Programul pentru integritate publică
Percepţia asupra corupţiei în administraţia publică locală
Cercetare comandată de CRJ şi realizată de „SC Evolve Group SRL”. Cercetarea face parte din proiectul
„Este în puterea ta să previi corupţia!” finanţat de
Open Society Institute
The content of this material does not necessarily represent the official position of the Open Society Institute
C E N T R U L D E R E S U R S E J U R I D I C E
Percepţia asupra corupţiei în administraţia publică locală
© Centrul de Resurse Juridice Str. Arcului, nr.19, sector 2, Bucureşti
Telefon 021/2120690 • Fax 021/2120519
© Evolve Group Str. Brasov, Nr. 9, 061441, Bucureşti
Telefon 021/440 2612 E-mail: [email protected]
www.evolvegroup.ro
ii
Sumar
Obiectivele cercetării şi participanţi 1
Prezentarea rezultatelor 3
Recomandări 22
C E N T R U L D E R E S U R S E J U R I D I C E
Obiectivele cercetării şi participanţi
În perioada 2004 – 2005 Centrul de Resurse Juridice (CRJ) a monitorizat
respectarea legislaţiei anticorupţie de către administraţia publică locală din 15
judeţe. Aceste monitorizări au scos în evidenţă lipsa de procupare a
conducătorilor instituţiilor publice locale pentru asigurarea integrităţii în cadrul
propriilor instituţii.
Concluzii ale monitorizărilor 2004-2005
- Neaplicarea sau întârzierea implementării legislaţiei anticorupţie, la nivel local.
- Evitarea de către funcţionarii publici a asumării răspunderii unor decizii ce erau de competenţa lor, într-un mediu excesiv de politizat.
- Necunoaşterea legii.
Pentru a sonda mai în profunzime pecepţiile asupra integrităţii şi corupţiei în
administraţia publică locală, CRJ a comandat Evolve Group o cercetare
calitativă. Rezultatele acestei cercetări fac obiectul raportului de faţă.
Obiectivul general al cercetării a fost evaluarea problemelor de integritate, în
special a celor legate de corupţie, cu care se confruntă instituţiile publice locale
(consilii locale, Primării, consilii judeţene, Prefecturi, direcţii generale ale
finanţelor publice din judeţele vizate) şi identificarea modalităţilor prin care
aceste probleme pot fi abordate şi rezolvate.
1
Studiul a vizat două categorii socio-profesionale implicate direct în problema
corupţiei în administraţia publică locală: funcţionarii publici şi, respectiv,
oamenii de afaceri. Au fost realizate 4 focus-groupuri şi 10 interviuri în
profunzime.
La studiu au participat, în total, 42 de persoane (câte 8 participanţi pentru
fiecare focus-grup şi, respectiv, 10 persoane pentru interviurile în profunzime),
reprezentanţi ai ambelor grupuri ţintă (oameni de afaceri şi funcţionari publici).
Cele două categorii au fost în mod egal reprezentate în studiu.
Media de vârstă a participanţilor a fost de cca. 35 de ani pentru funcţionarii
publici şi, respectiv, de cca. 40 de ani la oamenii de afaceri.
Studiul a fost condus în perioada 15 – 30 noiembrie 2005 în localităţile Bacău
(judeţul Bacău), Cluj–Napoca (judeţul Cluj), Galaţi (judeţul Galaţi) şi Tîrgu Jiu
(judeţul Gorj).
2
Prezentarea rezultatelor
Pentru o mai mare claritate în tratarea diferenţiată a temelor abordate, am
grupat obiectivele studiului în patru teme majore, fiecare dintre ele vizând percepţia
participanţilor asupra subiectelor vizate:
1. Percepţia asupra corupţiei;
2. Tipuri de interacţiuni şi înţelegeri informale între nivelurile politic, administrativ şi privat;
3. Imixtiunea politicului în sectorul administraţiei publice locale;
4. Percepţia asupra posibilităţilor de schimbare şi asupra propriului rol.
1. PERCEPŢIA ASUPRA CORUPŢIEI
1.1. OAMENII DE AFACERI Bacău. Oamenii de afaceri din Bacău au recunoscut deschis existenţa
practicilor corupte în oraş şi în judeţ, ceea ce poate fi interpretat atât ca o
acceptare a realităţii de fapt, cât şi ca o expresie a unei adaptări a mediului de
afaceri la o situaţie prezentă, care, deşi percepută drept deranjantă, caracterizează
interacţiunile cu sectorul public. De asemenea, faptul că oamenii de afaceri s-au
referit, în relatările lor, la cazuri de corupţie la nivel înalt sau din alte zone ale
ţării, demonstrează o informare amplă asupra problemei şi formarea unei
percepţii asupra corupţiei pe o bază faptică şi conceptuală bine conturată.
Oamenii de afaceri din Bacău au discutat asupra distribuţiei vinei între părţile
implicate în actul de corupţie ajungând la concluzia că „e vinovat cel care întinde
primul”. Astfel, doar pentru că şi oamenii de afaceri se adaptează sistemului, ei
nu caută justificări pentru cel care dă sau pentru cel care primeşte, ci discută
foarte pragmatic despre acest act.
3
Cu privire la integritatea funcţionarilor publici din Bacău, oamenii de afaceri
percep că un funcţionar, fiind numit în funcţie sau fiind în subordinea altor
persoane, cu putere de decizie asupra viitorului său, este expus, poate fi „lovit”
din toate direcţiile (deci nu poate rămâne vertical, chiar dacă ar vrea).
Funcţionarul public trebuie să „meargă cu valul”, fiindcă altfel îşi pierde
serviciul, iar „societatea civilă nu îl va înnobila”.
Desigur, există şi funcţionari care nu cer sau nu iau mită, dar, în opinia celor
prezenţi, aceştia nici nu se interesează de munca lor. În general, tergiversarea
este privită drept principala metodă de a da de înţeles că trebuie să dai ceva unui
funcţionar public (mai ales la un nivel mic). În general, percepţia este că
funcţionarii cer, într-un mod făţiş sau mascat, însă cel care oferă este vinovat. În
opinia participanţilor, s-a creat deja un sistem, o înţelegere tacită: „dacă
funcţionarul nu cere, i se va da ; dacă cere, la fel”. Deci, oamenii ajung să dea din
principiu (se ştie că trebuie). Cei prezenţi au făcut şi o clasificare a funcţionarilor:
cei care nu iau, dar nici nu fac; cei care fac ce li se spune ierarhic ; şi cei care iau.
Acceptarea de mici atenţii (o ciocolată, o cafea dată funcţionarei de la un ghişeu) a generat
controverse, unii dintre participanţi considerând că nu este asimilabilă cu corupţia.
Rezultatul dezbaterilor a fost că mica atenţie este asimilată corupţiei doar dacă
este dată înainte, în scopul obţinerii unui folos care nu ţi s-ar cuveni în fapt, însă
îşi pierde caracterul ilegal dacă este oferită în semn de recunoştinţă, după ce
funcţionarul public şi-a îndeplinit în mod legal şi corect atribuţiile.
Galaţi. Participanţii din Galaţi au legat fenomenul de tradiţia balcanică, de o
caracteristică intrinsecă a cetăţenilor, ceea ce poate fi interpretat drept o viziune
fatalistă asupra situaţiei: orice am încerca să facem, oricum suntem balcanici.
Problemele ar putea apărea dacă această linie directoare s-ar regăsi şi în lupta
anti-corupţie, care ar putea fi astfel condamnată din start de această caracteristică
arhetipală a poporului.
Raportarea la fenomenul corupţiei se face global, oamenii de afaceri încercând
chiar să îşi explice situaţia, să identifice factori generatori ai săi, prin apelul la
4
comparaţii cu alte zone. Din nou se desprinde o perspectivă concretă şi
informată asupra situaţiei, ceea ce demonstrează un înalt nivel de implicare şi de
interes din partea participanţilor.
De-a lungul discuţiei oamenii de afaceri au mai spus şi că se observă o
autoarogare de omnipotenţă la funcţionarii publici, care decid după bunul lor
plac: „nu sunt obligat să te invit la o licitaţie, decât dacă vreau”.
Exemple S-a organizat o licitaţie pentru achiziţionarea de ferestre termopan şi a două uşi cu cartelă magnetică pentru o instituţie publică. Condiţia din caietul de sarcini era ca aceeaşi firmă să le producă, deşi obiectele erau din game diferite, acelaşi producător nefiind obligatoriu, şi nici un lucru comun, să le producă pe amândouă. O singură firmă avea ambele obiecte de activitate şi a câştigat. Există firme cu un angajat sau doi (firme căpuşă), care iau contracte de miliarde pe care, apoi, le subcontractează cui i se indică de către cel care i-a încredinţat contractul.
Gorj. La Târgu Jiu a fost constatată o reticenţă a oamenilor de afaceri în a
discuta despre acte de corupţie la nivel local. În ciuda acestui fapt invitaţii se
simţeau cumva obligaţi să sublinieze caracterul pozitiv şi normal al unor practici
corupte (traficul de influenţă – care devine scuzabil între rude sau prieteni, sau
luarea de mită – denumită „protocol” şi considerată un gest de bună-creştere),
minimizându-le gravitatea.
În mod paradoxal, micile atenţii nu sunt asociate cu corupţia, deşi recunosc că,
dacă primesc atenţii, funcţionarii devin subit mai amabili (nu neapărat că îţi
acordă favoruri speciale, dar grăbesc rezolvarea problemei respective).
Oamenii de afaceri recunosc că se dau atenţii (o sticlă de whisky, un cartuş de
ţigări), dar nu sunt percepute ca fiind corupţie pentru că aşa se face peste tot, iar
momentul în care sunt date nu e important, fiindcă, chiar dacă sunt date înainte
de a fi „prestat serviciului”, tot nu e un act de corupţie.
5
Exemple: Unui om de afaceri, care nu voia să cedeze cererilor subtile ale unui funcţionar public, acesta din urmă i-a cerut într-o zi un împrumut, iar acei bani nu i-a returnat nici până azi, dar nici nu i-a mai cerut alţi bani. Aceasta este, în opinia persoanei, un mod mascat de a solicita şi primi mult mai uşor bani.
Situaţia economică precară a regiunii a fost intens utilizată ca fundament logic
pentru a susţine inexistenţa corupţiei (suntem săraci, de unde să mai şi dăm? Şi,
în plus, cine şi-ar permite să ceară unor oameni săraci?). Acest fapt îl interpretăm
drept o utilizare cât mai productivă a unui aspect negativ (sărăcia), pe care îl
folosesc drept paravan pentru ascunderea potenţialelor acte de corupţie.
Considerăm că atitudinea lor de negare puternică a corupţiei ar putea fi şi rodul
unui trecut marcat de represalii asupra celor care s-au ridicat împotriva
sistemului sau care au demascat modul de funcţionare internă a acestuia. O altă
explicaţie a acestui comportament ar putea fi şi dorinţa de a-i proteja pe cei
implicaţi din partea sistemului public, şi care, uneori, pot fi rude sau prieteni. De
altfel, în Tîrgu Jiu, s-a desprins clar puterea şi preponderenţa relaţiilor de rudenie
sau de prietenie apropiată.
Cluj. La Cluj, oamenii de afaceri au demonstrat o atitudine aproape contrară
celei de la Tîrgu Jiu: ei au recunoscut foarte deschis că există corupţie, că sunt
implicaţi în sistem şi că îl folosesc, pe cât posibil, în avantaj propriu. S-a conturat
chiar o atitudine demonstrativă, de laudă cu ceea ce fac. Ei aveau o percepţie
foarte clară asupra problemei, o evaluau drept negativă, însă erau mândri că, în
loc să sucombe în faţa sistemului, învăţaseră să îi utilizeze aceste pârghii şi
slăbiciuni. Sistemul este perceput drept ermetic, impenetrabil. Totuşi, există
unele puncte slabe (în persoana funcţionarilor publici coruptibili), de care, dacă
dispui de resurse (materiale şi de adaptare), poţi să te foloseşti pentru a-ţi rezolva
propriile probleme. Nu neagă că ar fi greşit şi ilegal, dar scopul (afacerea trebuie
să meargă) primează asupra mijloacelor.
6
Asemănările dintre judeţe se referă la:
o Perceperea ineficienţei sistemului de justiţie ca una din principalele cauze
ale perpetuării fenomenului corupţiei.
o Apelul la provenienţa balcanică a poporului nostru şi la mentalitatea
patologizată a acestuia cu privire la corupţie pentru explicarea generalizării
şi perpetuării acestui fenomen şi a practicilor asociate lui.
o Între percepţia celor din Galaţi, din Cluj şi din Bacău se observă o
asemănare în ceea ce priveşte perspectiva globală asupra fenomenului, care
este abordat pe plan naţional, cu referire la cauzele care îl produc şi la
efectele lui generale.
o Toţi participanţii s-au arătat profund nemulţumiţi de atitudinea
funcţionarilor publici, ceea ce ne determină să considerăm că această
problemă este generalizată şi se manifestă printr-o desconsiderare voită a
cetăţeanului de către funcţionarul public, uneori chiar din obişnuinţă sau
dintr-o eroare de înţelegere a relaţiei (funcţionarii se consideră stăpâni pe
teritoriul lor, deşi sunt plătiţi din banii contribuabililor).
Principalele diferenţe care s-au evidenţiat sunt:
o Asumarea responsabilităţii pentru faptele proprii (legate de corupţie) a
apărut mai evident la Cluj şi la Galaţi, mai puţin accentuat la Bacău, pentru
ca, la Tîrgu Jiu, să fie practic inexistentă. Considerăm că acest fapt poate fi
explicat printr-o diferenţă de nivel cultural şi educaţional, o experienţă
anterioară mai bogată sau mai săracă în situaţii de asumare a răspunderii,
precum şi printr-un climat de libertate mai accentuat în primele trei judeţe,
faţă de unul profund centralizat şi constrângător în Gorj (unde situaţia este
încă neclară şi tensionată, acţionând ca un factor stresor, chiar, pentru
oamenii de afaceri, care sunt prinşi la mijloc în bătălia politică).
o În cele trei judeţe mai bogate, percepţia asupra factorilor determinanţi ai
corupţiei este că sunt strânşi legaţi de bogăţia zonei, astfel: în zonele bogate,
apare mai frecvent corupţia la nivel înalt, în timp ce, în cele sărace,
7
predomină mica corupţie, bazată pe relaţii de rudenie. Contrar acestei
perspective, în Gorj, invitaţii au arătat că bogăţia e generatoare de corupţie,
în timp ce sărăcia elimină posibilitatea corupţiei. Avem de-a face din nou cu
o situaţie de asumare şi de recunoaştere a situaţiei reale a zonei în primele
judeţe, în timp ce, în Gorj, se caută pretexte şi justificări care să fie utilizate
pentru a abate atenţia asupra altor judeţe în ceea ce priveşte actele de
corupţie.
1.2. FUNCŢIONARII PUBLICI
Bacău. Funcţionarii publici din Bacău s-au remarcat prin polemici susţinute
asupra plasării vinovăţiei pentru actul de corupţie la cetăţean sau la funcţionar.
În final, nu au ajuns la nici o concluzie, problema rămânând fără răspuns. De
asemenea, la Bacău, participanţii s-au arătat foarte nemulţumiţi de eticheta de
„corupt” care i se pune aprioric oricărui funcţionar, doar pentru că alţii au fost
demascaţi. Putem interpreta această reacţie ca fiind rezultatul situaţiei de grup, în
care funcţionarii s-au simţit într-un fel obligaţi să se disculpe, astfel încât ceilalţi
participanţi sau moderatorii să nu rămână cu impresia că, dacă nu s-au arătat
deranjaţi de această percepţie, ei sunt, de fapt, corupţi.
De asemenea, s-a observat o mai slabă implicare în activitate, o reticenţă faţă de
aceste discuţii de grup (numite de ei seminarii pe tema corupţiei), care se tot
repetă, însă fără a genera rezultate, în opinia lor. Drept pentru care, au fost slab
productivi în oferirea de exemple concrete de acte de corupţie în administraţia
sau de măsuri anti-corupţie. Putem considera că această atitudine a fost generată
de îndelungile discuţii din media asupra problemei, care nu au fost urmate de
schimbări vizibile în realitate.
Galaţi. La Galaţi, s-a desprins clar o caracteristică a sistemului: oamenii ajung
în sistem din lipsă de alternative viabile, de obicei fără studii de specialitate şi
fără a-şi dori să îşi construiască o carieră în administraţie, drept pentru care,
interesul faţă de activitate şi de îmbunătăţirea acesteia este foarte redus. Unii
8
dintre participanţi au recunoscut că nu doresc să rămână în administraţie şi că ar
pleca cu prima ocazie (mai ales pentru un salariu mai bun), în timp ce alţii au
spus că vor rămâne în sistem, mai ales pentru că vârsta nu le permite să îşi mai
schimbe locul de muncă cu uşurinţă. De aici putem extrage o altă însuşire a
administraţiei: tendinţa spre îmbătrânire (pentru că cei tineri pleacă în sistemul
privat), precum şi faptul că ea devine un refugiu pentru cei care nu îşi mai pot
găsi locul în altă parte.
Foarte pregnant s-a desprins şi o nemulţumire a participanţilor faţă de politizarea
excesivă a sistemului şi faţă de schimbările şi restructurările periodice (după
alegeri) ale instituţiilor, pentru că, de obicei, noii superiori îşi aduc proprii
oameni, mai mult sau mai puţin competenţi, şi îi numesc în funcţii de decizie şi
de coordonare a celor care îşi cunosc deja meseria. Pentru invitaţi, acest lucru
este un puternic factor stresor, perceput ca o continuă ameninţare la adresa
stabilităţii lor, şi a cărui eliminare ar putea aduce efecte benefice asupra
întregului sistem. Acesta este un semnal de conştientizare şi de revoltă asupra
unor condiţii impuse din exterior şi asupra cărora ei nu au nici o putere, deşi îi
afectează în mod direct şi negativ.
Gorj. La Tîrgu Jiu, s-a observat o diferenţă marcantă faţă de celelalte judeţe:
funcţionarii au fost mult mai dispuşi să ofere detalii interne, decât oamenii de
afaceri. Pe de altă parte, şi funcţionarii au utilizat sărăcia drept factor care
elimină din start posibilitatea corupţiei. Totuşi, ei au oferit multiple exemple de
acte de corupţie. Este vorba de aceeaşi ambivalenţă observată şi la oamenii de
afaceri: pe de o parte susţin că nu există corupţie, însă, pe de altă parte, oferă
exemple concrete, pe care, apoi, le minimalizează din punct de vedere al
importanţei, frecvenţei sau gravităţii faptei. În plus, funcţionarii intervievaţi au
avut dificultăţi în înţelegerea termenului de „integritate”, confundându-l fie cu
integrarea europeană, fie cu integrarea unei persoane în colectivul de lucru.
Cluj. La Cluj, funcţionarii publici au lăsat o impresie mult mai puternică de
profesionalism şi de implicare responsabilă în activitatea lor. Ei au pus accent pe
necesitatea pregătirii profesionale concordante cu cerinţele postului şi pe
9
necesitatea unei continuităţi în activitate şi în program. Aceste lucruri conturează
un grad înalt de responsabilizare, şi o percepţie profesionistă asupra locului de
muncă. De asemenea, ei au o percepţie mult mai sănătoasă asupra relaţiei cu
cetăţeanul, care este clar perceput drept angajator, cel pentru care trebuie să
munceşti, pentru că din banii lui eşti plătit. Funcţionarii clujeni intervievaţi nu şi-
au pus problema a cui ar fi vina în actele de corupţie (pentru că vina este clar a
funcţionarului, din punctul lor de vedere).
Asemănările între judeţe sunt legate de următoarele idei:
o Alegerea făcută de a lucra în aparatul public a fost determinată, în
majoritatea cazurilor, de lipsa alternativelor la momentul angajării, ceea ce
arată că administraţia nu este privită ca opţiune validă pentru construirea
unei cariere bazate pe vocaţie, activitatea în acest sector fiind percepută
drept monotonă, şi lipsită de satisfacţie profesională.
o În Bacău şi în Galaţi, funcţionarii publici s-au arătat foarte deranjaţi de
eticheta de „corupt” care a ajuns să fie generalizată la nivelul acestei
categorii socio-profesionale. Discuţia asupra provenienţei (reale sau
situaţionale) a acestei probleme a fost deja prezentată mai sus.
o În ambele focus-grupuri cu funcţionari, participanţii au suspectat
moderatorii că ar avea interese ascunse, drept pentru care au ţinut să îşi
susţină incoruptibilitatea şi să condamne practicile corupte. Această teamă
poate să fi fost provocată de experienţe anterioare negative cu astfel de
situaţii de grup, în care ar fi putut fi provocaţi să se destăinuie, pentru ca,
apoi, să sufere repercusiuni din cauza opiniilor exprimate.
o Funcţionarii publici invitaţi nu au încadrat mica atenţie la acte de corupţie,
ceea ce poate fi interpretat ca tendinţă defensivă sau ca integrare în
structura conceptuală personală a acestei practici, care, în timp, a devenit
atât de comună, încât şi-a pierdut conotaţia negativă. Totuşi, discuţiile
ample legate de această temă şi reacţia puternic emoţională a participanţilor
ne face să credem că ei sunt, pe de o parte, conştienţi de realitatea actului
10
de corupţie, dar, pe de altă parte, încearcă să îl justifice şi să îi minimalizeze
gravitatea, apărându-se, astfel, pe sine.
o Toţi cei intervievaţi au menţionat drept cauză a fenomenului de corupţie
fluctuaţia şi ambiguitatea legislativă care dă naştere la posibilităţi de eludare.
o În general, funcţionarii publici au identificat aceleaşi departamente /
instituţii ca fiind mai vulnerabile, sau chiar mai afectate deja, de fenomenul
corupţiei, ceea ce ne determină să considerăm că există unele probleme de
organizare structurală a acestor instituţii la nivel general.
Dintre diferenţele observate, menţionăm:
o În Bacău şi Galaţi, corupţia, în special mica corupţie, a fost pusă pe seama
unei mentalităţi a oamenilor (atât cetăţeanul, cât şi funcţionarul public au o
tendinţă spre acest act), în timp ce în Gorj aceasta a fost explicată exclusiv
la nivelul cetăţeanului, prin mentalitatea acestuia (el nu îşi cunoaşte
drepturile şi vrea să i se facă diverse favoruri, drept pentru care încearcă
aprioric să ofere). În Cluj, funcţionarii publici au considerat că această
problemă nu este legată de mentalitate, ci este, mai degrabă, o obişnuinţă,
care nu este susţinută, la nivel personal şi de o mentalitate predispozantă,
drept pentru care problema micilor atenţii poate fi rezolvată relativ facil,
prin decondiţionare comportamentală, urmată de o reconstruire pe baze
normale a relaţiei funcţionar – contribuabil.
Între ideile exprimate de oamenii de afaceri şi de funcţionarii publici care
au participant la studiu în toate cele patru judeţe, au existat anumite asemănări,
în special la nivelul percepţiei asupra corupţiei ca fenomen (este generalizat şi
deranjant, având cauze legate în special de legislaţie şi de justiţie). De asemenea,
ambele categorii de participanţi au făcut apel la exemple de corupţie de la nivel
înalt, central, trăgând, astfel, un semnal de alarmă asupra influenţei negative pe
care o au asupra situaţiei politice şi economice generale a ţării grupurile de
interese din jurul clasei politice de nivel înalt. Această situaţie răsfrângându-se
asupra propriilor lor acte şi decizii, în special în ceea ce priveşte corupţia. O
11
astfel de percepţie generalizată în teritoriu asupra situaţiei de la nivel central ar
trebui să se constituie într-un semnal de alarmă pentru Guvern.
Principalele diferenţe între cele două perspective au fost legate de
percepţia atitudinală reciprocă. Astfel, oamenii de afaceri au denunţat atitudinea
de superioritate frizând, uneori, aroganţa a funcţionarilor publici, atitudine care îi
determină fie să iniţieze actul de corupţie, fie să adopte, la rândul lor, o atitudine
conflictuală; pe de altă parte, funcţionarii publici au acuzat atitudinea superioară
a contribuabililor, precum şi dorinţa acestora de a încălca procedurile, inclusiv
prin apelul la mită. Se conturează aici un conflict conceptual, care poate sta la
baza explicării frecventelor izbucniri şi tensiuni dintre cele două categorii.
12
2. TIPURI DE INTERACŢIUNI ŞI ÎNŢELEGERI INFORMALE ÎNTRE NIVELURILE POLITIC, ADMINISTRATIV ŞI PRIVAT
2.1. OAMENI DE AFACERI
La nivelul oamenilor de afaceri, relatările privind interacţiunile informale
dintre nivelele politic, administrativ şi privat au coincis în toate judeţele, peste
tot menţionându-se existenţa a câte unui grup de interese (un clan) care câştiga
toate sau majoritatea achiziţiilor publice din judeţ. Filierele utilizate sunt, în toate
judeţele, de natură relaţională (neapărat bazate pe încredere reciprocă) sau
politică, iar modalităţile de recompensare sunt, în majoritate, băneşti (comision,
în general de 10%, din valoarea contractelor sau bunurilor alocate clientelar). Se
desprinde clar o practică generalizată de acordare pe criterii preferenţiale sau
clientelare a contractelor din bani publici, precum şi un anume circuit pe care
trebuie mers pentru a abţine astfel de favoruri.
Singurele diferenţe între judeţe constau în domeniile în care se aranjează
achiziţiile publice (dar predomină, oricum, domeniul construcţiilor), alături de
grupurile de interese nelegitime care se formează la nivel local.
În plus, în general au fost incriminaţi pentru aceste practici ordonatorii de
credite din instituţiile publice (mai ales de la primării, consilii judeţene) sau
directorii de departamente, cu menţiunea că în subordinea acestora erau
menţionate şi acte de mică corupţie mai numeroase (dacă asupra directorilor
planează suspiciunea de corupţie, şi subordonaţii îşi permit derogări de la norme
şi proceduri).
13
9 metode de a aranja o licitatie publică
în opinia funcţionarilor publici şi a oamenilor de afaceri.
1. Transmiterea selectivă a anunţului la licitaţie către o anumită firmă care îşi mai aduce încă două firme prietene ca „mână moartă”. În multe asemenea cazuri, câştigătorul licitaţiei nu are forţa de lucru necesară şi nici dotările materiale adecvate de aceea subcontractează apoi lucrarea unor firme serioase, la preţuri mult mai mici.
2. Stabilirea criteriilor licitaţiei (a caietului de sarcini) în funcţie de particularităţile unei anumite firme (vezi pagina 5 din raport, exemple).
3. Folosirea abuzivă a stării de urgenţă (de pildă în timpul inundaţiilor) pentru negocierea unor contracte cu o singură sursă. În unele cazuri contractele s-au negociat după finalizarea stării de urgenţă sau problemele care trebuiau remediate erau inexistente.
4. Oferirea de informaţii confidenţiale din interiorul instituţiei publice. 5. Firmele favorizate practică preţuri iniţiale mici pentru că ştiu că vor
exista acte adiţionale pentru aşa-zise lucrări ce nu pot fi prevăzute. În mod ilegal actele adiţionale cresc de câteva ori valoarea iniţială a contractului.
6. Se mai practică şi nişte criterii mai grele care să nu atragă competitori şi astfel să se ajungă la negociere directă.
7. Licitaţia o câştigă cel care oferă preţul cel mai mic. Se întâmplă însă ca cel care a oferit un preţ sub preţul pieţei să fi aranjat cu liderii autorităţii publice astfel încât lucrările să se facă prost, fără a se utiliza toate angajamentele tehnice, iar recepţia lucrărilor să nu semnaleze nici o disfuncţionalitate.
8. Se aprobă o investiţie mare pentru un judeţ, care se coordonează de la Bucureşti şi se alege un antreprenor căruia i se spune de la centru cu cine din judeţ să lucreze ca subcontractant.
9. Manipularea cererii de oferte (a negocierii competitive) prin furnizarea ofertelor competitorilor firmei ce se doreşte a fi favorizată.
Singura diferenţă majoră a apărut în Tîrgu Jiu, unde oamenii de afaceri au
susţinut că nu există practici ilegale în acordarea de contracte publice şi că,
oricum, nu este corupţie, chiar dacă aceste contracte sunt acordate prietenilor
sau rudelor ordonatorului principal de credite. Tot aici, filiera predominantă de
aranjare a unor astfel de „afaceri” este cea de rudenie (spre deosebire de toate
celelalte judeţe), dar nici acest fapt nu este considerat act de corupţie; această
14
situaţie poate fi explicată prin densitatea scăzută a populaţiei (toţi se cunosc între
ei), printr-un nivel social şi economic scăzut, precum şi printr-o tradiţie a
cultivării acestor tipuri de relaţie.
2.2. FUNCŢIONARII PUBLICI Funcţionarii publici au menţionat aceleaşi practici şi filiere în ceea ce priveşte
acordarea contractelor publice, ei chiar oferind amănunte interesante despre
filieră, despre întreţinerea acesteia, precum şi despre posibilităţile şi tehnicile de
eludare a prevederilor legale în procesul acordării contractelor. Aceasta ne face
să credem că, deşi poate nu au fost implicaţi în mod direct în astfel de practici,
cunosc tehnicile utilizate, putând trage astfel concluzia că ele sunt utilizate la
scară largă şi în mai toate instituţiile.
15
3. IMIXTIUNEA POLITICULUI ÎN SECTORUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE
Toţi participanţii, indiferent de categorie, s-au arătat foarte nemuţumiţi de
politizarea excesivă a administraţiei, de numirea în funcţii de coordonare şi
conducere pe criterii politice şi nu de competenţă a unor membri sau
simpatizanţi ai partidului influent în judeţ.
De asemenea, s-a observat că participanţii din Cluj au fost mult mai dispuşi să
discute despre problema imixtiunii politicului în treburile administraţiei,
caracteristică ce poate fi explicată printr-o mentalitate mai puţin marcată de
teama de represalii.
O astfel de tendinţă s-a observat şi la Bacău.
La Galaţi, unde raportul de forţe între principalele forţe politice este relativ
echilibrat, participanţii s-au arătat deschişi la a ne împărtăşi problemele cu care
se confruntă şi, în special, nemulţumirea faţă de maniera în care noua conducere
încearcă să înlăture adepţii fostei puteri pentru a-i înlocui, indiferent de nivelul
ierarhic, cu proprii oameni. Problema, aici, apare la nivelul competenţei celor
nou-numiţi, care nu sunt aleşi decât pe criterii politice.
La Tîrgu Jiu, însă, instabilitatea şi ambiguitatea politică au dus la perpetuarea
unei stări de confuzie, de teamă, a participanţilor, care i-a făcut mult mai
reticenţi la a-şi prezenta opiniile asupra subiectului.
Filierele politicului sunt prezente în administraţie, sunt stabile şi influente,
presiunile asupra funcţionarilor publici fiind destul de frecvente.
16
4. PERCEPŢIA ASUPRA POSIBILITĂŢILOR DE SCHIMBARE ŞI ASUPRA PROPRIULUI ROL
Relaţiile politice ca factor mediator pentru corupţie sunt suţinute de puterea pe care conducătorii politici o au asupra funcţionarilor, a administraţiei în general. Funcţionarii publici din Cluj au identificat diverse tipuri de presiuni politice şi mijloace prin care conducătorii politici îşi asigură dominaţia asupra funcţionarilor şi procedurilor publice.
- schimbarea abuzivă a funcţionarilor cu persoane loiale politic; FP-3 ilustrează acest fenomen: „De ce atunci când vine altcineva la conducere îi schimbă în primul rând pe ăştia? (n.a. funcţionarii publici). Ar trebui o supraveghere mult mai atenta a celui din vârful piramidei. Şi acesta ar putea lua măsuri, dacă e un bun organizator, pentru ca să mearga totul aproape perfect în sensul că îl monitorizează îndeaproape pe funcţionarul care are puterea de decizie. Şi atunci când l-a prins... Aşa ar trebui să meargă. Nu; Gata!!, am ajus în vârful piramidei, îi schimb pe toţi şi mi-i aduc pe toţi ai mei. Dimpotrivă, esti tu bănuit că ţi i-ai adus pe acei cu care poţi lucra tu, ca să te realizezi.” FP-2 comentează în aceeaşi direcţie: „Am auzit şi în guvernarea trecută şi în cea actuală. Se fac presiuni pentru posturi deşi salariile sunt foarte mici”. - ordine mascate şi ilegale date funcţionarilor publici; FP-3 vorbeşte despre modul subtil în care factorul politic îşi prezintă dorinţele: „Acum, probabil se spune cam aşa: nu vreau să câştige firma cutare. Şi atunci vin alte firme şi câştigă. […] Ar mai fi o metodă: numirea comisiei prin decizia conducătorului instituţiei. Numeşte în comisie ori oameni slabi ori oamenii lui. Oamenii slabi sunt cei care pot fi uşor manipulaţi sau cei care tremură în faţa lui. Manipulaţi prin simplu: „trebuie să câştige ăla”. Aceşti oameni sunt slabi pregătiţi profesional şi nu au curajul să se împotrivească. Şi atunci are de câştigat conducătorul”. - abuzuri şi oferirea de informaţii din interior; FP-1 exemplifică o modalitate de control a informaţiilor: „Metodele clasice de rezolvare a licitaţiilor: trebuie făcut ceva, chemi ce firme vrei tu la licitaţie, cel care ştie că trebuie să câştige îşi mai aduce trei firme şi, în aşa fel se fac ofertele, încât cine trebuie câştigă. Toate sunt făcute cu acoperire legal deci legea permite, cu alte cuvinte”. În aclaşi sens argumentează şi FP-1: „... fiind la control nu aveam treabă cu investiţiile şi cu astea, o singură dată am fost implicat şi atunci mi s-a spus clar că la licitaţia respectivă au fost chemate patru firme punct, anume patru fime”. La categoria abuzuri s-ar înscrie şi încheierea de acte adiţionale care măresc foarte mult valoarea unui contract. FP-2 a dat un exmplu în acest sens: „Ştiu o firmă care a licitat la o reparaţie de şcoală şi a cerut cea mai mică sumă şi după ce a reparat, a fost făcută o evaluare şi s-a mai constatat că e nevoie de încă o lucrare care valora la fel ca prima, şi printr-un act adiţional în contract s-a mărit suma de la 400 milioane la 800 de milioane”. Aceaşi problemă a semnalează şi FP-4: „Se practică preţuri mai mici iniţial şi apoi se mai adaugă câteva lucrări. Se mai practică şi nişte criterii mai grele care să nu atragă competitori şi astfel să se ajungă la negociere directă. O anumită tărăgănare a respectivelor proceduri până pe parcurs scade interesul”.
4.1. OAMENII DE AFACERI
Bacău. În Bacău, oamenii de afaceri realizează gravitatea situaţiei, însă o
plasează în afara razei lor de influenţă directă, fapt ce poate fi explicat prin
prisma următoarelor realităţi: corupţia, ca fenomen, este deja comună şi este
acceptată ca atare de societate, deşi cu o nemulţumire refulată, iar implicarea în
17
combaterea ei este incomodă şi greoaie, ceea ce determină o atitudine de
nemulţumire resemnată, ghidată de zicala românească „capul plecat, sabia nu-l
taie” şi care se manifestă periodic, cu precădere în situaţii mondene, dar foarte
rar în situaţia generatoare a nemulţumirii. În acest fel oamenii de afaceri se
adaptează la mediul de afaceri.
Galaţi. La Galaţi, situaţia este relativ asemănătoare: oamenii de afaceri au
recunoscut că sunt nevoiţi să întreţină practicile corupte, acesta fiind singurul
mod de a-şi dezvolta afacerile.
Gorj. În Tîrgu Jiu, oamenii de afaceri au susţinut că, prin acţiunile proprii,
combat, chiar, corupţia. Asta deşi recunosc că „sunt prieteni cu toată lumea” şi
că au relaţii informale cu mulţi reprezentanţi ai instituţiilor publice de la care au
câştigat contracte. Aici s-au conturat dificultăţi în previzionarea şi vizualizarea
unei schimbări concrete (nu ştiu din ce funcţie şi cu ce pârghii ar putea acţiona
în direcţia schimbării), participanţii fiind chiar pesimişti în ceea ce priveşte
posibilităţile oricui de a schimba ceva; aceste dificultăţi pot fi explicate prin
gradul înalt de afectare al oraşului de către corupţie şi prin perpetuarea acestui
fenomen pe parcursul unor largi perioade de timp.
Cluj. În Cluj, oamenii de afaceri au recunoscut clar rolul de întreţinere a
sistemului, însă făcând apel la prioritizarea obiectivelor (afacerea proprie este pe
primul loc), dar şi la imposibilitatea percepută de a interveni în mod eficient
asupra sistemului.
18
Exemplu: Întrebare: Consideraţi că este benefic pentru succesul unei afaceri să existe astfel de relaţii sau afinităţi? Răspuns: Nu, din punctul meu de vedere este destul de complicat pentru că banii pe care eu trebuie să-i dau sub formă de comision sunt bani pe care eu nu pot să-i justific în firmă. Din moment ce aşa funcţionează sistemul nu pot să-l schimb. Aş vrea să-l schimb, mi-ar fi mult mai simplu, aş avea mai multă încredere, poate că aş câştiga mai mult dar dacă deocamdată aşa funcţionează, nu am decât de pierdut. Mai bine câştig un pic decât deloc. Aş putea foarte simplu să spun foarte bine nu particip decât să mituiesc pe x sau pe y. Ba da, particip pentru că aşa am de câştigat. Pe mine asta mă interesează în afacere, să câştig. Pentru mine este ca şi un furnizor pe care îl plătesc chiar dacă nu există un contract strict. Da, este benefic să existe realţii cu persoane influente nu neapărat pentru că respectivul poate să-ţi faciliteze să câştigi o licitaţie sau să mituieşti pe cineva; dar poate să-ţi fie altfel benefică relaţia. Întrebare: Cum? Răspuns: Aflarea de informaţii
4.2. FUNCŢIONARII PUBLICI Funcţionarii publici invitaţi au susţinut că nu întreţin corupţia, dar acceptă micile
atenţii (pe care, în majoritate, nu le-au considerat corupţie) din cauza nivelului
salarial scăzut. Pe de altă parte, aproape toţi au recunoscut fie că au dat mită în
unele situaţii pentru a-şi rezolva problemele mai urgent (în alte instituţii decât
cea proprie), fie că ar fi dispuşi să dea dacă ar şti că aşa li se rezolvă mai uşor
problemele.
Asemănările dintre ideile exprimate de cele două categorii sunt:
o Faptul că toţi participanţii, indiferent de categoria de apartenenţă, au
recunoscut că ar fi dispuşi să dea mită pentru a-şi rezolva mai repede sau
mai uşor o problemă importantă, poate fi interpretată drept o adaptare la
sistem şi drept o utilizare a tehnicilor impuse de acesta în scopul atingerii
propriilor obiective.
19
o Aderarea la Uniunea Europeană este percepută de majoritatea
participanţilor drept un factor de diminuare a corupţiei (atât pentru că va
spori controlul exercitat asupra fondurilor bugetare, cât şi pentru că va fi
forţată o schimbare de mentalitate).
o Forţa exemplului (atât cel pozitiv, personal, cât şi cel negativ, dat de
pedepsirea exemplară a celor descoperiţi ca fiind corupţi) au apărut recurent
în cadrul posibilităţilor de schimbare. Alte măsuri care au apărut mai
frecvent au fost: clarificarea legislativă pe tema corupţiei, salarizarea mai
bună a funcţionarilor, educarea părţilor implicate asupra propriilor drepturi
şi îndatoriri, exercitarea unui control mai susţinut asupra banilor publici.
Diferenţele intercategoriale:
o Participanţii au fost rugaţi să identifice, în mod ipotetic, funcţia din care ar
putea preveni corupţia în administraţia publică locală şi măsurile pe care le-
ar întreprinde. Modul şi gradul de implicare în sarcina imaginativă au diferit
foarte mult între cele două categorii. Astfel, deşi au fost foarte productivi în
a oferi măsuri anti-corupţie, oamenii de afaceri au avut mari dificultăţi de a
identifica şi numi acea funcţie din care consideră că ar putea avea acces la
aplicarea acestor măsuri, în schimb, funcţionarii, probabil mai familiarizaţi
cu structura organizatorică şi cu puterea de decizie şi de schimbare asociată
fiecărei funcţii, au putut evidenţia exact funcţia pe care şi-ar dori să o ocupe
pentru a putea schimba ceva.
o Termenele preconizate pentru realizarea unor schimbări majore din
perspectiva participanţilor diferă foarte mult, atât inter- cât şi intra-
categorial. Astfel, termenele au variat între 2-3 luni şi câţiva ani. De altfel,
termenul de „o generaţie” a apărut destul de frecvent, accentuând gradul
puternic de penetrare al fenomenului de corupţie în societate.
O diferenţă majoră apărută atât la nivel inter- cât şi intra-categorial se
referă la percepţia asupra posibilităţilor de schimbare. Astfel, oamenii de
20
afaceri din Bacău şi din Tîrgu Jiu au o perspectivă mai pesimistă asupra
situaţiei (corupţia nu va dispărea niciodată), în timp ce la Galaţi şi la Cluj, ei au
speranţa că se poate schimba ceva, chiar dacă va dura ceva mai mult. Pe de altă
parte, funcţionarii publici au avut şi ei păreri contradictorii, în aceleaşi oraşe,
având aceeaşi perspectivă. Deoarece unii participanţi au legat posibilitatea de
schimbare de voinţa politică, putem interpreta aceste diferenţe ca fiind o
oglindire a percepţiei celor intervievaţi asupra planurilor de schimbare pe care
politicienii din judeţ le au sau le pot implementa pe termen lung.
21
Recomandări Ca recomandări de intervenţie, menţionăm:
o O campanie susţinută de schimbare a atitudinii funcţionarilor faţă de
contribuabili (să li se reamintească periodic şi frecvent faptul că sunt plătiţi
din banii contribuabililor), pentru că această atitudine este generatoare şi
facilitantă pentru actele de mică corupţie.
o Campanii de informare a cetăţenilor atât asupra propriilor drepturi, cât şi
asupra posibilităţilor de a reclama actele de corupţie, dublată, poate de o
restructurare legislativă în ceea ce priveşte acest fenomen, astfel încât
cauzele legate de el să poată fi rapid şi eficient judecate.
o Acordarea unei atenţii sporite (cu rol de control) din partea presei şi a
societăţii civile acelor departamente sau instituţii identificate drept mai
vulnerabile la sau mai afectate de corupţie.
o Încercarea de sensibilizare a factorilor de decizie de la nivel central asupra
problemelor existente în teritoriu, în vederea unei mai profunde cunoaşteri
şi înţelegeri a acestora, şi în perspectiva unei mai active implicări în
combaterea lor. Dat fiind faptul că s-au conturat o serie de probleme de
imagine a unor partide în teritoriu, considerăm că ar fi şi în interesul
acestora să se implice în mod activ în combaterea corupţiei la nivel local.
o Prezentul studiu este unul calitativ, iar rezultatele sale nu pot fi generalizate
la nivelul categoriei socio-profesionale, al judeţului sau al ţării.
22
