0

CuprinsCapitolul I – Bugetul public

1.1 Abordări teoretice ale conceptului de buget public............................................................ 2

1.2 Tipuri de bugete.................................................................................................................. 3

1.3 Conținutul bugetului public național.................................................................................. 5

1.4 Funcțiile bugetului public național..................................................................................... 6

Capitolul II – Sistemul bugetar

2.1 Definirea sistemului bugetar.............................................................................................. 7

2.2 Componentele sistemului bugetar...................................................................................... 7

2.3 Principiile bugetare........................................................................................................... 10

Capitolul III – Clasificația bugetară

3.1 Clasificația veniturilor....................................................................................................... 16

3.2 Clasificația funcțională a cheltuielilor............................................................................... 19

3.3 Clasificația economică a cheltuielilor................................................................................ 22

Capitolul IV – Procesul bugetar

4.1 Definire și semnificații....................................................................................................... 25

4.2 Caracteristici principale și reguli ale procesului bugetar…………………………………….... 26

4.3 Conținutul fazelor procesului bugetar................................................................................ 27

BIBLIOGRAFIE.................................................................................................................. 32

1

Capitolul I – Bugetul public

1.1 Abordări teoretice ale conceptului de buget public

Bugetul public este o categorie fundamentală a științei finanțelor, a cărui definire cunoaște două abordări: una economico-financiară și una juridică.

Prin bugetul public se proiectează şi se desfăşoară activitatea financiară, putând aprecia că bugetul public reflectă activitatea privind finanţele publice ale unui stat.

Sub aspect financiar, „conceptul de buget public naţional este o noţiune sintetică a trei instituţii juridice diferite: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi ale judeţelor.”1

Resursele şi cheltuielile reflectate în bugetele menţionate anterior, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc resursele financiare publice totale, respectiv cheltuielile publice totale care, după consolidare prin eliminarea transferurilor dintre bugetele respective, evidenţiază dimensiunile efortului financiar public, pe anul respectiv, starea de echilibru sau de dezechilibru, după caz.

Bugetul reprezintă deci, un plan financiar, ceea ce sugerează ideea de echilibru între două componente: venituri şi cheltuieli.

„Dintre trăsăturile subliniate în literatura economică de specialitate pentru bugetul public, se relevă: - bugetul este un act previzional, el prezentându-se sub forma unui tablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, indicând veniturile băneşti ale statului şi destinaţia acestora exprimată în cheltuieli bugetare; - este un act de autorizare prin care puterea legislativă împuterniceşte executivul să cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile legale; - este un act anual, anul bugetar, de exerciţiu financiar fiind cel mai potrivit interval pentru care se poate efectua programarea şi se poate urmării execuţia veniturilor şi cheltuielilor; - bugetul public reprezintă un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor băneşti publice, gestionarea, utilizarea şi controlul folosirii acestora; - bugetul public este un instrument de politică a statului în domeniul fiscalităţii; pe baza opţiunilor politice, economice, sociale, bugetul public reflectă politica financiară propriu-zisă a statului.”2

Sub aspect juridic, bugetul reprezintă un act prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile și cheltuielile anuale ale statului. “Bugetul de stat prevede și autorizează, în formă legislativă, cheltuielile și resursele statului”3. Această definiție pune în evidență necesitatea aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodată, se subliniaza faptul că bugetul este un act de previziune a resurselor publice și a modului de utilizare a acestor resurse. Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat și execuția veniturilor și cheltuielilor publice intervin neconcordanțe care impun anumite corective și aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului în cadrul aceluiași exercițiu bugetar.

1 art. 137 alin.(1) din Constituția României2 Tatiana Moşteanu - Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 19973 I. Talpoș - Finanțele României , vol.1, Editura Sedona, Timișoara, 1996

2

În statele democratice moderne, elaborarea, execuția și controlul bugetar sunt realizate în conformitate cu procedurile de drept bugetar și în cadrul pricipiilor contabilității publice, asigurându-se, în egală măsură, un echilibru între puterea legislativă și cea executivă, în conformitate cu prevederile constituționale.

Legea bugetului de stat este influențată de concepțiile politice, economice și sociale specifice fiecărei perioade, ca și de interesele grupurilor care exercită puterea politică.

Ca document oficial, bugetul de stat evidențiază nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua în viitor și mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziția statului, ca și durata de timp pentru care se elaborează bugetul.

Sub aspect economic, conceptul de buget subliniază corelațiile macroeconomice și, în special, legătura cu nivelul și evoluția produsului intern brut. În teoria economica modernă, bugetul este considerat ca o variabilă esențială în determinarea produsului intern brut și a nivelului folosirii resurselor. În acest context, politica bugetară generează numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contradictorii.

Un anumit nivel al produsului intern brut și măsura în care acesta este repartizat pentru formarea brută de capital și consum determină nivelul indicatorilor bugetari și constituie baza evoluției favorabile a resurselor în viitor.

Bugetul de stat exprimă relațiile economice în formă bănească ce iau naștere în procesul repartiției produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică economică, socială și financiară ale fiecărei perioade. Aceste relații se manifestă în dublu sens: pe de o parte, ca relații prin intermediul cărora se mobilizează resursele bănești la dispoziția statului, iar pe de altă parte, ca relații prin care se repartizează aceste resurse.

Relațiile de mobilizare a resurselor sunt, în principal, relații de repartiție a produsului intern brut în favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor și contribuțiilor, al prelevărilor din venituri, la care se adaugă atragerile de disponibilități temporar libere din economie prin intermediul împrumuturilor de stat interne. Insuficiența resurselor, generată de repartiția produsului intern brut, determină relații ale statului cu străinătatea, concretizate în diverse tipuri de finanțări externe.

În economia modernă, bugetul nu mai constituie un simplu document în care se înscriu veniturile și cheltuielile probabile ale statului pe o perioadă de 12 luni, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionării veniturilor și cheltuielilor publice la nivelul unui an, cât și pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiții.

1.2 Tipuri de bugete

În țările cu economie de piață dezvoltată, sfera de cuprindere a noțiunii de buget a fost extinsă prin apariția altor tipuri de buget care pot fi elaborate de organele statale, pe lânga bugetul de stat în forma sa clasică. Din această categorie fac parte:

bugetul economiei naționale bugetul umbră bugetul funcțional bugetul social

Bugetul economiei naționale (în Franța) sau bugetul economic (în Marea Britanie și S.U.A.) reprezintă un document estimativ care reflectă toate resursele societății și destinația lor, cuprinzând informații previzionale în legătură cu producția, repartiția și consumul produsului intern brut, precum și cu privire la formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat.

Bugetul economiei naționale este conceput ca un ansamblu de conturi ale națiunii, care reflectă pentru anul în curs și pentru anul următor previziunile asupra tuturor agenților economici din țara respectivă. Având un astfel de conţinut, bugetul economiei naţionale include bugetul public.

3

În consecinţă, Guvernul se foloseşte de acest buget pentru elaborarea politicii sale economico-sociale, vizând asigurarea trendului spre echilibrul economic, stabilitate şi bunăstare socială.

În strânsă legătură cu particularităţile naţionale şi propriile concepţii, forma în care se întocmeşte acest buget diferă de la o ţară la alta.

În S.U.A., bugetul economic este un document cu cifre prezentate în trei coloane, cu referire la : veniturile băneşti abtenabile, cheltuielile previzibile şi soldul dintre acestea, luând în considerare următoarele sectoare ale economiei naţionale: întreprinderile private, întreprinderile de stat, investiţiile publice, populaţia şi relaţiile cu străinătatea.

Rolul acestui document este acela de a pune în faţa Executivului şi a Congresului principalele agregate menţionate, cu evidenţierea evoluţiei lor faţă de perioadele precedente şi a modificărilor previzibile pentru viitor. Bineînţeles, aceste previziuni au doar un caracter indicativ şi nu devin obligatoriu de realizat în viitor.

În Franţa, bugetul economiei naţionale este constituit din conturile previzionale ale întregii economii pe anul în curs şi conturile naţionale previzionale pentru anul viitor, fiind anexat proiectului Legii finanţelor, adică a bugetului public.

În mod sintetic, bugetul economiei naţionale elaborat în Franţa cuprinde resursele previzionale a fi obţinute din produsul intern brut şi din import precum şi utilizările ce urmează a fi date acestor resurse pentru: - consumul final (sau individual); - consumul intermediar, public şi privat; - investiţiile brute realizabile de către toţi subiecţii posibili, cum sunt: societăţile comerciale private, populaţia, regiile publice, administraţiile şi instituţiile publice, instituţiile particulare, băncile şi alte instituţii de credit etc.; - variaţia în cursul perioadei considerate a stocurilor materiale; - exportul de bunuri şi servicii.

Pentru dimensionarea acestor agregate se foloseşte un model economico-matematic complex şi se iau în considerare mai multe variante. Pe această bază, se obţin previziuni pentru un orizont de timp de 2-3 ani, cu referire la evoluţia producţiei şi a consumului produsului intern brut, a mărimii investiţiilor şi a repartizării lor pe sectoare, a gradului de economisire şi de ocupare a factorului uman, vizând raportul dintre salarii şi profituri etc.

În Marea Britanie se elaborează un buget economic, care se dă publicităţii o dată cu bugetul public pe care îl conţine.

Acest buget ia forma aşa numitelor „cărţi albe” care evidenţiază, ansamblul veniturilor şi al cheltuielilor înregistrate în anul anterior celui în curs, precum şi previziunile pentru anul următor referitoare la producţia, consumul şi comerţul exterior al întregii ţări. De asemenea se realizează, o defalcare a resurselor provenind din produsul intern brut şi din împrumuturi.

Indiferent de ţara unde se utilizează, bugetul economiei naţionale rămâne doar un instrument indicativ, cu ajutorul căruia Guvernul şi Parlamentul obţin informaţiile dorite asupra situaţiei economico-financiare a ţării. Acest buget nu ia forma juridică a legii, astfel că nu substituie bugetul public, ce are caracter imperativ.

Prin utilizarea bugetului economiei naţionale, guvernele au posibilitatea identificării efectelor directe şi indirecte ce urmează a fi înregistrate în economie pe seama aplicării unor măsuri cu caracter stimulativ, modelator sau inhibitor.

Informaţiile astfel obţinute pot fi utilizate sau nu în elaborarea politicii economico-financiare pe care Guvernul intenţionează să o promoveze în viitor, în funcţie de interesul său concret, întemeiat şi pe gradul aprecierii calităţii informaţiilor rezultate din studiul bugetului economiei naţionale. În consecinţă, singurul document financiar pe care Guvernul trebuie să-l aplice în practica imediată este bugetul public, care are caracter de lege.

În România, nevoile de resurse la nivelul societății și posibilitățile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat. Legea privind finanțele publice precizează faptul că gestiunea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde: “bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului și bugetele altor instituții cu caracter autonom, în condițiile asigurării echilibrului financiar”. Acest sistem unitar și corelat de fonduri formează bugetul general consolidat, prin care se dimensionează și se compară, la nivelul unui an,

4

veniturile și cheltuielile statului și ale celorlalte instituții publice. Bugetul general consolidat reflectă, așadar, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale și nefiscale și de repartizare a acestora pe destinații în conformitate cu nevoia socială și cu obiectivele de politică financiară specifice anului la care se referă.

Bugetul umbră constituie o altă substanţializare a încercărilor de adaptare a teoriei şi practicii financiare la condiţiile conjuncturale specifice multora din economiile contemporane.

În virtutea acestei concepţii, se întocmesc şi se aprobă trei variante ale bugetului public, care se predau guvernului spre executare. În funcţie de situaţia conjuncturală concretă, Guvernul va aplica varianta corespunzătoare, urmărind evitarea greutăţilor în imobilizarea veniturilor şi în realitatea utilizării acestora. În fapt, legea bugetară cuprinzând prevederile de ordin financiar şi fiscal este aceiaşi, iar cele trei variante se referă la cifrele bugetare aprobate.

În variante I, aceste cifre au în vedere o situaţie viitoare în care conjunctura economică rămâne aceiaşi ca şi în perioada precedentă. Varianta a II-a este corespunzătoare situaţiei în care conjunctura se înrăutăţeşte, iar cea de-a III-a pentru cazul când conjunctura se îmbunătăţeşte.

Prin aplicarea variantei care corespunde cel mai bine conjuncturii şi imprevizibilului din momentul adoptării sale, Guvernul urmăreşte atât realizarea programelor sale curente, cât şi crearea condiţiilor pentru promovarea şi realizarea unor programe pe termen mediu şi lung.

Desigur, aplicarea soluţiei bugetului umbră presupune o amplă activitate de „elaborare” a celor trei variante, ce trebuie dublată şi de o suficientă disponibilitate politică din partea Parlamentului, care trebuie să le adopte. În practică cele două exigenţe nu sunt satisfăcute decât în cazuri rare, astfel că importanţa soluţiei rămâne doar teoretică.

Bugetul funcțional este un buget complementar celui adoptat prin lege – ca buget propriu-zis, având la bază modelul elaborat de O.N.U., cu referire la clasificaţia funcţională a destinaţiilor resurselor bugetare şi a surselor de provenienţă a veniturilor.

Caracteristica unui astfel de buget este aceea că nu-şi modifică structura şi conţinutul său, indiferent de amploarea şi sensul mişcărilor interne care intervin pe parcursul execuţiei bugetare. Fiind cuprins în însuşi corpul legii bugetului public, acesta are aplicabilitatea practică directă, iar avantajele utilizării sale constau în: evidenţierea mai clară a costurilor reale ale diverselor obiective de realizat; uşurarea calculelor ce se efectuează în procesul elaborării bugetului şi a altor documente de previzionare şi analiză macroeconomică; creşterea gradului de comparabilitate între prevederile înscrise în buget şi datele de execuţie; stabilirea cu mai mare exactitate a cheltuielilor şi a veniturilor, facilitând realizarea egalităţii bilanţiere.

Bugetul social completează şi el bugetul public propriu-zis, în care este inclus, fiind constituit dintr-un ansamblu de tabele care cuprind diferitele operaţiuni de transfer de tip financiar, vizând ameliorarea condiţiilor de viaţă ale populaţiei.

În bugetul social se cuprind cheltuielile curente ce urmează a fi suportate de stat pentru întreţinerea în instituţii specializate a unor cetăţeni având diverse handicapuri sau/şi infirmităţi din naştere sau dobândite în timpul copilăriei, pentru acordarea de indemnizaţii sau ajutoare băneşti, pentru maternitate, soţiile militarilor în termen, mamelor cu mai mulţi copii, etc. De asemenea, în cadrul acestui buget sunt înscrise sumele destinate pentru formarea profesională a unor categorii de cetăţeni, privind ajutoarele de şomaj şi indemnizaţii de întreţinere, ajutoarele acordate populaţiei pentru atenuarea efectelor provocate de calamităţi naturale, războaie sau unele evenimente politice.

1.3 Conținutul bugetului public național

Bugetul public consolidat al statului pe lângă caracterul său statistic asigură şi informaţiile necesare organului executiv în cunoaşterea modului cum a decurs execuţia bugetară în exerciţiul financiar expirat, mai

5

contribuie şi la stabilirea de către legislativ, în concordanţă cu programele de guvernare a armonizării politicilor bugetare cu politicile economice corespunzătoare etapelor respective.

Bugetul public naţional constituie veriga centrală a sistemului financiar al ţării şi este privit ca un document care prezintă previziunea pentru o anumită perioadă (an, trimestru) atât a veniturilor cât şi a cheltu-ielilor statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice de interes naţional sau local, aprobat la diferite nivele după care devine un document cu putere de lege, cu caracter operativ şi obligatoriu pentru cei care gestionează şi urmăresc execuţia fiecăruia din bugetele componente.

Ca o primă concluzie putem afirma că Bugetul Public Naţional reprezintă expresia sintetizată a relaţiilor economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării principalului fond centralizat de mijloace băneşti ale statului şi a fondurilor unităţilor administrativ - teritoriale, în vederea finanţării activităţilor social culturale (învăţământ, sănătate, cultură şi artă, sport, protecţie socială şi ecologică, activităţilor de cult; de cercetare ştiinţifică, de modernizare şi dezvoltare a infrastructurii, de gospodărire comunală, de apărare naţională, de securitate şi a ordinii publice şi de drept; de integrare şi participare la forumurile internaţionale unde statul a aderat sau doreşte să adere).

Deşi Bugetul Public Naţional reflectă doar relaţiile ce se manifestă în procesele de formare, repartizare şi utilizare a principalelor fonduri băneşti ale statului la nivelul puterii şi administraţiei centrale de stat şi la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, el se regăseşte numai în sfera finanţelor publice în care statul este în mod obligatoriu unul dintre subiecţii relaţiilor respective, fie în procesul mobilizării (constituirii) resurselor, fie în cel al utilizării lor (distribuirea acestora) şi se caracterizează prin două laturi esenţiale:- latura relaţiilor care se nasc în procesul formării pe baza aprobării legislativului a principalelor fonduri de mijloace băneşti ale statului la nivel central şi la cel a veniturilor bugetare.- latura relaţiilor ce reies din repartizarea fondurilor bugetare, denumite alocaţii bugetare, aprobate de acelaşi for legislativ şi care se materializează în alocaţii bugetare.

1.3 Funcțiile bugetului public național

În cadrul mecanismului de funcţionare a economiei de piaţă, bugetul public naţional îndeplineşte în procesul de constituire a celor mai importante fonduri băneşti la dispoziţia autorităţilor publice, două funcţii de bază:

a) funcția de repartițieb) funcția de control

a) „Funcția de repartiție are in vedere constituirea fondurilor bugetare și alocarea acestora pe destinații, potrivit normelor prevăzute in legea anuală de aprobare a bugetului public şi cuprinde două faze: constituirea fondurilor şi distribuirea acestora.

Constituirea fondurilor bugetare reprezintă prima fază, la constituirea lor participând agenţii economici, indiferent de forma de organizare şi de proprietate, instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora; contribuabilii persoane fizice; persoanele juridice şi fizice rezidente în străinătate; persoanele fizice străine rezidente sau nerezidente în condiţiile prevederilor convenţiilor de evitarea dublei impuneri.

Aşadar, constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii şi redistribuirii produsului intern brut, între diverse persoane juridice şi fizice pe de o parte şi stat pe de altă parte.

6

Distribuirea reprezintă a doua fază a funcţiei de repartiţie a fondurilor băneşti la dispoziţia autorităţilor publice şi constă în distribuirea resurselor financiare publice pe beneficiari persoane fizice şi juridice, respectiv alocarea pe destinaţii a fondurilor financiare constituite în condiţiile legii.”4

b) Funcția de control se realizează în strânsă legătură cu cea de repartiţie şi vizează corelaţiile ce se manifestă între bugetul public şi subiecţii care participă la constituirea acestuia, la utilizarea resurselor ce le sunt alocate, la sfera de manifestare funcţia de control fiind mai largă decât cea de repartiţie, deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor din bugetul public naţional, şi modul de utilizare a acestora.

„Necesitatea funcţiei de control este determinată de faptul că fondurile bugetare constituite la dispoziţia statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice, aparţin întregii societăţi, colectivităţilor locale şi care sunt interesate, atât în asigurarea resurselor băneşti necesare satisfacerii nevoilor sociale şi dirijarea lor spre priorităţile stabilite de autorităţile abilitate, cât şi asupra utilizării acestor resurse în condiţii de maximă eficienţă economică, eficacitate socială şi de altă natură.”5

Faptul că resursele bugetare îşi au izvorul, în majoritatea lor, în produsul intern brut impune organizarea unui control riguros, asupra modului de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor bugetare publice, asupra păstrării integrităţii şi a bunei gospodăriri a bunurilor proprietate de stat, asupra încasării integrale şi la timp a obligaţiilor bugetare, concomitent cu onorarea plăţilor datorate către furnizori şi diverşi terţi.

În ţara noastră, controlul asupra execuţiei bugetare se exercită de : organe ale Curţii de conturi, organe ale Ministerului Finanţelor Publice; organe specializate ale ministerelor, departamentelor, instituţiilor publice centrale, atribuţii de control având şi Parlamentul şi Guvernul României.

Capitolul II – Sistemul bugetar

2.1 Definirea sistemului bugetar

Sistemul bugetar al statului cuprinde ansamblul relaţiilor şi al formelor organizatorice prin care se asigură formarea, repartizarea şi utilizarea fondurilor bugetare. Structura acestuia este determinată de ierarhizarea dreptului de decizie şi a competenţei de a stabili nivelul impozitelor, taxelor şi altor contribuţii a veniturilor bugetare, instituirea unui sistem unitar de stabilire a acestora la nivelul fiecărei verigi, precum şi a modalităţilor specifice de încasare a veniturilor şi de alocare pe destinaţii a resurselor bugetare. Această ierarhizare, competenţe şi modalităţi sunt stabilite prin legi de organizare şi funcţionare pentru organele centrale şi locale ale puterii şi administraţiei de stat, completate sau modificate prin legea anuală de aprobare a bugetului de stat şi al bugetului asigurărilor sociale de stat.

Altfel spus, sistemul bugetar reprezintă un ansamblu complex de bugete autonome şi independente, constituite conform legislaţiei economico-financiare, care dau expresie procesului de constituire, la dispoziţia statului, a fondurilor financiare necesare pentru realizarea obiectivelor de politică economică şi socială.

4 Tatiana Moșteanu (coordonator), Mariana Vuță, Emilia Câmpeanu, A. Gyorgy, Delia Vasilescu, Bianca Savelciuc – Buget și trezorerie public, Editura Universității București, 20045 ibidem 4

7

2.2 Componentele sistemului bugetar

Potrivit structurii organizatorice a statului structura sistemului bugetar public cuprinde:

Bugetul de stat; Bugetul Parlamentului; Bugetul Preşedenţiei; Bugetul Guvernului; Bugetul Autorităţii Judecătoreşti; Bugetul Curţii de Conturi; Bugetul Curţii Constituţionale; Bugetul Consiliului Legislativ; Bugetul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare; Bugetul asigurărilor sociale de stat; Bugetele locale.

Această structura suferă modificări de la an la an în funcţie de politica economică financiară şi bugetară a Guvernului desemnat să transpună în practică prevederile legislativului.

Cu excepţia bugetului de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, şi bugetele fondurilor speciale, la celelalte bugete nu sunt instituite venituri proprii dar care sunt nominalizate expres ca fiind alimentate din bugetul de stat, bugetul de stat fiind cel care concentrează partea principală din fondul bugetar al statului, privit ca întreg.

BUGETUL DE STAT Detaliile despre conținutul și caracteristicile acestei prime componente a sistemului bugetar au fost

prezentate in primul capitol, astfel că singura completare ce mai poate fi adusă este legată de constituirea resurselor financiare ale bugetului de stat, care se face pe seama impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice şi fizice, cu luarea în consideraţie a potenţialului lor economic şi a altor criterii stabilite de lege. Dimensionarea cheltuielilor bugetare şi repartizarea acestora pe destinaţii şi beneficiarii de resurse financiare alocate se efectuează în concordanţă cu obiectivele strategiei de dezvoltare economico-sociaiă cu priorităţile imediate stabilite de autorităţile publice competente. Nivelul resurselor, cât şi dimensionarea cheltuielilor sunt stabilite prin legi bugetare anuale în concordanţă cu evoluţia economiei.

BUGETELE LOCALE Asigurarea autonomiei administrative potrivit principiului descentralizării și autonomiei locale nu se

poate face fără existența unui cadru legislativ și a mecanismelor adecvate, respectiv a instrumentelor necesare autorităţilor locale pentru îndeplinirea atribuţiilor care le revin.

Cadrul legislativ este asigurat de către Legea administraţiei publice locale, Legea privind finanţele publice și Legea privind finanţele publice locale, precum şi de o serie de reglementări anuale aduse odată cu legea bugetară (legea bugetului de stat).

Între cele mai importante instrumente la îndemâna autorităţilor locale necesare în vederea îndeplinirii atribuţiilor ce le revin, un loc prioritar îl ocupa bugetul local.

„Prin bugete locale se înţeleg bugetele de venituri și cheltuieli ale unităţilor administrativ-teritoriale...”6

Fiecare comună, oraş, municipiu, sector al capitalei, judeţ, respectiv municipiul Bucureşti, întocmeşte bugetul local, în condiţii de autonomie potrivit legii. „Între aceste bugete nu există relaţii de subordonare", mai sintetic, prin bugetul local se înţelege actul în care se înscriu veniturile și cheltuielile colectivităţilor locale pe o perioadă de un an, adică bugetele unităţilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridică.

6 Legea finanțelor publice locale nr. 189/1998

8

Structura bugetelor locale este următoarea:- bugetele proprii ale judeţelor și al municipiului Bucureşti administrate de Consiliile judeţene şi municipiul Bucureşti;- bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor și ale sectoarelor capitalei, ce sunt administrate de primari, în calitate de ordonatori principali de credite.

În ţara noastră, autonomia financiară a colectivităţilor locale nu este încă deplină, existând raporturi de dependență față de bugetul de stat, mai ales cu privire la partea de venituri.

În componența bugetului local, partea de venituri cuprinde atât venituri proprii, provenind din impozite, taxe și vărsăminte de venituri cuvenite de la contribuabilii persoane juridice de importanță locala și de la populaţie, dar și venituri atribuite din sume defalcate din unele venituri cuvenite, potrivit legii, bugetului de stat; transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanţarea unor investiţii de interes general ce depăşesc perimetrul unor colectivităţi locale sau pentru acţiuni de protecţie socială în instituţii publice cu caracter naţional sau regional (cămine de bătrâni, case de copii, școli speciale etc).

Cheltuielile ce se finanţează din bugetele locale pentru realizarea acţiunilor și activităţilor din competența consiliilor locale, au la bază prevederi legale şi vizează:- activitatea autorităţilor executive și a serviciilor publice de subordonare locală;- activitatea desfăşurată de instituţiile social-culturale (învăţământ, cultură, religie, asistență socială, indemnizaţii, ajutoare)- realizarea diverselor servicii (salubrizare, zone verzi, protecţia mediului), dezvoltare publică (reţele de apa, canal, străzi, drumuri, trotuare, zone de agrement) și locuinţe;- activitatea de transporturi, agricultura și diverse acţiuni economice;- constituirea de fonduri de rezervă și pentru rambursări de împrumuturi și plăţi de dobânzi.

Atât veniturile cât şi cheltuielile bugetelor locale trebuiesc corect dimensionate, corect urmărite, dar mai ales prin buget să se atingă finalitatea vizată de legiuitor în ceea ce priveşte administraţia publică locală.

BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STATBugetul asigurărilor sociale de stat este o componentă a bugetului public naţional, el se întocmeşte

distinct de bugetul de stat şi se aprobă de către Parlament după aprobarea bugetului de stat, dobândind astfel o autonomie deplină. în el se reflectă constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti necesare ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi membrilor familiei acestora.

Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde la venituri:- contribuţia pentru asigurările sociale de stat;- contribuţia pentru pensia suplimentară;- contribuţia agricultorilor asiguraţi şi contribuţia agenţilor economici pentru asigurările sociale ale agricultorilor; la acestea se adaugă veniturile nefiscale provenite din contribuţia personalului pentru bilete de tratament şi odihnă;- alte venituri ce se obţin din lichidarea debitelor din anii anteriori, majorări sau amenzi aplicate pentru neplata la termen a obligaţiilor către bugetul asigurărilor sociale de stat şi pentru practicarea muncii la negru;- subvenţii primite din bugetul de stat.

La partea de cheltuieli bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde:- pensii plătite prin mijloacele admise de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale prin oficiile de poştă sau sucursalele CEC;- indemnizaţiile pentru incapacitatea temporară de muncă, pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea capacităţii de muncă, indemnizaţiile în caz de maternitate, pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de 2 ani, ajutoarele sociale, acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă.

BUGETELE FONDURILOR SPECIALE

9

Fondurile speciale sunt prevăzute şi aprobate prin legi speciale, se constituie în afara bugetului de stat, iar bugetele de venituri şi cheltuieli ale fondurilor cu destinaţie specială se constituie ca anexe la bugetul de stat aprobat prin Legea anuală.

Prin Legea anuală de aprobare a bugetului de stat se nominalizează bugetele de venituri şi cheltuieli ale fondurilor speciale ce vor opera în cursul anului de referinţă.

Având în vedere programul de guvernare al partidului de guvernământ acesta îşi propune reducerea gradului de fiscalitate asumat, iar o serie de contribuţii se vor desfiinţa, o serie de fonduri speciale vor dispărea, sarcinile de finanţare a unor acţiuni realizate din aceste fonduri speciale urmând a fi preluate de către bugetul de stat, de bugetele unităţilor administrativ teritoriale sau de finanţele private.

Principalele fonduri speciale ce se pot constitui şi utiliza la nivel naţional sunt:1. Fondul pentru asigurări sociale de sănătate (constituit în baza Legii nr. 145/1997);2. Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic (constituit în baza O.G. nr. 29/1994, aprobată prin Legea nr. 136/1994);3. Fondul special al drumurilor publice (constituit în baza Legii nr. 113/1996);4. Fondul special pentru protejarea asiguraţilor (constituit în baza Legii nr. 136/1995);

2.3 Principiile bugetare

„Începând cu a doua jumătate a sec. al XIX-lea au apărut in Anglia, Franța și Germania primele preocupări referitoare la precizarea drepturilor în ceea ce privește constituirea și utilizarea resurselor bugetare. Aceste drepturi au fost incluse în cadrul unor reguli aprobate prin legi cu aplicabilitate în domeniul finanțelor publice, devenind principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării bugetului.

Aceste reguli (principii) au în vedere durata de timp pentru care Guvernul este autorizat de Parlament să încaseze veniturile bugetare și să efectueze alocarea acestora pe destinațiile prestabilite, sfera de cuprindere a veniturilor bugetului și destinația acestora, informarea opiniei publice asupra împuternicirii date, de către Parlament Guvernului de a realiza venituri și de a efectua cheltuieli etc. Teoria și practica financiară a reținut regulile menționate anterior sub denumirile de unitatea, universalitatea, anualitatea și realitatea bugetului, neafectarea veniturilor bugetare, echilibrarea bugetară, specializarea bugetară și publicitatea bugetului. Prin intermediul acestor principii s-a urmărit limitarea folosirii la întâmplare a resurselor bugetare.”7

Finanțarea, executarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice presupune stabilirea și respectarea unor principii riguroase la toate nivelele de organizare a finanțelor publice.

Principiile care sunt folosite in practica bugetară și sunt acceptate de literatura financiar-fiscală sunt: principiul unicității, principiul universalității, principiul echilibrului bugetar, principiul realității, principiul anualității, principiul publicității, principiul neafectării veniturilor, principiul specializării bugetare și principiul unității monetare.

a) Principiul unicității – constă în însușirea bugetului de a fi unic, atât din punct de vedere al aprobării cât și din punct de vedere al gestionării sale.

Conform acestui principiu, toate veniturile și cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document pentru a asigura utilizarea eficientă și monitorizarea fondurilor publice. Principiul unității bugetului de stat se consideră conscacrat prin legile referitoare la finanțele publice, dispozițiile acestor legi folosind expresia „buget” de stat sau „bugetul” statului, ceea ce arată că este vorba de un singur buget, nu de mai multe.

7 Maria Moraru – Bugetul general consolidat, Editura Mirton, Timișoara, 2005

10

Bugetul public, prin unicitatea documentului, asigură o cunoaștere clară a surselor de venituri și a destinației cheltuielilor precum și a formei echilibrate, deficitare sau excedentare a bugetului. În același timp se pot examina veniturile și cheltuielile, permițând puterii legislative emiterea de judecăți de valoare asupra structurii și volumului cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a unor cheltuieli inoportune sau de modificare a unora dintre ele și se creează posibilitatea exercitării unui control riguros asupra execuției veniturilor și cheltuielilor publice, după aprobare. În prezent, într-un număr mare de state s-a renunțat la respectarea deplină a principiului unității bugetare, chiar dacă acesta are o serie de avantaje, fiind preferat din ce în ce mai mult procedeul pluralității bugetare (pe lânga bugetul statului se întocmesc și alte bugete publice cum ar fi bugete anexe, bugete extraordinare, conturi speciale, bugete ale fondurilor speciale etc.).

În țara noastra, principiul unității este aplicat conform prevederilor Legii finanțelor publice în care este stabilită regula elaborării și adoptării unei legi bugetare anuale care include toate veniturile și cheltuielile publice ale fiecărui an și structura acestora.

Excepțiile de la principiul unității bugetare sunt reprezentate de bugetele fondurilor speciale, bugetele anexe și bugetele autonome care sunt întocmite de instituțiile publice care folosesc resursele proprii pentru acoperirea cheltuielilor.

În viitor, pentru respectarea acestui principiu este evidentă tendința de desființare a fondurilor speciale.

b) Principiul universalității – este reglementat prin Legea finanțelor publice care prevede elaborarea și execuția bugetului de stat printr-un sistem de norme și legi anuale de adoptare a bugetelor, obligatorii pentru toate categoriile de instituții publice din țară, recunoscute pe plan internațional și acceptate ca valabile de către instituțiile internaționale (F.M.I., U.E., Banca Mondială).

Principiul universalității bugetului de stat presupune ca acesta să includă în mod detaliat toate veniturile și toate cheltuielile statului din fiecare exercițiu financiar.

Deci, conform acestui principiu, veniturile și cheltuielile publice se incud în bugetul de stat în totalitate în sume brute, fără omisiuni și fără compensări reciproce. De asemenea, veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepția donațiilor și sponsorizărilor care au stabilite destinații distincte.

Acest principiu are scopul de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între venituri și cheltuieli proprii. În buget, veniturile trebuie sa figureze cu sumele lor brute, iar cheltuielile trebuie să apară cu sumele lor totale. Astfel, Parlamentul are posibilitatea de a cunoaște veniturile totale, pe care statul urmează să le încaseze în perioada considerată, precum și destinația care va fi dată acestora.

În practică, cerințele principiului universalității bugetului nu mai sunt respectate întocmai. În acest sens, în locul „bugetului brut” care includea toate veniturile și cheltuielile în sume totale s-a recurs la procedeul „bugetului mixt” în care veniturile și cheltuielile unor instituții publice figurează cu sumele lor totale, iar altele doar cu soldurile, cum ar fi vărsămintele către bugetul de stat sau subvențiile primite de la acesta, veniturile de la instituții publice, subvențiile către instituții publice sau subvențiile primite în completare de școli, universități, spitale care obțin venituri pe care le utilizează pentru a acoperi o parte din cheltuielile lor.

Acest principiu prezintă o serie de avantaje și anume:- elaborarea bugetului, în baza acestui principiu, permite cunoașterea cât mai exactă a veniturilor și cheltuielilor publice;- respectarea principiului universalității, conform Legii finanțelor publice, permite controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor și cheltuielilor publice; acest drept al Parlamentului este asigurat prin adoptarea legii bugetare anuale și prin normele stabilite în Legea finanțelor publice.

„Dezavantajele acestui principiu se referă la:- inexistența unei stimulări în ceea ce privește îmbunătățirea serviciilor oferite de stat datorită imposibilității acestor servicii de a beneficia direct de resursele suplimentare procurate statului prin activitatea proprie;- separarea cheltuielilor și veniturilor contravine exigențelor gestiunii comerciale a anumitor servicii publice;

11

- imposibilitatea de a determina costurile nete pentru anumite servicii publice.”8

c) Principiul echilibrului bugetar – „conform acestui principiu, pentru ca un buget să fie valabil este necesar ca veniturile prevăzute a se realiza să asigure acoperirea cheltuielilor propuse a se efectua în perioada de timp dată, respectiv un an calendaristic.”9

„Doctrina clasică consideră acest principiu ca fiind „cheia de boltă” a finanțelor publice.”10

În economiile contemporane, bugetul public modern se întocmește și se execută cel mai frecvent în condițiile unui deficit. Deficitul bugetar poate fi definit ca reprezentând diferența dintre cheltuielile publice, mai mari, și veniturile publice ordinare, fiscale și nefiscale, mai mici.acest deficit reprezintă autorizarea de cheltuileli superioare veniturilor provenite din impozite și taxe , prelevări obligatorii.

Principiul echilibrului bugetar în țara noastră este prevazut expres în Legea finanțelor publice din anul 1996, alături de principiile unității, universalității, realității, anualității și publicității.

Resursele de finanțare pentru echilibrarea bugetelor la nivel național sunt:- venituri proprii care provin din impozite și taxe, contribuții și venituri nefiscale încasate de lapersoane juridice și fizice;- cote adiționale la unele impozite directe ale bugetului de stat sau ale bugetelor locale stabilite prin legile bugetare anuale;- emiterea de „bonuri de tezaur”11 sau alte instrumente, de către Ministerul Finanțelor Publice, în baza legii anuale privind aprobarea bugetului de stat pentru a face față cheltuielilor statului până la încasarea veniturilor proprii aprobate;- disponibilități aflate temporar în contul trezoreriei statului. Ministerul Finanțelor Publice este autorizat să stabilească dobânda pentru finanțarea deficitului bugetului de stat din disponibilitățile aflate temporar în contul trezoreriei statului.- împrumuturi de stat în condițiile legii, de pe piața financiară internă și externă pentru finanțarea deficitului bugetar.

„În ceea ce privește problema echilibrului bugetar se pot distinge:a) echilibrul bugetar pe parcursul execuției;b) echilibrul bugetar anual;c) echilibrul bugetar în viziunea strictă a gestionării resurselor prin intermediul trezoreriei publice în

cadrul unui exercițiu financiar.a) Echilibrul bugetar pe parcursul execuției se realizează în cazul în care lichiditățile bănești provenite din încasarea veniturilor publice acoperă nevoile de plăți scadente.b) Echilibrul bugetar anual se realizează dacă încasările veniturilor obligatorii ale statului au un nivel cel puțin egal cu cel al cheltuielilor totale, atât în cadrul bugetuluin aprobat, cât mai ales al bugetului executat.c) Echilibrul bugetar în viziunea strictă a gestionării resurselor prin Trezoreria publică în cadrul unui interval – exercițiu financiar – are în vedere acoperirea exactă a plăților și reflectarea egalității bilanțiere la sfârșitul perioadei de gestiune bugetară.”12

d) Principiul realității – este un principiu potrivit căruia veniturile și cheltuielile înscrise în bugetul public trebuie să fie stabilite pe baze reale, să corespundă situației economico-financiare previzionate pentru anul bugetar în așa fel încât statul să nu aibă dificultăți financiare în cursul execuției bugetare.8 I. Talpoș, op. cit.9 E. Drehuță, Gh. Neamțu, E. Voicu – Bugetul public și contabilitatea unităților bugetare, Editura Agora, Bacău, 200010 Maria Moraru – op. cit.11 Bonurile de tezaur sunt titluri de credit emise de stat pentru a fi plasate pe piața capitalului de împrumut, prin vânzarea agenților economici sau populației, în calitate de creditori publici și se răscumpără în cadrul termenului, prin retragerea din circulație. Bonurile de tezaur sunt puse în circulație prin B.N.R., pe baza convenției încheiate între aceasta și Ministerul Finanțelor Publice în numele statului. Acestea sunt purtătoare de dobânzi cu scadență de rambursare până la sfârșitul anului financiar și se răscumpără. În țara noastră, cele mai folosite titluri de stat pe termen scurt sunt certificatele de trezorerie.12 Maria Moraru, op. cit.

12

Principiul realității acționează mai ales în perioada de fundamentare a proiectului de buget. În urma mobilizării tuturor veniturilor la bugetul statului o importanță deosebită revine stabilirii obiective a priorităților la cheltuielile care pot fi finanțate din veniturile bugetare.

Respectarea acestui principiu în elaborarea bugetului asigură o bună execuție pe întregul exercițiu financiar.

În vederea elaborării unui proiect de buget real se impune utilizarea unei tehnici de previziune și de analiză la nivel macroeconomic.

În practica financiară bugetară clasică s-au folosit pentru stabilirea cuantumului veniturilor și cheltuielilor bugetare metoda automată, metoda majorării sau a diminuării și metoda evaluării directe. Ca urmare a faptului că metodele clasice utilizate la elaborarea bugetelor au prezentat o serie de dezavantaje, multe state au renunțat la acestea în favoarea metodelor moderne.

În practica financiară bugetară modernă se folosesc metode bazate pe analiza cost-avantaje, cost-eficacitate și pe analizele multicriteriale și anume metoda planificare-programare-bugetizare, metoda managementului prin obiective, metoda bază bugetară zero,metoda raționalizării opțiunilor bugetare care sunt mai eficiente.

În practica românească a ultimilor ani, Guvernul elaborează o serie de ordonanțe de rectificare a cifrelor bugetare pe care le supune aprobării Parlamentului.

e) Principiul anualității – „presupune că veniturile și cheltuielile bugetare sunt aprobate, prin lege, pe o perioadă de un an care corespunde exercițiului bugetar”13, fiind un principiu care se deduce din prevederile art. 37 al Constituției României și ale Legii finanțelor publice.

Principiul anualității prevede că fundamentarea, echilibrarea și analiza execuției bugetare are drept criterii de referință „anul” ca durată a exercițiului financiar, bugetul raportat anual prin dările de seamă care cuprind conturile anuale (bilanțul, contul de execuție bugetară și anexele la bilanț) și raportul de gestiune privind exercițiul bugetar încheiat.

Acest principiu are două semnificații. Prima semnificație se referă la perioada de timp pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să încaseze veniturile publice și să efectueze cheltuielile publice, care este limitată, de obicei, la un an. Conform acestui principiu, bugetul public trebuie aprobat în fiecare an de către organul legislativ.

A doua semnificație a anualității bugetare este perioada de timp pentru care se elaborează și se adoptă bugetul public. Perioada de timp în care se execută bugetul public poate să fie egală sau nu cu perioada de timp pentru care s-a aprobat acesta. În unele state pot exista venituri care se încasează sau cheltuieli care se efectuează după expirarea anului bugetar sau cheltuieli care se efectuează sub forma avansurilor. Veniturile neîncasate și cheltuielile neefectuate până la sfârșitul anului bugetar sunt încasate, respectiv plătite în mod diferit de la o țară la alta, unele utilizând sistemul de exercițiu iar altele sistemul de gestiune.

Sistemul de exercițiu bugetar – consideră că durata de execuție a bugetului public se întinde pe o perioadă mai mare de un an, presupunând și existența unei perioade complementare de 3-6 luni, iar veniturile și cheltuielile unui an bugetar sunt reflectate în întregime în bugetul respectivchiar dacă nu se realizează integral în cadrul anului bugetar.

Acest sistem presupune paralelismul conturilor bugetare pentru anul bugetar precedent și pentru anul bugetar în curs, dar prezintă avantajul clarității executării bugetului public și a cunoașterii exacte a veniturilor și cheltuielilor bugetului la sfârșitul perioadei complementare.

Sistemul de gestiune bugetară – presupune limitarea execuției bugetului public la un an, la sfârșitul anului bugetar acesta se închide în mod automat, veniturile neîncasate și cheltuielile neefectuate urmând a se reporta în bugetul anului în care se vor realiza. Acest sistem nu permite cunoașterea exactă a tuturor veniturilor și cheltuielilor aferente fiecărui an bugetar, interzice reportul veniturilor și cheltuielilor de la un an la altul, dar are avantajul că este simplu.

13 Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice publicată în M.O. nr. 597/13.08.2002.

13

În țara noastră, exercițiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic conform Legii finanțelor publice, sistemul practicat fiind sistemul de gestiune.

În acest sens „Toate drepturile dobândite, operațiunile efectuate în cursul unui an, inclusiv operațiunile și depturile ce-i revin, direct sau indirect, unui buget în perioada anului respectiv aparțin exercițiului corespunzător de execuție a bugetului”14.

„Exercițiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic și se încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. Toate operațiunile efectuate în cursul unui an în contul unui buget, aparțin exercițiului corespunzător de execuție a bugetului respectiv. Execuția bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat și orice cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie se va încasa sau se va plăti, după caz, în contul bugetului pe anul urmator. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept”15.

Pentru toți agenții economici și alți contribuabili, anul financiar are aceeași durată ca și exercițiul bugetar, adică un an calendaristic.

O excepție de la principiul anualității de care s-a făcut uz se referă la situația în care legea anuală a bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puțin 3 zile înainte de expirarea exercițiului bugetar, caz în care se execută în continuare bugetul anului anterior.

f) Principiul publicității – constituie principiul conform căruia, în scopul informării opiniei publice cu privire la resursele prevăzute de Guvern și la destinația acestora, bugetul se aduce la cunoștința acesteia după aprobarea și publicarea sa.

Acest principiu, reglementat prin art. 4 din Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice, este prevăzut și de art. 4 din Legea nr. 189/1998 privind finanțele publice locale și de art. 9 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.

Principiul publicității presupune respectarea procedurii dezbaterii publice a proiectelor de buget în cadrul Parlamentului și al Consiliilor locale și județene (pentru bugetele locale), comentarea acestora în mass-media și publicarea în Monitorul Oficial. În acest sens principiul publicității, conform Legii finanțelor publice, prevede că sistemul bugetar este deschis și transparent, acestea realizîndu-se prin:- dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;- dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuție a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;- publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor și conturilor anuale de execuție a acestora;- mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informațiilor asupra conținutului bugetului, exceptând informațiile și documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

Principiul publicității bugetului este evidențiat prin prisma necesității de informare, atât internă cât și externă asupra situației financiare anuale a statului prin studii întocmite de organele financiare de specialitate și prin mijloace moderne (Internet). Astfel este necesară publicitatea bugetului și în contextul participării țării la relațiile economice, financiare și monetare internaționale, în cadrul cărora țările partenere și organismele internaționale solicită informții referitoare la evoluția veniturilor și a cheltuielilor bugetare, nivelul fiscalității, evoluția datoriei publice, evoluția puterii de cumpărare a monedei naționale, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar care influențează credibilitatea țării pe plan extern și pe baza cărora poate fi stabilit gradul de bonitate și de risc al țării respective.

g) „Principiul neafectării veniturilor bugetare – pretinde o așa-numită depersonalizare a veniturilor bugetare, prin concentrarea lor într-un singur fond bănesc bugetar care să fie folosit pentru toate cheltuielile bugetare. Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar să fie folosit pentru toate cheltuielile bugetare, deoarece nu se paote realiza o concordanță deplină între mărimea unui venit și nivelul cheltuielilor ce urmează

14 Legea nr. 10/1991 privind finanțele publice15 Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice

14

a fi finanțate pe seama venitului special afectat. Astfel, veniturile cu afectație specială depășesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuielii respective, ori sunt insuficiente punând sub semnul întrebării posibilitatea realizării acțiunii respective din resursele bănești ale bugetului de stat.”16

Principiul neafectării veniturilor bugetare este complementar principiului universalității, împreună impunând elaborarea bugetului în condițiile în care ansamblul veniturilor, formând o masă globală (unitară) de resurse, servește acoperirii unei mase globale de cheltuieli.

În practică există o serie de abateri de la principiul neafectării veniturilor bugetare, dintre care amintim lăsarea la dispoziția unor ministere a unei cote-părți din veniturile proprii încasate, afectarea unor venituri bugetare sigure pentru restituirea unor împrumuturi de stat, scoaterea unor venituri de sub incidența bugetului public, ordinar, constituirea fondurilor speciale, întocmirea bugetelor extraordinare, autonome etc.

Aceste abateri pot fi considerate un rezultat al nerespectării pe deplin a altor principii ca universalitatea și unitatea bugetară, fiind determinate și de inconvenientele generate de aplicarea strictă a principiului neafectării veniturilor bugetare.

h) Principiul specializării bugetare – conform acestuia veniturile bugetare se înscriu în buget și se aprobă de către Parlament pe surse de proveniență iar cheltuielile bugetare, pe categorii de cheltuieli, în funcție de natura economică și destinația acestora potrivit clasificației bugetare. În virtutea acestui principiu, nici un venit prelevat la buget și nici o cheltuială efectuată nu poate avea loc în afara unei reglementări legale clare. Parlamentul aprobă nivelul cheltuielilor ca limite maxime, care, pentru fiecare destinație, reprezintă credite bugetare.

Creditul bugetar, conform Legii finanțelor publice, constiutie suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exercițiului bugetar și/sau din exerciții anterioare pentru acțiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanța și efectua plăți din buget pentru celelalte acțiuni.

„Gruparea veniturilor și a cheltuielilor bugetare într-o anumită ordine obilgatorie și pe baza unor criterii unitare precis determinate poartă denumirea de clasificație bugetară.”17

Principiul specializării bugetare este consacrat și în legislația financiară din România. În acest sens Legea finanțelor publice nr. 10/1991 prevede că prin legea bugetară anuală se „aprobă pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor precum și a celorlalte venituri ale statului care urmează să se perceapă” iar creditele bugetare sunt aprobate tot prin legea bugetară anuală care stabilește și structura funcțională și economică a acestora.

Respectarea principiului specializării bugetare, prin clasificația bugetară, presupune utilizarea creditelor bugetare pe destinațiile pentru care au fost aprobate, neadmițându-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul.

În practică exsistă abateri de la acest principiu cum ar fi fondurile speciale, transferurile de credite, viramentele de credite etc.

i) Principiul unității monetare – este un principiu nou prevăzut pentru prima dată de Legea finanțelor publice din anul 2002, conform căruia toate operațiunile bugetare se exprimă în monedă națională.

16 Maria Moraru, op. cit.17 ibidem 16

15

Capitolul III - Clasificația bugetară

„Veniturile și cheltuielile sunt trecute în buget conform clasificației bugetare elaborate de Ministerul Finanțelor. Conform Legii finanțelor publice veniturile sunt structurate pe capitole și subcapitole, iar cheltuielile pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum și alineate, după caz.

Cheltuielile sunt aranjate după clasificația funcțională, iar în cadrul acesteia fiecare nivel este explicitat după clasificația economică. Clasificația funcțională grupează cheltuielile după destinația lor, în timp ce clasificația economică grupează cheltuielile după natura și efectul lor economic.”18

Tabel nr. 3.1

Clasificația veniturilor

CAPITOLE SUBCAPITOLEI. Venituri curente

A. Venituri fiscaleA1. Impozite directe

Impozitul pe profit Impozitul pe profit de la agenți economici Impozitul pe profit de la băncile comerciale Impozitul pe profit de la BNR

Impozite și taxe de la populație

Impozitul pe clădiri de la persoane fizice Taxe asupra mijloacelor de transport deținute de persoane

fizice Impozitul pe terenuri de la persoane fizice

Impozitul pe clădiri și terenuri de la persoane juridice Impozitul pe clădiri de la persoane juridice Impozitul pe terenuri de la persoane juridice

Impozitul pe venit

Impozit pe venituri din activități independente Impozit pe venituri din salarii Impozit pe venituri din cedarea folosinței bunurilor Impozit pe venituri din dividende Impozit pe venituri din dobânzi Impozit pe veniturile din pensii Impozit pe veniturile obținute din jocuri de noroc, din

premii și din prime în bani și/sau natură Impozit pe veniturile din valorificarea sub orice formă a

drepturilor de proprietate intelectuală Impozit pe veniturile realizate de persoane fizice

nerezidente Regularizări

Alte impozite directe

Impozit pe veniturile realizate de persoanele juridice nerezidente

Impozitul pe dividende de la societățile comerciale Taxa asupra mijloacelor de transport deținute de persoane

juridice Cote din taxe de școlarizare

Contribuții Contribuții pentru asigurări sociale datorate de angajatori Contribuții pentru asigurările sociale de stat datorate de

18 G. Ștefura – Bugete publice și fiscalitate, Editura Universității Alexandru Ioan Cuza, Iași, 2005

16

salariați și alte persoane asimilate Contribuții pentru asigurări sociale datorate de persoanele

aflate în șomaj

Contribuții la fondul asigurărilor sociale de sănătate Contribuții de la persoane juridice sau fizice, care

utilizează munca salariată Contribuții pentru ajutorul de șomaj de la salariați

A2. Impozite indirecte

Contribuții de la persoane juridice sau fizice, care angajează personal salariat

Contribuția persoanelor asigurate Contribuții facultative la asigurările sociale de sănătate

Taxa pe valoarea adăugată TVA încasată TVA restituită

Accize

Accize încasate din vânzarea produselor petroliere Accize încasate din vânzarea de alcool și băuturi

alcoolice Accize încasate din vânzarea produselor din tutun Accize încasate din vânzarea de cafea Accize încasate din vânzarea altor produse Accize ranbursate

Impozitul pe spectacole Impozitul pe spectacole

Taxe vamale

Taxe vamale de la persoane juridice Taxe vamale și alte venituri încasate de la persoane fizice

prin unitățile vamale Taxa pentru jocurile de noroc Taxe și tarife pentru eliberarea de licențe și autorizații de

funcționare Taxe judiciare de timbru Taxe de timbru pentru activitatea notarială Taxe extrajudiciare de timbru Impozit pe veniturile microîntreprinderilor

Vărsăminte de la instituțiile publice

Taxe de metrologie Taxe pentru prestațiile efectuate și pentru eliberarea

autorizațiilor de transport în trafic internațional Taxe consulare Taxe pentru analize efectuate de laboratoare, altele decât

cele sanitare Alte venituri privind circulația pe drumurile publice Veniturile punctelor de inseminări artificiale Taxe din activități cadastrale și agricultură

Diverse venituri

Venituri din aplicarea prescripției extinctive Venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată,

imputații și despăgubiri Venituri din amenzi și alte sancțiuni aplicate potrivit

dispozițiilor legale Venituri din concesiuni și închirieri Penalitățipentru nedepunerea sau depunerea cu întârziere

a declarației de impozite și taxe Venituri din dobânzi Venituri din dividende

Veniturile instituțiilor publice și activităților autofinanțate Venituri din paza militară organizată Veniturile penitenciarelor Veniturile Casei Corpului Didactic Taxe în învățământul postliceal, universitar și

postuniversitar Venituri din contractele încheiate cu casele de asigurări

de sănătate Veniturile muzeelor

17

Veniturile oficiilor județene pentru studii pedologice și agrochimice

Venituri din activitatea de prestare și completare a carnetelor de muncă

Venituri din taxa pentru prestații vamale Taxa pentru înscrierea la concursuri sau examene Venituri din închirieri de spații

II. Venituri din capital

Venituri din valorificarea unor bunuri ale statului

Venituri din valorificarea unor bunuri ale instituțiilor publice

Venituri din vânzarea locuințelor construite din fondurile statului

Venituri din privatizare Încasări din valorificarea activelor bancare

III. Venituri cu destinație specială

Venituri cu destinație specială

Venituri pentru finanțarea Programului de pietruire a drumurilor comunale și alimentarea cu apă a satelor

Venituri pentru finanțarea acțiunilor privind reducerea riscului seismic al construcțiilor existente cu destinație de locuință

IV. Prelevări din bugetul de statSume defalcate din TVA pentru bugetele locale sume defalcate din TVA pentru bugetele locale

Cote și sume defalcate din impozitul pe venit

Cote defalcate din impozitul pe venit Sume defalcate din impozitul pe venit pentru echilibrarea

bugetelor locale Sume defalcate din impozitul pe venit pentru

subvenționarea energiei termice livrate populației Sume alocate de consiliul județean pentru echilibrarea

bugetelor locale

V. Sume primite de la alte bugete

Sume de la bugetul de stat pentru persoanele asigurate prin efectul legii

Persoane care satisfac serviciul militar în termen Persoane care execută o pedeapsă privativă de libertate

sau arest preventiv Persoane care fac parte dintr-o familie care beneficiază de

ajutor social

Sume de la bugetul asigurărilor sociale de stat pentru persoanele asigurate prin efectul legii

Persoanele care se află în concediu medical, în concediu medical pentru îngrijire a copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani

VI. Subvenții

Subvenții primite de la bugetul de stat

Subvenții primite de bugetele locale pentru retehnologizarea centralelor termice și electrice de termoficare

Subvenții primite de bugetele locale pentru investiții finanțate parțial din împrumuturi externe

Subvenții primite de bugetele locale pentru aeroporturi de interes local

Alocații de la buget primite de instituțiile publice Alocații de la bugetul de stat Alocații de la bugetele locale

Subvenții primite de la alte bugete

Subvenții primite de la bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate de la bugetele locale

Subvenții primite de la bugetele locale pentru susținerea sistemului de protecție a drepturilor copilului

18

VII. Donații și sponsorizări

Donații și sponsorizări Donații Sponsorizări

Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate

Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate persoanelor care beneficiază de statutul de refugiat

Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate pentru înființarea și dezvoltarea de întreprinderi mici și mijlocii

Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate pentru finanțarea lucrărilor agricole

Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate pentru acoperirea arieratelor către Conel și Romgaz

IX. Împrumuturi

Împrumuturi pentru investiții Împrumuturi interne pentru investiții Împrumuturi externe pentru investiții

Împrumuturi temporare Împrumuturi temporare din trezoreria statului

Împrumuturi din fondul de rulment Împrumuturi din fondul de rulment

X. Sume de la fondul de redistribuireSume de la fondul de redistribuire pentru susținerea bugetelor Caselor de Asigurări de Sănătate din județele cu dezechilibre

financiare

Sume de la fondul de redistribuire pentru susținerea bugetelor Caselor de Asigurări de Sănătate din județele cu dezechilibre financiare

Resurse pentru finanțarea plăților compensatorii și a serviciilor de preconcediere colectivă

Cote din contribuții de la agenții economici Alte surse financiare

Tabel nr. 3.2

Clasificația funcțională a cheltuielilor

PARTEA I – Servicii publice generale

Autorități publice

Administrația prezidențială Autorități legislative Autorități judecătorești Autorități executive

PARTEA A II-A – Apărare, ordine publică și siguranță națională

Apărare națională Administrația centrală Apărare națională și operațiuni de menținere a păcii Parteneriat pentru pace

Ordine publică și siguranță națională

Administrație centrală Poliție Protecție și pază contra incendiilor Paza și supravegherea frontierei Jandarmerie

PARTEA A III-A – Cheltuieli social-culturale

Învățământ

Administrație centrală Învățământ preșcolar Învățământ primar și gimnazial Învățământ liceal Învățământ profesional Învățământ postliceal Învățământ special Învățământ superior

Sănătate Administrație centrală

19

Cabinete medicale Spitale Sanatorii de recuperare și balneare Creșe Centre de transfuzii sanguine Servicii de ambulanță Centre de sănătate

Cultură, religie și acțiuni privind activitatea sportivă și de tineret

Administrație centrală Biblioteci publice Muzee Teatre și instituții profesioniste de spectacole și concerte Școli populare de artă Case de cultură Universități populare Activitatea sportivă Activitatea de tineret

Asistență socială, alocații, pensii, ajutoare și indemnizații

Administrație centrală Centre de îngrijire și asistență Ajutor social Pensii, ajutoare, indemnizații și sporuri IOVR, veterani

de război și pentru alte categorii de beneficiari Pensii de asigurări sociale Pensii de asigurări sociale agricultori Ajutor de șomaj Indemnizații nevăzători salariați

Alte cheltuieli sociale

Cheltuieli pentru compensarea cheltuielilor la medicamente

Contribuții pentru asigurări sociale de stat pentru șomeri Alte acțiuni în domeniul social

Servicii medicale și medicamente

Asistență medicală primară Asistență medicală ambulatorie Asistență medicală ambulatorie stomatologică Medicamente cu și fără contribuție personală în

tratamentul ambulatoriu

PARTEA A IV-A – Servicii și dezvoltare publică, locuințe, mediu și ape

Servicii și dezvoltare publică și locuințe

Administrație centrală Întreținerea și repararea străzilor Iluminat Salubritate Piețe, târguri și oboare

Mediu și ape Administrație centrală Prospecțiuni geologice privind sursele de apă Protecția mediului

PARTEA A V-A – Acțiuni economice

Industrie Administrație centrală Combustibili minerali solizi Industrie prelucrătoare

Agricultură și silvicultură

Administrație centrală Amendare soluri acide și alcaline Alocații pentru îngrășăminte chimice Silvicultură Pășuni comunale

Transporturi și comunicații Administrație centrală Aviație civilă Drumuri și poduri Transport în comun

20

Comunicații

Alte acțiuni economice Administrație centrală Meteorologie și hidrologie Fondul Național de Preaderare

PARTEA A VI-A – Alte acțiuni

Cercetare științifică Administrație centrală Cercetare fundamentală Cercetare aplicativă și fundamentală

Alte acțiuni Administrație centrală Comandamente militare Distrugere tehnică militară

PARTEA A VII-A – Cheltuieli de administrare ale fondului

Cheltuieli de administrare ale fondului Administrație centrală Cheltuieli cu personalul care gestionează fondul Cheltuieli cu transmiterea și plata drepturilor

Cheltuieli din fondul la dispoziția Guvernului Cheltuieli din fondul de intervenție Cheltuieli din fondul pentru Republica Moldova Cheltuieli din fondul de redresare financiară

PARTEA A VIII-A - Cheltuieli din fondul la dispoziția Guvernului

Cheltuieli din fondul la dispoziția Guvernului Cheltuieli din fondul de intervenție Cheltuieli din fondul pentru Republica Moldova Cheltuieli din fondul de redresare financiară

PARTEA A IX-A – Cheltuieli din fondu de garantare și redistribuire

Fond pentru garantarea împrumuturilor externe Fond pentru garantarea împrumuturilor externe,

dobânzilor și comisioanelor aferente împrumuturilor contractate/garantate

PARTEA A X-A – Cheltuieli din fondul la dispoziția Guvernului constituit din vărsăminte din privatizare

Cheltuieli din fondul la dispoziția Guvernului constituit din vărsăminte din privatizare

Cheltuieli pentru susținerea programelor tehnice de conservare sau de închidere a minelor

Cheltuieli pentru reformă Cheltuieli pentru susținerea transportului feroviar

PARTEA A XI-A – Transferuri

Transferuri către alte bugete

Transferuri din bugetul comunei, municipiului sau sectorului municipiului București către bugetul consiliului județean pentru susținerea sistemului de protecție a copilului

Transferuri din bugetul de stat Transferuri din bugetul de stat către bugetele locale Transferuri din bugetul de stat către bugetul fondului

pentru plata ajutorului de șomaj

PARTEA A XII-A – Împrumuturi acordate

Împrumuturi

Împrumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin convenții bilaterale și acorduri interguvernamentale

Microcredite acordate persoanelor fizice care desfășoară activități pe cont propriu

Împrumuturi acordate societăților comerciale pentru redresare și relansare economică

PARTEA A XIII-A – Plăți de dobânzi și alte cheltuieliDobânzi aferente datoriei publice și alte cheltuieli Dobânzi aferente datoriei publice interne

Dobânzi aferente datoriei publice externe Diferențe de curs aferente datoriei publice Cheltuieli ocazionate de emisiunea și plasarea titlurilor

21

de stat și de riscul garanțiilor date de stat, în condițiile legii

Plăți de dobânzi Dobânzi aferente împrumuturilor din fondul de tezaur Dobânda datorată trezoreriei statului în cadrul planului de

redresare

PARTEA A XIV-A – Rambursări de împrumuturi

Rambursări împrumuturi acordate

Rambursări împrumuturi acordate din fondul de tezaur Rambursări împrumuturi acordate din trezoreria statului Rambursări împrumuturi interne pentru investiții Rambursări împrumuturi externe pentru investiții

PARTEA A XV-A – Fonduri de rezervă

Fonduri de rezervă Fond de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului Fond de rezervă bugetară la dispoziția consiliilor locale și

județene

PARTEA A XVI-A – Cheltuieli cu destinație specială

Cheltuieli cu destinație specială Servicii publice finanțate din taxe speciale Cheltuieli pentru investiții din venituri realizate din

vânzarea unor bunuri aparținând domeniului privat

PARTEA A XVII-A – Excedent/Deficit

Excedent

Excedent Fond de tezaur al statului constituit din excedentul

bugetului de stat Disponibil din donații și sponsorizări

Deficit Deficit Deficit acoperit din fondul de rulment propriu al unității

administrativ-teritoriale

Tabel nr. 3.3

Clasificația economică cheltuielilor

ARTICOLE ALINEATEA. Cheltuieli curente

TITLUL I – Cheltuieli de personal

Cheltuieli cu salariile

Salarii de bază Salarii de merit Indemnizații de conducere și alte indemnizații Spor de vechime Sporuri pentru condiții de muncă Plăți pentru ore suplimentare Fond de premii

Contribuții pentru asigurări sociale de stat Contribuții pentru asigurări sociale de stat

Contribuții pentru asigurările de șomaj Contribuții pentru asigurările de șomaj

Contribuții pentru asigurările sociale de sănătate Contribuții pentru asigurările sociale de sănătate

Deplasări, transferări Deplasări, transferări în țară Deplasări, transferări în străinătate

Tichete de masă Tichete de masă

TITLUL II – Cheltuieli materiale și servicii

Drepturi cu caracter social Rechizite școlare

22

Transport elevi, studenți, șomeri, asistenți, bolnavi, invalizi și însoțitorii acestora

Drepturi pentru elevi și studenți pe perioada concursurilor și campionatelor

Tratament balnear și odihnă

Hrană Hrană pentru oameni Hrană pentru animale

Medicamente și materiale sanitare Medicamente Materiale sanitare

Cheltuieli pentru întreținere și gospodărire

Încălzit Iluminat și forță motrică Apă, canal, salubritate Poștă, telefon, telex, radio, televizor, telefax Furnituri de birou Materiale pentru curățenie

Materiale și prestări de servicii cu caracter funcțional Materiale pentru laborator Materiale pentru radiologie Materialepentru ecografie

Obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă duratăși echipament

Lenjerie și accesorii de pat Echipament Alte obiecte de inventar de mică valoare

Reparații curenteReparații capitale

Reparații curente Reparații capitale

Cărți și publicații Cărți și publicații

Alte cheltuieli Protocol Protecția muncii

Manuale Manuale

TITLUL III – Subvenții

Subvenții Alocații de la buget pentru instituțiipublice Subvenții pe produse și activități Subvenții pentru acoperirea diferențelor de preț și tarif

TITLUL IV – PrimePrime Prime acordate producătorilor agricoli

TITLUL V – Transferuri

Transferuri consolidabile

Transferuri din bugetul de stat cătrebugetele locale pentru investiții finanțate parțial din împrumuturi externe

Transferuri din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat

Transferuri din bugetul asigurărilor sociale de stat către bugetul fondului național unic de asigurări sociale de sănătate reprezentând contribuția persoanelor aflate în concediu medical, concediu medical pentru sarcină și lăuzie sau în concediu nedical pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani

Transferuri consolidabile

Burse Alocații și alte ajutoare pentru copii Pensii și ajutoare IOVR, militari și alte persoane Pensii de asigurări sociale Ajutor de șomaj Ajutoare sociale Diferențe de dobânziaferente creditelor bancare

subvenționate potrivit dispozițiilor legale Contribuții și cotizații la organisme internaționale

TITLUL VI – Dobânzi

23

Dobânzi aferente datoriei publice Dobânzi aferente datoriei publice interne Dobânzi aferente datoriei publice externe Diferențe decurs valutar

Plăți de dobânzi Dobânzi aferente împrumuturilor din fondul de tezaur Dobânzi aferente împrumuturilor temporare din

trezoreria statului

B. Cheltuieli de capital

TITLUL VII – Cheltuieli de capital

Cheltuieli de capital Investiții ale instituțiilor publice Stocuri pentru rezerve materiale naționale și de

mobilizare

C. Operațiuni financiare

TITLUL VIII – Împrumuturi acordate

Împrumuturi

Împrumuturi din fondul pentru plata ajutorului de șomaj Împrumuturi acordate pentru protejarea monumentelor

istorice Împrumuturi acordate persoanelor care beneficiază de

statutul de refugiat și sunt lipsite de mijloace de existență

TITLUL IX – Rambursări de credite, plăți de dobânzi și comisioane la credite

D. Rezerve, excedent/deficit

Rambursări de credite externe Plăți de dobânzi și comisioane Rambursări de credite externe contractate de ordonatorii

de credite

Rambursări de împrumuturi Rambursări de împrumuturi acordate din fondul de tezaur

Rambursări de credite interne și plăți de dobânzi și comisioane Rambursarea împrumuturilor pentru investiții Rambursarea de credite interne Plăți de dobțnzi și comisioane

TITLUL X – Rezerve, excedent/deficit

Rezerve Rezerve

Excedent Excedent

Deficit Deficit

Capitolul IV – Procesul Bugetar

4.1 Definire și semnificații

Termenul de proces bugetar se definește printr-un ansamblu de acțiuni și activități din domeniul bugetar care se derulează potrivit cu o anumită succesiune prestabilită. Procesul bugetar poate fi caracterizat ca un ansamblu de măsuri,mijloace și instrumente prin intermediul cărora entitățile organizatorice stabilite de lege proiectează indicatori de venituri și cheltuieli prin balanțe financiare specifice.Un alt mod de interpretare a procesului bugetar poate fi definit ca o succesiune de etape prin care trec bugetele publice,ca balanțe financiare în legatură cu fundamentarea și realizarea indicatorilor consemnați în acestea.

24

Etapele parcurse de bugetele publice sunt:- elaborarea proiectelor de buget public;- aprobarea bugetelor publice; - execuția bugetelor publice ; Elementele care definesc procesul bugetar pot fi sintetizate prin enumerarea urmatoarelor repere: prezentarea bugetelor ca balanțe financiare având o anumită structură de indicatori;etape parcurse de la fundamentare la execuție;responsabilități și competențe instituționale în acțiune;măsuri și acțiuni prevăzute de lege în derularea activităților bugetare;metode,tehnici,procedee și operațiuni folosite;cadrul juridic de acțiune.

,,Într-o definire completă,procesul bugetar reprezintă un ansamblu de măsuri și acțiuni prin care entități organizatorice și populația,cu responsabilități și competențe bine precizate,procedează la fundamentarea și realizarea veniturilor și cheltuielilor de ordin public prin balanțe financiare potrivit cu o anumită succesiune de etape prin care trec acestea”.19

Fig. 4.1 Desfășurarea procesului bugetar în timp cu referire laetapele legale de parcurs (potrivit legislației finanțelor publice)

4.2 Caracteristici principale și reguli ale procesului buge tar

4.2.1 Caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar prezintă o serie de trăsaturi specifice:

- este un proces decizional, deoarece constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societății pentru bunuri şi servicii publice;

- este un proces democratic, deoarece în cursul derulării etapelor sale se manifestă atât atributele statului de drept, cât şi posibilitatea impunerii intereselor diferitelor grupări de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie;

19 Gabriel Ștefura – op.cit.

25

- este un proces preponderent politic, deoarece opţiunile reprezintă un act de decizie politică al forţelor majoritare din Parlament;

- este un proces ciclic, cu o etapizare riguroasă;- are un larg impact public,atât în plan economic, cât şi în plan social.

4.2.2 Principiile bugetare

Principiile bugetare au fost explicate pe larg în capitolul 2 (subcapitolul 2.3). Acestea sunt: principiul universalității, unității, al echilibrului, al realității,anualității, publicității, neafectării veniturilor bugetare, unității monetare.

4.2.3 Regulile bugetare

Apar în legea organică a Finanțelor Publice și fac referire la: cheltuieli și limite de micșorare a veniturilor și majorare a cheltuielilor. Se menționează faptul că nici o cheltuială nu se poate înscrie în bugetele menționate de lege dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială.

,,Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanțată și platiăa dacă nu este aprobată.”20

Eventualele propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative care atrag după sine micșorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor obligă pe cei ce inițiază acest lucru să prevadă mijloace necesare pentru acoperirea minusului veniturilor sau creșterea cheltuielilor. În acest caz se implică Ministerul Finanțelor Publice sau alte instituții financiare implicate și se iau următoarele măsuri: ,,Se elaborează fişa financiară care însoţeşte expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz, şi care urmează să fie actualizată în concordanţă cu eventualele modificări intervenite în proiectul de act normativ. Fişa cuprinde şi efectele financiare asupra bugetului consolidat care trebuie să aibă în vedere următoarele: schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru următorii 5 ani; eşalonarea anuala a creditelor bugetare, în cazul acţiunilor multianuale; propuneri realiste în vederea majorării cheltuielilor precum şi în vederea acoperirii minusului de venituri.”21

4.3 Conținutul fazelor procesului bugetar

4.3.1 Înainte de a descrie conținutul fazelor procesului bugetar definim anumiți termeni/expresii utilizate în limbajul economic și în practica financiară:

,,1. Venituri bugetare - resurse băneşti care se cuvin bugetului, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe şi alte vărsăminte.

2. Cheltuieli bugetare - alocaţii aprobate şi efectuate în limita şi cu destinaţiile stabilite prin bugetul aprobat

3. Clasificaţia bugetară - gruparea, într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare, precis determinate, a veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în buget, ce se utilizează atât în faza de elaborare şi aprobare a bugetului,

20 Legea organică a Finanțelor publice21 Gabriel Ștefura – op. cit.

26

cât şi în execuţia acestuia, servind la înscrierea în buget a veniturilor în funcţie de provenienţa lor şi a cheltuielilor în raport cu obiectivul sau cu funcţia căreia îi sunt destinate aceste cheltuieli şi cu caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează

4. Articol bugetar- subdiviziune a clasificaţiei bugetare deschis în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă.

5. Ordonator de credite - conducător al administraţiei centrale, locale sau al instituţiilor publice din subordinea acestora mandat prin lege să contribuie la proiectarea bugetului şi la executarea acestuia după aprobare.

Ordonatorii de credite sunt ierarhizaţi pe trei nivele:- ordonatorii principali de credite din această categorie fac parte miniştrii şi conducătorii organelor

centrale finanţaţi din bugetul de stat;- ordonatorii secundari de credite, din această categorie fac parte conducătorii instituţiilor de stat care

au în subordine instituţii de stat cu personalitate juridică (Direcţia de Sănătate, Direcţia de Finanţe Publice, Inspectorate Şcolare, Direcţia de Muncă şi Solidaritate Socială);

- ordonatorii terţiari de credite, conducătorii instituţiilor de stat care nu au în subordine unităţi cu personalitate juridică, aceştiş fiind răspunzători numai de folosirea creditelor repartizate;

6. Credit bugetar - suma aprobată prin buget reprezentând limita maximă până la care se pot angaja şi efectua cheltuieli;

7. Echilibru bugetar - egalitatea dintre veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare în cadrul unui exerciţiu bugetar;

8. Exerciţiu bugetar- activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget;

9. Execuţia de casă a bugetului - complexul de operaţiuni care se referă la încasarea, păstrarea şi eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice;

10. Vărsământ - plata unei sume, efectuată de un agent economic, o instituţie publică, sau financiară în vederea stingerii unei obligaţii legale;

11. Impozit - prelevarea unei părţi din veniturile şi averea persoanelor fizice şi juridice, obligatorie, cu titlu nerambursabil şi fără contra-prestaţie;

12. Taxă - suma plătită de o persoană fizică sau juridică de regulă pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o instituţie sau un serviciu de utilitate publică;

13 Împrumut - suma acordată de un creditor unei autorităţi a administraţiei publice, rambursabilă ia un anumit termen (scadenţă) cu obţinerea unei sume în plus (dobândă) în favoarea creditorului;

14. Dobândă - preţul folosirii temporare a capitalului împrumutat;15. Trezorerie - totalitatea operaţiunilor băneşti financiare şi bugetare, efectuate de către autorităţile

executive pentru mobilizarea mijloacelor băneşti necesare îndeplinirii sarcinilor şi funcţiilor acestora.”22

4.3.2 Elaborarea proiectului de buget

Etapele procesului bugetar, potrivit legislației existente sunt: ,,elaborarea proiectelor de bugete publice; aprobarea bugetelor publice; execuția și raportarea bugetelor publice”23

22 Definiții preluate:``Buget si trezorerie publica``-Tatiana Moșteanu, Mariana Vuță, Emilia Câmpeanu, Gyorgy Attila, Delia Vasilescu, Bianca Savelciuc, Editura Universitară București, 2004www.buget.rowww.dexonline.ro

23 Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finanțele publice , art.1 al.2

27

În țările europene (excepție de la regulă face Anglia) atunci când se elaborează un proiect de buget se practică sistemul mixt, adică se asumă o inițiativă bugetară atât din partea Parlamentului cât și din cea a Guvernului. Ministerul Finanțelor îndrumă toate operațiunile de elaborare a proiectelor de buget și centralizează propunerile tuturor ministerelor și a altor subiecți bugetari. Dacă intervin divergențe între Ministerul Finanțelor și propunerile proprii ale ministerelor sau diverselor agenţii guvernamentale sau centre de responsabilitate, se încearcă soluționarea acestora printr-o analiză facută de către specialiștii în domeniu, în prima fază. În etapa a doua se încearcă soluţionarea divergenţelor, prin discuţii ale Ministerului Finanţelor cu ceilalţi miniştri sau conducători ai centrelor de responsabilitate, iar în a treia etapă se ajunge la Primul Ministru.

Echilibrarea şi definitivarea proiectului de buget, precum şi elaborarea finală a textului celorlalte documente însoţitoare ale proiectului se realizează de către Guvern, după care, toate acestea se înaintează Parlamentului spre dezbatere şi aprobare.

În România proiectul bugetului de stat rezultă dintr-un proces complex, cu caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocației bugetare destinate finanțării obiectivelor de utilitate publică ale perioadei, precum şi a resurselor financiare ce urmează să fie mobilizate în acest scop. De asemenea proiectul legii bugetare cuprinde o serie de prevederi referitoare la modul în care se va aplica legislația veniturilor mobilizabile, la repartizarea și utilizarea creditelor bugetare, la facilități fiscale sau modificarea cotei de impozitare etc.

Proiectul de buget e elaborate de Guvern prin instituțiile publice aflate în structura acestuia, în el reflectându-se cele mai importante opțiuni ale Guvernului cu privire la viața social-economică, acest document fiind de o complexitate și importanță foarte ridicate. Se urmărește o armonizare a alocării bugetului precum și o utilizare eficientă a resurselor bugetare disponibile. Pentru a permite factorilor de decizie eliminarea subiectivismului în alocarea resurselor este necesară o apreciere corectă a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care sunt utilizate fondurile publice și este obligatorie elaborarea unor criterii de performanță. Aceste noțiuni reprezintă:

- eficienţa exprimă ,,rezultatele ce se obţin dintr-o activitate econornico-socială prin utilizarea anumitor resurse economice (materiale financiare şi umane, cuantificarea ei făcându-se ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile (cheltuielile) făcute într-o perioadă de timp, fie invers, potrivit nivelului de performanţă preconizat.”24

- eficacitatea constituie ,,calitatea pe care o are acţiunea de a produce rezultatele scontate, cuantificarea ei fiind dată de raportul dintre rezultatul (sau efortul) efectiv înregistrat şi rezultatul (sau efortul) prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-social.”25

-,,economicitatea se materializează în surprinderea fenomenului de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit volum al rezultatelor proiectate.”26

De obicei, cu ocazia centralizării cererilor de fonduri formulate de ministere şi alte agenţii guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice constată că acestea sunt substanţial mai mari chiar decât cele iniţiale, astfel că prin hotărâri de guvern acesta stabileşte procedurile de conciliere a contradicţiilor între Ministerul Finanţelor Publice şi ceilalţi solicitanţi, urmând ca divergenţele care nu au fost conciliate să fie soluţionate în cadrul Guvernului, astfel încât după această etapă proiectul să fie supus spre aprobare Parlamentului.

La concilieri stau la bază o serie de criterii prioritare respectiv cele prevăzute în programul de guvernare pentru fiecare sector de activitate, precum şi cele privind eficienţa, eficacitatea şi economicitatea apreciate în raport cu indicatorii specifici de performanţă din fiecare domeniu bugetar.

4.3.3 Aprobarea bugeului24 Dicționar economic și financiar www.contabilizat.ro25 Ibidem 626 w ww.dictionar-economic.com

28

Procedura dezbaterii şi aprobării bugetului în Parlament diferă de la o ţară la alta, în funcţie de modul de organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) şi în funcţie de tradiţie. În ţările cu sistem bicameral, atribuţiile celor două camere pot să fie aceleaşi sau pot fi diferite. De regulă însă camera inferioară are prioritate în materie bugetară, în sensul că este prima care analizează proiectul de buget şi este cea care decide în ultimă instanţă.Aprobarea documentelor bugetare revine ca raspundere institutiilor legislative respectiv Parlamentului(prin cele doua camere)la nivel central,si Consiliilor locale la nivel teritorial.

În privința dezbaterii, amendării, aprobării bugetului în practică există două soluții:- Parlamentul poate aproba sau respinge bugetul așa cum a fost întocmit de Guvern fără a-i putea aduce amendamente;- posibilitatea de a face modificări, propunerile de amendamente făcându-le comisiile permanente pentru buget.

În România, documentele dezbătute de către comisiile specializate pentru buget, finanţe şi bănci sunt transmise spre avizare şi altor comisii permanente interesate, precum şi compartimentului tehnic – legislativ al fiecărei camere.

Dezbaterea proiectelor se face în camerele reunite ale Parlamentului. În prima fază are loc o dezbatere generală, fiecare prezentându-și punctul său de vedere. Dacă rezultatul dezbaterii e favorabil raportului de buget atunci se trece la cea de-a doua fază a dezbaterii consacrata analizei și votării legilor bugetare. Dacă însă se propune respingerea acestuia, Parlamentul se poate pronunța prin vot asupra acestuia. Bugetele se aprobă pe părți, ansamblu, capitole, alineate etc. O structură mai schematizată ne este prezentată mai jos:

,,Pentru aprobarea în Parlament proiectul de buget parcurge o serie de etape:- prima fază este prezentarea, în plenul Parlamentului, de către primul ministru (sau ministrul finanţelor

publice) a raportului pe marginea proiectului de buget;- a doua fază o constituie examinarea acestuia în comisiile permanente ale Parlamentului, structurate pe

domenii: educaţie, cultură, ocrotirea sănătăţii, amenajarea teritoriului şi protecţia mediului, apărare şi siguranţă naţională, agricultură, industrie, transporturi etc. , unde se pot depune o serie de amendamente;

- urmează analiza şi aprobarea proiectului de buget în comisia de buget, finanţe, bănci unde se ia şi decizia de admitere sau respingere a amendamentelor formulate în comisiile permanente de specialitate, hotărârea finală urmând a fi luată în plenul Parlamentului;

- următoarea fază o constituie dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament;- ultima fază o reprezintă promulgarea de către Preşedintele României a iegii bugetului aprobată de

Parlament.Data intrării în vigoare este cea în care aceasta este făcută publică în Monitorul Oficial al României,

moment în care bugetul devine operaţional, trecându-se la execuţia acestuia care se realizează pe durata anului bugetar.”27

Conform legislaţiei româneşti, dacă legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă. Dacă totuşi legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îşi îndeplineşte sarcinile pe baza unor avansuri lunare în limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul anterior.Dupa aprobarea de către Parlament și Consiliile locale, documentele bugetare se transmit ca răspundere executorie instituțiilor din administrația publică și locală.

4.3.4 Execuția bugetului

27 Iulian Văcărel,Florin Georgescu și colaboratori – Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, 2006

29

Execuția bugetului public este etapa finală a procesului bugetar și constă în încasarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor aprobate de către Parlament. Aceasta mai poate fi numită și ,,faza realizării veniturilor și cheltuielilor bugetare”28

Această sarcină este îndeplinită de Guvern, prin organul său specializat și anume Ministerul Finanțelor Publice. Se urmărește asigurarea încasarii veniturilor cel puțin la nivelul aprobat și efectuarea cheltuielilor în limita aprobată. Așadar, veniturile înscrise în buget sunt sarcini minime, depășirea acestora nereprezentând un act de indisciplină bugetară în cazul respectării legilor fiscale. În schimb, în cazul cheltuielilor sumele înscrise în buget reprezintă limite maxime. În cazul depășirii plafonului aprobat, cei vinovați sunt sancționați deoarece aceasta reprezintă o încalcare a disciplinei financiare.

Sunt necesare o serie de proceduri pentru a se putea trece la execuţia de casă a bugetului, adică la încasarea propriu – zisă a veniturilor şi la efectuarea plăţilor pe seama resurselor bugetare alocate.Cifrele anuale trebuie repartizate pe trimestre.Apoi urmeaza alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiţie indispensabilă pentru ca alocaţiile să poată fi folosite.

Execuţia de casă a bugetului se realizează fie prin Banca Centrală şi băncile specializate, fie prin instituţii specializate ale Ministerului Finanţelor sau, de cele mai multe ori, printr-un sistem mixt.

Este necesară o delimitare riguroasă deoarece execuția părții de cheltuieli ridică probleme complexe. Primele trei faze, adică angajarea, lichidarea şi ordonanţarea sunt de competenţa ordonatorilor de credite, iar cea de-a patra, plata propriu – zisă, este realizată de organele de execuţie.

,,Prin angajarea cheltuielii de către o instituţie publică finanţată din buget se înţelege asumarea obligaţiei acesteia de a plăti în viitor o sumă de bani unei terţe persoane fizice sau juridice. Angajarea trebuie să aibă temei legal. Ea se realizează în cazul achiziţionării bunurilor sau serviciilor prin încheierea unui contract, emiterea unei comenzi sau acceptarea unei oferte. Unele obligaţii se nasc prin adoptarea unei decizii de numire în funcţie, în cazul angajării unui funcţionar public, printr-o hotărâre judecătorească cu titlu executoriu prin care instituţia este obligată să efectueze unele plăţi, sau angajarea poate rezulta din legile adoptate de către Parlament cu privire la introducerea unei noi grile de salarizare pentru bugetari, care duce la majorarea salariilor, cu privire la indexarea salariilor sau acordarea unor compensaţii.

Lichidarea cheltuielii are două faze:- faza în care se constată faptic şi pe bază de acte justificative realizarea operaţiei angajate sau dispuse în

prealabil - faza în care se stabileşte suma datorată beneficiarului. În raport cu gradul de îndeplinire a obligaţiei

consemnate cu prilejul angajării prealabile, suma datorată coincide sau nu cu cea stabilită în momentul angajării cheltuielii.Ordonanţarea plăţii se realizează prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziţii de plată adresată

casierului, prin care, în urma lichidării, se dispune plata sumei cuvenite beneficiarului. Angajarea şi efectuarea de cheltuieli se aprobă şi se efectuează numai dacă pe documentul respectiv există viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor funcţionarilor publici sau plăţile în contul serviciului datoriei publice, plăţile se pot efectua fără o ordonanţare prealabilă. Aceasta nu înseamnă însă că statele de plată nu trebuie să poarte viza de control financiar preventiv.

Plata propriu – zisă este obligaţia de achitare a sumei datorate beneficiarului.”29

4.3.5 Încheierea execuției bugetare

Este necesară urmarirea și supravegherea execuției bugetare de-a lungul timpului, deoarece la încheierea exerciţiului bugetar, Ministerul Finanţelor Publice trebuie să întocmească contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat.

28 Maria Moraru,Editura Mirton – op. cit.29 Tatiana Moșteanu, Mariana Vuță, Emilia Câmpeanu, Gyorgy Attila, Delia Vasilescu, Bianca Savelciuc – op. cit.

30

Momentul în care se închide execuția bugetară diferă, în funcție de metoda aleasă în realizarea exercițiului bancar. Dacă se foloseşte metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se închid în ultima zi a anului bugetar, astfel că în contul general anual de execuţie se vor reflecta veniturile efectiv încasate şi cheltuielile efectuate până la sfârşitul anului. Dacă se aplică metoda de exerciţiu, atunci contul general anual se va întocmi după expirarea perioadei de prelungire a execuţiei pentru bugetul anului încheiat, el reflectând veniturile şi cheltuielile anului expirat, chiar dacă unele dintre ele s-au realizat după încheierea exerciţiului bugetar.

La contul general de execuție a bugetului de stat e obligatoriu să fie anexat și contul general al datoriei publice, atât cea interna cât și cea externă.

4.3.6 Controlul execuției bugetare

După primirea contului privind execuţia bugetară, Parlamentul transmite documentul instituţiei supreme de control financiar extern care poartă denumirea de Curte de Conturi. Curtea de Conturi efectuează la fiecare instituţie publică controlul ulterior, vizând legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în aceste documente.La incheierea verificarii daca nu se constata ilegalitati Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune.Daca se constata ilegalitati acestea vor fi recuperate de organele de jurisdictie ale Curtii de Conturi. Deși controlul bugetar e prezentat ca o etapă distinctă, el este prezent în toate fazele procesului bugetar.

Există trei metode de control: - controlul preventiv care e menit sa asigure respectarea legii (are cea mai ridicată eficacitate)- controlul concomitent are o eficacitate mai redusă verificându-se doar operații anterioare.- controlul ulterior care are rol constatativ, aplicând măsuri și sancțiuni pentru actele de indisciplină financiară.

4.3.7 Aprobarea execuției bugetare

Parlamentul declanșează această procedură de dezbatere și aprobare. Mai întâi are loc o analiză a raportului în cadrul comisiilor reunite iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară. Se fac aprecieri, dezbateri, se prezintă evoluția economică a anului execuției și factorii de influență, se pot avansa propuneri pentru anumite modificări și pot introduce noi prevederi. Un vot final favorabil contului de execuție bugetară încheie toate etapele componente ale procesului bugetar.

Bibliografie1. Drehuță E., Neamțu Gh., Voicu E. – „Bugetul public și contabilitatea unităților bugetare”, Editura Agora, Bacău, 2000

2. Moraru Maria – „Bugetul general consolidate”, Editura Mirton, Timișoara, 2005

3. Moșteanu Tatiana (coordonator), Mariana Vuță, Emilia Câmpeanu, Gyorgy Attila, Delia Vasilescu, Bianca Savelciuc – „Buget și trezorerie publică”, Editura Universitară București, 2004

31

4. Ștefura G. – „Bugete publice și fiscalitate”, Editura Universității Alexandru Ioan Cuza, Iași, 2005

5. Talpoș I. - Finanțele României , vol.1, Editura Sedona, Timișoara, 1996

6. Văcărel I., Georgescu F. și colaboratori – Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, 2006

7. *** Legea nr.500/11 iulie 2002 privind finanțele publice

8. *** Legea nr. 10/1991 privind finanțele publice

9. *** Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice

10. *** Legea finanțelor publice locale nr. 189/1998

11. *** www.regielive.ro

12. *** www.buget.ro

13. *** www.dexonline.ro

14. *** www.dictionar-economic.ro

32