi analizat de doctrină .

Totodată, într-un stat democratic, fundamentat pe principiul separaţiei puterilor în stat, problema „sistemului” organelor (autorităţilor) se pune, desigur, în alţi termeni:

- acesta nu mai poate fi conceput ca un sistem monolit, clădit pe relaţii de subordonare ierarhică între toate organele statului în frunte cu „partidul unic”. S-ar putea, eventual, vorbi despre un sistem de organe, propriu fiecărei puteri statale: legislative, executive şi judecătoreşti;

- între aceste sisteme nu există relaţii de subordonare, ci de colaborare şi sprijin reciproc, care se realizează prin forme şi modalităţi proprii fiecăruia;

- fiecare dintre cele trei sisteme este organizat şi funcţionează pe principii proprii, menite să asigure realizarea rolului şi scopului pentru care a fost instituit;

- fiecare dintre aceste sisteme asigură, prin forme specifice, o strînsă legătură cu societatea civilă, cu formele organizatorice nestatale, din care-şi trage, de altfel, substanţa.

21

Tema V. Preşedintele Republicii Moldova

- Locul şi rolul Preşedintelui Republicii Moldova în sistemului autorităţilor publice- Modul de constituire, activitate şi actele Preşedintelui Republicii Moldova- Încetarea mandatului şi responsabilitatea Preşedintelui Republicii Moldova

În ce priveşte funcţiile Preşedintelui Republicii Moldova, este de remarcat că în Constituţia Republicii Moldova, când se reglementează coraportul dintre diverse autorităţi publice, se face mai des referire la "atribuţii" decât la "funcţii". Problema funcţiilor presupune sau înglobează pe cea a atribuţiilor, pentru că noţiunea de funcţie a unei autorităţi o utilizăm în sens de direcţie fundamentală în care converg atribuţiile acesteia. Fiecare organ al puterii de stat realizează funcţii generale ale statului, exercită funcţii cu titlu principal şi cu titlu secundar. Aşa, de exemplu, cu titlu principal Parlamentul realizează funcţia legislativă, iar Guvernul - funcţia guvernamentală. Atât Parlamentul, cât şi Guvernul realizează în mod diferit funcţia de control.

Necesitatea precizării şi explicării funcţiilor Preşedintelui Republicii Moldova decurge din principiul separaţiei puterilor în stat, principiu ce stă la baza organizării autorităţilor publice. În virtutea acestuia, competenţele puterii de stat trebuie astfel repartizate diferitelor autorităţi publice încât, realizând un control reciproc, să nu se ajungă la situaţii în care una subordonează pe cealaltă sau la centralizarea şi ierarhizarea autorităţilor, fapt ce ar putea duce la concentrarea puterii în mâna unui singur titular.

Pe de altă parte, trebuie de subliniat că necesitatea identificării funcţiilor Preşedintelui Republicii Moldova şi a clarificării multiplelor aspecte pe care le presupune poate fi sesizată şi desprinsă şi din comentariile, opiniile expuse cu privire la locul pe care îl ocupă Preşedintele în sistemul autorităţilor publice.

În literatura de specialitate se întâlneşte următoarea diviziune a funcţiilor Preşedintelui: funcţia de reprezentare, funcţia de garant şi funcţia de control.2 Este de observat că atribuţiile Preşedintelui referitoare la realizarea funcţiilor cu titlu principal nu pot provoca comentarii şi controverse, întrucât acestea sunt expres reglementate de Constituţie, pe când îndeplinirea funcţiilor cu caracter secundar pot fi deduse din unele drepturi şi obligaţii constituţionale ale Preşedintelui în raporturile sale cu Parlamentul şi Guvernul.

În ce priveşte funcţia reprezentativă, trebuie de subliniat că în poziţia sa de şef al statului are, în primul rând, sarcina de reprezentare a ţării atât în interiorul ei, cât şi în exterior.

Potrivit art.86 alin.(1) din Constituţie, Preşedintele Republicii Moldova "poartă tratative şi ia parte la negocieri, încheie tratate internaţionale în numele Republicii Moldova". Misiunea Preşedintelui Republicii Moldova, deşi foarte importantă, se reduce exclusiv la exprimarea voinţei Republicii Moldova de a deveni parte la tratat, deoarece semnătura Preşedintelui nu are relevanţă juridică dacă nu va fi ratificată de Parlament.

De menţionat, de asemenea, că, pe lângă rolul major al Preşedintelui Republicii Moldova în încheierea tratatelor internaţionale, acesta joacă un rol deosebit la reuniuni şi conferinţe internaţionale ale şefilor de state, chemate să analizeze aspectele fundamentale ale relaţiilor internaţionale contemporane.

Constituţia conţine dispoziţii privitoare la organul competent de exercitarea prerogativelor de a stabili relaţii diplomatice. În acest sens, art.86 alin.(2) prevede că "Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice".

22

Aşadar, Preşedintele Republicii Moldova în problemele politicii externe reprezintă o dimensiune specială a activităţii şefului de stat, prerogativele în acest domeniu fiind exercitate întru realizarea funcţiei reprezentative a statului. Pe de altă parte, prerogativele în sfera politicii externe nu sunt exercitate discreţionar de şeful statului, necesitând implicarea şi a altor autorităţi la încheierea tratatelor, în final fiind implicat Parlamentul, iar în stabilirea relaţiilor diplomatice este implicat, prealabil, Guvernul.

Realizarea funcţiei de garant, exercitată de preşedinţii republicilor, în dependenţă de regimul constituţional stabilit, diferă de la un stat la altul. Aşa, de exemplu, Preşedintele Statelor Unite ale Americii veghează la aplicarea corectă a legilor. Preşedintele Republicii Italiene reprezintă unitatea naţională. Preşedintele Republicii Franceze veghează la respectarea Constituţiei şi este garantul independenţei naţionale, al integrităţii teritoriale şi al respectării tratatelor.

Normativul constituţional al Republicii Moldova precizează în art.77 alin.(2): "Preşedintele Republicii Moldova reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării".

La realizarea funcţiei de garant al valorilor enunţate mai sus de către Preşedintele Republicii Moldova participă şi alte organe ale puterii de stat. Astfel, măsurile luate de Preşedinte în realizarea acestei funcţii necesită aprobarea Parlamentului, care poate fi realizabilă în cazul când Parlamentul se află în sesiune sau post-factum, dacă se află în vacanţă.

Reglementările Constituţiei Republicii Moldova, deşi nu stabilesc pentru Preşedinte în mod expres obligaţia de a garanta respectarea Constituţiei şi a drepturilor omului (cum este prevăzut în Constituţiile Franţei, Ucrainei, României şi ale altor ţări), aceasta reiese atât din Jurământul pe care îl depune la învestire (... Jur să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului...), cât şi din prerogativele prevăzute de Constituţie. Asigurarea respectării Constituţiei de către Preşedinte este posibilă numai prin exercitarea unor atribuţii concrete precizate de Constituţie întru exercitarea funcţiilor sale. De altfel, Constituţia Republicii Moldova atribuie Preşedintelui misiuni şi obligaţiuni care concură la definirea rolului pe care îl realizează şeful statului în mod concret. Aşadar, semnificaţia principiilor privind respectarea Constituţiei se desprinde şi poate fi înţeleasă doar în lumina prevederilor constituţionale în care sunt înscrise atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova.

Întru realizarea funcţiilor de garant şi de control, Preşedintele Republicii Moldova poate sesiza Curtea Constituţională pentru verificarea constituţionalităţii legilor sau demersul adresat Parlamentului înainte de promulgarea legii, pentru ca aceasta să procedeze la reexaminarea ei (art.93 alin.(2) din Constituţie). Este de observat că promulgarea legilor este un mecanism politico-juridic de echilibrare a puterilor şi, în acelaşi timp, o formă de control asupra utilităţii şi legalităţii lor, permiţând Preşedintelui să întoarcă spre reexaminare legile la care are obiecţii.

La dispoziţia Preşedintelui Republicii Moldova se află şi alte mijloace practice de acţiune prin care îşi îndeplineşte funcţiile de garant şi de control. Astfel, Preşedintele are dreptul de a suspenda actele Guvernului ce contravin legislaţiei până la adoptarea hotărârii definitive a Curţii Constituţionale (art.88 lit.i) din Constituţie), ori dreptul de a dizolva Parlamentul în cazul blocării procesului legislativ (art.88 din Constituţie), sau dreptul de a cere poporului să-şi exprime prin referendum voinţa asupra problemelor de interes naţional (art.88 lit.f) din Constituţie).4

Cu toate acestea, Preşedintele Republicii Moldova nu poate acţiona direct pentru a sancţiona derogarea de la conţinutul Constituţiei, nu are competenţa de a exercita un control de constituţionalitate. Cererea Preşedintelui adresată Parlamentului de a reexamina o lege ce i s-a transmis spre promulgare nu presupune nemijlocit neconstituţionalitatea legii respective. Amendamentele şefului statului ar putea avea în vedere, de exemplu, erori de conţinut ori de redactare a legii. În acelaşi timp, exercitându-şi prerogativele,

23

Preşedintele, luând cunoştinţă de un caz de neconstituţionalitate a legii, dispune, aşa cum s-a menţionat anterior, de dreptul de a sesiza Curtea Constituţională, ce poate fi realizat numai după promulgare.

În legătură cu funcţiile analizate, considerăm că garantarea şi asigurarea drepturilor omului în Republica Moldova reprezintă o atribuţie primordială a Preşedintelui, deoarece dezvoltarea drepturilor şi libertăţilor se realizează prin diferite acte normative care, spre regret, nu întotdeauna concordă cu Constituţia, această concordanţă fiind, însă, o condiţie şi o necesitate incontestabilă într-un stat bazat pe lege. Aceasta este deosebit de important în condiţiile când cetăţenii Republicii Moldova nu dispun de dreptul de a adresa un recurs Curţii Constituţionale în caz de încălcare a drepturilor omului.

Rolul de mediator al Preşedintelui Republicii Moldova. Legiuitorul constituant nu a prevăzut în mod expres în text rolul de arbitru sau de mediator al Preşedintelui Republicii între puterile constituţionale. Trebuie de remarcat, însă, că în Legea Fundamentală sunt inserate diverse atribuţii constituţionale ce vizează, printre altele, prerogativele de a veghea la buna funcţionare a autorităţilor publice. În Republica Moldova, Preşedintele se manifestă ca un mediator şi conciliator între puterile statului, precum şi între interesele statului şi ale societăţii, având un rol activ şi pozitiv în coordonarea şi corelarea diferitelor exigenţe şi opţiuni care să conducă, în final, la eficienta funcţionare a structurilor de stat în respectul legilor şi al drepturilor omului, dar şi la luarea în consideraţie a opiniilor legitime ale membrilor societăţii.5

Potrivit dispoziţiilor constituţionale, Preşedintele Republicii Moldova nu tranşează conflictele dintre organele puterii de stat, ci depune toate diligentele în vederea identificării unor căi şi mijloace de preîntâmpinare a lor, de evitare sau aplanare a blocărilor instituţionale care pot surveni în activitatea acestora. Aşadar, Preşedintele Republicii Moldova este chemat să asigure buna funcţionare a autorităţilor publice, dispunând de diferite mecanisme de influenţă asupra legislativului şi executivului. Reieşind din funcţiile pe care le exercită, Preşedintele este împuternicit cu un şir de atribuţii în domeniile legislativ, executiv, judecătoresc, de politică externă ce au menirea de a asigura echilibrul puterilor în stat şi echilibrul în societate.

Calitatea de mediator între autorităţile publice a Preşedintelui este de ordin secundar, întrucât echilibrul puterilor şi buna funcţionare a autorităţilor publice sunt asigurate, în primul rând, de mecanismele de colaborare a autorităţilor şi de controlul lor reciproc. Aşa, de pildă, în situaţia în care Guvernul nu îşi îndeplineşte atribuţiile conform Constituţiei, organul legislativ poate face apel la mecanismele de control reglementate de lege: întrebări, interpelări, moţiuni şi demitere.

Potrivit dispoziţiilor constituţionale, exercitarea funcţiilor legislativă şi executivă de către "titularii distincţi" este imposibilă fără implicarea Preşedintelui Republicii. Aşa, de exemplu, fără promulgarea legii adoptate de Parlament potrivit normelor constituţionale este imposibilă punerea în vigoare a legii.

De asemenea, fără desemnarea candidaturii de prim-ministru devine imposibilă procedura de formare a Guvernului, iar, ca o condiţie prealabilă desemnării, Constituţia prevede consultarea fracţiunilor parlamentare, care reprezintă un mecanism de mediere în scopul susţinerii parlamentare a viitorului candidat, în acelaşi timp, consultarea fracţiunilor parlamentare reprezintă, de asemenea, un mijloc de mediere în cazul unui blocaj legislativ care poate duce la dizolvarea Parlamentului. Consultând fracţiunile parlamentare, Preşedintele Republicii ar putea convinge legislativul să preia activitatea de legiferare, evitând dizolvarea Parlamentului.

Pe de altă parte, potrivit prevederilor art.101 alin.(2) din Constituţia Republicii Moldova, Preşedintele, în scopul asigurării bunei funcţionări a autorităţilor publice în situaţia când Prim-ministrul se află în unul din cazurile reglementate de art.101 al Constituţiei, desemnează un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar, până la formarea noului Guvern.

24

Referendumul constituie un alt mijloc de mediere între organele puterii de stat, precum şi între organele puterii de stat şi societate.

În unele ţări, dreptul şefului statului de a iniţia referendum are o importanţă deosebită pentru asigurarea echilibrului între puterile statului şi pentru evitarea unui blocaj instituţional. Aşa, de exemplu, în caz de conflict între Parlament şi Guvern, Preşedintele Republicii Letonia, republică parlamentară, are dreptul de a iniţia un referendum înainte de dizolvarea Parlamentului, care îşi trage legitimitatea din voinţa directă a titularului suveranităţii exprimată la data când au loc alegerile parlamentare. Potrivit art.48 al Constituţiei Republicii Letonia, Preşedintele Republicii, iniţiind dizolvarea Parlamentului printr-un referendum republican, obligatoriu se consulta cu titularul suveranităţii. În situaţia în care majoritatea participanţilor se pronunţă împotriva dizolvării Parlamentului, conform art.50 al Constituţiei, Preşedintele Republicii este considerat demis din funcţie, iar Parlamentul alege un nou Preşedinte al Republicii pe durata mandatului Preşedintelui demisionat.

În ce priveşte Republica Moldova, art.75 din Constituţie prevede că "cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului". Aşadar, textul constituţional nu prevede expres subiecţii care pot declanşa referendumul şi nici problemele care pot fi supuse acestuia, făcându-se referire doar la cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului, fiind vorba despre o exprimare generală. Din lectura prevederilor legale (art.88 lit.f) din Constituţie) rezultă că Preşedintele Republicii Moldova "poate" cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum asupra problemelor de interes naţional. Aşadar, prin această formulare a fost lăsată la aprecierea Preşedintelui luarea deciziei de consultare a poporului. Se poate conchide că referendumului pot fi supuse cele mai importante probleme atât de ordin politic, cât şi social sau economic.

Un alt mecanism de mediere a relaţiilor dintre puterea de stat şi societate îl reprezintă raporturile Preşedintelui cu partidele politice. Bineînţeles, această funcţie de mediere prin intermediul partidelor politice poate fi îndeplinită numai în situaţia când Preşedintele se găseşte în afara oricărui partid politic, având posibilitatea, astfel, de a interveni pentru a încerca să atenueze divergenţele dintre partide cu privire la unele probleme majore de interes naţional. Trebuie de reţinut că echidistanţa Preşedintelui faţă de partidele politice este benefică, în mod deosebit în lipsa majorităţii parlamentare a unui partid, astfel neparticipând în disputa partidelor din cadrul Parlamentului şi al Guvernului, dar realizând funcţiile mediatorului (arbitrului) dintre diverse forţe politice.

Mai putem evidenţia şi alte mijloace de mediere ale şefului de stat, cum ar fi: adresarea de mesaje Parlamentului referitor la principalele probleme ale naţiunii (art.84 din Constituţie), numirea în funcţii publice (art.88 lit.d) din Constituţie), dreptul de a participa la şedinţele Parlamentului cu posibilitatea de a lua cuvântul în orice fază a dezbaterilor (art.88 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului) etc.

Este de observat că, deşi instituţia şefului statului în Republica Moldova a fost constituită (în anul 1990) în baza doctrinei constituţionale post-sovietice, ea a evoluat destul de dinamic, experimentând diverse modele ale instituţiei prezidenţiale. Prin urmare, din momentul instituirii acestei funcţii s-a reliefat angajamentul pentru crearea unui stat contemporan, în baza doctrinei Parlament - Preşedinte - Guvern.

Din cele expuse rezultă cu destulă claritate că activitatea de mediere se sprijină moralmente pe principiul legitimării larg şi autentic democratice a Preşedintelui. De asemenea, rezultă că în calitatea sa de "mediator" Preşedintele nu este un "magistrat suprem", ci, cum am menţionat deja, o "simplă magistratură de influenţă", un factor al "bunelor oficii", iar atunci când se impune, pe baza prerogativelor conferite de Constituţie şi în limitele ei, el este un factor "reglator" în mecanismul statului, precum şi în raporturile dintre stat şi societate, în acest scop fiindu-i date în competenţă o multitudine de atribuţii.

25

În literatura de specialitate se susţine, pe bună dreptate, că nu întâmplător a fost evitat termenul "arbitru" sau "arbitraj", folosit în alte Constituţii, deoarece s-a urmărit exprimarea clară a ideii că, de pe poziţia legitimităţii şi neutralităţii sale, Preşedintele nu "tranşează" diferende, ci "conciliază" posibilele diferende.

Actele Preşedintelui RMConform prevederilor constituţionale, Preşedintele Republicii Moldova realizează două funcţii cu titlu

principal: funcţia de reprezentant şi funcţia de garant. Atribuţiile Preşedintelui privind realizarea funcţiilor cu titlu principal nu pot provoca discuţii, deoarece acestea sunt expres prevăzute în Constituţie, pe când realizarea funcţiilor cu titlu secundar pot fi deduse din unele drepturi şi împuterniciri constituţionale ale Preşedintelui Republicii Moldova în raporturile sale cu Parlamentul şi Guvernul Republicii Moldova. În opinia noastră, funcţia guvernamentală, realizată de Preşedintele Republicii Moldo-va, se reduce la numirea (revocarea) unor funcţionari în vederea exercitării unor funcţii guvernamentale sau judiciare, precum şi prin participarea la formarea unor autorităţi statale. Deci este o funcţie cu titlu secundar, care reiese din principiul separării puterilor în stat. Totodată, în scopul asigurării echilibrului puterilor, Preşedintele Republicii Moldova realizează funcţia de mediere între organele puterii de stat.

În realizarea acestor funcţii, PreşedinteleRepublicii Moldova emite un şir de acte care pot avea un caracter normativ sau pot fi individuale.Profesorul Tudor Drăganu a clasificat actele şefilor de stat din cadrul ţărilor democratice

contemporane în următoarele categorii: „a) acte juridice; b) fapte materiale juridice; c) operaţii administrative; şi d) acte exclusiv politice.

Excluzând faptele materiale juridice, profesorul Antonie Iorgovan, referindu-se la actele Preşedintelui României, le clasifică în: decrete, operaţiuni administrative, acte exclusiv politice. La rândul lor, decretele fiind clasificate în decrete producătoare şi neproducătoare de efecte juridice.

Obiectul decretelor neproducătoare de efecte juridice definite de profesorul A. Iorgovan reprezintă, de fapt, obiectul faptelor materiale definite de profesorul T. Drăganu.

Reglementările constituţionale ce se referă la actele Preşedintelui Republicii Moldova, deşi poartă un titlu care ar da de înţeles că sunt mai multe tipuri de acte, se limitează doar la un articol care prevede că: „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele Republicii Moldova emite decrete, obligatorii pentru executare pe întreg teritoriul statului. Decretele se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova" (art. 94 al Constituţiei).

Constituţia Republicii Moldova nu precizează însă când, în îndeplinirea atribuţiilor sale, Preşedintele urmează să recurgă la emiterea decretelor şi când va utiliza alte forme de activitate. Deşi legiuitorul constituant foloseşte o formulare generică, în realitate nu a avut în vedere toate atribuţiile Preşedintelui. În această situaţie, tot ceea ce se poate spune este că, prin specificul lor, unele atribuţii ale Preşedintelui fac necesară recurgerea la manifestări de voinţă producătoare de efecte juridice şi alte atribuţii ce nu presupun recurgerea la manifestări de voinţă unilaterale producătoare de efecte juridice.

Decretele sunt acte administrative, ce conţin o manifestare de voinţă unilaterală a Preşedintelui Republicii Moldova, emise în scopul executării atribuţiilor conferite de Constituţie, producătoare de efecte juridice, cu un conţinut normativ sau individual.

Deci printre caracteristicile decretelor prezidenţiale se înscriu:- sunt emise în procesul atribuţiilor pre-văzute de Constituţie;- dau naştere, modifică sau sting anumite drepturi şi obligaţii;- reprezintă manifestări unilaterale de voinţă în scopul de a produce efecte juridice;- au un caracter executoriu.

26

Decretele pot avea un caracter normativsau individual. Decretul cu caracter normativ conţine reguli generale, este impersonal, aplicându-se

repetat unui număr nelimitat de subiecţi. Ca exemplu, poate fi adus decretul prin care Preşedintele declară mobilizarea generală sau parţială. Un asemenea decret nu se adresează unor indivizi dinainte determinaţi, ci stabileşte reguli generale, obligatorii pentru toţi. Decretele individuale, în funcţie de conţinut, le putem împărţi în:

- decrete prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiectul la care se adresează (numirea în funcţie a judecătorilor);

- decrete care conferă un statut personal beneficiarului (acordarea cetăţeniei, acorda-rea graţierii individuale).

Din punctul de vedere al regimului procedural aplicabil decretelor prezidenţiale, ele pot fi clasificate în două categorii principale: a) decrete, a căror valabilitate nu este condiţionată de contrasemnătura Primului-Ministru şi b) decrete, a căror valabilitate este subordonată condiţiei de contrasemnare. Pentru regimurile parlamentare este specific ca decretele Preşedintelui să fie subordonate condiţiei de contrasemnare (R.F.G., Italia), contrasemnarea reprezentând o instituţie juridică, prin care se produc efecte juridice asupra actului contrasemnat, în cazul dat a decretului Preşedintelui. Instituţia contrasemnării determină o interdependenţă dintre şeful statului şi Guvern, generată de regula fundamentală a guvernării democratice, potrivit căreia executivul, prin contrasemnarea de către Prim-Ministru a decretelor Preşedintelui, îşi asumă răspunderea politică pentru acestea.

Profesorul Genoveva Vrabie, cu referire la instituţia contrasemnării, accentuează că „contrasemnarea reprezintă, în esenţă, angajarea răspunderii şefului Guvernului pen tru„decizia" luată, decretul apărând ca mijloc de realizare a unor atribuţii ce se exercită în comun." Fără contrasemnătura Primului-Ministru, decretul prezidenţial este lovit de nulitate, Primul-Ministru asumându-şi o răspundere politică faţă de Parlament de fiecare dată când îl semnează. Totodată, contrasemnarea actelor emise de şeful statului are un conţinut dublu: de autentificare a decretului care îi conferă formă legală şi asumarea responsabilităţii politice pentru acest act, deci o garanţie a responsabilităţii politice a Guvernului faţă de Parlament.

Incontestabil, „contrasemnarea de către Prim-Ministru a unor decrete emise de către Preşedinte Republicii Moldova reprezintă şi o formă de colaborare între cele două autorităţi."

Conform Constituţiei Republicii Moldova, decretele Preşedintelui necesită contrasemnarea Primului-Ministru în cazurile în care:

- acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice (art. 86, alin. 2);

- declară, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală (art. 87, alin. 2);- ia măsuri pentru respingerea agresiunii, declară stare de război şi le aduce, neîntârziat, la cunoştinţa

Parlamentului (art. 87, alin. 3);- ia măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice (art. 87, alin. 4).În primul caz, prevăzut de Constituţia Republicii Moldova, contrasemnarea este necesară, deoarece,

conform art. 96, realizarea politicii externe a statului este asigurată de către Guvern, care-şi asumă responsabilitatea în persoana Primului-Ministru. Ultimele trei cazuri se referă la emiterea unor decrete, ce produc efecte juridice în domeniile ce ţin de atribuţiile de bază ale Parlamentului. Constatăm, aşadar, că, conform prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, contrasemnarea este cerută doar în patru cazuri, ce nu este caracteristic regimurilor constituţionale parlamentare. Ca exemplu, conform art. 58 al Legii Fundamentale a R.F.G., contrasemnarea actelor Preşedintelui Federal, pentru a fi valabile, au nevoie de contrasemnătura Cancelarului Federal sau a ministrului federal competent, excepţie făcând doar decretele

27

de numire şi revocare a Cancelarului Federal şi de dizolvare a Bundestagului, când se întrunesc condiţiile expres prevăzute în Legea Fundamentală.

Un articol asemănător întâlnim şi în Constituţia Republicii Italiene: „Nici un act al Preşedintelui republicii nu este valabil dacă nu este contrasemnat de ministrul care la propus, şi care-şi asumă răspunderea. Actele cu putere de lege precum şi actele prevăzute de lege vor fi contrasemnate şi de preşedintele Consiliului de miniştri" (art. 89).

În cadrul unor regimuri constituţionale mixte, cum ar fi în Franţa şi România, cercul actelor Preşedintelui subordonate condiţiei de contrasemnare, pentru a fi valabile, de asemenea, este mai larg decât în cazul Republicii Moldova. Astfel, pe lângă cazurile prevăzute în Constituţia Republicii Moldova, Constituţia Republicii Franceze stabileşte obligativitatea contrasemnării decretelor prezidenţiale în cazurile de: numire în funcţii civile şi militare (art. 13); acordare a graţierii individuale (art. 17); tratatelor negociate şi încheiate de Preşedinte (art. 52). Desigur, în ultimul caz se subînţelege trimiterea tratatului spre ratificare Parlamentului, care presupune redactarea şi înaintarea unui document, care are semnificaţia juridică a unui decret prezidenţial, valabil numai dacă este contrasemnat de Primul-Ministru. Constituţia României, pe lângă cazurile prevăzute în Constituţia Republicii Franceze, mai include obligativitatea contrasemnării actelor Preşedintelui republicii şi în cazurile de conferire a decoraţiilor şi titlurilor de onoare (art. 94, lit. a).

Din cele expuse putem conchide că, deşi reforma constituţională din 05 iulie 2000 din Republica Moldova a modificat modalitatea de obţinere a mandatului prezidenţial, cercul actelor Preşedintelui, ce necesită contrasem narea Primului-Ministru, a rămas neschimbat. La etapa actuală, conform Constituţiei în vigoare, obiectele decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, care nu necesită contra semnare sunt cu mult mai numeroase decât în cadrul unor republici cu regim semiprezi denţial, unde şeful de stat este responsabil în faţa corpului electoral.

Acelaşi articol al Constituţiei Republicii Moldova prevede că decretele se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, însă nu prescrie obligativitatea publicării, cum este prevăzut în constituţiile altor state, ca, de exemplu, România unde Constituţia prevede că „nepublicarea atrage inexistenţa decretului" (art. 99, alin. 1). În cazul Republicii Moldova, din textul constituţional nu este clar dacă publicarea decretelor este obligatorie şi care sunt consecinţele nepublicării. Dacă decretul prezidenţial este un act juridic, ce produce efecte juridice şi are un caracter obligatoriu, cum se încadrează în această apreciere decretul prezidenţial prin care este desemnat candidatul la funcţia de Prim-Ministru. Nepublicarea decretului va atrage inexistenţa lui, iar publicarea îi va da un caracter executoriu.

Faptele materiale juridice, deşi nu produc efecte juridice prin ele însele, dar lipsa lor face imposibilă emiterea altor acte. Fără desemnarea candidaturii la funcţia de Prim-Ministru, este imposibilă procedura de învestitură a Guvernului. Aşadar, decretul de desemnare a PrimuluiMinistru reprezintă un fapt material juridic, care îmbracă forma decretului, dar nu necesită publicarea în Monitorul Oficial. În termen de 15 zile după desemnare, candidatul pentru funcţia de Prim-Ministru va cere votul de încredere a Parlamentului asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului. Un alt fapt material juridic este depunerea de către Preşedintele Republicii Moldova la Curtea Constituţională, ca subiect cu drept de sesizare, a unei obiecţii de neconstituţionalitate a unei legi. Curtea Constituţională este obligată să se pronunţe pe marginea sesizării, însă această obligaţie a Curţii Constituţionale nu sa născut ca urmare a unei manifestări de voinţă a Preşedintelui republicii, ci ea îşi are izvorul în dispoziţia constituţională. În cazul dat efecte juridice va produce hotărârea Curţii Constituţionale. În baza celor relatate, considerăm că art. 94 al Constituţiei, prin care se stipulează actele Preşedintelui Republicii Moldova, necesită a fi completat cu un alineat, care ar stipula conţinutul faptelor materiale juridice efectuate pentru realizarea sarcinilor de administrare publică.

28

„Decretele, fiind o categorie a actelor administrative, emise în baza şi în scopul executării legii, urmează să fie supuse controlului de legalitate ca orice alt act administrativ, cu excepţia actelor cu caracter exclusiv politic ale Preşedintelui". [6, p. 68] Problema realizării controlului de legalitate a decretelor prezidenţiale, şi anume controlul prin instanţele de contencios administrativ, în literatura de specialitate, rămâne a fi o temă discutabilă. Conform art. 135, alin. (1), lit. a) al Constituţiei Republicii Moldova, Curtea Constituţională exercită la sesizare controlul constituţionalităţii decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, deci decretele Preşedintelui Republicii Moldova sunt supuse controlului de constituţionalitate. Potrivit Legii contenciosului administrativ (art. 4), printre actele exceptate de la controlul judecătoresc sunt actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui şi Guvernului Republicii Moldova şi actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament, de Preşedintele Republicii Moldova şi de Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevăzute expres de normele constituţionale sau legislative ce ţin de alegerea, numirea şi destituirea din funcţiile publice a persoanelor oficiale de stat, exponente ale unui interes politic sau public deosebit. Art. 2 al aceleiaşi legi explică semnificaţia sintagmei „act exclusiv politic” act referitor la raporturile dintre Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern, actele de numire şi destituire din funcţiile publice exclusiv politice, precum şi declaraţiile, apelurile, moţiunile, mesajele, scrisorile şi alte acte de acest gen ale autorităţilor publice care nu produc efecte juridice. Evident că toate actele Preşedintelui, în măsura în care sunt emise în exercitarea atribuţiilor prevăzute de Constituţie, poartă un caracter politic mai mult sau mai puţin pronunţat, unele având un caracter exclusiv politic, neproducând efecte juridice (declaraţii, mesaje, apeluri).

Printre alte acte caracteristice activităţii desfăşurate de Preşedintele Republicii Moldova, care nu produc efecte juridice, dar ocupă o parte destul de importantă din activitatea Preşedintelui se înscriu operaţiunile administrative. Preşedintele Republicii Moldova, în îndeplinirea atribuţiilor sale de reprezentare a statului, desfăşoară numeroase acţiuni cum ar fi „prezenţa la diferite ceremonii oficiale, participarea la întruniri sau conferinţe internaţionale, primirea scrisorilor de acreditare sau rechemare ale unor reprezentanţi diplomatici străini etc.

O categorie distinctă de actele juridice, de faptele materiale juridice şi de operaţiunile administrative ale Preşedintelui republicii o vor constitui actele politice, care conţin o manifestare de voinţă destinată să producă un efect social, dar nu generează obligaţii susceptibile de a fi sancţionate, prin forţa de constrângere a statului.

Singurul act exclusiv politic al Preşedintelui, prevăzut de art. 84 al Constituţiei Republicii Moldova, este mesajul, care poate fi definit ca mijloc prin care şeful statului comunică Parlamentului opiniile sale cu privire la problemele politice, economice şi sociale ale naţiunii, reprezentând, în acelaşi timp, o modalitate a colaborării, o legătură instituţională a celor două autorităţi, precum şi o modalitate de acţiune a şefului de stat asupra Legislativului.

Constituţia Republicii Moldova, prin prevederea „adresează mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme ale naţiunii", nu stabileşte nici obligativitatea adresării de mesaje, nici periodicitatea lor, lăsând acest drept la latitudinea Preşedintelui. În opinia noastră, mesajele pot avea atât un caracter facultativ, cât şi un caracter obligatoriu.

Referindu-se la instituţia mesajului, art. 40 al Regulamentului Parlamentului apreciază doar, că se „dă prioritate mesajelor Preşedintelui Republicii Moldova adresate Parlamentului", dar nu prevede procedura dezbaterilor şi care pot fi deciziile Parlamentului pe marginea mesajului Preşedintelui respins, acceptat sau primit ca informaţie. Evident că nimic nu poate împiedica Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului, să dezbată o problemă prevăzută în mesajul primit şi chiar să adopte o măsură pe baza acestei dezbateri. În cazul în care mesajul are un caracter discreţionar, facultativ, prin intermediul căruia

29

Preşedintele informează Parlamentul despre viziunea sa asupra unor probleme politice, economice sau sociale ale ţării, Parlamentul poate primi mesajul ca informaţie, fără să estimeze necesitatea dezbaterii şi fără a adopta o decizie. Alta este situaţia în cazurile de mobilizare parţială sau generală, declararea stării de război şi întreprinderea unor măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale, când, prin mesaj, se aduce la cunoştinţa Parlamentului necesitatea întreprinderii acţiunilor, ca unica autoritate în drept de a adopta decizia finală în aceste cazuri, considerăm, că mesajul trebuie supus dezbaterilor parlamentare, fiind adoptată şi o decizie a Parlamentului.

În legătură cu adresarea mesajelor Preşedintelui republicii, ce poartă un caracter obligatoriu, mai apare întrebarea cine îşi asumă responsabilitatea politică pentru mesajele adresate, deoarece art. 94, alin. 2 al Constituţiei prevede necesitatea contrasemnării de către Primul-Ministru numai a unor decrete (prevăzute în art. 86, alin. (2); art. 87, alin. (2), (3), (4) ale Constituţiei) ale Preşedintelui, mesajul fiind un act exclusiv şi unilateral al Preşedintelui, iar, potrivit art. 81, alin. (2), Preşedintele Republicii Moldova se bucură de imunitate, nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului şi nu poate fi demis, decât în cazul încălcării prevederilor Constituţiei (art. 89). Deoarece în cazurile mobilizării parţiale sau generale, declarării stării de război şi întreprinderea unor măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, decretele Preşedintelui necesită contrasemnarea PrimuluiMinistru, considerăm că şi mesajele prin care aceste acţiuni şi, mai ales motivaţia lor, se aduc la cunoştinţa Parlamentului, de asemenea, necesită contrasemnarea lor de PrimulMinistru, iar dezbaterea lor în Parlament este obligatorie: întrun caz, aprobarea acţiunilor Preşedintelui ce ţin de mobilizarea parţială sau generală, declararea stării de război şi întreprinderea unor măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice; în alt caz, dezaprobarea acţiunilor şi măsurilor întreprinse de Preşedinte. În ultimul caz, deoarece Parlamentul nu a declarat mobilizarea parţială sau generală, starea de război, atribuţii ce ţin, în ultima instanţă, de competenţa Parlamentului, responsabilitatea revine PrimuluiMinistru care a contrasemnat mesajul, în care sa argumentat necesitatea dea întreprinde asemenea acţiuni.

În rândul actelor cu caracter politic se înscriu, de asemenea, declaraţiile Preşedintelui Republicii Moldova la întrunirile şi conferinţele internaţionale, la conferinţele de presă, la întâlnirile cu oficialităţile altor state.

Din cele expuse, observăm că prevederile constituţionale cu privire la actele Preşedintelui Republicii Moldova au o formulare generică, lăsând spaţiu de interpretare. Curtea Constituţională a fost sesizată de mai multe ori pentru interpretarea art. 93 şi art. 94 din Constituţie (Hotărârea C.C. nr. 9 din 26.02.1998; Hotărârea C.C. nr. 14 din 18.03.1999; Hotărârea C.C. nr. 16 din 20.04.2000). Reieşind din realitatea că la etapa actuală statutul Preşedintelui Republicii Moldova este reglementat doar de prevederile constituţionale, Legea cu privire la învestitura Preşedintelui Republicii Moldova şi Legea cu privire la alegerile Preşedintelui Republicii Moldova, considerăm oportună adoptarea unei legi organice cu privire la statutul, atribuţiile şi actele Preşedintelui Republicii Moldova.

Tema VI. Guvernul

- Modul de constituire şi funcţionare a Guvernului- Atribuţiile Guvernului- Actele Guvernului- Încetarea mandatului şi responsabilitatea Guvernului.

30

Guvernul ca organ de stat de sine stătător îşi are originea în formele de guvernare istorice şi este o creaţie rezultată dintrun proces îndelungat de transformare a sistemelor politice, influenţate de gândirea vremurilor moderne. Iniţial apar anumite funcţii deţinătorii cărora se numeau miniştri, după care sau format organe speciale ce se ocupau de executarea deciziilor suveranilor etc.

2. Constituirea GuvernuluiÎn sistemul autorităţilor administraţiei publice pornim de la Guvern ca autoritate centrală responsabilă

de organizarea şi coordonarea întregii activităţi a puterii executive din stat. Guvernul este înfiinţat prin normele constituţionale, iar organizarea şi funcţionarea lui sunt reglementate şi de Legea cu privire la Guvern din 31 mai 1990 nr. 64XH cu modificările şi completările ulterioare.

Constituirea Guvernului începe prin desemnarea de către Preşedintele Republicii a unui candidat la funcţia de Primministru după consultarea fracţiunilor parlamentare. De regulă, această persoană este reprezentantul partidului sau formaţiunii politice care a obţinut majoritatea mandatelor în Parlament, ori, în cazul în care nu există o asemenea majoritate, al partidelor reprezentate în Parlament.

Procedura de consultare a fracţiunilor parlamentare, potrivit art. 98 alin.(l) din Constituţie, obligă Preşedintele Republicii, înainte de a desemna candidatul la funcţia de Primministru, să propună spre discuţie potenţialul candidat (candidaţi) la această funcţie, în scopul de a obţine susţinerea majorităţii parlamentare, care trebuie să se expună asupra acestui candidat (candidaţi).

După solicitarea votului de încredere, Parlamentul dezbate programul de activitate al Guvernului în condiţiile art. 4455 din Regulamentul său. Aceasta presupune prezentarea şi înregistrarea programului, multiplicarea şi înmânarea lui comisiilor parlamentare, solicitarea avizelor generale (de principiu), înscrierea chestiunii în ordinea de zi, întocmirea raportului de către comisia responsabilă şi dezbaterea în şedinţa plenară.

Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor aleşi (art. 98 alin.(3) din Constituţie şi art. 128 alin.(3) din Regulamentul Parlamentului). La această etapă au fost realizate un şir de discuţii, din care se desprind două opinii ce se referă la numărul necesar pentru a constitui majoritatea deputaţilor aleşi. Unii afirmă că majoritatea voturilor din 101 mandate constituie cel puţin 51, alţii consideră că această majoritate este de cel puţin 52 de voturi. La 3 martie 1999, cu ocazia învestirii noului Guvern prin Hotărârea nr. 303XIV, Parlamentul a acordat vot de încredere Guvernului cu 51 de voturi pro. Această hotărâre a fost contestată de către Preşedintele Republicii, iar ca rezultat al controlului constituţionalităţii, ea a fost declarată neconstituţională. Drept argumente la determinarea numărului de 52 de voturi necesare pentru învestirea Guvernului, au servit nevoia susţinerii politice sporite a Guvernului din partea Parlamentului, pentru a asigura o guvernare eficientă a acestuia, precum şi faptul că jumătate din componenţa legislativului constituie un număr fracţionar, iar fracţionarea votului nu poate fi admisă.

După acordarea votului de încredere asupra programului şi a întregii sale liste, Guvernul este numit prin decret de către Preşedintele Republicii (art.98 alin.(4) din Constituţie). De reţinut că la această etapă Preşedintele nu poate opera modificări în lista Guvernului şi îl numeşte în componenţa acceptată de Parlament.

Numirea Guvernului este o atribuţie ce generează o obligaţie constituţională a Preşedintelui, prin urmare, Constituţia impune emiterea decretului de numire. Termenele de emitere a decretului Preşedintelui privind numirea Guvernului nu sunt reglementate de lege. Tradiţional, Guvernul este numit în aceeaşi zi sau cel târziu în termen de 23 zile. Preşedintele Republicii nu poate refuza numirea Guvernului, deoarece va putea fi acuzat de violare a normelor constituţionale şi de încălcare a jurământului depus în conformitate cu prevederile art. 79 din Constituţie, în urma cărora vor putea fi aplicate ca sancţiune prevederile art. 89 din legea supremă.

31

3. Structura şi componenţa GuvernuluiActivitatea Guvernului este dependentă de structura şi componenţa acestuia. Dezvăluind caracterul

structural al executivului, pornim de la normele art. 97 din Constituţie, care determină expres structura generală a Guvernului. Aşadar, Guvernul este alcătuit din Primministru, primviceprimministru, viceprimminiştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Ca urmare a celor menţionate structura Guvernului trebuie să conţină obligatoriu asemenea funcţii.

A. PrimulminisîruPrimuluiministru, conform dispoziţiilor constituţionale, îi revine un rol aparte în cadrul Guvernului. El

participă alături de ceilalţi membri ai Guvernului la deliberările care au loc în şedinţele Guvernului, în vederea adoptării unor decizii obligatorii. De poziţia şi opţiunea Primuluiministru depinde şi stabilitatea Guvernului, care este dependent de acesta prin faptul că demisia Primministrului atrage demisia întregului Guvern. Constituţia 1a dotat cu atribuţii proprii, care determină rolul şi locul acestuia în cadrul Guvernului, atribuţii pe care le realizează fără concursul celorlalţi miniştri.

Aceste atribuţii se desprind din prevederile legii supreme şi se referă la: formarea Guvernului. Potrivit acestei atribuţii, Primulministru întocmeşte lista Guvernului după

consultarea fracţiunilor parlamentare şi prezentarea acesteia Parlamentului în vederea obţinerii votului de încredere; pregăteşte şi prezintă programul de activitate a Guvernului;

conducerea Guvernului şî coordonarea activităţii membrilor acestuia; convocarea şi conducerea şedinţelor Guvernului şi a prezidiului acestuia; informarea Parlamentului şi Preşedintelui Republicii despre problemele cele mai importante din stat; prezentarea rapoartelor către Parlament cu privire la politica Guvernului, semnarea hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului; emiterea dispoziţiilor în vederea organizării interne a Guvernului; contrasemnarea decretelor Preşedintelui Republicii potrivit cerinţelor constituţionale; solicitarea examinării în procedură de urgenţă în Parlament a celor mai importante proiecte de legi cu

care vine în faţa acestuia; emiterea împuternicirilor pentru negocierea şi semnarea tratatelor internaţionale etc.Primministrul reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele Republicii, Curtea

Supremă de Justiţie, Procurorul General, partidele şi alte formaţiuni politice, alte autorităţi centrale de interes naţional, precum şi în relaţiile internaţionale etc.

In cazuri excepţionale, Primulministru ia decizii în problemele conducerii republicii în limitele competenţei Guvernului şi informează despre aceasta Guvernul în şedinţă ordinară.

Primulministru ia decizii în problemele administraţiei de stat care nu necesită să fie examinate în cadrul şedinţei Guvernului. în caz de remaniere sau de vacanţă a postului de ministru, propune Preşedintelui ţării, pentru revocare sau spre numire, candidaturi la funcţia de ministru.

In cazul prevăzut de Constituţie, Primulministru asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al Republicii; exercită şi alte atribuţii prevăzute de legislaţie.

C. PrimviceprimministrulPrimviceprimministrul, în conformitate cu obligaţiile sale, coordonează activităţile ministerelor,

departamentelor de stat şi ale altor organe din subordonarea Guvernului, exercită controlul asupra activităţii lor şi le dă în mod operativ indicaţii pentru asigurarea îndeplinirii hotărârilor şi dispoziţiilor Guvernului şi a altor probleme ale activităţii lor, examinează în prealabil propunerile şi proiectele hotărârilor şi ordonanţelor prezentate Guvernului. In cazul absenţei Primuluiministru, obligaţiile acestuia le exercită primviceprimministrul.

32

D. Cancelaria de StatCancelaria de Stat este aparatul administrativ format de Guvern în vederea pregătirii unor materiale

analitice, informative şi de altă natură, necesare în activitatea Guvernului. Specialiştii din această structură participă la elaborarea proiectelor de legi, de decrete, hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii ale Guvernului, de asemenea, verifică executarea acestora de către ministere şi alte organe administrative.

Cancelaria de Stat este structurată în subdiviziuni în care activează consultanţi, care au menirea să asigure consultarea Primuluiministru şi a celorlalţi membri ai Guvernului în problemele generale de administrare a statului şi economiei.

Atribuţiile funcţionale ale Cancelariei de Stat sunt determinate de principalele funcţii ale acestei structuri şi se referă la:

asigurarea, din punct de vedere juridic, a analizei propunerilor, proiectelor de legi, decretelor, hotărârilor, ordonanţelor şi altor documente elaborate de ministere şi alte autorităţi centrale sau locale ale administraţiei publice în vederea promovării lor la şedinţa Guvernului;

redactarea deciziilor Primuluiministru; urmărirea redactării actelor de aplicare a legilor de către autorităţile administraţiei publice competente, precum şi a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului;

evidenţa şi sistematizarea legislaţiei, activităţi de documentare şi informaţii juridice; acordarea de asistenţă juridică necesară pentru soluţionarea afacerilor contencioase în care Guvernul

este parte; pregătirea şi difuzarea materialelor necesare pentru desfăşurarea şedinţelor de Guvern; ţinerea evidenţei hotărârilor, ordonanţelor şi dispoziţiilor Guvernului, informarea membrilor

Guvernului asupra acestora, precum şi publicarea şi arhivarea lor; asigurarea, evidenţa şi circulaţia documentelor secrete etc.în sarcina Cancelariei de Stat sunt puse o serie de activităţi ce ţin de finanţe, contabilitate şi investiţii,

aprovizionarea, gestionarea şi administrarea bunurilor, personal şi salarizare, organizarea accesului publicului în sediul Guvernului şi a pazei acestuia, organizarea modului de desfăşurare a relaţiilor cu publicul etc.

4. Atribuţiile GuvernuluiOdată instituit ca o autoritate distinctă a statului, ce constituie o ramură a puterii statale, definită şi ca

putere executivă, Guvernul este învestit cu atribuţii de origine constituţională şi legală. Desigur că atribuţiile executivului sunt generale şi cuprind tot ceea ce face nu numai Guvernul, dar şi celelalte autorităţi centrale şi locale ale statului.

La o analiză a prevederilor constituţionale desprindem o largă varietate de atribuţii ale Guvernului, care pot fi sistematizate în următoarele grupe:

atribuţii de pregătire şi iniţiere a proiectelor de legi; atribuţii privind asigurarea realizării politicii interne şi externe a statului; atribuţii de organizare a executării şi de executare a legilor, promovare şi asigurare a executării

decretelor, hotărârilor, ordonanţelor şi a altor acte normative date în aplicarea acestuia; atribuţii privind conducerea, coordonarea şi controlul activităţii ministerelor şi celorlalte autorităţi

ale administraţiei publice etc.Atribuţiile de pregătire şi iniţiere a proiectelor de legi sunt determinate de prevederile art. 73 din

Constituţie, in virtutea acestor prevederi Guvernul dispune de dreptul la iniţiativă legislativă. Această normă constituţională asigură executivului posibilitatea să intervină pe lângă Parlament, ori de câte ori are

necesitatea de a rezolva probleme strategice determinate de programul său de activitate. în virtutea 33

acestui drept Guvernul pregăteşte proiecte de legi pentru reglementarea de noi domenii ale relaţiilor sociale sau pregăteşte amendamente şi rectificări la legile existente, pe care le înaintează Parlamentului spre adoptare. în caz de necesitate urgentă, Primulministru poate să solicite legislativului examinarea cu titlu de urgenţă a unor proiecte de legi concrete. De asemenea, toate proiectele de legi, înaintate Parlamentului de alţi subiecţi cu drept de iniţiativă legislativă, sunt supuse în mod obligatoriu avizării din partea Guvernului. Este şi firesc să fie aşa, întrucât Guvernul are rolul de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării, iar un asemenea proces presupune organizarea lucrului în diverse domenii ale vieţii şi de aceea poate cel mai uşor sesiza problemele ce necesită a fi reglementate prin norme juridice cu caracter de lege.

Toate aceste atribuţii Guvernul le realizează independent de reglementările pe care el însuşi le poate adopta din propria iniţiativă sau la propunerea altor autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale. Procedura legislativă este determinată de etapele acesteia pornind de la cerinţele generale de studiere şi cercetare a domeniului, întocmirea proiectului de lege, expertiza acestuia şi determinarea locului lui în sistemul juridic al ţării, aprobarea proiectului de către Guvern şi prezentarea în calitate de iniţiativă legislativă Parlamentului spre examinare. Atribuţiile privind asigurarea realizării politicii interne şi externe a statului îşi au originea în normele Constituţionale de la art. 96, potrivit cărora Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Desigur, asemenea noţiuni largi includ practic tot ce face Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale.

Pentru realizarea politicii interne, Guvernul activează în direcţiile principale, prin care:a) creează condiţii pentru stabilirea şi asigurarea suveranităţii economice şi politice a Moldovei;b) elaborează concepte pentru dezvoltarea socialeconomică a ţării;c) asigură libera iniţiativă, deetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei şi dezvoltarea

relaţiilor de piaţă;d) elaborează strategii în domeniul ştiinţei şi tehnicii, implementează noi tehnologiei şi susţine

progresul tehnicoştiinţific;e) protejează interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;f) promovează o politică activă în domeniul ocrotirii sănătăţiipopulaţiei;g) asigură legalitatea, ordinea publică etc.Tot la acest capitol, determinând atribuţiile principale ale executivului în realizarea politicii externe,

putem menţiona că Guvernul:a) încheie tratate cu statele străine, cu organizaţiile internaţionale, asigură îndeplinirea lor;b) stabileşte relaţii multilaterale între Republica Moldova şi statele străine, organizaţii internaţionale,

asigură schimbul de informaţii, de studenţi şi specialişti;c) prezintă Preşedintelui propuneri privind acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai

Republicii Moldova, înfiinţarea, desfiinţarea şi schimbarea rangului misiunilor diplomatice;d) aprobă încheierea tratatelor interdepartamentale;e) prezintă spre ratificare Parlamentului tratatele prevăzute de lege;f) informează Parlamentul şi Preşedintele Republicii despre încheierea oricărui tratat care nu trebuie

supus ratificării etc.Atribuţiile de organizare a executării şi de executare a legilor, de promovare şi asigurare a executării

decretelor, hotărârilor, ordonanţelor şi a altor acte normative date în aplicarea acestuia rezultă din prevederile art. 102 din Constituţie, care stabileşte că hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor. Tot odată aceste atribuţii sunt determinate şi de faptul că Guvernul este puterea executivă a statului,

34

din care rezultă responsabilitatea acestuia faţă de bunul mers al îndeplinirii regulilor determinate de legi. Aceste atribuţii sunt exercitate prin acte administrative, cu caracter normativ şi individual, care cuprind dispoziţii şi măsuri obligatorii pentru toate autorităţile administraţiei publice şi pentru cetăţeni.

Atribuţiile privind conducerea, coordonarea şi controlul activităţii ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice îşi au originea în art. 96, precum şi în art. 107 din Constituţie, în care se stabileşte că în scopul conducerii, coordonării şi exercitării controlului în domeniul organizării economiei şi în alte domenii... Asemenea prevederi constituţionale îi permit Guvernului atât a îndruma, coordona şi controla autorităţile subordonate ierarhic, cât şi a anula actele acestora care nu sunt conforme cu normele emise de Guvern. Atribuţiile menţionate sunt exercitate direct sau prin reprezentanţii săi din teritoriu.

Guvernul, în baza dreptului de conducere şi control asupra activităţii autorităţilor centrale şi locale ale administraţiei publice, poate să rezolve în mod direct probleme importante din orice ramură sau domeniu al administraţiei publice.

Dezvoltarea domeniilor de atribuţii ale executivului îşi găseşte reflectare în Legea cu privire la Guvern. Legiuitorul a determinat categoriile de competenţe ale Guvernului în funcţie de ramurile administrate. Acestea includ atribuţii:

în domeniul dezvoltării sociale, învăţământului, culturii şi ocrotirii sănătăţii; în domeniul economiei; în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare; în domeniul muncii şi salarizării; în domeniul ştiinţei şi tehnicii; în domeniul asigurării ordinii de drept; în domeniul asigurării securităţii şi capacităţii de apărare a ţării.5. Actele GuvernuluiActivitatea Guvernului este evidentă prin actele sale, care se adoptă pentru realizarea politicii interne şi

externe a statului. Aceste acte sunt de două categorii: actele juridice şi actele politice ale Guvernului. La categoria actelor juridice atribuim hotărârile, ordonanţele şi dispoziţiile, iar la cele politice se atribuie declaraţiile, apelurile etc. In ceea ce urmează ne vom referi la actele juridice ale executivului.

în exercitarea atribuţiilor sale Guvernul adoptă, pe baza şi în vederea executării legilor, acte normative de reglementare a relaţiilor sociale în diverse sectoare ale administraţii publice, precum şi acte cu caracter individual, prin care aplică direct dispoziţiile legale la diferite cazuri concrete.

Competenţa Guvernului de a emite acte oficiale rezultă din conţinutul art.102 din Constituţie, care stabileşte că Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii Se impune diferenţierea acestor acte după criteriul normaţivităţii lor. De menţionat că actele executivului sunt acte administrative cu caracter normativ şi cu caracter individual.

Normele constituţionale, determinând expres categoriile de acte cu care poate opera Guvernul în vederea realizării tuturor atribuţiilor sale, leau definit ca hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

A. HotărârileCa varietate a actelor juridice ale Guvernului, hotărârile se adoptă pentru organizarea executării

legilor. Acestea, în marea lor parte, sunt acte cu caracter regulamentar, normativ. Hotărârile Guvernului, fiind acte de organizare a executării legii, nu pot reglementa relaţiile sociale primare, deoarece acestea ţin de domeniul legilor şi sunt de competenţa legiuitorului, ele trebuie să concretizeze unele momente de procedură sau de fond ale legilor, dar nu le pot substitui. Hotărârile executivului trebuie să corespundă cu scopul legii în conformitate cu care au fost emise. Astfel, prin hotărâri Guvernul îşi realizează principalele atribuţii în calitatea sa de autoritate executivă, adică de organizare a executării şi de executare nemijlocită a

35

legilor, precum şi cele de asigurare a realizării politicii interne şi externe a statului.Constituţia determină emiterea hotărârilor Guvernului pentru organizarea executării legilor. Acest fapt

nu trebuie înţeles ca interdicţie de aplicare a legilor în afara hotărârilor de Guvern. De menţionat că atât Constituţia, cât şi legile şi tratatele internaţionale au aplicabilitate directă ". Totuşi legile, în majoritatea lor, conţin prevederi prin care se solicită intervenţia unor hotărâri de Guvern pentru realizarea prevederilor acestora. Este logic să fie cerute

121 lotărârea Curţii Constituţionale nr. 55 din 14.10.1999.Guvernului măsuri de aplicare a legii, deoarece acesta, în structura bicefală a puterii executive, este cel

care exercită conducerea generală a administraţiei publice.Legalitatea hotărârilor executivului este condiţionată de mai multe cerinţe constituţionale, cum ar fi

obligativitatea de a fi publicate în Monitorul Oficial, contrasemnate de ministrul responsabil de punerea în executare, corespunderea cu scopul legii în temeiul căreia au fost emise etc. Hotărârile Guvernului se supun controlului de constituţionalitate pe calea contenciosului constituţional, precum şi controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ.

B. OrdonanţeleO altă varietate a actelor Guvernului sunt ordonanţele, care pot fi emise în temeiul unei legi de

abilitare pentru a soluţiona şi realiza probleme urgente determinate de programul de activitate a Guvernului. Astfel, ordonanţele pot fi emise doar în urma unei delegări legislative. Delegarea legislativă presupune dreptul Guvernului de a emite ordonanţe cu caracter de lege. Dacă hotărârile Guvernului reprezintă competenţa regulamentară ordinară, atunci ordonanţele nu se limitează numai la aspectele legate de aplicarea legilor, ele intervin cu reglementări prin care se instituie norme primare de drept, adică valorifică funcţia legislativă. Deşi ordonanţele intervin în domeniul legii, acestea se supun unei proceduri simplificate şi nu trec toate fazele legislative, ele intră în vigoare la data publicării tară a fi promulgate.

Delegarea legislativă poate, în anumite circumstanţe, să modifice raportul dintre executiv şi legislativ, caracterizat prin preeminenţa şi superioritatea legislativului, care are cea mai mare legitimitate de a adopta legi, în calitate de reprezentant al voinţei poporului13. Prin urmare, va spori şi riscul de uzurpare a funcţiilor legislativului de către executiv.

Instituţia delegării legislative, cunoscută şi în dreptul comparat, a dus, nu o dată, la critici în ceea ce priveşte extinderea puterii executivului. Astfel, după ce Parlamentul englez a consimţit,

13 E. Bălan, Participarea Guvernului la realizarea puterii legiuitoare, între necesitate şi exces, în Caietul ştiinţific al Institutului de Ştiinţe Administrative "Paul Negulescu " din România, Sibiu, 2000.

în anul 1983, să delege puterea legislativă, Guvernul a devenit, practic, stăpânul vieţii politice în Marea Britanie. In Franţa practica delegării a determinat formulări de genul: "Votând o delegare generală de materii, Parlamentul putea să intre în vacanţă. Mu este vorba de delegare, ci de substituire."

Prin instituţia delegării legislative, Constituţia ţării noastre sa oprit la formula limitată de delegare legislativă, adică a făcut posibil ca Guvernul să emită doar ordonanţele obişnuite. Acestea au o competenţă limitată, atât rationae materiae, cât şi raîionae temporis. în acest caz ne aflăm în faţa unei delegări legislative legale15. Astfel, Constituţia rezervă pentru ordonanţe doar domeniul de reglementare a legilor ordinare, iar prin faptul că cere obligatoriu legii de abilitare să stabilească expres domeniul şi data până Ia care pot fi emise ordonanţele, condiţionează esenţial executivul.

Nu putem să nu evidenţiem în acest sens contradicţiile cu art. 6 şi art. 60 din Constituţie. Credem că această prevedere afectează principiul separaţiei puterilor, deoarece, pe o perioadă de timp, Guvernul va putea deveni şi legiuitor, şi executor, iar Parlamentul nu va mai putea fi unica putere legiuitoare.

Reglementarea raporturilor sociale prin intermediul ordonanţelor invocă şi alte probleme:36

la adoptarea ordonanţelor opoziţia parlamentară nu are acces pentru dezbateri, ceea ce reprezintă o încălcare a regulilor democratice;

nu există o bună informare a opiniei publice, ceea ce face ca aplicarea ordonanţelor să fîe îngreunată.După modificarea Constituţiei la 5 iulie 2000 şi instituirea de norme prin care Parlamentul poate

decide delegarea legislativă către Guvern, au fost adoptate 3 legi prin care se împuterniceşte executivul cu dreptul de a emite ordonanţe. Acest drept a fost valorificat de executiv doar în anul 2000 şi a adoptat două ordonanţe, dintre care la puţin timp una a fost abrogată, iar cealaltă a fost modificată de Parlament. Nevalorificarea de către Guvern a delegării legislative în anii 20012002 ne demonstrează că această instituţie nu este destul de eficientă sau Guvernul nu are nevoie de o astfel de instituţie.

С DispoziţiileDispoziţiile Guvernului sunt acte mai puţin însemnate. Ele nu pot avea caracter normativ şi se emit de

Primministru în vederea asigurării organizării interne a executivului.Intrarea în vigoare a actelor GuvernuluiFaţă de aceste categorii de acte şi mai cu seamă faţă de cele cu caracter normativ se înaintează cerinţe

şi condiţii specifice care determină legalitatea lor. Aceste cerinţe rezidă în necesitatea publicării lor în Monitorul Oficial, ca o condiţie pentru asigurarea existenţei şi intrarea lor în vigoare. Astfel, aceste acte nu vor putea intra în vigoare la o dată ce va preceda data publicării lor, această dată este determinată de data publicării sau de o altă dată posterioară publicării, indicată în textul actului.

Astfel, potrivit art. 102 din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele Guvernului se publică în Monitorul Oficial. O astfel de condiţionare este firească, deoarece aceste acte conţin norme de drept chemate să reglementeze raporturile sociale ce apar în societate, stabilind în acest sens comportamente prescrise pentru toţi indivizii.

O altă condiţie înaintată de Constituţie faţă de hotărâri şi ordonanţe este cea de contrasemnare a acestora de către miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare. Instituţia contrasemnarii are o semnificaţie deosebită, deoarece este o condiţie ce determină legalitatea actelor Guvernului şi o metodă de trecere a răspunderii concrete către un membru al guvernului pentru executarea actului adoptat de acesta. Contrasemnarea hotărârilor sau ordonanţelor nu poate fi refuzată de cei care au obligaţia executării lor. Semnătura autentifică faptul că persoana responsabilă de. executarea hotărârii sau ordonanţei este familiarizată cu textul ei, refuzul contrasemnăm lar putea determina pe Primministru să solicite înlocuirea acestei persoane printro remaniere guvernamentală. Nerespectarea regulilor de contrasemnare a actelor ce urmează a fi în mod obligatoriu contrasemnate, va duce la nulitatea acestora. Contrasemnarea trebuie să fie evidentă şi indicată în textul actului publicat în Monitorul Oficial.

Instituţia contrasemnării hotărârilor şi ordonanţelor mai poate fi analizată şi apreciată prin prisma limitelor autonomiei funcţionale a Guvernului. De menţionat că aceste limite sunt nu numai de ordin constituţional, dar şi de ordin legislativ, care stabileşte latura

Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 32 din 29.10.1998.tehnică a adoptării hotărârilor şi ordonanţelor executivului. Astfel, contrasemnarea angajează

răspunderea ministrului respectiv pentru aplicarea corectă şi eficientă a hotărârii sau ordonanţei Guvernului.

Hotărârile şi ordonanţele adoptate de executiv se contrasemnează de unul sau de mai mulţi miniştri. Adoptarea acestor acte la şedinţele Guvernului asigură informarea tuturor membrilor Guvernului, ceea ce face contrasemnarea mai puţin formală. Potrivit art.102 din Constituţie, procedura contrasemnării este obligatorie şi presupune o listă a contrasemnatarilor. Lipsa unei reglementări a acestei formalităţi ar putea duce la tergiversarea semnării hotărârii sau ordonanţei, publicării şi punerii lor în aplicare.

37

Tema VII. Organele centrale de specialitate ale administraţiei publice

- Organizarea şi funcţionarea organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice- Atribuţiile organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice- Actele organelor centrale de specialitate ale administraţiei publiceMinisterele şi celelalte autorităţi centrale ale administraţiei publice constituie o categorie distinctă de

organe în cadrul sistemului autorităţilor administraţiei publice, având rolul de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, fiind, astfel, organe de specialitate, de resort. Mai precizăm faptul că ele realizează această activitate pe întreg teritoriul ţării, fiind autorităţi centrale ale administraţiei publice.

Rolul determinant în societate şi importanţa ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale îl constituie două elemente: competenţa materială şi competenţa teritorială. Aceste elemente definesc în principal locul acestor organe în sistemul autorităţilor administraţiei publice ca o verigă importantă, subordonată Guvernului, ca fiind autoritatea centrală cu competenţa materială generală, care coordonează şi controlează întreaga activitate a ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice.

Potrivit art. 107 din Constituţie, ministerele sunt organe ale administraţiei publice de specialitate, care traduc în viaţă politica Guvernului şi exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică în domeniile de activitate de care răspund. Deşi legislaţia nu prevede expres acest lucru, ministerele pot fi organizate numai în subordonarea Guvernului şi numai pe baza legii.

În afara de ministere, Constituţia face referire şi la alte autorităţi administrative, care sunt responsabile de conducerea, coordonarea şi exercitarea controlului în domeniul economiei şi în alte domenii, care nu intră nemijlocit în atribuţiile ministerelor. Aceste categorii de autorităţi se înfiinţează în temeiul legii ca autorităţi administrative autonome sau nemijlocit pe lângă Guvern.

Principalul act normaic care reglementează activitatea organelor APC de specilaitate este Legea privind administraţia publică centrală de specialitate nr. 98 din 04.05.2012

Acestă lege stabileşte sistemul instituţional al administraţiei publice centrale de specialitate şi reglementează regimul general al activităţii acesteia, principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi raporturile juridice care decurg din activitatea ministerelor, a Cancelariei de Stat şi a altor autorităţi administrative centrale.

Scopul prezentei legi constă în asigurarea unui caracter democratic, legal, eficient şi transparent de organizare şi funcţionare a administraţiei publice centrale de specialitate.

  Sfera de aplicare legii privind administraţia publică centrală de specialitate nr. 98 este:- ministerele, - Cancelaria de Stat,- alte autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi structurile organizaţionale din sfera

lor de competenţă (autorităţile administrative din subordine, serviciile publice desconcentrate şi cele aflate în subordine, precum şi instituţiile publice în care ministerul, Cancelaria de Stat sau altă autoritate administrativă centrală are calitatea de fondator).

Administraţia publică centrală de specialitate îşi desfăşoară activitatea respectînd următoarele principii:

1) organizaţionale: a) ierarhie instituţională;

38

b) delimitare a funcţiilor de elaborare şi de promovare a politicilor de funcţiile de implementare a acestora;

c) atribuire clară a responsabilităţilor şi competenţelor, evitînd ambiguitatea, dublarea şi suprapunerea acestora;

d) desconcentrare a serviciilor publice; e) simplitate şi claritate a structurii instituţionale; 2) de funcţionare: a) legalitate; b) eficacitate în atingerea obiectivelor şi realizarea sarcinilor stabilite; c) gestionare în mod economic a proprietăţii publice şi utilizare eficientă a fondurilor publice alocate; d) planificare strategică; e) colaborare interinstituţională; f) asigurare a controlului financiar public intern; g) responsabilitate pentru activitate; h) raţionalizare şi promptitudine a procedurilor şi activităţilor administrative; i) deservire eficientă a cetăţenilor; j) asigurare a accesului la informaţie, a publicării datelor guvernamentale cu caracter public şi a

transparenţei în procesul decizional.

Principiile administraţiei publice centrale de specialitate sînt aplicate: a) la exercitarea de către Guvern a controlului legalităţii şi oportunităţii activităţii ministerelor, a altor

autorităţi administrative centrale şi a structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă; b) la verificarea şi evaluarea de către Guvern a calităţii serviciilor de interes public prestate de către

ministere, de alte autorităţi administrative centrale şi de structurile organizaţionale din sfera lor de competenţă;

c) la exercitarea de către ministere şi de alte autorităţi administrative centrale a controlului ierarhic asupra legalităţii şi oportunităţii activităţii structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă, precum şi la verificarea şi evaluarea calităţii serviciilor de interes public pe care acestea le prestează;

d) la înfăptuirea de către instanţa de contencios administrativ competentă, în conformitate cu legislaţia în vigoare, a controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative emise de ministere, alte autorităţi administrative centrale şi de structurile organizaţionale din sfera lor de competenţă.

  Ministerele Ministerele sînt organe centrale de specialitate ale statului care asigură realizarea politicii

guvernamentale în domeniile de activitate care le sînt încredinţate. Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului potrivit prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, ale Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern şi ale Legii privind administraţia publică centrală de specialitate nr. 98 din 04.05.2012.

Între ministere se repartizează chestiunile ce ţin de politicile statului în diferite domenii, responsabilitatea pentru elaborarea şi promovarea cărora le revine membrilor Guvernului în conformitate cu Constituţia şi legile Republicii Moldova, cu excepţia domeniilor care sînt încredinţate conducătorilor autorităţilor administrative autonome constituite de Parlament.

 

39

Ministerele se constituie, se reorganizează şi se dizolvă de Parlament în conformitate cu Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern.

Propunerile cu privire la constituirea ministerelor trebuie să conţină argumentări privind temeiul legal de constituire a acestora, misiunea, funcţiile de bază, efectivul-limită şi structura ministerelor, precum şi privind alocaţiile bugetare necesare pentru asigurarea activităţii lor.

Constituirea ministerelor se efectuează în conformitate cu direcţiile prioritare şi cu sarcinile primordiale ale activităţii Guvernului, stabilite în programul său de activitate.

Propunerile cu privire la reorganizarea sau dizolvarea ministerelor trebuie să conţină argumentări privind necesitatea şi oportunitatea reorganizării sau dizolvării, precum şi propuneri referitoare la preluarea sau transferul de competenţe ale acestora.

Ministerul se reorganizează prin fuziune (contopire şi absorbţie), dezmembrare (divizare şi separare) sau transformare în conformitate cu legea care prevede reorganizarea acestuia.

Contopirea ministerului cu un alt minister sau cu o altă autoritate administrativă centrală are ca efect încetarea existenţei ministerului participant la contopire şi transferul integral al competenţelor acestuia la autoritatea ce se constituie ca urmare a contopirii.

Absorbţia are ca efect încetarea existenţei ministerului absorbit şi transferul integral al competenţelor acestuia la autoritatea absorbantă.

Divizarea ministerului are ca efect încetarea existenţei acestuia şi transferul competenţelor sale la două sau la mai multe ministere şi/sau la alte autorităţi administrative centrale care există sau care se constituie.

Separarea ministerului are ca efect transferul unor competenţe ale acestuia, fără ca el să îşi înceteze existenţa, la un minister ori la mai multe ministere şi/sau la alte autorităţi administrative centrale existente sau care se constituie.

Transformarea ministerului are ca efect schimbarea formei sale juridice de organizare în altă autoritate administrativă centrală şi transferul competenţelor acestuia la autoritatea respectivă.

Modificarea denumirii ministerului nu se consideră reorganizare a acestuia. Dizolvarea ministerului are ca efect deschiderea procedurii de lichidare a acestuia, cu excepţia

cazurilor de fuziune şi dezmembrare ce au ca efect încetarea existenţei ministerului, fără declanşarea procedurii de lichidare a acestuia.

Ministerul continuă să existe şi după dizolvare în măsura în care este necesar pentru lichidarea acestuia.

Din momentul intrării în vigoare a legii care prevede dizolvarea ministerului, acesta nu mai poate desfăşura activităţi care implică exercitarea prerogativelor de putere publică şi desfăşoară exclusiv activităţi de gestionare a resurselor umane, precum şi activităţi auxiliare de secretariat şi de administrare a patrimoniului aflat în gestiune.

  Ministrul Conducerea ministerului este exercitată de către ministru, care: a) determină obiectivele şi direcţiile strategice de activitate ale ministerului, pornind de la programul

de activitate a Guvernului, decide asupra căilor de realizare a acestora; b) aprobă programele şi planurile de activitate a ministerului, precum şi rapoartele despre realizarea

lor; c) asigură coordonarea, supravegherea şi controlul activităţii administraţiei publice în domeniile de

activitate încredinţate ministerului pentru realizarea misiunii şi pentru îndeplinirea funcţiilor acestuia;

40

d) organizează sistemul de management financiar şi control, precum şi funcţia de audit intern în minister;

e) exercită dreptul asupra efectuării cheltuielilor în conformitate cu alocaţiile aprobate pentru minister în legea bugetară anuală;

f) participă, cu drept de vot deliberativ, la şedinţele Guvernului şi votează chestiunile de pe ordinea de zi a şedinţelor;

g) decide asupra iniţierii şi prezintă Guvernului spre examinare proiecte de acte legislative şi normative ce ţin de domeniile de activitate încredinţate ministerului;

h) expune opinia proprie pe marginea proiectelor de acte legislative şi normative elaborate de alte ministere, autorităţi administrative centrale şi autorităţi publice, precum şi privind alte chestiuni examinate în cadrul şedinţelor Guvernului;

i) aprobă avize la proiecte de acte legislative şi normative care au tangenţă cu domeniile de activitate încredinţate ministerului, elaborate de alte ministere, alte autorităţi administrative centrale şi autorităţi publice, şi contrasemnează hotărîrile şi ordonanţele adoptate de Guvern în cazurile stabilite de lege;

j) negociază şi semnează tratate internaţionale ale Republicii Moldova în conformitate cu deplinele puteri acordate în modul stabilit prin Legea nr.595-XIV din 24 septembrie 1999 privind tratatele internaţionale ale Republicii Moldova;

k) emite în mod unipersonal ordine în limitele competenţei sale; l) stabileşte domeniile de activitate a viceministrului/viceminiştrilor; m) aprobă regulamentele subdiviziunilor interne ale aparatului central al ministerului; n) numeşte în funcţii publice, modifică, suspendă şi încetează raporturile de serviciu ale funcţionarilor

publici din aparatul central, inclusiv ale celor cu statut special, în condiţiile Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi, respectiv, în condiţiile legilor speciale;

o) angajează şi eliberează din funcţie personalul contractual în condiţiile legislaţiei muncii; p) conferă grade de calificare funcţionarilor publici, inclusiv celor cu statut special, le acordă stimulări

şi le aplică sancţiuni disciplinare, în condiţiile legii; q) prezintă Guvernului spre examinare propuneri de constituire şi reorganizare a structurilor

organizaţionale în sfera de competenţă a ministerului, în limitele alocaţiilor prevăzute în bugetul de stat pentru întreţinerea ministerului în cauză, precum şi propuneri de dizolvare a acestora;

r) numeşte în funcţii, modifică, suspendă şi încetează raporturile de serviciu (de muncă) ale conducătorilor şi adjuncţilor structurilor organizaţionale din sfera de competenţă a ministerului, cu excepţia cazurilor în care aceasta ţine de competenţa Guvernului, în temeiul actelor legislative speciale;

s) înaintează propuneri pentru decorarea cu distincţii de stat a personalului din cadrul ministerului, în condiţiile legii;

t) reprezintă ministerul, fără un mandat special, în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, cu alte autorităţi publice, cu reprezentanţii societăţii civile şi cu persoanele fizice şi juridice din Republica Moldova şi din străinătate;

u) aprobă sau modifică statul de personal al aparatului central al ministerului în limitele fondului de retribuire a muncii şi ale efectivului-limită stabilit de Guvern;

v) exercită şi alte competenţe care îi sînt atribuite în conformitate cu legislaţia. Numirea în funcţie, obţinerea de către ministru a împuternicirilor de membru al Guvernului şi

încetarea acestora, alte chestiuni ce ţin de activitatea ministrului ca membru al Guvernului sînt stabilite în Constituţia Republicii Moldova, în Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, în Legea nr.199 din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică.

41

  Viceministrul În activitatea de conducere a ministerului, ministrul este asistat de unul sau de mai mulţi viceminiştri

care i se subordonează nemijlocit. Numărul viceminiştrilor este stabilit de Guvern la propunerea ministrului. Viceministrul este numit în funcţie şi demis din funcţie de către Guvern la propunerea ministrului, cu excepţia viceminiştrilor apărării care se numesc în funcţie şi se demit din funcţie de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului.

Viceministrul este responsabil de domeniul de activitate stabilit de către ministru şi poartă răspundere personală pentru neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a atribuţiilor care îi revin.

În caz de încălcare a legislaţiei de viceministru, propunerea de sancţionare a acestuia este prezentată Guvernului de către ministru spre examinare şi adoptare a deciziei sau, în cazul viceminiştrilor apărării – Preşedintelui Republicii Moldova. Conform ordinului ministrului privind stabilirea domeniilor de activitate, viceministrul:

a) participă la determinarea obiectivelor şi direcţiilor strategice de activitate a ministerului în domeniile de care este responsabil;

b) coordonează elaborarea programelor şi a planurilor de activitate a ministerului, a rapoartelor despre realizarea lor referitor la domeniile de care este responsabil;

c) propune ministrului iniţierea proiectelor de acte legislative şi normative în domeniile de care este responsabil;

d) exercită împuternicirile ministrului de conducere a ministerului în cazul lipsei acestuia sau al imposibilităţii exercitării de către ministru a împuternicirilor sale, fapt despre care se înştiinţează Prim-ministrul;

e) participă la şedinţele Guvernului, cu drept de vot consultativ, în cazul în care este delegat de către ministru şi în alte cazuri stabilite de legislaţie;

f) la indicaţia ministrului, reprezintă ministerul în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi cu alte autorităţi publice, cu reprezentanţii societăţii civile şi cu persoanele fizice şi juridice din Republica Moldova şi din străinătate;

g) exercită şi alte atribuţii delegate de către ministru.   Secretarul de stat Secretarul de stat este funcţionar public de conducere de nivel superior, numit în funcţie pe criterii de

profesionalism în conformitate cu Legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public.

Secretarul de stat asigură realizarea legăturilor funcţionale dintre conducerea ministerului şi corpul de funcţionari publici, precum şi dintre subdiviziunile interne ale aparatului central al ministerului. Secretarul de stat:

a) asigură elaborarea calitativă a programelor şi planurilor ministerului; b) elaborează şi propune căile de realizare a obiectivelor şi direcţiilor strategice de activitate a

ministerului; c) coordonează activitatea subdiviziunilor aparatului central al ministerului în vederea realizării

obiectivelor şi a direcţiilor strategice de activitate a ministerului; d) coordonează activitatea structurilor organizaţionale din sfera de competenţă a ministerului şi asigură

conlucrarea operativă dintre ministru şi conducătorii acestora;

42

e) realizează legătura funcţională dintre subdiviziunile interne ale aparatului central al ministerului şi structurile organizaţionale din sfera de competenţă a ministerului;

f) asigură monitorizarea şi evaluarea executării obiectivelor şi a direcţiilor strategice de activitate a ministerului, precum şi raportarea privind implementarea acestora;

g) urmăreşte executarea actelor legislative şi normative care au fost iniţiate de minister; h) asigură elaborarea proiectelor de acte legislative şi normative, este responsabil de calitatea lor sub

aspectul respectării cerinţelor legale privind elaborarea, fundamentarea, avizarea, consultarea publică, expertiza şi definitivarea acestora;

i) asigură avizarea proiectelor de acte legislative şi normative care au tangenţă cu domeniile de activitate încredinţate ministerului, elaborate de alte ministere, autorităţi administrative centrale şi autorităţi publice;

j) exercită şi alte atribuţii de serviciu şi responsabilităţi specifice în conformitate cu regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului ori încredinţate de ministru.

  Autorităţile administrative din subordinea ministerelor Pentru asigurarea implementării politicii statului în anumite subdomenii sau sfere din domeniile de

activitate care îi sînt încredinţate unui minister, în subordinea acestuia pot fi create autorităţi administrative cu forma de organizare juridică de agenţii, servicii de stat şi de inspectorate de stat.

Autorităţile administrative din subordinea ministerelor sînt persoane juridice de drept public. Agenţia este o structură organizaţională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se

constituie pentru exercitarea funcţiilor de gestionare a anumitor subdomenii sau sfere din domeniile de activitate a ministerului.

Serviciul de stat este o structură organizaţională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se constituie pentru prestarea serviciilor publice administrative (de înregistrare de stat, de eliberare a actelor necesare pentru iniţierea şi/sau desfăşurarea afacerii şi în alte domenii).

Inspectoratul de stat este o structură organizaţională separată în sistemul administrativ al unui minister, care se constituie exclusiv pentru exercitarea funcţiilor de supraveghere şi control de stat în subdomenii sau în sfere din domeniile de activitate a ministerului.

Autorităţile administrative din subordinea ministerelor pot fi organizate ca servicii publice desconcentrate, dispunînd de un organ central şi de subdiviziuni teritoriale.

Luarea deciziei privind constituirea, reorganizarea şi dizolvarea autorităţilor administrative din subordinea ministerelor ţine de competenţa Guvernului, la propunerea ministrului, sau de competenţa Parlamentului, în cazurile stabilite expres de actele legislative speciale.

  Alte autorităţi administrative centrale din subordinea Guvernului Pentru realizarea politicii statului într-un anumit domeniu sau sferă de activitate, care nu intră în

competenţa nemijlocită a ministerelor, precum şi pentru soluţionarea unor probleme în care competenţele mai multor ministere se intersectează sau se complementează, în condiţiile prezentei legi şi în conformitate cu Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, în subordinea Guvernului pot fi create şi alte autorităţi administrative centrale.

Alte autorităţi administrative centrale funcţionează conform principiului de conducere unică exercitată de către directorii generali ai acestora, care sînt numiţi şi eliberaţi din funcţie de către Guvern sau, în cazurile expres prevăzute de actele legislative speciale, de către Preşedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului.

43

Activitatea altor autorităţi administrative centrale este coordonată şi controlată de către Guvern prin intermediul prim-viceprim-ministrului sau al unuia dintre viceprim-miniştri desemnat de către Guvern.

  Alte autorităţi administrative centrale din subordinea Guvernului se constituie, se reorganizează şi se

dizolvă de Parlament, la propunerea Prim-ministrului, în conformitate cu prezenta lege, cu Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, precum şi cu tratatele internaţionale ale Republicii Moldova.

În cazul constituirii, reorganizării şi dizolvării altor autorităţi administrative centrale, se aplică în mod corespunzător prevederile art.10 alin.(2)–(14).

  Directorul general al altei autorităţi administrative centrale: a) asigură coordonarea şi supravegherea activităţii aparatului central al altei autorităţii administrative

centrale, precum şi monitorizarea activităţii structurilor organizaţionale din sfera de competenţă a acesteia; b) organizează sistemul de management financiar şi control, precum şi funcţia de audit intern în altă

autoritate administrativă centrală; c) exercită dreptul asupra efectuării cheltuielilor în conformitate cu alocaţiile aprobate pentru altă

autoritate administrativă centrală în legea bugetară anuală; d) prezintă pentru coordonare prim-viceprim-ministrului sau viceprim-ministrului desemnat: - planul anual de activitate a altei autorităţi administrative centrale şi, pentru aprobare, măsurile de

realizare a direcţiilor strategice de activitate a acesteia; - proiectele de acte legislative şi normative al căror autor este altă autoritate administrativă centrală,

care urmează a fi prezentate, în modul stabilit, spre examinare Guvernului; - proiectele actelor normative ale altei autorităţi administrative centrale; - propuneri referitoare la constituirea şi reorganizarea structurilor organizaţionale în sfera de

competenţă a altei autorităţi administrative centrale, în limitele alocaţiilor prevăzute în bugetul de stat pentru întreţinerea autorităţii în cauză, precum şi propuneri de dizolvare a acestora, pentru a fi prezentate, în modul stabilit, spre examinare Guvernului;

e) negociază şi semnează tratate internaţionale ale Republicii Moldova în conformitate cu deplinele puteri acordate în modul stabilit în Legea nr.595-XIV din 24 septembrie 1999 privind tratatele internaţionale ale Republicii Moldova;

f) stabileşte atribuţiile şi responsabilităţile directorului general adjunct/ directorilor generali adjuncţi; înaintează prim-viceprim-ministrului sau viceprim-ministrului desemnat propuneri cu privire la aplicarea sancţiunilor disciplinare faţă de aceştia pentru a fi prezentate, în modul stabilit, spre examinare Guvernului;

g) numeşte în funcţii publice, modifică, suspendă şi încetează raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, inclusiv ale celor cu statut special, în condiţiile Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi, respectiv, ale legilor speciale;

h) angajează şi eliberează din funcţie personalul contractual în condiţiile legislaţiei muncii; i) conferă grade de calificare funcţionarilor publici, inclusiv celor cu statut special, le acordă stimulări

şi le aplică sancţiuni disciplinare în condiţiile legii; j) prezintă pentru coordonare prim-viceprim-ministrului sau viceprim-ministrului desemnat propuneri

cu privire la structura altei autorităţi administrative centrale pentru a fi prezentate ulterior spre examinare Guvernului;

k) numeşte în funcţii, modifică, suspendă şi încetează raporturile de serviciu (de muncă) ale conducătorilor şi adjuncţilor structurilor organizaţionale din subordinea altei autorităţi administrative centrale, cu excepţia cazurilor în care aceasta ţine de competenţa Guvernului, în temeiul legilor speciale;

44

l) înaintează propuneri pentru decorarea cu distincţii de stat a personalului din cadrul altei autorităţi administrative centrale, în condiţiile legii;

m) reprezintă, fără un mandat special, altă autoritate administrativă centrală în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, cu alte autorităţi publice, cu reprezentanţii societăţii civile şi cu persoanele fizice şi juridice din Republica Moldova şi din străinătate;

n) semnează, în limitele competenţei sale, ordine şi alte acte prevăzute de legislaţie, emise de o altă autoritate administrativă centrală;

o) aprobă sau modifică statul de personal al aparatului central al altei autorităţi administrative centrale în limitele fondului de retribuire a muncii şi ale efectivului-limită stabilit de Guvern;

p) exercită şi alte competenţe atribuite în conformitate cu legislaţia în vigoare.   Colegiile ministerului şi ale altei autorităţi administrative centrale Pentru dezbaterea problemelor referitoare la activitatea şi politicile promovate de minister sau de altă

autoritate administrativă centrală, pentru realizarea informării asupra activităţilor desfăşurate şi asupra proiectelor viitoare ale acestora, în cadrul ministerului sau al altei autorităţi administrative centrale pot funcţiona, ca organe consultative, colegii.

Decizia cu privire la crearea colegiului ministerului sau a altei autorităţi administrative centrale şi la componenţa numerică şi nominală a acestuia se ia de Guvern, la propunerea ministrului sau a directorului general, ori, în cazurile prevăzute de legislaţie, de către Preşedintele Republicii Moldova sau de către ministru ori de către directorul general.

Colegiul ministerului sau al altei autorităţi administrative centrale are următoarea componenţă: ministrul (preşedintele colegiului), viceminiştrii şi secretarul de stat sau directorul general (preşedintele colegiului) şi directorii generali adjuncţi, şeful de cabinet şi consilierii ministrului sau directorul general, conducătorii subdiviziunilor interne autonome ale aparatului central al ministerului sau al altei autorităţi administrative centrale, precum şi conducătorii structurilor organizaţionale din sfera de competenţă ale acestora.

Actele administrative ale ministerului şi ale altei autorităţi administrative centrale În scop de realizare a misiunii lor şi de îndeplinire a funcţiilor ce le revin, ministerul şi altă autoritate

administrativă centrală emit, în condiţiile legii, acte administrative cu caracter normativ şi individual în conformitate cu procedurile administrative relevante.

Actele administrative cu caracter normativ ale ministerului sau ale altei autorităţi administrative centrale se emit în scop de executare a actelor legislative, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, hotărîrilor şi ordonanţelor Guvernului. Ministerele şi alte autorităţi administrative centrale asigură publicarea actelor administrative proprii cu caracter normativ conform legislaţiei.

Guvernul are dreptul să solicite autorităţii emitente revocarea sau să suspende ori să abroge, în condiţiile legii, actele administrative ale ministerului şi ale altei autorităţi administrative centrale care nu corespund actelor legislative, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, hotărîrilor şi ordonanţelor Guvernului sau pe motiv de inoportunitate.

Actele administrative ale ministerului şi ale altei autorităţi administrative centrale pot fi contestate de către persoanele fizice şi juridice în Guvern sau în instanţa de contencios administrativ competentă în modul stabilit de Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.

 

Tema VIII. Autorităţile administraţiei publice locale

45

- Noţiuni generale privind administraţia publică locală.- Caracteristica generală a statutului autorităţilor administraţiei publice locale.- Caracteristica controlului administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale.

Istoricul APLOdată cu proclamarea şi obţinerea independenţei faţă de URSS, Republica Moldova porneşte pe calea

construcţiei statale pe principii noi, avînd drept exemplu ţările Europei Centrale şi de Est. Astfel, tînărul stat iniţiază reforme în diverse sfere ale vieţii sociale, în politică, economie, cadrul legislativ etc, inclusiv în domeniul administraţiei publice locale. Necesitatea reformării sistemului administraţiei publice locale porneşte de la stagnarea sistemul sovietic, care avea la bază schelele statului-partid , pîrghiile administrative caracteristice unui sistem totalitar, în care autorităţile locale erau subordonate ierarhic centrului şi aveau menirea să protejeze nu individul sau colectivitatea, ci sistemul. Astfel, odată cu primii paşi de democratizare, în Republica Moldova au început să fie promovate reformele politice, juridice şi administrative, care au influenţat inclusiv sistemul administraţiei publice locale. Pentru rezolvarea multiplelor probleme ce ţineau de administrarea locală Sovietul Suprem al R.S.S. Moldova, prin Hotărîrea nr. 45-XII din 29 mai 1990, instituie o comisie permanentă pentru autoadministrarea locală şi economia locală, care avea sarcina de înfăptuire consecventă a reformelor politice şi economice, de restructurare radicală în R.S.S Moldova a autoadministrării locale ca parte componentă a auto-conducerii poporului, a asigurării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, autonomiei sovietelor locale în rezolvarea problemelor sociale, economice şi ecologice pornind de la interesele populaţiei şi particularităţile unităţilor administrativ-teritoriale.

Comisia parlamentară împreună cu Guvernul au elaborat şi au promovat adoptarea Legii nr. 635-XII din 10 iulie 1991 cu privire la bazele autoadministrării locale, care a definit autoadministrarea locală ca o activitate liberă a locuitorilor unei anumite unităţi administrativ-teritoriale, pentru rezolvarea în mod nemijlocit sau prin intermediul organelor alese de ei a problemelor de importanţă locală, realizîndu-se prin voinţa poporului, exprimată prin forme ale democraţiei directe şi reprezentative: participarea populaţiei la discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, alegerea organelor reprezentative (consiliile), participarea la realizarea hotărîrilor adoptate şi exercitarea controlului asupra activităţii organelor autoadministrării locale .

Prin adoptarea acestei legi se fac primele încercări în vederea stabilirii unor principii caracteristice unui sistem de tranziţie spre democraţie. Fiind puse la baza funcţionării autoadministrării locale.

În continuarea desfăşurării reformei administrative s-au făcut încercări şi s-au depus eforturi pentru restructurarea întregului sistem al administraţiei publice locale. În acest scop au fost iniţiate proiectele de legi din 25 octombrie 1991 cu privire la autoadministrarea în comună (oraş) şi din 10 ianuarie 1992 cu privire la administrarea în judeţ (municipiu). Deşi aceste proiecte nu şi-au găsit realizare, conceptele puse la baza lor, fiind ajustate la cerinţele autentice ale autonomiei locale, au fost preluate ulterior.

Odată cu adoptarea Constituţiei din 1994, în art. 109 au fost stabilite principiile de bază ale administraţiei publice locale, care invocă autonomia locală, descentralizarea serviciilor publice, eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale şi consultarea cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit. Totodată, în art. 112, legea supremă defineşte autorităţile săteşti şi orăşeneşti şi determină statutul lor. De asemenea, Constituţia stabileşte organizarea administrativ-teritorială şi determină principiile pe care se axează competenţele autorităţilor raionale.

După adoptarea Constituţiei principiile constituţionale sînt preluate şi dezvoltate în Legea nr. 310-XIII din 7 decembrie 1994 privind administraţia publică locală. în această lege au fost definite autorităţile

46

publice locale din sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane, precizate domeniile de activitate şi competenţele acestor autorităţi. Legea stabilea reglementări referitoare la administrarea bunurilor colectivităţilor locale, la colectarea veniturilor şi aprobarea cheltuielilor etc. Totodată, legea fixa un şir de alte principii care nu erau în deplină concordanţă cu prevederile constituţionale. Acestea se refereau la următoarele aspecte:

- poziţiile de subordonare a consiliilor pe verticală, inclusiv din punct de vedere financiar;- crearea primăriei ca organ colegial şi autoritate executivă;- responsabilitatea primăriei şi a comitetului executiv raional în faţa Guvernului;- cumularea funcţiilor de consilier al consiliului respectiv de către primar;- prezentarea demisiei de către primar şi preşedintele comitetului executiv raional în faţa

Preşedintelui Republicii Moldova;- numirea primarului interimar şi a preşedintelui comitetului executiv raional interimar de către

Preşedintele Republicii Moldova la propunerea Guvernului.Între timp, reglementările constituţionale şi cele legale se completează cu prevederi internaţionale, care

de asemenea conţin un şir de principii ce se referă la autoadministrarea locală. Astfel, prin Hotărîrea Parlamentului nr. 1253-XIII din 16 iulie 1997, este ratificată Carta Europeană pentru Autoadministrarea Locală adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Acest act internaţional şi alte tratate stabilesc anumite cerinţe pentru statele-părţi şi le obligă să garanteze realizarea activităţii comunităţilor locale în spiritul cerinţelor principiilor internaţionale de asigurare a drepturilor omului.

Odată cu ratificarea Cartei Europene pentru Autoadministrarea Locală Republica Moldova a fost supusă monitorizării din partea Consiliul Europei, care insista asupra racordării legislaţiei naţionale la standardele europene. În acelaşi timp, de situaţia creată nu erau mulţumiţi nici cetăţenii, nici reprezentanţii administraţiei publice locale, unii preferind mai degrabă sistemul sovietic de administraţie publică locală. Astfel, a fost impulsionată o nouă fază a reformelor în administraţia publică locală. Pornind de la cele menţionate, Parlamentul adoptă la 6 noiembrie 1998 Legea nr. 186-XIV privind administraţia publică locală. Această lege practic ţinea cont de experienţele negative anterioare şi încerca să răspundă exigenţelor prevederilor constituţionale şi standardelor europene.

Prin legea menţionată, la nivelul comunelor se organizează autorităţile locale formate din consilii locale şi primari, alese nemijlocit de către cetăţeni. La nivelul doi erau organizate consiliile judeţene. Prin această lege au fost organizate pentru prima dată prefecturile în fruntea cărora Guvernul numea cîte un prefect, care era reprezentantul Guvernului în teritoriu şi exercita supravegherea şi controlul legalităţii activităţii organelor administraţiei publice locale la ambele niveluri.

Problemele generate de reforma administrativ-teritorială au cauzat, la rîndul lor, altele, iar odată cu ele a fost atrasă în cursă însăşi Legea administraţiei publice locale, care, odată cu schimbarea raporturilor de forţe în cadrul Parlamentului, a fost supusă unor revizuiri esenţiale.

Astfel, legiuitorul, revenind la problematica reformei administraţiei publice locale prin Legea 781-XV din 27 decembrie 2001, a operat modificări esenţiale în legea de bază. Aceste modificări priveau:

- trecerea de la sistemul de judeţe la cel de raioane;. - substituirea prefectului cu preşedintele comitetului executiv raional;- excluderea serviciilor descentralizate;- alegerea primarului de către consiliu şi îndeplinirea de cătreacesta a funcţiilor de preşedinte al consiliului; - eliberarea din funcţie a primarului de către consiliul ierarhicsuperior;

47

- excluderea posibilităţii instituirii impozitelor şi taxelor locale;- ridicarea mandatului de preşedinte al comitetului executiv raional înainte de termen la propunerea

Guvernului;- eliberarea din funcţie de către Parlament a preşedintelui, vicepreşedintelui şi secretarului

comitetului executiv raional în cazul în care aceştia nu pot fi demişi de către consiliu;- obligaţia preşedintelui comitetului executiv raional de a prezenta rapoarte Guvernului etc.Practic, această lege a modificat integral conceptul iniţial al administraţiei publice locale, făcîndu-1 cu

mult mai dezavantajos sau chiar inadmisibil din punctul de vedere al prevederilor constituţionale. Deşi legea a fost adoptată, foarte mulţi deputaţi nu au fost mulţumiţi de o astfel de reformă şi au sesizat Curtea Constituţională care urma să supună controlului constituţionalităţii prevederile Legii nr. 781/2001. Astfel, exercitînd controlul constituţionalităţii acestei legi, Curtea invocă o serie de principii indispensabile organizării oricărui stat democratic. Aceste principii sînt stabilite de actele internaţionale, Constituţie şi legi. Constituţia reglementează condiţiile de exercitare a autonomiei locale şi schema generală a autorităţilor administraţiei publice locale. Legea supremă nu conţine reguli aplicabile diferenţiat autorităţilor administraţiei publice locale. Regulile principale, după care trebuie să se conducă autorităţile administraţiei publice locale, sînt expuse în art. 113 din Constituţie, care stipulează că raporturile dintre autorităţile publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune.

Un element caracteristic al autorităţilor publice locale îl constituie eligibilitatea acestora. Principiul eligibilităţii este democratic şi se realizează prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot, care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă .

O astfel de lege pînă la varianta ei finală a fost precedată de un şir de discuţii şi dezbateri publice. Proiectul iniţial a suportat trei revizuiri esenţiale, practic au fost pregătite trei variante de proiecte de legi. Ultima variantă, supusă unei expertize minuţioase din partea Consiliului Europei, a fost apreciată drept o lege modernă ce corespunde standardelor europene. Prin urmare, la 18 martie 2003 a fost adoptată Legea nr. 123-XV privind administraţia publică locală .

Noua lege defineşte administraţia publică locală ca o totalitate a autorităţilor publice locale constituite, în condiţiile legii, pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale. Astfel, la nivelul întîi în calitate de autorităţi locale se organizează şi funcţionează consiliile locale şi primarii, iar la nivelul doi consiliile raionale şi preşedintele raionului.

Administraţia publică locală este totalitatea autorităţilor cu competenţă generală sau specială, constituie pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale.

Conform Constituţiei Republicii Moldova administraţia locală ţine să fie realizată prin voinţa poporului, exercită prin forme ale democraţiei directe şi reprezentative, adică prin participarea populaţiei la discutarea şi rezolvarea celor mai importante problem, alegerea organelor reprezentative, participarea la rezolvarea hotărârilor adoptate şi exercitarea controlului asupra activităţii organelor administrării locale.

Administraţia publică locală oferă infrastructura fizică şi politică care sprijină eforturile comunităţii şi cetăţenilor în domeniul economic, politic, social şi cultural.

Rolul administraţiei publice locale se schimbă şi va continua să se schimbe pe măsură ce problemele economice şi sociale pe care le întâmpină continuă să crească.

Principiile APL

48

Descentralizarea serviciilor publice presupune acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i-se personalitate juridică, scoaterea de sub controlul ierarhic şi plasarea acestui serviciu public sub regulile tutelei administrative. Descentralizarea serviciilor publice trebuie concepută şi ca repartizare a funcţiilor şi prerogativelor deţinute între diferite ramuri ale administraţiei publice. Valoarea practică a descentralizării rămîne în continuare obiectul unei dispute clasice. Din punct de vedere politic, descentralizarea reprezintă o instituţie liberală, garantînd exercitarea libertăţilor locale. Ea constituie un nou mod de realizare a liberalismului în cadrul dreptului administrativ. Acest liberalism ţine de liberalismul politic, nefiind altceva decît un sistem democratic care implică participarea cetăţenilor sau a reprezentanţilor acestora în vederea realizării intereselor publice.

În organizarea administrativi a unui stat nu poate fi vorba numai de descentralizare sau numai de centralizare, între ele existînd nenumărate elemente intermediare. Acest „ceva intermediar” poartă denumirea de desconcentrare şi este definit ca un transfer de atribuţii, de putere decizionale, de servicii şi mijloace de la nivel central către un plan local, în favoarea unor agenţi de stat situaţi la nivel local. În acest sens, Anibal Teodorescu atribuie desconcentrării administrative „capacitatea de a lărgi atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune” . În realitate, această lărgire a atribuţiilor este o formă a centralizării, ea se situează în cadrul ei şi este totalmente străină descentralizării. Un alt profesor român, Ioan Vida, observă că desconcentrarea reprezintă un „paliativ adus principiului centralizării, prin uzul căruia se încearcă a se evita consecinţele negative aduse de supracentralizarea guvernului central; sistemul administrativ îşi păstrează caracteristicile de sistem centralizat, deoarece autorităţile de stat locale sunt prelungirile teritoriale ale administraţiei centrale . Cît priveşte deciziile adoptate de organele desconcentrate, ele se adoptă în numele statului, acesta păstrîndu-şi controlul ierarhic asupra legalităţii şi oportunităţii actelor adoptate. Desconcentrarea nu creează agenţi administrativi independenţi, ea doar deplasează locul puterii de decizie, reprezentînd astfel o variantă a centralizării şi nu un aspect al descentralizării, aceste noţiuni fiind uneori confundate de diferiţi autori.

Un alt principiu este „Consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit”Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit (sau - referendumul local)

constituie o componentă indispensabilă a autonomiei locale. În Franţa, legea din 6.02.92 prevede posibilitatea consultării directe a locuitorilor colectivităţilor respective în probleme de interes comunal iniţiată de primar sau de o parte din consilierii consiliului municipal. Frecvenţa acestor consultări este limitată la o singură consultare pe an. Legea Italiei nr 142 din 1990, prin articolele 6 şi 8, reproduse în toate statutele comunelor şi provinciilor, stipulează de asemenea referendumul local ca instrument principal de participare a cetăţenilor la administrarea intereselor publice locale, stabilind că acest referendum are numai o funcţie consultativă, însă legea nu interzice posibilitatea organizării şi a unui referendum aprobativ sau abrogativ, ceea ce se întămpă în Italia foarte rar. În Republica Moldova, acest principiu se bucură de o reglementare constituţională (art.109), în România, acesta este fixat în cuprinsul articolului i al Legii administraţiei publice locale (nr.69/1991). Menţionăm că referendumul, în condiţiile regimului reprezentativ, reprezintă o formă specifică de activitate prin care poporul participă direct la exercitarea suveranităţii naţionale. Cît priveşte referendumul local, acesta, ca şi cel naţional, este un element esenţial al democraţiei semidirecte, oferind colectivităţilor locale posibilitatea de a interveni direct în soluţionarea unor probleme locale de interes deosebit Este necesar de subliniat totuşi că această intervenţie directă în cadrul unui referendum consultativ poate fi considerat cu multă greutate drept o formă de participare a colectivităţilor locale la exercitarea autonomiei locale Această situaţie se întîmplă, deoarece în cadrul referendumului consultativ, corpul electoral din colectivitatea locală îşi exprimă doar atitudinea şi nu voinţa faţă de problema abordată, decizia urmînd s-o ia primarul sau consiliul local.

49

Este firesc deci ca primarul sau consiliul local să ţină cont de manifestarea de voinţă a titularului de drept al administrării publice locale autonome. Teoretic însă în condiţiile pluralismului politic, autorităţile locale ar putea şi să nu ţină cont de rezultatele referendumului, cu atît mai mult că legea nu-i obligă în mod expres. Dacă am admite că legea stabileşte obligativitatea luării unei decizii adecvate atitudinii colectivităţii locale exprimate prin referendum, atunci am fi în prezenţa unui referendum aprobativ. Democraţia reprezentativă aplicată la scară locală reprezintă expresia unei reale participări în viaţa publică a cetăţenilor, care sunt chemaţi să desemneze reprezentanţi .

Vom mai evidenţia un aspect important al referendumului local. Nu orice problemă de interes local poate fi supusă unui referendum, ci doar chestiunile care sunt atribuite prin lege autorităţilor publice reprezentative locale. În cazul în care colectivitatea locală doreşte să se pronunţe asupra unei probleme a cărei soluţionare ţine de competenţa organelor de stat, ea trebuie să deţină dreptul la iniţiativa desfăşurării unui referendum organizat de autoritatea de stat competentă (de exemplu, prefectul). Aceste probleme şi multe altele privind organizarea referendumului local nu sunt pe deplin soluţionate nici în România, nici în Republica Moldova, deoarece lipseşte o lege a referendumului local. Mai mult decît atît, norma referitoare la consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit conţine erori care nu permit aplicarea ei eficientă. De exemplu, în România, legea nr.69/ 1991, art.1, fixează ca principiu de organizare a administraţiei publice locale în unităţile administrativ-teritoriale consultarea cetăţenilor. Articolul 10 însă stabileşte că problemele de interes deosebit din unităţile administrativ-teritoriale se pot supune, în condiţiile legii, aprobării locuitorilor, prin referendum local, ceea ce trebuie înţeles referendum aprobativ. în continuare, art.44 lit.c) atribuie primarului dreptul de a propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum.

Carta autonomiei locale constituie pentru statele care au ratificat-o un angajament ce permite colectivităţilor locale să beneficieze de drepturile şi garanţiile consacrate în ea. Acest angajament presupune, totodată, că legislaţia internă a statului trebuie să fie conformă cu stipulaţiile acestui tratat internaţional.

Spre deosebire de Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului (din 4 noiembrie 1950), Carta autonomiei locale, după cum s-a menţionat, nu a instituit un sistem de control şi de integrare. Însă, cu toate că mecanismul de control al Convenţiei este mai desăvîrşit, carta autonomiei locale rămîne un corespondent al Convenţiei în ceea ce priveşte drepturile persoanelor şi corespunde spiritului democratic european.

Pentru un stat a cărui legislaţie este în consens cu dispoziţiile Cartei, ratificarea nu va avea decît un caracter simbolic, fără a influenţa ordinea juridică internă, ce stabileşte statutul juridic la colectivităţii locale. De exemplu, în cazul Republicii Federative Germania, Austriei, Danemarcei, Finlandei, Norvegiei, Suediei se consideră că ratificarea nu poate implica noi reforme legislative, motivîndu-se prin faptul că principiile Cartei sînt deja garantate de dispoziţiile constituţionale sau de actele legislative.

Pentru un alt grup de state ratificarea Cartei a coincis şi a fost urmată de modificări legislative ce se refereau la autonomia locală. În Spania, Portugalia, Grecia revenirea la aspiraţiile democratice a coincis, atît la nivel constituţional, cît şi la nivel legislativ cu instituirea unui şir de reguli favorabile autonomiei locale, iar ratificarea Cartei autonomiei locale nu a fost decît o confirmare a dispoziţiilor ei.

Pentru Republica Moldova ratificarea Cartei constituie luarea unei poziţii politice care marchează alinierea ei la ordinea juridică europeană comună.

La acest capitol trebuie menţionat că la momentul aderării sale la Consiliul Europei (acum 10 ani), Republica Moldova şi-a asumat 18 angajamente, printre care şi ajustarea legislaţiei la prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale. Parlamentul a adoptat o serie de acte legislative în domeniu. Nu a rămas în

50

urmă nici Guvernul. Dar numai unele din aceste acte poartă un caracter progresist, majoritatea avînd scopul consolidării aşa-numitei „verticale a puterii”. Toate recomandările Consiliului Europei au fost ignorate, de aceea Adunarea Parlamentară a CE a adoptat la 24 aprilie şi 26 septembrie 2002 două Rezoluţii cu privire la funcţionarea instituţiilor democratice în Moldova.

Trimiterea în Moldova a unui reprezentant special al Secretarului General al CE a fost o reacţie a organizaţiei de la Strasbourg la deteriorarea democraţiei în statul nostru.

În cadrul alegerii Preşedintelui ţării opoziţia a formulat 10 condiţii în vederea restaurării democraţiei în Republica Moldova prin modificarea legislaţiei care nu corespunde standardelor CE.

Punctul 9 din aceste condiţii prevede: "Realizarea de modificări în legislaţie în vederea asigurării unei reale autonomii locale, în special în ceea ce priveşte excluderea unui amestec arbitrar al puterii centrale în activitatea administraţiei publice localei şi lărgirea bazei fiscale care să consolideze finanţele publice locale". Cu toate că Parlamentul a realizat parţial unele prevederi din cele 10 propuneri, punctul 9 deocamdată rămîne o formalitate. Se vede că puterea centrală nu doreşte să acorde libertatea prevăzută de Constituţie administraţiei publice locale.

Lupta crîncenă pentru dominarea asupra puterii locale, pentru folosirea administraţiei locale se reflectă ca pe un ecran în hotârîrile Curţii Constituţionale. În linii mari, Curtea a adoptat unele hotărîri curajoase, în acest domeniu. După părerea a mai multor autori la acest capitol au fost şi cazuri de neglijare a principiilor constituţionale şi a actelor internaţionale.

Consiliile locale şi raionale În calitate de autorităţi ale administraţiei publice locale prin care se exercită autonomia locală în sate şi

oraşe, sînt desemnate, potrivit Constituţiei, consiliile locale. Deşi noţiunea de consiliu local nu se referă direct şi la consiliul raional, acesta totuşi este asimilat consiliului local şi este plasat sub protecţia principiului autonomiei locale şi a altor principii pe care se întemeiază administraţia publică locală. O astfel de concluzie rezultă din prevederile Legii privind administraţia publică locală, precum şi dintr-un şir de hotărîri ale Curţii Constituţionale. Potrivit legii, administraţia publică locală include totalitatea autorităţilor publice locale, care sînt organizate pe două niveluri. Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi şi cele de nivelul doi, fiind organizate în toate unităţile administrativ-teritoriale, sînt considerate drept autorităţi publice cu competenţă generală sau specială, chemate să promoveze interesele şi să soluţioneze problemele colectivităţilor locale.

Consiliile locale au un rol deosebit în viaţa colectivităţilor locale şi sînt definite expres de lege ca autorităţi reprezentative şi deliberative ale unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau doi. Acestea sînt alese de populaţie în vederea soluţionării problemelor de interes local sau, după caz, a coordonării activităţii consiliilor locale la realizarea serviciilor publice de interes raional.

Regimul reprezentativ la care este atribuit consiliul local rezidă în esenţa prevederilor constituţionale de realizare a suveranităţii poporului. Potrivit art. 2 din Constituţie, suveranitatea naţională aparţine poporului şi se realizează nemijlocit sau prin organele sale reprezentative. Legea nr. 123/2003 defineşte consiliul local ca fiind un organ menit să reprezinte şi să realizeze puterea pe teritoriul administrat.

Astfel, la nivel local, colectivităţile deleagă unor reprezentanţi dreptul de a-şi administra liber, fără nici o imixtiune din partea organelor centrale, o parte din problemele de interes local. Aceşti reprezentanţi selectaţi ca urmare a exprimării votului universal, liber şi secret al alegătorilor, vor obţine un mandat de reprezentare colectivă. Consiliul local devine în acest caz, în ansamblul său, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a colectivităţii locale .

51

Nu putem ignora nici faptul că reprezentarea locală comportă, prin chiar propria sa natură, o dublă semnificaţie funcţională. în primul rînd, ea exprimă manifestarea voinţei celor reprezentaţi, iar în al doilea rînd favorizează, sub aspect juridic, o comunitate de interese solicitate de ei înşişi, specifice unei colectivităţi autonome în raport cu alte colectivităţi. Aceste interese sînt realizate sub egida unor autorităţi reprezentative constituite prin alegeri. Cu alte cuvinte, în acest fel colectivităţile locale îşi administrează propriile interese prin intermediul organismelor alese de ele însele.

Reprezentativitatea ridică problema legăturilor dintre cel ales şi alegător. Potrivit teoriei reprezentativităţii, cel ales în consiliul local este învestit de alegători cu putere pentru o anumită perioadă egală cu durata mandatului, pentm a rezolva, în conformitate cu legea, treburile publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. Reprezentativitatea este strîns legată de nulitatea mandatului imperativ. Astfel, consilierul ales în consiliul local nu mai poate fi revocat de către alegători sau de către formaţiunile politice pe lista cărora a fost ales. De asemenea, activitatea consilierilor nu trebuie să fie determinată de instrucţiunile şi doleanţele alegătorilor sau ale formaţiunilor politice pe care le reprezintă.

Reprezentativitatea şi deliberativitatea consiliilor locale au o semnificaţie deosebită şi constituie elemente importante al democraţiei se-midirecte, prin intermediul cărora se realizează suveranitatea naţională. Prin caracterul deliberativ al consiliului local identificăm un organ colegial menit să adopte decizii potrivit cerinţelor de cvorum prin votare cu diverse majorităţi. Deliberativitatea este o instituţie a democraţiei, prin intermediul căreia o decizie se adoptă de către o majoritate în raport cu minoritatea. Deliberativitatea obligă consilierii să participe nemijlocit la dezbaterea şi votarea deciziilor consiliului local. în cazul nerespectării cerinţelor de deliberativitate, actele consiliului sînt lovite de nulitate, iar consiliul poartă răspundere juridică şi politică pentru acţiunile sau inacţiunile sale .

Problema alegerii consiliilor locale urmează să fie analizată prin prisma sistemului electoral din ţara noastră. Astfel, la alegerea consiliilor locale se aplică sistemul reprezentării proporţionale. Se consideră că, potrivit acestui sistem, alegerile reflectă raportul de forţe dintre partidele politice, adică se asigură reprezentarea diferitelor partide politice care participă la competiţia electorală, corespunzător voturilor obţinute de fiecare din aceste partide. Sistemul reprezentării proporţionale pentru alegerile consiliilor locale se realizează prin scrutin plurinominal.

în cadrul acestui sistem se formează circumscripţii electorale pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, alegătorii urmînd să desemneze prin voturile lor mai mulţi reprezentanţi grupaţi pe liste. Alegătorii sînt puşi în faţa mai multor liste de candidaţi incluşi în buletinele de vot, urmînd să aleagă o singură listă, fără a o putea modifica sau completa. Astfel, în fiecare circumscripţie electorală se dispută atîtea mandate cîte locuri sînt în consiliile locale respective.

Problemele cu care se confruntă şi pe care trebuie să le rezolve consiliile locale sînt complexe şi numeroase, deosebindu-se prin specificul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale fie de nivelul întîi, fie de nivelul doi. De aceea, la definirea competenţelor consiliilor locale, legiuitorul a pornit de la competenţa proprie unităţilor administrativ-teritoriale, problemă examinată în alt capitol.

Astfel, la delimitarea atribuţiilor consiliilor locale, trebuie să luăm în considerare suportul legal, adică legea, deoarece ea este cea care stabileşte autoritatea de competenţa căreia ţine rezolvarea unei sau altei probleme. In primul rînd, la delimitarea competenţelor pornim de la poziţia consiliilor locale şi a autorităţilor centrale. Legea trebuie să stabilească expres competenţele consiliilor locale de nivelul întîi, celor de nivelul doi şi competenţa autorităţilor centrale. în al doilea rînd, dacă legea nu stabileşte o atribuţie concretă a unei autorităţi concrete, această atribuţie îi revine consiliului local în virtutea dreptului său la iniţiativă şi celui de a decide în orice problemă de interes local. Prin urmare, legea nu poate defini toate domeniile şi competenţele consiliilor locale, ea poate doar interveni pentru a limita aceste autorităţi în

52

anumite competenţe. Plecînd de la această teză, legiuitorul a stabilit pentru consiliile locale doar atribuţiile de bază, fără a institui o listă limitată a acestora.

Consiliile locale de nivelul întîi, în temeiul competenţelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), îndeplineşte, în teritoriul administrat, următoarele atribuţii de bază :

a) alege din rîndurile consilierilor viceprimarul (viceprimarii), la propunerea primarului;b) desemnează, la propunerea primarului, şefii de subdiviziuni, servicii, de întreprinderi municipale

din subordine, numeşte secretarul consiliului în bază de concurs;c) eliberează, în temeiul legii, viceprimarul şi secretarul consiliului, alte persoane desemnate de

consiliu;d) aprobă statutul satului (comunei), oraşului (municipiului) şi regulamentul lor de bază, ţinîndu-se

cont de statutul-cadru şi de regulamentul-cadru, aprobate de Parlament; aprobă alte regulamente prevăzute de lege;

e) elaborează şi aprobă studii, prognoze şi programe de dezvoltare social-economică şi de altă natură;f) aprobă, la propunerea primarului, organigrama şi statele primăriei în baza statelor-tip, aprobate de

Guvern, ale structurilor şi serviciilor publice din subordine;g) aprobă bugetul local şi fondul de rezervă, precum şi fondurile extrabugetare; aprobă împrumuturile

şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;h) decide punerea în aplicare şi modificarea, în limitele competenţei, a cuantumului impozitelor şi

taxelor locale, a modului şi a termenelor de plată a acestora, acordarea de facilităţi pe parcursul anului bugetar, operează modificări în bugetul local; i) aprobă, în condiţiile legii, norme specifice pentru instituţiile publice de interes local din subordine;

j) aprobă, în condiţiile legii, planurile urbanistice ale localităţilor din componenţa unităţii administrativ-teritoriale, precum şi planurile de amenajare a teritoriului;

k) înfiinţează instituţii publice de interes local şi organizează servicii publice locale pentru desfăşurarea activităţilor în gospodăria comunală, transporturile locale, reţelele edilitare etc, asigură buna lor funcţionare, determină suportul financiar în cazul cheltuielilor bugetare;

1) aprobă programele locale de refacere şi de protecţie a mediului; contribuie la protecţia şi conservarea monumentelor de istorie şi de arhitectură, a parcurilor şi rezervaţiilor naturale;

m) ia măsuri pentru protecţia parcurilor, rezervaţiilor naturale, spaţiilor verzi şi monumentelor naturii;n) aprobă limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local;o) formează din rîndurile membrilor săi, în funcţie de specificul şi necesităţile locale, comisii

consultative de specialitate pentru diferite domenii de activitate, schimbă componenţa acestora;p) decide, în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, inclusiv din

străinătate, pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public, precum şi colaborarea cu agenţi economici şi asociaţii obşteşti din ţară şi din străinătate în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun;

r) decide, în condiţiile legii, înfiinţarea întreprinderilor municipale şi societăţilor comerciale sau participarea la capitalul statutar al societăţilor comerciale;

s) decide stabilirea de legături de colaborare, cooperare, inclusiv transfrontalieră, şi de înfrăţire cu localităţi din străinătate;

t) examinează informaţiile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; audiază dările de seamă şi informaţiile primarului, conducătorilor de subdiviziuni, întreprinderi municipale şi de instituţii publice din subordine;

53

u) ridică mandatul consilierilor în condiţiile legii; iniţiază, după caz, şi decide desfăşurarea referendumului local;

v) aprobă programe locale de utilizare a forţei de muncă şi asigură îndeplinirea lor;x) administrează bunurile publice ale satului (comunei), oraşului (municipiului);y) aprobă simbolica unităţii administrativ-teritoriale, atribuie sau schimbă denumiri de străzi, pieţe şi

de alte locuri publice în aer liber, stabileşte data sărbătoririi hramului localităţii, conferă cetăţenilor Republicii Moldova şi celor străini, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al satului (comunei), oraşului (municipiului), în condiţiile legii.

Consiliile raionale în atribuţiile sale urmează prevederile art. 112 din Constituţie, care stabileşte că consiliile raionale coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării problemelor şi serviciilor de interes raional. Legea privind administraţia publică locală dezvoltă aceste competenţe şi le detaliază pornind de la competenţa unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul doi. Astfel, consiliul raional îndeplineşte, în teritoriul administrat, următoarele atribuţii de bază :

a) coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes raional;b) organizează serviciile publice de interes raional şi aprobă regulamentele lor;c) analizează propunerile făcute de consiliile şi de primarii satelor (comunelor) şi oraşelor

(municipiilor) în vederea elaborării de prognoze şi programe economice, refacerii şi protecţiei mediului;d) aprobă strategii, prognoze, planuri şi programe de dezvoltare social-economică a raionului,

programe de utilizare a forţei de muncă în teritoriu şi monitorizează realizarea acestora;e) aprobă bugetul raional, relaţiile acestuia cu bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) şi

contul de încheiere a exerciţiului bugetar raional, precum şi fondurile extrabugetare;f) aprobă suma totală a cheltuielilor şi statele de personal ale instituţiilor sferei sociale din subordine,

organizează, în colaborare cu consiliile locale şi în limitele competenţei sale, servicii publice de interes raional, aprobă tarifele la serviciile cu plată, prestate de instituţiile şi serviciile menţionate, cu excepţia instituţiilor medico-sanitare;

g) stabileşte orientările generale privind dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului;

h) alege din rîndul consilierilor, în condiţiile legii, preşedintele şi vicepreşedintele raionului;i) desemnează, pe bază de concurs desfăşurat conform legislaţiei în vigoare, secretarul consiliului

raional, şefii de direcţii (direcţii generale) de economie şi reforme, de finanţe, de sănătate, pentru cultură, pentru învăţămînt, pentru tineret şi sport, de asistenţă socială şi protecţie a familiei, de arhitectură şi urbanism, de agricultură şi alimentaţie, de relaţii funciare şi cadastru, precum şi ai altor subdiviziuni subordonate consiliului, înştiinţînd despre aceasta autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate;

j) aprobă propriul regulament în baza regulamentului-cadru al consiliilor locale aprobat de Parlament;k) aprobă organigrama şi statele de personal ale aparatului preşedintelui raionului, ale direcţiilor şi ale

altor subdiviziuni subordonate consiliului raional, luînd ca bază organigrama şi statele-tip aprobate de Guvern;

1) decide sau, după caz, propune înfiinţarea, în condiţiile legii, de instituţii publice şi întreprinderi municipale;

m) aprobă, în condiţiile legii, norme specifice pentru structurile autonome şi pentru instituţiile publice pe care le înfiinţează;

n) înfiinţează, reorganizează şi lichidează instituţii social-culturale şi asigură buna lor funcţionare, în limita alocaţiilor prevăzute la bugetul respectiv;

54

o) asigură condiţii pentru organizarea şi desfăşurarea de activităţi ştiinţifice, instructiv-educative, cultural-educative, sportive şi de tineret;

p) decide, în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, inclusiv cooperarea transfrontalieră, pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public, precum şi colaborarea cu agenţi economici şi asociaţii obşteşti din ţară şi din străinătate, în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări de interes comun;

r) contribuie la protecţia consumatorului.Consiliile locale de nivelul întîi şi cele de nivelul doi exercită şi alte atribuţii stabilite prin lege, prin

statutul unităţii administrativ-teritoriale respective ori prin regulamentul acestor consilii. Competenţele consiliilor locale rezidă în atribuţiile proprii unităţilor administraţi-teritoriale, precum şi în atribuţiile delegate de către stat acestor unităţi .

Consiliul local activează în cadrul şedinţelor plenare şi se întruneşte în şedinţe ordinare o dată la 3 luni, la convocarea primarului sau, după caz, a preşedintelui raionului. în şedinţă extraordinară consiliul local se poate întruni ori de cîte ori este necesar, la cererea primarului sau, după caz, a preşedintelui raionului sau la cererea a cel puţin 1/3 din numărul consilierilor aleşi. Cei care convoacă şedinţa extraordinară înaintează şi ordinea de zi a şedinţei.

Convocarea consiliului local se face prin dispoziţia primarului sau, după caz, a preşedintelui raionului cu cel puţin 5 şi respectiv 10 zile înainte de şedinţele ordinare şi cu cel puţin 3 zile înainte de cele extraordinare. În cazuri de maximă urgenţă, pentru rezolvarea problemelor ce ţin de interesele locuitorilor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi, convocarea consiliului local se poate face imediat.

Primarul şi preşedintele Termenul primar este de origine latină (primarius) şi semnifică prima persoană, cel dintîi, cel care este

înaintea tuturor prin însemnătate, rang sau calitate. Pentru administraţia publică locală din Republica Moldova instituţia primarului devine tradiţională. Fiind reglementată de legislaţia proprie şi influenţată de legislaţia ţărilor din componenţa căreia făcea parte teritoriul actual al Republicii Moldova, instituţia primarului a avut diverse denumiri şi a fost dotată cu diverse atribuţii.

Pentru alegerea primarului în Republica Moldova este utilizat sistemul majoritar, considerat cel mai vechi şi acceptat de peste 80 de state.

Esenţa sistemului majoritar constă în aceea că la alegeri învinge candidatul care a acumulat un anumit număr de voturi. în funcţie de majoritatea cerută de lege, pentru a învinge la alegeri, există scrutinul majoritar simplu şi scrutinul majoritar absolut.

Alegerea directă a primarilor pe parcursul ultimilor 10 ani a scos la iveală un şir de probleme, care se referă la raporturile primarului cu consiliile locale. Potrivit scrutinului majoritar, în calitate de primar este aleasă cea mai populară persoană şi în multe cazuri astfel de persoane sînt independente sau reprezintă formaţiunile politice care nu sînt reprezentate masiv în consiliul local. Datorită acestui fapt, activitatea primarului, obiectivele şi programul său politic nu întotdeauna corespund cu programul politic al formaţiunilor politice care deţin majoritatea în consiliu. Astfel de situaţii dau naştere unor conflicte între primar şi consiliu, care conduc la rivalitate între aceste autorităţi şi le antrenează în lupte inutile, în consecinţă interesele locale trec pe planul doi, avînd de suferit comunitatea. De exemplu, într-un şir de localităţi s-au iniţiat referendumuri locale pentru revocarea primarului .

Pentru a înlătura astfel de probleme, legislativul, prin Legea nr. 781/2001, a schimbat modalitatea de alegere a primarului, stabilind că acesta se alege de consiliul local. Un şir de deputaţi n-au fost de acord cu modificările operate şi au solicitat Curţii Constituţionale să supună controlului constituţionalităţii aceste

55

prevederi ale legii. Cu această ocazie, Curtea menţionează că, potrivit art. 109 din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi în acest context legea supremă nu conţine reguli aplicabile diferenţiat autorităţilor administraţiei publice locale. Astfel, elementul caracteristic pentru autorităţile publice locale îl constituie eligibilitatea acestora. Principiul eligibilităţii este unul democratic şi se realizează prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot, care domiciliază în unitatea administrativ-teritorială respectivă.

În concluzie, Curtea Constituţională menţionează că modificările prin care se propune alegerea primarilor de către consiliile locale afectează drepturile fundamentale ale cetăţenilor şi depăşesc limitele de revizuire a Constituţiei prevăzute de art. 142.

Nu toţi judecătorii au fost de acord cu concluziile Curţii, unul dintre ei considerînd că alegerea primarilor de către consiliile locale nu contravine Constituţiei şi tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte. Potrivit art. 2 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cît e posibil, în Constituţie. Constituţia Republicii Moldova statuează, în art. 109-113, principiile de bază pe care se întemeiază administraţia publică locală. Exercitarea acestor principii, în consonanţă cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, are menirea de a contribui la optimizarea administrării treburilor publice locale. Alegerea primarilor de către colectivităţile locale prin vot direct nu contribuie la conlucrarea acestora cu consiliile locale, componenţa cărora deseori face parte din tabăra adversă. Ca urmare, între consiliile locale şi primari apar disensiuni şi diferende greu de depăşit din cauza ambiţiilor şi opţiunilor politice diametral opuse. Actualmente se atestă o situaţie paradoxală. Primarii, reprezentînd o anumită formaţiune politică, s-au plasat în opoziţie faţă de consiliile locale, membrii cărora în majoritate fac parte din altă formaţiune politică. Drept consecinţă, soluţionarea problemelor colectivităţilor locale este dificilă.

Potrivit legislaţiei, satele (comunele) şi oraşele au cîte un viceprimar, iar oraşele cu o populaţie de peste 15.000 de locuitori, prin decizia consiliului respectiv, pot avea 2 viceprimari. Municipiile Bălţi, Bender, Comrat şi Tiraspol au cîte 3 viceprimari, iar municipiul Chişinău are 4 viceprimari.

Viceprimarii unităţilor administrativ-teritoriale cu o populaţie sub 5.000 de locuitori îşi exercită, de regulă, funcţiile pe baze obşteşti. Aceştia, prin decizia consiliului local, pot fi remuneraţi pentru perioada în care îndeplinesc funcţiile primarului în absenţa acestuia sau, după caz, în alte situaţii în care viceprimarii sînt atraşi să activeze în primărie.

Potrivit legii, după validarea mandatului primarului, consiliul local alege din rmdurile consilierilor unul sau mai mulţi viceprimari. Candidatura pentru funcţia de viceprimar se propune de către primar după consultarea fracţiunilor. Procedura de consultare a fracţiunilor obligă primarul, înainte de a numi candidatul la funcţia de viceprimar, să propună spre discuţie potenţialul candidat (candidaţi). Prin noţiunea consultarea fracţiunilor legea obligă primarul să consulte toate fracţiunile din cadrul consiliului. După o astfel de consultare, primarul trebuie să ţină cont de opiniile fracţiunilor, în caz contrar, candidatura propusă va putea fi respinsă de consiliu. De regulă, consiliul va accepta candidatura care reprezintă fracţiunea majoritară în consiliul local sau cel puţin candidatura care este agreată de majoritatea consilierilor în cazul în care în consiliu nu există o fracţiune ce deţine majoritatea .

Decizia consiliului prin care se alege viceprimarul se adoptă cu votul majorităţii consilierilor aleşi. în cazul în care la alegere candidatura propusă de primar nu întruneşte numărul necesar de voturi la 2 şedinţe consecutive, primarul este obligat să propună consiliului o altă candidatură pentru funcţia de viceprimar.

56

Eliberarea viceprimarului din funcţie se face la propunerea primarului sau la solicitarea a cel puţin o treime din consilierii aleşi. Pentru eliberarea viceprimarului consiliul votează cu majoritatea consilierilor aleşi.

Statutul viceprimarului este similar cu cel al primarului şi se reglementează de Legea privind statutul alesului local.

În calitatea sa de autoritate publică a administraţiei publice locale şi ca subiect prin care se exercită autonomia locală, primarului îi revin o seamă de atribuţii similare oricărei autorităţi publice din sfera puterii, atribuţii care îl obligă şi-i dau dreptul să-şi exercite funcţia respectivă.

De menţionat că primarul nu-şi exercită atribuţiile în nume propriu, ci, pe de o parte, în numele colectivităţii locale care 1-a ales, iar pe de altă parte, în numele statului care 1-a abilitat cu drepturi şi obligaţii ca fiind de interes public.

Perimetrul atribuţiilor primarului este determinat de calitatea şi sarcinile puse în seama acestuia. Potrivit legii, primarul este autoritatea care reprezintă populaţia unităţii administrativ-teritoriale respective. Prin reprezentare înţelegem, posibilitatea primarului de a vorbi din numele locuitorilor localităţii respective în raport cu autorităţile publice ale statutului, cu alte autorităţi publice locale din ţară şi din străinătate, cu partidele şi organizaţiile obşteşti etc.

O altă calitate a primarului este cea de autoritate executivă a consiliului local. în virtutea acestei calităţi, primarul are atribuţii de organizare a executării şi de executare concretă a deciziilor consiliului local. La cererea consiliului local, primarul este obligat să prezinte informaţii despre executarea deciziilor adoptate de consiliu, alte informaţii despre activitatea sa de exercitare a anumitor atribuţii prevăzute de lege.

Potrivit calităţii sale de organ executiv al consiliului local, primarul reprezintă şi exercită din numele consiliului local atribuţii ce ţin de competenţa sa sau atribuţii delegate de consiliu. în cazul în care consiliul local este suspendat, primarul exercită administrarea operativă a treburilor publice ale unităţii administrativ-teritoriale. Acesta este ordonatorul de credite al unităţii administrativ-teritoriale respective şi exercită atribuţiile rezultate din personalitatea juridică a acesteia .

Atribuţiile de bază ale primarului sînt stabilite expres de lege şi pornesc de la competenţele proprii ale unităţii administrativ-teritoriale respective şi cele delegate de către stat acestuia. Astfel, există atribuţii ce interesează doar comunitatea, altele care interesează atît colectivitatea locală, cît şi statul şi un alt şir de atribuţii care ţin doar de interesele statului.

Spre exemplu, în cazul atribuţiilor ce privesc starea civilă, al celor care rezultă din calitatea de autoritate tutelară sau al celor referitoare la recensămînt, alegeri etc. primarul acţionează ca reprezentant al statului.

De menţionat, de asemenea, că, potrivit calităţii sale de autoritate executivă, primarul poate emite doar acte de execuţie. Numai în cazul în care iau fost delegate anumite atribuţii ale consiliului sau în cazul suspendării activităţii consiliului, primarul îndeplineşte şi alte categorii de sarcini, care au forţă juridică potrivit competenţelor materiale şi teritoriale respective.

Majoritatea atribuţiilor primarului pot fi grupate pe domenii, care vizează categoriile de activitate ale primarului. Astfel, primarul îşi exercită atribuţiile în teritoriul administrat în următoarele domenii :

- asigurarea ordinii de drept;- economic şi financiar-bugetar;- politica de cadre;- învăţămînt, protecţie socială şi ocrotire a sănătăţi;- ecologie şi amenajare a teritoriului;

57

- apărare şi situaţii excepţionale.Potrivit legii, primarul poate îndeplini şi alte atribuţii ce se referă, de exemplu, la colaborarea cu

localităţi din alte ţări şi extinderea legăturilor cu acestea. Primarul poate recomanda consiliului local să confere persoanelor fizice cu merite deosebite, cetăţeni ai Republicii Moldova şi străini, titlul de cetăţean de onoare al satului (comunei), oraşului (municipiului) etc.

Instituţia preşedintelui raionului este prototipul comitetului executiv raional, însă la o treaptă calitativ nouă, compatibilă cu principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale. Fiind persoana oficială a raionului, preşedintele este autoritatea executivă a consiliului raional şi din momentul alegerii intră în serviciul locuitorilor raionului.

Preşedintele raionului se alege din rîndul consilierilor de către consiliul raional, de regulă, la prima şedinţă de constituire a consiliului raional. Astfel, după validarea mandatelor şi constituirea consiliului raional, acesta alege la prima sa şedinţă preşedintele şi vicepreşedintele raionului.

Una din problemele cu care ne-am confruntat la etapa elaborării proiectului de lege cu privire la administraţia publică locală a fost cea a determinării cercului de persoane care pot fi alese în calitate de preşedinte şi vicepreşedinte al raionului. Majoritatea experţilor naţionali participanţi la elaborarea proiectului de lege susţineau necesitatea alegerii preşedintelui şi vicepreşedintelui raionului din rîndul specialiştilor administratori. Astfel de argumente se întemeiau pe necesitatea asigurării îndeplinirii calitative a funcţiilor manageriale la nivel raional. Experţii Consiliului Europei, care au participat la expertizarea proiectului de lege, susţineau necesitatea alegerii preşedintelui şi vicepreşedintelui raionului din rîndul consilierilor raionali, argumentînd necesitatea unei acoperiri politice a acestora.

O altă problemă în acest context a fost generată de poziţia Ciuţii Constituţionale, care a stabilit incompatibilitatea calităţii de consilier raional cu cea de preşedinte al raionului. în acest context, calitatea politică a preşedintelui raionului nu este atît de puternică, deoarece după alegere acesta trebuia să demisioneze din funcţia de consilier, prin urmare, un preşedinte nu se putea afla atît în fruntea consiliului, cît şi în fruntea executivului. În consecinţă, avem un cerc limitat de persoane care realmente ar putea să exercite funcţia de preşedinte al raionului. Potrivit acestei scheme, astăzi formaţiunile politice majoritare din unele raioane sînt puse într-o situaţie dificilă, întrucît nu au nici o persoană de rezervă care ar putea suplini funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte în caz de necesitate.

Preşedintele raionului exercită conducerea operativă a treburilor publice locale în limitele competenţei. Preşedintele raionului reprezintă raionul în raporturile cu Guvernul, cu alte autorităţi publice centrale, cu persoane fizice şi juridice din ţară şi din străinătate, precum şi în in¬stanţa judecătorească .

Preşedintele raionului este coordonator al serviciilor publice descentralizate din cadrul raionului şi exercită atribuţiile de preşedinte al comisiei pentru situaţii excepţionale.

Preşedintele raionului coordonează şi contribuie la realizarea prevederilor legilor şi ale altor acte normative, la implementarea programelor şi planurilor naţionale şi raionale în toate domeniile de activitate social-economică.

Tema IX. Unităţile administrativ teritoriale

- Caracteristica unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul I.- Caracteristica unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul II. - Delimitarea şi teritoriul unităţilor administrativ-teritoriale.

58

Buna administrare a colectivităţilor locale depinde de principiile puse la baza organizării teritoriului care, la rîndul lor, constituie obiectul discuţiilor axate pe formele şi structurile de realizare eficientă a administrării teritoriului, iar raţiunea reorganizării acestuia constă în eficienţa realizării intereselor locale .

Pentru organizarea administrativ-teritorială este primordială asigurarea posibilităţii de gestionare autonomă a treburilor publice de interes local, pe un suport juridic, economic, politic şi social propriu, funcţiile reprezentative la nivel naţional şi internaţional ale colectivităţilor locale plasîndu-se pe planul doi în organizarea administrativă a teritoriului.

Despre buna organizare administrativă a teritoriului se poate vorbi numai atunci cînd toate interesele, locale şi naţionale, politice şi de securitate ale statului, se vor realiza cu o eficienţă maximă. Prin urmare, cînd este vorba de o unitate administrativ-teritorială care nu poate să-şi întreţină instituţiile sociale şi aparatul administrativ, apare întrebarea: este oare nevoie de o astfel de structură? Numai o organizare administrativă chibzuită din punct de vedere economic şi politic asigură randamentul înalt în administrarea comunităţilor locale, protecţia intereselor locale, realizîndu-se totodată şi interesele generale ale statului.

Pentru a asigura respectarea intereselor locale şi îmbinarea lor cu cele naţionale este necesar ca la organizarea administrativ-teritorială a statului să se ţină cont de următoarele principii de bază:

- unitatea, integritatea, inalienabilitatea şi indivizibilitatea teri tortului de stat;- economia şi eficienţa;- echilibrul în dezvoltarea social-economică şi solidaritatea unităţilor administrativ-teritoriale;- particularităţile sociale, ecologice şi demografice;- tradiţiile istorice, etnice şi culturale;- consultarea cetăţenilor la modificarea limitelor teritoriale aleunităţilor administrativ-teritoriale.Prin unitatea şi integritatea teritoriului de stat urmează să înţelegem aspectul constitutiv al statului ,

care, potrivit formulei constituţionale existente, implică inalienabilitatea şi indivizibilitatea teritoriului.Inalienabilitatea semnifică interzicerea înstrăinării teritoriului sub orice formă. Abandonarea, pierderea

prin prescripţie, cesiunea, donaţia, vînzarea de teritorii sînt incompatibile cu acest principiu, fiind ilegale şi interzise. Inalienabilitatea înseamnă, de asemenea, imposibilitatea oricărui alt stat de a exercita atribute de putere asupra teritoriului statului, indiferent de suprafaţa afectată sau de motivele invocate.

Acest principiu nu menţionează expres subiecţii, el este opozabil erga omnes atît în raporturile ţării noastre cu alte state, cît şi în raporturile care se nasc între persoanele fizice sau juridice ca subiecţi de drept public sau privat .

Cu alte cuvinte, teritoriul (fie întreg, fie o parte a sa) dispune de un statut juridic special, ceea ce îl scoate în afara circuitului civil şi îl supune exclusiv puterii poporului, suveranităţii naţionale.

Alături de inalienabilitatea teritoriului este necesar să fie examinată şi indivizibilitatea acestuia, principiu consacrat în art. 1 din Constituţie. Statul este indivizibil, în sensul că nu poate fi împărţit, total sau parţial, în mai multe unităţi statale (state) şi transformat într-un stat federal (federativ). Indivizibilitatea presupune că statul, ca persoană politică şi juridică, nu poate fi divizat, însă teritoriul, unul din componentele statului, poate fi supus unei divizări şi organizări sub aspect administrativ. Subdiviziunile teritoriale cu caracter administrativ nu sînt state separate şi, chiar dacă autonomia lor este aprofundată, ele trebuie să contribuie la realizarea şi funcţionarea centralizată a unei singure structuri - statul.

Principiul economiei şi eficienţei presupune organizarea administrativ-teritorială în aşa fel ca unităţile administrativ-teritoriale să dispună de o economie proprie şi de finanţe suficiente pentru a asigura eficienţa lor. Astfel, unităţile administrativ-teritoriale trebuie să dispună de resurse proprii pentru a putea asigura cel puţin finanţarea aparatului administrativ şi a instituţiilor social-culturale din componenţa acestor unităţi. Cu

59

alte cuvinte, la atribuirea personalităţii juridice colectivităţilor locale şi la legiferarea lor ca unităţi administrativ-teritoriale este necesar să se ţină cont de posibilitatea reală de a-şi exercita pe deplin atribuţiile care le vor fi date în competenţă, precum şi de potenţialul lor economic. Pentru a decide asupra formării unei unităţi administrativ-teritoriale se cere în mod obligatoriu un suport economic, care să asigure buna funcţionare a acesteia.

La organizarea administrativ-teritorială trebuie să se ţină cont şi de principiul echilibrului în dezvoltarea social-economică a unităţilor formate, care presupune existenţa unităţilor economice şi perspectiva dezvoltării acestora în vederea asigurării unor surse de venit constante reprezentative la nivel naţional şi internaţional ale colectivităţilor locale plasîndu-se pe planul doi în organizarea administrativă a teritoriului.

Despre buna organizare administrativă a teritoriului se poate vorbi numai atunci cînd toate interesele, locale şi naţionale, politice şi de securitate ale statului, se vor realiza cu o eficienţă maximă. Prin urmare, cînd este vorba de o unitate administrativ-teritorială care nu poate să-şi întreţină instituţiile sociale şi aparatul administrativ, apare întrebarea: este oare nevoie de o astfel de structură? Numai o organizare administrativă chibzuită din punct de vedere economic şi politic asigură randamentul înalt în administrarea comunităţilor locale, protecţia intereselor locale, realizîndu-se totodată şi interesele generale ale statului .

Anterior adoptării Constituţiei ţara noastră era divizată în 40 de raioane, iar după 1990 Parlamentul a luat în discuţie în cadrai comisiei pentru autoadministrarea publică locală problema reformei administrativ-teritoriale şi a elaborat un nou proiect de lege cu privire la organizarea administrativă a teritoriului, care prevedea reorganizarea raioanelor în 7 sau 9 judeţe. Acest proiect nu a ajuns să fie inclus pe ordinea de zi a Parlamentului, deoarece activitatea acestuia a fost blocată pe motiv că grupul parlamentar Viaţa satului s-a opus categoric reformei administrativ-teritoriale, în consecinţă Parlamentul s-a autodizolvat.

După adoptarea Constituţiei dezvoltarea normelor acesteia şi-a găsit reflectarea într-un şir de legi care s-au succedat. Astfel, prin Legea nr. 306-XIII din 7 decembrie 1994 teritoriul Republicii Moldova a fost organizat în 38 de raioane, o unitate administrativ-teritorială cu statut juridic special şi municipiul Chişinău .

Reglementarea structurilor administrat-teritoriale rezultate din prevederile art. 110 şi art. 111 din Constituţie este efectuată prin Legea nr. 764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. Acest act legislativ formează cadrul juridic al organizării administrativ-teritoriale şi instituie o organizare a teritoriului pe două niveluri. Primului nivel îi sînt atribuite satele (comunele), oraşele şi municipiile, iar celui de-al doilea nivel raioanele, municipiul Chişinău şi unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special Găgăuzia.

Astfel, potrivit prevederilor legale, în Republica Moldova s-au format 32 de raioane, fiecare fiind constituit din sate (comune) şi oraşe. în componenţa raioanelor sînt incluse de la 10 localităţi (raionul Basa-rabeasca) pînă la 75 de localităţi (raionul Orhei şi raionul Făleşti).

Prin Legea nr. 344-XIII din 23 decembrie 1994 a fost înfiinţată unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special Găgăuzia, în care sînt incluse fostele raioane Comrat şi Ciadîr-Lunga, precum şi unele localităţi din raioanele vecine .

De menţionat că la formarea oricărei structuri administrativ-teritoriale trebuie să se ţină cont de particularităţile naţionale, de cele istorice, devenite tradiţionale, care exercită influenţă asupra structurii administraţiei publice şi asupra activităţii ei practice care vin în contact direct cu mentalitatea populaţiei, cu memoria ei istorică etc. Schimbări de o asemenea importanţă nu trebuie realizate formal sau sub presiunea împrejurărilor de moment, cu atît mai mult, sub presiunea unor forţe din exterior, interesate să influenţeze teritoriul respectiv sau să determine politica generală externă şi internă a ţării.

60

Potrivit art. 3 din Legea nr. 764/2001, unităţile administrativ-teritoriale au personalitate juridică. Prin persoană juridică, conform art. 55 din Codul civil, se înţelege organizaţia care are un patrimoniu distinct şi răspunde pentru obligaţiile sale cu acest patrimoniu, poate să dobîndească şi să exercite în nume propriu drepturi patrimoniale şi personale nepatrimoniale, să-şi asume obligaţii, poate fi reclamant şi pîrît în instanţa de judecată.

Personalitatea juridică a unităţilor administrativ-teritoriale este concretizată de art. 4 al Legii nr. 123/2003 privind administraţia publică locală, în care se menţionează că unitatea administrativ-teritorială este persoană juridică de drept public şi dispune de patrimoniu în condiţiile legii. Persoanele juridice de drept public constituie o categorie distinctă, deosebindu-se substanţial de persoanele juridice de drept privat. Ele participă, în primul rînd, la raporturile de drept public, avînd drepturile şi obligaţiile acestui domeniu juridic. La raporturile de drept privat aceste persoane participă potrivit art. 58 din Codul civil pe principiu de egalitate cu ceilalţi subiecţi de drept .

Unităţile administrativ-teritoriale au deplină capacitate juridică, prin care îşi realizează drepturile şi obligaţiile ce le revin potrivit legii. Ca persoane juridice, unităţile administrativ-teritoriale au în proprietate bunuri, beneficiază de autonomie financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale şi îşi exercită, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ-teritoriale stabilite, acestea au dreptul de a soluţiona şi a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesele populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice. In virtutea acestui drept, comunitatea locală, prin intermediul organelor sale de administrare, adoptă statutul localităţii, îşi asumă obligaţiuni şi realizează drepturi în interesul populaţiei din acest teritoriu. Astfel, autorităţile publice din unitatea administrativ-teritorială pot emite acte juridice administrative cu caracter normativ, obligatorii pentru întreaga comunitate, precum şi acte administrative individuale, atît din iniţiativa locuitorilor, cît şi din proprie iniţiativă. în virtutea acestui fapt, organele locale dispun de atributele unei personalităţi juridice: ştampilă, conturi în bancă, sediu etc.

Capacitatea juridică a unităţilor administrativ-teritoriale, altfel spus, drepturile şi competenţele proprii oferă posibilitatea organelor deliberative şi executive din cadrul acestora să realizeze cea mai importantă sarcină pusă în seama lor - pe cea de satisfacere a intereselor generale ale locuitorilor din unităţile administrativ-teritoriale pe care le reprezintă.

Întrucât competenţele unităţilor administrativ-teritoriale pot fi limitate numai prin lege, extinderea acestor drepturi poate fi de asemenea prevăzută de lege. Astfel, în condiţiile legii unităţile administrativ-teritoriale pot avea în competenţă proprie şi alte atribuţii.

Totuşi, pe plan local, statul nu poate şi nu trebuie să-şi formeze în toate domeniile structuri proprii pentru a-şi asigura interesele în diverse sfere ale vieţii sociale. Aceste interese pot fi realizate mai eficient cu participarea autorităţilor locale, care pot fi abilitate cu astfel de atribuţii prin delegarea competenţelor. Anume pe această cale a mers legiuitorul moldovean. Renunţînd la formarea unor structuri teritoriale în fiecare unitate administrativ-teritorială, statul a delegat acestora un şir de atribuţii.

În categoria tradiţionalelor unităţi administrativ-teritoriale de nivelul întîi sînt incluse : a) satele (comunele); b) oraşele (municipiile).

Satul de o veche provenienţă reprezenta o comunitate de familii locuind în acelaşi loc, în mod statornic, fără vreo condiţie privind numărul locuitorilor . Noţiunea de sat provine de la cuvîntul latin fossatum, ceea ce înseamnă loc înconjurat de şanţ şi desemnează o aşezare umană ai cărei locuitori se ocupă, în special, cu agricultura, fossa reprezentînd semnul de demarcare a limitelor, hotarului satelor în Dacia romană.

61

Dacă ar fi să ne referim la apariţia şi evoluţia în timp a comunităţilor umane, satul precede celelalte entităţi teritoriale. Componenţa numerică redusă a populaţiei, perspectivele de amplasare reuşită pe teritorii geografice favorabile, structura simplă a organelor de conducere au avut ca rezultat creşterea numărului de sate, acestea prevalînd şi astăzi.

Teritoriul este unul dintre elementele care conferă satului stabilitate şi certitudine existenţială, reprezentînd dimensiunea lui materială. Noţiunea de teritoriu, de provenienţă latină (territorium), desemnează o întindere de pămînt delimitată prin graniţele unui stat sau ale unei unităţi administrativ-teritoriale, supusă suveranităţii statului respectiv.

Aşezările săteşti ocupă, de regulă, un teritoriu relativ mic, aflîndu-se în acelaşi perimetru geografic, iar populaţia satului este legată de condiţiile geografice concrete. Satele, fiind cele mai mici unităţi administrative, încă în vechea organizare administrativă au căpătat denumirea de localităţi rurale. Noţiunea de rural este de origine franceză (rural) şi înseamnă comună condusă de un primar şi un consiliu. Sătenii, la rîndul lor, reprezintă populaţia rurală.

Satul constituie leagănul vieţii poporului ţării noastre, iar asocierea de sate este fundamentul pe care s-au statornicit formaţiunile politice din care s-au născut unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi şi statul în genere. Pentru Moldova, satul a fost celula primară şi naturală, prima organizaţie juridică, economică şi spirituală.

Cît priveşte relaţiile economice, ocupaţia de bază a locuitorilor satului este agricultura, celelalte activităţi avînd un rol secundar. în timp, dezvoltarea agriculturii a condus la apariţia şi dezvoltarea meşteşuguri¬lor, care au influenţat atît de mult dezvoltarea satelor, încît unele (cele în care s-a format un conglomerat puternic al meşteşugurilor) au trecut la un nivel calitativ nou, devenind oraşe. Astfel, are loc derularea unei curse competitive între sat şi oraş, cursă ale cărei rezultate nu sînt în favoarea satului. Totuşi, ponderea satului în relaţiile social-culturale, în păstrarea tradiţiilor şi obiceiurilor este enormă, fapt care, în final, duce la păstrarea identităţii neamului şi promovarea valorilor general-umane la nivel naţional.

Tradiţia şi importanţa redusă, în comparaţie cu celelalte unităţi administrativ-teritoriale, în dezvoltarea economică, socială şi politică a ţării au făcut ca satul să fie considerat, în primul rînd, o colectivitate locală. Aceasta se datorează şi faptului că satul, chiar de la începutul înfiinţării sale ca entitate teritorială, era compus dintr-un număr redus de locuitori, majoritatea lor fiind uniţi prin legătură de sînge. Pe parcursul dezvoltării istorice a comunităţilor umane, această legătură de sînge s-a atenuat sau chiar a dispărut total, rămînînd o legătură abstractă, care face ca satul să se deosebească radical de celelalte entităţi teritoriale.

Satele (comunele), potrivit legii, dispun de organe proprii, reprezentate prin consilii locale ca organe deliberative, şi primari ca organe executive, acestea fiind autorităţi locale, alese de locuitorii satului cu drept de vot. Satele (comunele) sînt persoane juridice de drept public, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte treburile publice locale.

Satul în care îşi au sediul autorităţile administraţiei publice locale ale comunei se numeşte sat-reşedinţă. Comuna poartă denumirea satului-reşedinţă. Deşi legea nu prevede criteriile după care autorităţile administraţiei publice locale îşi stabilesc sediul într-un sat anume, este necesar ca la rezolvarea acestei probleme să se ţină cont de următoarele aspecte :

- numărul populaţiei;- amplasarea geografică avantajoasă;- nivelul dezvoltării economice şi culturale;- condiţiile impuse de tradiţii şi obiceiuri.- în unul sau cîteva sate lichidate pot fi instituite secţii ale primăriilor, în care pot fi emise şi

înregistrate acte de stare civilă;62

- oricare din satele lichidate pot, la cerere, să se prezinte drept circumscripţie electorală pentru alegerea a cel puţin unui consilier local.

Importanţa oraşului ca unitate administrativ-teritorială şi comunitate umană este demonstrată de nenumăratele lucrări dedicate apariţiei, evoluţiei şi rolului oraşului în viaţa statului.

Chiar şi un studiu superficial al istoriei demonstrează că omenirii îi este caracteristică tendinţa spre unificarea şi concentrarea comunităţilor sale în anumite teritorii care, datorită specificului dezvoltării relaţiilor sociale, politice, economice, culturale etc, capătă pondere, constituind nuclee ale unor formaţiuni statale ori importante entităţi ale statului, cu un rol hotărîtor în dezvoltarea lui.

Tema Contenciosul administrativ

Noţiunea contenciosului administrativ Noţiunea de contencios administrativ în Republica Moldova, în sensul ei adevărat, obiectiv şi deplin,

apare pentru prima dată după adoptarea noii Constituţii, în care, în art.72, se stabileşte că instituţia contenciosului administrativ se reglementează prin lege organică. Această prevedere este executată prin adoptarea Legii contenciosului administrativ Nr.793XIV din 10.02.2000 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.5758/375 din 18.05.2000. Menţionăm că anterior, pînă la adoptarea Constituţiei, în Republica Moldova era, de fapt, cunoscută şi aplicată instituţia contenciosului administrativ, dar sub alt forme, în alte condiţii şi sub alte aspecte. Contenciosul administrativ este activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios administrativ competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică, iar conflictul juridic sa născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. Contenciosul administrativ este unul din mecanismele legale de realizare a principiului de bază al unui stat de drept, după cum sa declarat şi Republica Moldova, şi anume separarea şi colaborarea puterilor legislativă, executivă şi judecătorească respectarea drepturilor legalmente dobîndite, inclusiv de către autorităţile publice.

Pentru a evidenţia importanţa contenciosului administrativ în edificarea statului de drept, ţinem să menţionăm că prin această formă de control judiciar asupra activităţii autorităţilor publice se realizează mai multe obiective:

• se repune în drepturi persoana vătămată întrun drept al său de către o autoritate publică; • se obligă autoritatea publică de a rezolva cererea persoanei privind recunoaşterea unui drept

recunoscut de lege dar prejudiciat de o autoritate publică sau de un funcţionar al acestei autorităţi sau referitor la nerezolvarea cererii în termenul stabilit de lege;

• se consolidează încrederea cetăţenilor în echitatea socială şi în forţa statului că garant al respectării drepturilor omului;

• se asigură o înaltă eficacitate în activitatea organelor administraţiei publice şi executarea uniformă a legii de către acestea, prin anularea actelor administrative ilegale.

În calitatea sa de instituţie juridică, contenciosul administrativ are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept. Competenţa instanţelor de contencios administrativ poate fi definită ca fiind aptitudinea recunoscută de lege a unei instanţe judecătoreşti de a judeca o anumită cauză. Ea se raportează la instanţa de judecată, şi nu la judecători. Activitatea acestor instanţe, în mod obiectiv, se realizează atît prin activitatea nemijlocită a judecătorilor acestor instanţe, cît şi

63

a altor persoane chemate să contribuie la înfăptuirea justiţiei. Principiul de bază, cînd este vorba de competenţa generală, este stabilirea şi recunoaşterea ei de lege. Nici un alt act juridic, fie cu caracter normativ sau de altă natură, nu poate stabili competenţa. Aceasta pe de o parte. Pe de altă parte, competenţa poate fi stabilită numai organelor legale, adică "instanţelor independente şi imparţiale instituite de lege".

Ca să înţelegem mai corect semnificaţia termenului de contencios administrativ este util să apelăm la etimologia lui, care prevede că cuvântul "contencios" provine de la verbul latin "contendere", ceea ce înseamnă "a se lupta", "a pune la luptă", "a compara", "a dezbate". În cazul nostru legea utilizează termenul de contencios administrativ în scopul individualizării acestor categorii de pricini având în vedere particularităţile lor ce ţin obiectul, cauza şi conţinutului acţiunii care le disting de celelalte litigii date instanţelor judecătoreşti spre soluţionare.

Contenciosul administrativ constă în faptul că orice persoană care se consideră vătămată întrun drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printrun act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce ia fost cauzată. Litigiu de contencios administrativ este acel litigiu pasibil de soluţionare de către instanţa de contencios administrativ competentă, generat fie de un act administrativ, fie de nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri privind recunoaşterea unui drept recunoscut de lege, în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică sau un funcţionar al acestei autorităţi. Instanţă de contencios administrativ constă în judecătorii desemnaţi din judecătorii, colegiile sau completele de contencios administrativ ale curţilor de apel, colegiul de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie, abilitate prin lege cu înfăptuirea controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative emise de autorităţile publice în activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii, precum şi de gestionare a domeniului public;

În sens juridic, termenul contencios are două accepţiuni: 1) de activitate, menită să soluţioneze un conflict de interese, un conflict juridic; 2) de organ, competent să soluţioneze asemenea conflicte juridice. În literatura de specialitate actuală au fost formulate diferite definiţii ale acestei instituţii, mai sintetice

sau mai dezvoltate, luânduse în consideraţie cele două sensuri unul material (care grupează litigiile de o anumită natură şi regimul juridic care le este aplicabil) şi unul formal organizatoric (care are în vedere natura organelor de jurisdicţie competente să soluţioneze respectivele litigii), la care mai alăturăm şi sensul instituţional, de instituţie juridică (care grupează normele juridice de o anumită natură ce au acelaşi obiect de reglementare).

A. Ţinând cont de sensul material, putem defini contenciosul administrativ ca reprezentând: totalitatea litigiilor pasibile de soluţionare de către instanţa de contencios administrativ competentă, generate fie de un act administrativ, fie de nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri privind recunoaşterea unui drept recunoscut de lege, în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică sau un funcţionar al acestei autorităţi, obiectul acţiunii constituind: anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce a fost cauzată.

B. Ţinând cont de sensul formal organizatoric, putem defini contenciosul administrativ ca reprezentând: ansamblul instanţelor abilitate prin lege cu înfăptuirea controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative emise de autorităţile publice în activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii, precum şi de gestionare a domeniului public.

C. Ţinând cont de criteriul instituţional, putem defini contenciosul administrativ ca instituţie juridică constituită din ansamblul normelor juridice care au ca obiect de reglementare totalitatea relaţiilor

64

sociale apărute între instanţa de contencios administrativ şi participanţii la proces în cadrul soluţionării litigiilor dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi orice persoană care se consideră vătămată în drepturile şi interesele sale recunoscute de lege printrun act administrativ ilegal emis de o autoritate publică în activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii, precum şi de gestionare a domeniului public sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, pe de altă parte, şi executarea hotărârilor instanţei de contencios administrativ.

În această ordine de idei, putem trata noţiunea de procedură a contenciosului administrativ ca fiind ansamblul de reguli juridice privind soluţionarea, pe cale judiciară, a litigiilor care rezultă din activitatea autorităţilor publice de organizare a executării şi de executare în concret a legii. Trebuie să ţinem cont de faptul că această activitate a autorităţilor publice este foarte diversă şi este reglementată de norme juridice speciale, care în ansamblu alcătuiesc diferite ramuri de drept, precum: dreptul administrativ, dreptul fiscal, dreptul financiar, dreptul electoral, dreptul vamal ş.a.

Sisteme de contencios administrativPentru a ne crea o imagine mai clară asupra practicii mondiale de constituire a instanţelor de

contencios administrativ, este necesar să studiem experienţa în materia respectivă a diferitelor state, care prin originalitatea lor au contribuit la dezvoltarea sistemelor organelor cu atribuţii jurisdicţionale de soluţionare a pricinilor de contencios administrativ. La etapa actuală, în lume se pot distinge, în linii mari, patra sisteme de realizare a justiţiei administrative, şi anume:

A. Sisteme de contencios administrativ de tip francez Sistemul în care justiţia este înfăptuită de organe jurisdicţionale ce nu fac parte din sistemul judiciar,

fiind asimilate organelor administrative, magistraţii având statutul juridic de funcţionari publici, cu o anumită experienţă în domeniul administraţiei, aplicânduse o procedură cu totul deosebită de cea civilă. Astfel, instituţia justiţiei administrative sa format şi activează în cadrul puterii executive, care funcţionează întrun sistem propriu de organe, paralel cu sistemul instanţelor judecătoreşti. Independenţa organelor implicate în înfăptuirea justiţiei administrative este asigurată prin faptul că acestea nu participă la procesul de administrare publică. Acest tip de sistem, numit şi sistem de tip francez de control al legalităţi actelor organelor administraţiei publice, funcţionează, cu unele reglementări specifice, în majoritatea statelor europene, ale căror sisteme de drept au fost inspirate din cel francez, printre care menţionăm: Belgia, Finlanda, Grecia, Italia, Olanda, Suedia ş.a.

B. Sisteme de contencios administrativ de tip germanic Sistemul în care justiţia administrativă este înfăptuită de instanţe specializate de contencios

administrativ, distincte de instanţele de drept comun, având o proprie organizare, un statut special al magistraţilor şi o procedură deosebită. Controlul judiciar al actelor administrative este realizat prin intermediul unor tribunale specializate, iar magistraţii din cadrul acestor tribunale se bucură de independenţă absolută. Astfel, în sistemul de contencios administrativ de tip germanic deosebim jurisdicţii administrative distincte, complet separate de administraţia activă şi de cea consultativă, totodată tribunalele administrative fiind independente şi de instanţele judecătoreşti de drept comun. Soluţie aplicată în Germania şi în ţările ale căror sisteme de drept se aseamănă cu sistemul german, printre care menţionăm: Austria, Danemarca, Portugalia, Suedia ş.a.

C. Sisteme de contencios administrativ de tip anglosaxon Sistemul în care justiţia administrativă este înfăptuită de instanţele de drept comun, conform procedurii

identice de examinare a litigiilor de drept privat, totodată acestea din urmă fiind ajutate de organe administrative specializate, înzestrate cu atribuţii cvasijudiciare şi supuse unui control riguros din partea instanţelor de drept comun. Soluţie aplicată în ţările sistemului de drept anglosaxon, printre care

65

menţionăm: Marea Britanie, SUA ş.a. D. Sisteme intermediare de contencios administrativ Sistemul în care justiţia este înfăptuită de secţiuni specializate de contencios administrativ, instituite în

cadrul instanţelor de drept comun, cu unele particularităţi procedurale. În această grupă intră ţări cu jurisdicţii specializate în materie administrativă, dar ataşate jurisdicţiei judiciare de drept comun. În aceste sisteme există jurisdicţii administrative, dar acestea sunt în realitate tribunale judiciare de drept comun, în care există secţiuni specializate. Acest tip de sistem, numit şi sistem intermediar de control al legalităţii actelor organelor administraţiei publice, funcţionează, cu unele reglementări specifice, în majoritatea statelor Europei de Est, printre care menţionăm: Albania, Ungaria, România, Slovenia, Slovacia, Letonia, Lituania, Estonia, Republica Moldova, precum şi în majoritatea ţărilor din Asia şi Africa.

Organizarea justiţiei întrun stat depinde de un şir de factori cu caracter politic, socialeconomic, demografic, de potenţialul financiar al statului şi de tradiţiile juridice deja existente. Putem deci constata că sistemul intermediar este specific ţărilor aflate în curs de dezvoltare. Astfel, în cazul în care statul nuşi poate permite la moment organizarea unor instanţe de contencios administrativ de sine stătătoare, după cum recomandă unii autori, acest proces se poate realiza treptat: mai întâi, prin constituirea unor secţiuni specializate în cadrul instanţelor de drept comun, ca mai apoi să aibă loc desprinderea acestora şi consolidarea lor întrun sistem judecătoresc aparte. Cu privire la Republica Moldova, ţinând cont de factorii enumeraţi mai sus, convine soluţia luată în ceea ce priveşte organizarea instanţelor de contencios administrativ. Conform Legii contenciosului administrativ din 10.02.2000 instanţele de contencios administrativ sunt constituite din judecătorii desemnaţi din cadrul judecătoriilor, colegiile sau completele de contencios administrativ ale curţilor de apel şi din colegiul specializat al Curţii Supreme de Justiţie.

Obiectul acţiunii de contencios administrativLa individualizarea acţiunilor de contencios administrativ, în raport cu acţiunile de drept comun, un rol

deosebit se atribuie obiectului acestora, care prin conţinutul său prezintă principalul element structural al categoriilor respective. Rolul prioritar al stabilirii obiectului se justifică prin faptul că, în cazul determinării lui incorecte, acesta generează în practică un şir de divergenţe. În continuare încercăm să facem o analiză asupra obiectului acţiunilor de contencios administrativ stabilit de legislaţia noastră, prin prisma diferitelor opinii doctrinare expuse pe marginea unor reglementări din domeniul respectiv. Pentru a pătrunde în esenţa juridică a obiectului acţiunilor de contencios administrativ, al legislaţiei din R. Moldova, credem că este bine să începem examinarea acestui subiect prin reproducerea noţiunii legale a acţiunii de contencios administrativ. Art.3 din Legea contenciosului administrativ (L.C.A.) prevede "Obiectul acţiunii în contenciosul administrativ îl constituie actele administrative cu caracter normativ şi individual, prin care este vătămat un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusiv al unui terţ, emise de: a) autorităţile publice [...], precum şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege".

66