+ All Categories
Home > Documents > Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Date post: 30-Oct-2014
Category:
Upload: beethyooooooo
View: 132 times
Download: 4 times
Share this document with a friend
Popular Tags:
271
CAPITOLUL III FORMELE ACŢIUNII ADMINISTRATIVE 1. Consideraţii generale Acţiunea administrativă fiind astăzi foarte diversificată, urmăreşte satisfacerea interesului general al societăţii şi într-o oarecare măsură cerinţele fiecărui membru al unei comunităţi sociale. Această diversificare reclamă o anumită sistematizare a formelor activităţii administrative, pentru stabilirea naturii juridice a activităţilor desfăşurate de către administraţia publică. În mod tradiţional acţiunea administrativă se manifestă sub forma poliţiei administrative şi a serviciului public care însă nu trebuie confundate. Poliţia administrativă este în mod organic un serviciu public care exercită o activitate de interes general, dar în sens material, ea urmăreşte respectarea ordinii publice atât printr-o activitate prescriptivă, cât şi prin măsuri particulare de autorizare, organizare sau coercitive, neefectuând prestaţii specifice serviciilor publice. Prin urmare poliţia administrativă şi serviciul public sunt noţiuni opuse, datorită specificului activităţii de poliţie care presupune reglementarea juridică precum şi a naturii serviciului public care urmăreşte prestarea unei activităţi, pentru satisfacerea unui interes general. Prin activitatea de poliţie administrativă se realizează ordonanrea activităţilor sociale, astfel încât acţiunile particularilor să nu prejudicieze interesele cetăţeneşti şi ordinea necesară desfăşurării normale a vieţii publice. Totodată prin activitatea de poliţie administrativă sunt luate măsuri particulare fie de autorizare a unor activităţi sau de organizare a acestora, astfel încât să nu prejudicieze ordinea publică, fie de constrângere pentru a preveni săvârşirea unor fapte antisociale, ca măsuri de siguranţă iar altele pentru protecţia drepturilor omului ori pentru apărarea valorilor cetăţii, care sunt prevăzute de lege (1).
Transcript
Page 1: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

CAPITOLUL III

FORMELE ACŢIUNII ADMINISTRATIVE

1. Consideraţii generale

Acţiunea administrativă fiind astăzi foarte diversificată, urmăreşte satisfacerea interesului general al societăţii şi într-o oarecare măsură cerinţele fiecărui membru al unei comunităţi sociale. Această diversificare reclamă o anumită sistematizare a formelor activităţii administrative, pentru stabilirea naturii juridice a activităţilor desfăşurate de către administraţia publică.

În mod tradiţional acţiunea administrativă se manifestă sub forma poliţiei administrative şi a serviciului public care însă nu trebuie confundate. Poliţia administrativă este în mod organic un serviciu public care exercită o activitate de interes general, dar în sens material, ea urmăreşte respectarea ordinii publice atât printr-o activitate prescriptivă, cât şi prin măsuri particulare de autorizare, organizare sau coercitive, neefectuând prestaţii specifice serviciilor publice. Prin urmare poliţia administrativă şi serviciul public sunt noţiuni opuse, datorită specificului activităţii de poliţie care presupune reglementarea juridică precum şi a naturii serviciului public care urmăreşte prestarea unei activităţi, pentru satisfacerea unui interes general.

Prin activitatea de poliţie administrativă se realizează ordonanrea activităţilor sociale, astfel încât acţiunile particularilor să nu prejudicieze interesele cetăţeneşti şi ordinea necesară desfăşurării normale a vieţii publice. Totodată prin activitatea de poliţie administrativă sunt luate măsuri particulare fie de autorizare a unor activităţi sau de organizare a acestora, astfel încât să nu prejudicieze ordinea publică, fie de constrângere pentru a preveni săvârşirea unor fapte antisociale, ca măsuri de siguranţă iar altele pentru protecţia drepturilor omului ori pentru apărarea valorilor cetăţii, care sunt prevăzute de lege (1).

Măsurile de poliţie administrativă intervin în procesul pozitiv de aplicare a legii şi nu pot să încalce un act normativ, având în vedere că de cele mai multe ori acestea urmăresc tocmai prevenirea încălcării legii şi a drepturilor omului prevăzute de lege(2). În consecinţă deciziile administrative prin care se restrânge exerciţiul libertăţilor individuale, (libera circulaţie, dreptul de exprimare, de asociere sau de organizare de manifestaţii, etc.) pentru păstrarea şi asigurarea ordinii publice, sunt măsuri de poliţie administrativă iar autorităţile publice, prin actele lor juridice, nu pot adăuga sau deroga de la regulile de ordine publică întrucât aceste reguli fiind protejate prin măsuri coercitive sunt prevăzute în mod limitat şi concret de lege.

Prin activitatea de poliţie administrativă, în principal se urmăreşte prevenirea tulburării ordinii publice şi nu tragerea la răspundere a celor care au tulburat ordinea şi liniştea publică. Prin această caracteristică poliţia administrativă se deosebeşte de poliţia judiciară care are ca scop descoperirea faptelor infracţionale prevăzute de legea penală. Uneori această distincţie este greu de sesizat, având în vedere că persoanele competente să ia măsuri de poliţie administrativă, pot constata şi fapte de natură penală. Prin urmare poliţia

Page 2: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

administrativă are un caracter preventiv, datorită măsurilor de control şi de prevenire a tulburării ordinii publice pe care le efectuează, iar poliţia judiciară are ca specific represiunea penală.

Serviciul public este o formă de acţiune administrativă prin care o persoană juridică îşi asumă satisfacerea unor nevoi de interes general (3). Serviciul public preia acele activităţi care nu sunt efectuate de către particulari, fie datorită specificului acestora, care reclamă atribuţii de autoritate publică, fie datorită faptului că astfel de prestaţii nu sunt rentabile, întrucât particularii urmăresc obţinerea de profituri şi nu acte de caritate, cu excepţia organizaţiilor non profit care însă nu îndeplinesc cerinţele unui serviciu public.

2. Ordinea publică şi poliţia administrativă

În general prin ordine publică se înţelege starea socială constând în normala desfăşurare a activităţilor autorităţilor publice, respectarea regulilor de convieţuire socială, menţinerea liniştii publice, apărarea proprietăţii publice şi private, a drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor precum şi asigurarea salubrităţii publice.

Potrivit legii pentru asigurarea climatului de ordine şi linişte publică, necesar desfăşurării normale a activităţii economice, social-culturale şi promovarea unor relaţii civilizate în viaţa cotidiană, cetăţenii sunt obligaţi să aibă un comportament civic, moral şi responsabil, în spiritual legilor ţării şi a normelor de convieţuire socială (4). De asemenea particularii nu pot deroga prin convenţii sau dispoziţii de la legile care interesează ordinea publică şi bunele moravuri (5).

Poliţia administrativă urmăreşte întărirea ordinii juridice existente, prin intermediul dispoziţiilor pe care le emite. În sensul poliţiei administrative ,ordinea publică este o ordine materială şi exterioară, considerată ca o stare de fapt opusă dezordinii, adică o stare de pace socială opusă tulburărilor de orice fel. Manifestările care aduc atingere ordinii sociale, legal instituită, atrag intervenţia poliţiei administrative.

În cadrul intervenţiei publice, acţiunea poliţiei administrative se caracterizează prin 3 elemente care permit definirea acţiunii unilaterale a autorităţilor publice, pentru menţinerea şi restabilirea ordinii publice. Aceste elemente sunt: a) scopul măsurii care priveşte păstrarea ordinii publice; b) caracterul preventiv şi c)caracterul unilateral al măsurilor de poliţie. Caracterul unilateral al acţiunii poliţiei administrative, bazat pe acte de autoritate, duce la incompatibilitatea aplicării tehnicii contractuale, în efectuarea procedeelor de poliţie administrativă. Prin urmare serviciul de poliţie administrativă nu poate fi încredinţat unor persoane particulare.

3. Noţiunea de poliţie administrativă

Cuvântul “poliţie” provine din latinescul “poliţia” care are semnificaţia de organizare politică şi administrativă precum şi din cuvântul grecesc “politeia” care

133133

Page 3: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

înseamnă cetate şi activitatea de ordine în stat (6). După o altă opinie cuvântul poliţie are la origine grecescul “polis” care are semnificaţia de oraş dar şi reuniune de cetăţeni, de stat (7).

De-a lungul istoriei cuvântul poliţie a dobândit semnificaţia de administraţie, de reglementare, folosindu-se bunăoară termenii poliţie regală, intendent de poliţie, de justiţie, de finanţe etc. Încă din antichitate, în oraşele greceşti existau organizaţii poliţieneşti alcătuite din ephor, archon şi strateg. La romani paznicii ordinii publice erau numiţi censor sau aedili iar ulterior au căpătat denumirea de praefectus urbi (8).

Termenul de poliţie a fost receptat şi în spaţiul românesc fiind întâlnit în documentele din secolele XVII şi XVIII, cu semnificaţia de activitate de stat, activitate a domnitorului şi oblăduitorului ţării.

În vechiul limbaj juridic cuvântul poliţie desemna orice comandament destinat realizării scopurilor societăţii politice (9). Astăzi deşi există o pluralitate de termeni pentru explicarea semnificaţiei cuvântului poliţie, în literatura de specialitate occidentală există apropieri asupra coordonatelor care definesc sintagma poliţia administrativă şi originea acesteia, fiind considerată expresia dreptului de poliţie de care dispune statul pentru realizarea protejării şi restabilirii ordinii publice (10).

După cel de-al doilea război mondial, în statele occidentale a continuat perfecţionarea şi modernizarea poliţiei administrative, prin depolitizarea şi intelectualizarea personalului acesteia iar în ţările din estul Europei, conceptual de poliţie s-a restrâns la un grup de atribuţii şi organe ale Ministerului de Interne care prin agenţi militari foloseau forţa de coerciţie, în special pentru prevenirea, constatarea şi cercetarea infracţiunilor.

În mod tradiţional poliţia administrativă este definită prin raportare la ordinea publică, avându-se în vedere clasica triadă: liniştea, securitatea şi salubritatea publică (11). În literatura juridică actuală din ţara noastră, într-o părere se susţine că poliţia administrativă reprezintă un ansamblu de măsuri care au ca obiect menţinerea ordinii publice, necesare vieţii şi convieţuirii oamenilor într-o societate civilizată (12).

De asemenea într-o altă definiţie, poliţia administrativă reprezintă ansamblul activităţilor organelor administraţiei publice prin care se stabilesc regulile generale şi cele individuale, în limitele cărora se pot desfăşura acţiunile particularilor fără ca prin aceasta ordinea socială să fie prejudiciată (13).

Într-o altă concepţie din literatura juridică franceză se contestă definirea poliţiei prin raportare la ordinea publică, apreciindu-se că activitatea de poliţie există atunci când o autoritate administrativă este învestită cu o competenţă care îi permite fie să reglementeze numeroase activităţi sau raporturi ale particularilor, fie să intervină în aceste ocazii prin intermediul deciziilor individuale, având în vedere că obiectul măsurilor care intervin interesează mai puţin. Totul poate deveni obiect al poliţiei administrative, cu condiţia ca o astfel de competenţă să fie recunoscută autorităţii administrative, de către legiuitor (14).

Pentru definirea poliţiei administrative atât în plan teoretic, cât şi din perspectiva dreptului pozitiv, apreciem că nu se poate face abstracţie de noţiunea de ordine publică. Într-un astfel de demers interesează mai puţin împotriva cui se

134134

Page 4: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

iau măsurile de poliţie, deoarece prezintă importanţă doar raţiunea luării acestor măsuri şi anume protejarea unui interes general.

Indiferent de accepţiunile date noţiunii de poliţie, în esenţa ei, aceasta nu este un serviciu public, ci o formă de acţiune a administraţiei care constă în reglementarea activităţii particularilor, în vederea asigurării menţinerii şi restabilirii ordinii publice.

4. Formele poliţiei administrative

Pentru menţinerea şi restabilirea ordinii publice, autorităţile administrative sunt constituite atât la nivel central, având competenţă pe întreg teritoriul ţării, cât şi la nivel teritorial, cu competenţă doar la nivelul judeţului, oraşului sau comunei. Când autoritatea administrativă are o competenţă generală, măsurile de poliţie administrativă au un caracter general iar autoritatea administrativă este o autoritate de poliţie generală.

Dacă măsurile de poliţie administrativă se iau de către autorităţi administrative specializate, în anumite domenii de activitate care reclamă o anumită tehnicitate, aceste autorităţi au o competenţă specială şi desfăşoară activităţi de poliţie specializată.

Distincţia dintre poliţia generală şi poliţia specială prezintă un interes practic, având în vedere că poliţia generală priveşte ansamblul activităţilor cetăţenilor, pe când poliţia specială urmăreşte controlul unor numeroase tipuri de activităţi (construcţii, finanţe, sănătate, mediu, etc.) sau a unor categorii de cetăţeni (străini). În consecinţă poliţia administrativă priveşte ansamblul activităţilor administrative având ca obiect edictarea regulilor generale şi luarea măsurilor individuale necesare menţinerii ordinii publice, asigurarea liniştii, siguranţei şi salubrităţii publice.

Prin asigurarea liniştii publice se urmăreşte împiedicarea inconvenientelor care ameninţă desfăşurarea normală a vieţii în societate (manifestaţii care pot degenera în acte de violenţă, zgomote, gălăgie etc.). Siguranţa publică priveşte preîntâmpinarea pericolelor care pot ameninţa o colectivitate sau particularii (poluare, calamităţi, etc) iar salubritatea publică constă în asigurarea igienei şi a sănătăţii publice.

În literatura de specialitate s-a pus problema raportului între poliţia generală şi moralitate. Morala este un principiu străin ordinii publice deoarece relevă domeniul conştiinţei iar ordinea morală, nu face parte din ordinea publică. Dar în numeroase convenţii internaţionale se pune accentul pe respectarea demnităţii umane. Prin urmare moralitatea trebuie separată de morală atunci când afectează comportamente sociale, întrucât în această situaţie ea poate interesa ordinea publică.

Caracterul imoral nu este suficient pentru a justifica luarea unei măsuri de poliţie. Măsura poliţienească trebuie pusă în concordanţă cu anumite circumstanţe particulare, locale, necesare preîntâmpinării tulburării ordinii publice.

În consecinţă celebra trilogie care vizează ordinea publică, securitatea,

135135

Page 5: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

liniştea şi salubritatea, se completează cu o nouă noţiune buna ordine socială din care face parte şi moralitatea publică. Această noţiune este specifică poliţiei de proximitate care prin natura sa constituie invesrul poliţiei judiciare naţionale.

Sintagma poliţie administrativă specială poate fi privită în două sensuri. Primul sens priveşte activitatea poliţiei care urmăreşte aceleaşi scopuri ca şi poliţia generală fiind însă supusă unui regim juridic particular iar în al doilea sens, care este cel mai caracteristic pentru această formă de poliţie, se referă la acele activităţi care nu figurează în conţinutul obişnuit al poliţiei generale.

5. Regimul juridic al măsurilor de poliţie administrativă

Măsurile de poliţie administrativă se iau pentru menţinerea ordinii publice independent de activitatea de reprimare a faptelor antisociale. Poliţia judiciară are caracter represiv, în timp ce poliţia administrativă are un caracter preventiv, împiedicând dezordinea socială sau restabilind legalitatea.

Pe lângă măsurile de menţinere a ordinii publice, puterea de poliţie permite autorităţilor administrative competenţa de reglementare a activităţii private, însă această reglementare nu are un caracter absolut. Pe de o parte măsurile de poliţie trebuie, la fel ca toate celelalte decizii administrative să se conformeze regulilor generale de legalitate iar pe de altă parte, ele intervin în materia libertăţilor publice care sunt adaptate necesităţii asigurării ordinii publice.

Exerciţiul puterii de poliţie este dominat de necesitatea de a asigura echilibrul între protecţia ordinii sociale, înfăptuită de către autorităţile administrative şi respectarea libertăţilor publice, care obligă la exercitarea strictă a prerogativelor de putere publică sub control jurisdicţional. În luarea măsurilor de poliţie administrativă, autoritatea de poliţie este ţinută de numeroase condiţii iar abstenţiunea, în exercitarea atribuţiilor, constituie o ilegalitate care poate duce la angajarea responsabilităţii administraţiei. Orice măsură de poliţie administrativă nu este legală, dacă nu s-a luat în scopul împiedicării tulburării ordinii publice iar dacă măsura restrânge o libertate publică, aceasta trebuie să fie oportună. În consecinţă măsurile de poliţie administrativă trebuie să fie proporţionale cu gravitatea tulburării ordinii publice pe care administraţia o previne.

În domeniul libertăţilor publice, măsurile de poliţie administrativă pot fi luate, numai după epuizarea celorlalte mijloace nonjuridice, necesare împiedicării încălcării ordinii publice.

Poliţia administrativă îşi realizează atribuţiile prin 3 modalităţi de acţiune şi anume: prin activitatea de reglementare, luarea măsurilor individuale şi aplicarea coerciţiunii publice.

Reglementarea este măsura de poliţie care constă în edictarea unor reguli generale, pentru protejarea ordinii publice şi asigurarea respectării acesteia, fără suprimarea sau afectarea excesivă a exerciţiului libertăţilor publice. Prin măsurile reglementare (normative) autoritatea de poliţie poate dispune interdicţii generale, măsuri cu caracter excepţional şi autorizarea prealabilă a

136136

Page 6: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

exercitării unor activităţi private ori organizarea unor astfel de activităţi.Autoritatea de poliţie are obligaţia de a lua măsurile care se impun atunci

când o situaţie de fapt este de natură să tulbure ordinea publică. Prin urmare reglementarea constă în mai multe forme de acţiune care presupune: a) o interzicere generală, însă interdicţiile absolute nu pot rezulta decât dintr-o necesitate imperioasă; b) o autorizare prealabilă, în scopul supravegherii desfăşurării unor activităţi care pot afecta interesul general; c) o declaraţie prealabilă care permite autorităţilor de poliţie să fie informate în legătură cu desfăşurarea unei activităţi; d) organizarea unor activităţi prin fixarea unui regim permanent de exercitare a acestora.

Măsurile individuale sunt fundamentate pe o regulă generală şi privesc fie eliberarea unor autorizaţii, în diferite domenii ale activităţii sociale, fie acte de interzicere a unor activităţi(manifestaţii, asocieri etc.) Aceste măsuri pot fi luate în formă scrisă sau orală ori pot fi reduse chiar la efectuarea unui gest, cum ar fi bunăoară semnalizarea unui agent de circulaţie.

Aplicarea constrângerii administrative nu urmăreşte pedepsirea unui fapt pe care legea îl prevede ca fiind dăunător pentru societate ci priveşte exercitarea forţei materiale, specifică dreptului de poliţie pentru a preveni sau a determina încetarea unei dezordini publice. Recurgerea la mijloace de intervenţie specială ale forţei publice, prin utilizarea armelor sau prin participarea armatei la menţinerea ordinii publice, se face numai în condiţiile expres prevăzute de lege.Măsurile coercitive încetează odată cu restabilirea ordinii publice încălcate.

6. Organizarea activităţii de poliţie administrativă

În activitatea de organizare şi executare în concret a legii, poliţia administrativă este înfăptuită atât de către autorităţile publice prevăzute de lege, care au competenţa de a edicta măsuri cu caracter unilateral, cât şi de un personal de execuţie, care are sarcina de a pune în aplicare deciziile luate de autorităţile de poliţie.

Dreptul de poliţie se exercită de către autorităţile de poliţie generală şi de autorităţile de poliţie specială. Poliţia generală se înfăptuieşte de către Guvern, Ministerul Administraţiei şi Internelor,prefect, consiliile judeţene, consiliile locale şi primarii, pentru apărarea ordinii publice naţionale, judeţene şi locale.

Guvernul reglmentează activitatea de poliţie generală prin adoptarea de norme juridice aplicabile pe întreg teritoriul ţării pentru apărarea ordinii publice naţionale.

Ministerul Administraţiei şi Internelor este organ de poliţie generală care prin titularul minsterului, emite ordine şi instrucţiuni referitoare la exercitarea atribuţiilor de poliţie pe întreg teritoriul ţării.

Prefectul, ca reprezentant al Guvernului la nivel territorial, este organ de poliţie administrativă generală care potrivit legii are obligaţia să asigure respectarea ordinii publice şi să dispună măsurile corespunzătoare prevenirii şi apărării ordinii şi liniştii publice (15).

Consiliul judeţean şi preşedintele consiliului judeţean au atribuţii de poliţie

137137

Page 7: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

generală, pentru apărarea ordinii publice judeţene iar consiliul local şi primarul exercită atribuţii de poliţie administrativă generală, pentru menţinerea şi restabilirea ordinii publice locale.

Autorităţile de poliţie specială sunt constituite în diferite domenii ale activităţii sociale şi unele dintre ele exercită atribuţii specifice poliţiei generale iar altele prestează activităţi de poliţie cu conţinut particular. Spre exemplificare amintim că atribuţiile de poliţie administrativă sunt exercitate în domeniul financiar-bancar de către Garda Financiară, Curtea de Conturi, Banca Naţională a României, în domeniul sănătăţii, a igienei publice, profilaxiei bolilor umane şi animale contagioase acţionează poliţia sanitară şi poliţia veterinară, în domeniul ordinii publice stradale, astfel de atribuţii sunt exercitate de Poliţia naţională, Jandarmerie şi Corpul gardienilor publici iar în domeniul protecţiei mediului a fost înfiinţată Garda de mediu etc.

7. Noţiunea serviciului public

Serviciul public este o formă de acţiune administrativă prin care o persoană juridică îşi asumă satisfacerea unor nevoi de interes general.(16) Prin serviciul public înţelegem atât activităţile de producţie şi gestionare a serviciilor de utilitate colectivă, desfăşurate de către administraţie, cât şi organismele care desfăşoară această activitate.

Noţiunea serviciului public ocupă un loc considerabil în cadrul acţiunii administrative iar în practică esenţa acestei activităţi constă tocmai în asigurarea funcţionării serviciilor publice. În orice stat de drept serviciile publice apar ca fiind de strictă necesitate întrucât ele evocă obligaţiile statului faţă de drepturile fundamentale ale cetăţenilor săi. Prin urmare, serviciile publice ocupă un loc important în viaţa societăţii umane.

Creşterea rolului statului contemporan şi dezvoltarea sa, a determinat apariţia unui mare număr de servicii publice, cu diverse ramificaţii care au pătruns aproape în toate domeniile de activitate.

Fiecare cetăţean este interesat, într-un fel sau altul, de asigurarea funcţionării serviciilor publice. Bunăoară legătura cu serviciile publice se realizează pentru asigurarea diferitelor trebuinţe: de îngrijire medicală, asistenţă socială, educaţie, cultură, servicii poştale şi de transport, etc. Deci particularul este un client al serviciului public care urmăreşte satisfacerea unei nevoi proprii considerate de stat ca fiind de interes public.

Noţiunea serviciului public a apărut mai întâi în jurisprudenţa franceză şi a fost preluată de doctrina şcolii de Bordeaux, numită şi Şcoala serviciului public, în fruntea căreia se afla Léon Duguit.

Şcoala de Bordeaux a definit conţinutul şi funcţiile serviciului public, considerându-l drept criteriu care stă la baza aplicării dreptului administrativ precum şi la baza repartizării competenţei între instanţele de contencios administrativ şi instanţele de drept comun. Această doctrină a avut în vedere

138138

Page 8: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

decizia dată de către Tribunalul de Conflicte francez în celebrul caz Blanco din anul 1873.

În speţă Agnes Blanco a suferit un banal accident de muncă prin răsturnarea unui vagonet al manufacturii de tabac de la Gironde, manufactură care aparţinea statului, iar părinţii victimei au introdus o acţiune în despăgubiri la instanţa de drept comun. Prefectul, bazându-se pe Legea din 1790 care proclama separaţia puterii judecătoreşti de puterea administrativă a contestat competenţa acestei instanţe, ajungându-se astfel la un conflict de competenţă, ce a fost soluţionat de Tribunalul de Conflicte.Această instanţă a decis că responsabilitatea revine statului pentru pagubele cauzate particularilor, prin acţiunile persoanelor angajate în cadrul serviciului public care nu poate fi guvernată de aceleaşi principii ce sunt stabilite de Codul civil pentru particulari.(17)

În consecinţă, această decizie a statuat că raporturilor dintre stat şi particulari, din care rezultă răspunderea pecuniară a statului, li se vor aplica un regim juridic diferit de regimul juridic de drept civil iar acest regim este unul de drept administrativ.

Fondatorii teoriei serviciului public pot fi grupaţi în două curente. Bunăoară pentru Léon Duguit serviciul public este "activitatea a cărei îndeplinire trebuie asigurată, reglată şi controlată de guvernanţi pentru că realizarea acesteia este indispensabilă înfăptuirii şi dezvoltării interdependenţei sociale care nu se poate realiza decât prin intervenţia guvernanţilor".

Această concepţie a serviciului public denumită obiectivă a fost criticată chiar de succesorii lui Duguit întrucât ea nu conţine nici o definire, nici o enumerare a activităţilor care prin natura lor trebuie efectuate în sarcina colectivităţilor publice.

De aceea alţi autori au propus o definiţie subiectivă privind conturarea intenţiei guvernanţilor. Pentru G. Jéze sunt unice servicii publice nevoile de interes general pe care guvernanţii decid să le satisfacă prin procedeul serviciului public iar pentru Achille Mestre, această intenţie se recunoaşte în regimul juridic exorbitant dreptului comun aplicat unei activităţi.

Jurisprudenţa din epoca formării concepţiei serviciului public a susţinut că serviciul public se recunoaşte prin reunirea a trei elemente: elementul organic, elementul material şi elementul juridic.

Elementul organic priveşte ansamblul mijloacelor pe care o persoană publică le afectează unui serviciu public iar noţiunea de serviciu public coincide cu cea de organ administrativ.

Elementul material este fundamental pentru serviciul public şi constă în activităţile de interes general pe care le decid guvernanţii ca fiind de interes public.

Potrivit elementului juridic serviciul public constituie doar activitatea asumată şi exercitată într-un regim exorbitant dreptului comun.

În ţara noastră, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu înţelegea prin serviciul public "un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi putere determinată, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter

139139

Page 9: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă".(18)

În opinia prof. Anibal Teodorescu, care se înscrie în teoria lui G. Jéze, "serviciile publice se întâlnesc pretutindeni unde este o activitate de stat întrucât forţa executivă a statului se exercită prin servicii publice iar totalitatea serviciilor publice formează administraţia".(19)

Prin serviciu public M. Văraru înţelegea "orice activitate creată pentru satisfacerea unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu concursul forţei publice."(20)

Profesorul Tarangul considera că "serviciul public constituie orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu".(21)

Astăzi este dominantă teoria denumită a serviciului funcţional născută în mare parte din cea a serviciului public virtual, cu toate că şi aaceasta este contestată.

Teoria serviciului virtual a fost expusă pentru prima dată de către M. Chenot şi constă în susţinerea că o activitate privată de interes general exercitată asupra domeniului public, trebuie considerată ca un serviciu public virtual supus unui control din partea administraţiei.

Acestei teorii i s-a reproşat că este mai mult de natură politică decât juridică, întrucât nu se precizează dacă toate activităţile private desfăşurate asupra domeniului public, pot fi considerate servicii publice, până unde se întinde controlul administraţiei şi totodată ea are tendinţa de a creşte influenţa statului asupra intreprinderilor private.

Teoria serviciului public funcţional este izvorâtă din jurisprudenţă, bazându-se pe funcţia interesului general şi pe dezvoltarea celor trei elemente evidenţiate de jurisprudenţa clasică şi anume: elementul material, elementul organic şi elementul juridic.

Elementul material a devenit esenţial întrucât prin natura ei o activitate de interes general nu poate fi considerată serviciu public. În concepţia funcţională asupra serviciului public care are o natură subiectivă, singuri guvernanţii sunt chemaţi să aprecieze ce activităţi sunt de interesa general şi constituie servicii publice.

Elementul organic defineşte cadrul de exercitare a unui serviciu public. Numai organismele private delegate sau autorizate de către persoanele publice realizează servicii publice de interes general. Această abilitare poate lua forma actelor contractuale (concesiune) sau a actelor unilaterale (lege, act administrativ individual) însă în ambele situaţii numai persoanele publice pot crea un serviciu public de interes general.

Elementul juridic evidenţiază regimul exorbitant, serviciilor publice aplicându-li-se regulile dreptului administrativ.

Prin urmare în această concepţie, pe care o împărtăşim, serviciul public este o activitate asigurată sau asumată de o persoană publică în vederea realizării interesului public.(22)

În orice stat de drept importanţa serviciilor publice este evidenţiată prin legea fundamentală întrucât ele sunt inerente oricărei organizări statale. Astfel

140140

Page 10: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

ideea de serviciu public apare şi în Constituţia României din anul 1991 în mai multe articole fie în mod expres, fie în mod implicit.

Bunăoară în art. 31 alin. 5 se precizează că " serviciile publice de radio şi de televiziune sunt autonome" iar "organizarea lor şi controlul parlamentar asupra activităţii acestora se reglementează prin lege organică". În art. 32 alin. 5 se arată că "instituţiile de învăţământ, inclusiv cele particulare;I confesionale, se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii". Potrivit art. 34 alin. 3 "organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii". În art. 42 alin. 2 lit. a se face referire la "serviciul cu caracter militar sau la activităţile desfăşurate în locul acestuia de cei care potrivit legii, nu prestează serviciul militar obligatoriu". Articolul 43 alin. 2 statuează că numai "legea stabileşte condiţiile şi limitele exercitării dreptului la grevă, precum şi garanţiile necesare asigurării serviciilor esenţiale pentru societate". În conformitate cu art. 65 Parlamentul în şedinţă comună "numeşte la propunerea Preşedintelui României, directorul Serviciului Român de Informaţii şi exercită controlul asupra activităţii acestui serviciu". Mai amintim dispoziţiiile art. 122 care precizează că, "consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean" şi art. 123 alin. 2, care statuează că "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale".

8. Organizarea serviciului public

Pentru a-şi îndeplini propriile sarcini, statul şi comunităţile locale înfiinţează prin lege sau pe baza legii, prin acte administrative, servicii publice administrative pe care le înzestrează cu mijloace materiale, financiare şi umane pentru a desfăşura o activitate permanentă, în scopul satisfacerii unor trebuinţe specifice de interes public.

Înfiinţarea serviciilor publice este determinată de creşterea rolului statului şi comunităţilor locale în viaţa societăţii. La baza organizării şi funcţionării serviciilor publice stau mai multe principii generale: principiul continuităţii, principiul adaptării, principiul egalităţii şi principiul neutralităţii.

Principiul continuităţii. Serviciul public prin definiţie răspunde unei nevoi de interes general. Or satisfacerea acestui deziderat, nu poate fi asigurată cu intermitenţă. Noţiunea de continuitate este legată în mod necesar de dreptul utilizatorilor serviciilor publice, în asigurarea funcţionării normale a serviciilor publice existente.

Pentru unele servicii continuitatea servicilui public presupune permanenţa acestuia. Bunăoară serviciul public de telecomunicaţii şi de asigurarea ordinii publice presupun o asemenea permanenţă. Alte servicii implică o funcţionare regulată fără alte întreruperi decât cele prevăzute şi reglementate de lege. O

141141

Page 11: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

astfel de situaţie întâlnim de exemplu în serviciul public de învăţământ care după cum se ştie, funcţionează cu o anumită alternare, trimestre-vacanţe sau semestre-vacanţe, însă perioadele de vacanţă nu pot fi considerate ca întrerupere a funcţionării normale a serviciului public şi nici ca intermitenţe nepermise.

Principiul continuităţii este incompatibil cu întreruperea serviciului public de către funcţionarii publici care nu se pot sustrage obligaţiei de a-şi îndeplini sarcinile ce le revin. Ca urmare ei nu pot părăsi serviciul fără aprobare şi chiar demisia trebuie acceptată de către serviciul public, pentru a putea produce efecte.Tot în baza continuităţii se justifică limitarea exercitării dreptului la grevă, a unor funcţionari publici din anumite ramuri şi domenii de activitate.

În România dreptul la grevă şi exercitarea lui sunt reglementate prin Legea 168/1999 modificată prin Ordonanţa de urgenţă nr.138/2000 şi ordonanţa de urgenţă nr.290/2000 (23)

Principiul adaptării. Potrivit acestui principiu, administraţia trebuie să asigure concordanţa serviciului public cu cerinţele dinamice ale vieţii sociale, fapt ce presupune dezvoltarea continuă a acestuia.

Beneficiarii nu pot cere adaptarea serviciului public la nevoile lor, ci pot doar solicita ca acesta să funcţioneze aşa cum este reglementat şi organizat de normele juridice în vigoare. În acelaşi timp, adaptarea serviciului public are influenţă şi asupra funcţionarilor publici, imprimând o dinamică a statutului acestora, astfel că situaţia lor se schimbă şi nu rămâne aceeaşi, neputând invoca drepturi câştigate şi totodată, neavând un drept al menţinerii statutului lor.

Principiul egalităţii. Principiul egalităţii în faţa serviciilor publice decurge din principiul constituţional al egalităţii în drepturi consacrat de legea noastră fundamentală. Astfel, potrivit art. 16. alin. 1 din Constituţie "cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice fără privilegii şi fără discriminări".

Această egalitate nu este una teoretică, ci concretă şi priveşte în primul rând beneficiarii serviciilor publice, neexistând diferenţieri între categoriile de persoane, în raporturile acestora cu un asemenea serviciu. Deci, principiul egalităţii înseamnă că toate persoanele fie fizice, fie juridice, care se găsesc în aceeaşi situaţie, în raporturile lor cu serviciul public trebuie tratate în aceeaşi manieră. De principiul egalităţii beneficiază şi potenţialii utilizatori ai serviciului public, cum este bunăoară egalitatea de acces la învăţământul public, la spitalele publice, la transporturile publice etc. În aceste raporturi nu se ţine seama de posibilităţile financiare ale cetăţenilor sau de alte condiţii, ci numai de capacitatea de primire a serviciului public.

De asemenea principiul egalităţii se aplică funcţionarilor publici care sunt supuşi aceloraşi norme atât în ceea ce priveşte accesul la funcţiile publice, cât şi în desfăşurarea carierei lor.(24) Principiul egalităţii de tratament priveşte şi eventualii cocontractanţi ai administraţiei întrucât ei beneficiază de şanse egale la încheierea unui contract administrativ, în cazul în care îndeplinesc condiţiile legale, fiind protejaţi de aceleaşi norme juridice care reglementează serviciul public.

Atunci când beneficiarii nu sunt într-o situaţie identică, în raport cu serviciul public, ei pot fi supuşi la regimuri juridice diferite, în concordanţă cu exigenţele

142142

Page 12: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

interesului general. Bunăoară, în cadrul utilizării serviciilor publice industriale sau comerciale, între beneficiari pot apărea inegalităţi, în funcţie de posibilităţile materiale ale acestora, ca urmare a exigenţelor economiei de piaţă.

Principiul neutralităţii. Acest principiu nu se confundă cu principiul egalităţii. El nu vizează numai drepturile persoanelor care sunt în raport cu serviciul public ci şi îndatoririle serviciului în egală măsură care nu trebuie să favorizeze o persoană sau o categorie de persoane. Bunăoară, în materie de învăţământ public, principiul neutralităţii nu semnifică numai că serviciul public trebuie să asigure egalitatea la învăţământ ci el evidenţiază şi faptul că profesorii trebuie să dea dovadă de imparţialitate politică, filozofică şi religioasă în egală măsură pentru toţi beneficiarii serviciului.

9. Clasificarea serviciilor publice

În doctrina de drept public întâlnim numeroase clasificări a serviciilor publice care diferă de la un autor la altul şi de la sistemul de drept adoptat, în funcţie de gradul de evoluţie a gândirii juridice din momentul elaborării construcţiei teoretice, pe baza legislaţiei în vigoare şi a opţiunilor autorilor.

Bunăoară un autor(25) clasifică serviciile publice după forma de organizare în: organe ale administraţiei publice, instituţii publice, regii autonome de interes public iar după obiectul de activitate în: servicii pentru păstrarea ordinii şi apărare a ţării, servicii financiare şi fiscale, servicii de învăţământ, servicii de asistenţă socială şi igienă, servicii de artă şi cultură şi servicii economice.

În doctrina franceză în general se face distincţie între serviciile administrative, industriale şi comerciale avându-se în vedere obiectul şi regimul lor juridic.(26)

Într-o analiză detaliată(27) preluată şi în literatura noastră(28) serviciile publice sunt clasificate după mai multe criterii. Astfel, după obiectul lor serviciile publice se disting în servicii administrative, industriale, comerciale şi sociale. După modul de realizare a interesului general se deosebesc următoarele categorii de servicii publice: a) servicii care au ca scop satisfacerea directă şi individuală a particularilor; b) servicii care procură particularilor avantaje personale, fără ca aceştia să intre în contact cu serviciul; c) servicii destinate întregii colectivităţi fără ca indivizii să resimtă personal şi direct beneficiul lor (apărarea naţională, serviciul diplomatic, cercetarea ştiinţifică etc.). Din punct de vedere al gradului de extensie a serviciilor publice se disting: servicii naţionale sau de importanţă naţională, organizate la nivelul întregului teritoriu şi servicii locale care la noi pot fi judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale. În ce priveşte relaţiile cu sectorul privat pot fi deosebite serviciile publice monopolizate de către colectivităţile publice şi serviciile care se exercită de către administraţia publică în paralel şi în regim concurenţional cu serviciile particulare. În fine, după modul de gestionare se mai face distincţie între serviciile exploatate în regie sau stabiliment public şi serviciile exploatate în regim privat.

Pentru activitatea practică prezintă interes clasificarea serviciilor publice în servicii administrative, industriale şi comerciale care relevă natura şi regimul

143143

Page 13: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

juridic ale serviciilor publice precum şi clasificarea acestora conform modului lor de gestionare.

Serviciile publice administrative sunt administrate de către persoane publice fiind cele la care se recurge cel mai des, cum sunt bunăoară instituţiile de învăţământ, instituţiile sanitare, muzeele, etc. Ele se caracterizează printr-o gestionare în regim public supusă dreptului administrativ. Astfel, actele unilaterale sunt acte de autoritate, contractele pe care le încheie sunt contracte administrative, bunurile lor beneficiază de protecţia domenialităţii publice, muncile au caracterul de munci publice iar personalul acestora are calitatea de funcţionari publici.

Mijloacele financiare ale serviciului public administrativ sunt alocate de la buget din impozite şi taxe sau provin din subvenţii publice.

Utilizatorii serviciilor publice adminstrative dispun, în condiţiile legii, de dreptul de acces la aceste servicii şi pot solicita buna lor funcţionare. Ei însă nu pot solicita menţinerea serviciului iar administraţia publică poate modifica unilateral situaţia serviciului administrativ.

Serviciile publice industriale şi comerciale sunt administrate de particulari, fiind supuse unui regim juridic de drept privat atât în relaţiile cu destinatarii lor, cât şi în ce priveşte responsabilitatea acestora. Personalul acestor servicii este supus regulilor dreptului muncii având calitatea de salariaţi.

Mijloacele financiare ale srviciilor publice industriale şi comerciale sunt procurate prin încasarea preţului serviciului prestat sau din redevenţă fiind gestionate printr-o activitate privată.

10. Modul de gestionare a serviciilor publice

Modurile de gestionare ale serviciilor publice sunt foarte diverse. Pe baza legislaţiei în vigoare deosebim: gestionarea directă a serviciilor publice de către persoane publice şi gestionarea acestor servicii de către organisme private.

Modul tradiţional şi cel mai evident de gestionare a serviciilor publice este cel de gestionare directă de către persoanele publice prin regie sau stabiliment public (instituţie publică).

Un serviciu public este gestionat în regie când acesta este administrat direct de către stat sau colectivităţile locale fiind totodată înzestrat cu personalitate juridică dar nedispunând de buget propriu.

Regia poate fi directă sau indirectă. Serviciul în regie directă nu se distinge cu nimic de colectivitatea căreia îi aparţine (de exemplu un minister etc.) pe când regia indirectă, fără a avea personalitate juridică proprie, beneficiază de o inidividualizare administrativă şi mai ales financiară (buget autonom).

Stabilimentul public sau instituţia publică este un mod de gestionare a serviciilor publice administrative, diferit de cel al regiei, bazat pe decentralizare funcţională şi pe specializarea într-un anumit domeniu al activităţii sociale. El este definit ca serviciu public personalizat fiind modul clasic de gestionare a unor servicii publice cum sunt bunăoară liceele, spitalele, universităţile, etc.

Stabilimentul public are personalitate juridică şi autonomie financiară

144144

Page 14: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

dispunând atât de organe proprii de conducere, cât şi de bunuri proprii şi buget autonom.

Gestionarea serviciilor publice de către particulari se face în profitul acestora prin delegarea gestiunii de către administraţia publică fie prin decizie unilaterală, fie pe calea contractului administrativ.

Potrivit legislaţiei în vigoare, acest mod de gestionare se poate face pe baza contractului de concesionare - punându-se în valoare un bun proprietate publică sau efectuându-se lucrări publice ori pentru satisfacerea altor nevoi publice - a contractului de închiriere sau a locaţiei de gestiune etc.

Note bibliograficePARTEA II-ACAPITOLUL III

Formele acţiunii administrative

1. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura, Nemira,1996,p.206;2. ibidem3. I.Rivero, J.Waline, op.cit.p.385;4. Art.1 din Legea 61/1991, republicată în M.of.partea I,nr.387 din 18 august 2000;5. art.5 din Codul civil;6. Gerard Cornu, Vocabularire juridique, P.U.F., Paris,1987, p.589; Eugen Bianu,

Ordinea obştească, Îndreptar profesional în ştiinţa poliţienească, Bucureşti, 1938; p.7;

7. Vasile Barbu, Introducere în dreptul poliţienesc român unificat, Tipografia Cosmos, Societatea Anonimă Oradea, 1927,p.11;

8. Ivan Stelian, Răspunderea juridică a poliţistului, Editura Hiperion, Cluj 1997, p.5;9. Francois Chotelet, Eveline Pisier, Concepţii politice ale sec.XX, Editura Humanitas,

Bucureşti,1994,p.83;10. Jean Moreau, Droit administratif, P.U.F,Paris 1984,p.348;11. Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, Tom.2, P.U.F. Paris, 1992,p.682;12. Alexandru Negoiţă, drept administrativ, Bucureşti,196,p.9;13. Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti,2002,p.133;14. F.P. Benoit, Le droit administratif francois, op cit.15. Art. 134 şi următoarele din Legea 215/2001 publicată în M.of. partea I nr.204 din 23

aprilie 2001 16. J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 385; 17. Joel Carbajo, Droit des services publics, Dalloz, 1995, p. 36; 18. P. Negulescu, op. cit., p. 123; 19. A. Teodorescu, op. cit., p. 256; 20. M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec, Co.,

Societate Anonimă, Bucureşti, 1928, p. 89; 21. G. D. Tarangul, op. cit., p. 15; 22. J. M. De Forges, op. cit., p. 185; 23. Legea privind soluţionarea conflictelor de muncă a fost publicată în M.of partea I,

nr.582 din 29 noiembrie 1999; OUG 138/2000 a fost publicată în M.Of.partea I nr.479 din 2 octombrie 2000, OUG 290/2000 a fost publicată în M.Of.partea I nr.706 din 29 decembrie 2000;

24. M. T. Oroveanu, Teoria generală a serviciului public, Studii de drept românesc, nr. 3/1994, p. 223;

25. V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 137; 26. J. Carbajo, op. cit., p. 40;

145145

Page 15: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

27. J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 395; 28. A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 71;

CAPITOLUL IVFuncţia publică administrativă

1. Consideraţii generale

Conceptul de funcţie publică este în strânsă corelaţie cu noţiunile de putere publică, autoritate publică sau organ public, serviciu public şi interes public. Orice societate organizată în stat se bazează pe prerogativele puterii publice, în vederea satisfacerii intereselor generale, publice ale societăţii.

În consecinţă organizarea statală reflectă necesităţile ce trebuie satisfăcute în cadrul sistemului social iar valorile pe care le realizează autoritatea statală sunt valori politice, stabilite potrivit specificului organizării societăţii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuinţelor de interes general, într-un regim de putere publică, pe baza prerogativelor constituţionale care fac să prevaleze interesul public faţă de cel privat.

Serviciile publice, indiferent de natura sau forma de organizare, realizează activităţi proprii potrivit competenţei lor stabilită prin lege. Competenţa unui serviciu public este strâns legată de funcţia îndeplinită în cadrul organizării statale.

Odată cu diversificarea funcţiilor statului modern apare necesitatea înfiinţării de noi servicii publice. Prin activitatea de legiferare Parlamentul reglementează în mod uniform relaţiile sociale dintre membrii societăţii. Serviciul public judiciar alcătuit din sistemul instanţelor judecătoreşti soluţionează litigiile care apar între membrii societăţii şi aplică sancţiunile legale celor care încalcă legea.

Pentru satisfacerea intereselor generale de apărare a ordinii publice şi a securităţii statului, de asigurare a trebuinţelor de instruire, cultură şi sănătate a populaţiei precum şi pentru asigurarea condiţiilor materiale de viaţă ale cetăţenilor au fost create şi organizate serviciile publice administrative care îşi desfăşoară activitatea, într-un regim de putere publică, pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor.

Fiecare autoritate publică sau serviciu public realizează în domeniul lor de activitate, atributele de putere ale statului prin personalul repartizat pe diferite structuri, compartimente funcţionale, pe criterii profesionale, pe linii ierarhice şi pe funcţii. Prin urmare corespunzător funcţiilor fundamentale ale statului, funcţia publică statală se realizează pe categorii de funcţii publice, între care există atât asemănări, cât şi deosebiri. Bunăoară toate categoriile de funcţii publice se bazează pe prerogativele de putere publică şi se deosebesc prin specificul activităţilor pe care le realizează.

Conform dispoziţiilor constituţionale, în exercitarea mandatului lor, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului iar statutul funcţionarilor publici se stabileşte prin lege organică. Legea privind statutul funcţionarilor publici (1) se aplică tuturor funcţionarilor publici inclusiv celor care au statute proprii, aprobate

146146

Page 16: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel, reprezentând dreptul comun în această materie.

Potrivit legii pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:

a) structurile de specialitate ale Parlamentului României; b)structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d)serviciile diplomatice şi consulare; e)autoritatea vamală; f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege.

Statul judecătorilor şi procurorilor este stabilit prin Constituţie şi Legea privind statutul magistraţilor (2) iar statutul cadrelor didactice şi statutul persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică este reglementat prin legi speciale.

Corespunzător naturii activităţii desfăşurate, funcţia publică statală poate fi de demnitate publică, funcţie publică administrativă sau executivă şi funcţie publică jurisdicţională.

Noţiunea de funcţie publică este utilizată pentru a caracteriza personalul autorităţilor şi instituţiilor publice, mai ales în raport cu salariaţii din sectorul privat şi a evidenţia regimul juridic diferit aplicabil funcţiei publice. Bunăoară agentul unei persoane sau salariatul unui organism de drept privat, nu are calitatea de funcţionar public, chiar dacă serviciul public încredinţat acestor persoane private este de natură administrativă şi agentul sau salariatul participă direct la execuţia sa.

Studiul funcţiei publice presupune analizarea noţiunii de funcţionar public, prin evidenţierea regimului juridic referitor la metodele de recrutare a personalului, la modul de desfăşurare a activităţii acestuia şi la drepturile şi obligaţiile specifice. Acest regim juridic care determină existenţa funcţionarilor publici este specific funcţiei publice statale fiind derogatoriu de la dreptul care reglementează relaţiile de muncă din sectorul privat (3).

Persoanele fizice care ocupă în condiţiile legii funcţiile publice în vederea realizării atribuţiilor unui serviciu public administrativ al statului, judeţului, oraşului sau comunei se numesc funcţionari publici administrativi şi primesc pentru activitatea desfăşurată un salariu lunar, în condiţiile legii iar persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică au dreptul pentru activitatea desfăşurată la o indemnizaţie lunară (4).

Deosebirea dintre salariul de bază al funcţionarilor publici administrativi şi indemnizaţia lunară a demnitarilor constă în aceea că celor remuneraţi cu indemnizaţie lunară, nu li se cuvin sporuri şi/sau adaosuri la această indemnizaţie.

Funcţia publică jurisdicţională este realizată de o categorie distinctă de personal, în raport cu salariaţii, funcţionarii publici administrativi şi demnitarii publici, care poartă denumirea de magistraţi. Magistraţii judecători şi procurori sunt numiţi în funcţie de Preşedintele României iar judecătorii sunt inamovibili, în timp ce procurorii se bucură de stabilitate în funcţie. Pentru activitatea desfăşurată magistraţii primesc o indemnizaţie lunară cu anumite sporuri.

147147

Page 17: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

La realizarea funcţiei jurisdicţionale mai concură magistraţi asistenţi de la Curtea Supremă de Justiţie şi magistraţi consultanţi, pentru soluţionarea litigiilor specifice dreptului muncii, care participă la deliberări cu vot consultativ, însă aceştia nu beneficiază de inamovibilitate fiind numiţi şi eliberaţi din funcţie de către ministrul justiţiei.

Judecătorii Curţii Constituţionale şi cei ai Curţii de Conturi precum şi procurorii acesteia din urmă sunt asimilaţi magistraţilor, îndeplinind o funcţie publică jurisdicţională.

Legea actuală de organizare judecătorească şi a Curţii Supreme de Justiţie, nu precizează expres natura juridică a raportului de muncă al magistratului, cu instanţele judecătoreşti sau parchetele cu personalitate juridică la care îşi desfăşoară activitatea. În consecinţă atât în legislaţie, cât şi în doctrină, natura juridică a funcţiei publice jurisdicţionale este controversată(5).

2. Natura juridică a funcţiei publice administrative

Odată cu punerea bazelor dreptului administrativ modern şi consacrarea autonomiei sale, doctrina şi jurisprudenţa de specialitate i-au fundamentat conţinutul instituţiilor şi regimul juridic aplicabil.

La sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului următor, ştiinţa dreptului administrativ a beneficiat de contribuţia unor reputaţi specialişti care au influenţat şi doctrina din ţara noastră.

În stabilirea naturii juridice a noţiunii de funcţie publică administrativă s-au conturat mai multe concepţii referitoare la: teza contractului de drept privat, susţinută în principal de doctrina germană care prin Paul Laband a fundamentat concepţia mandatului reprezentativ, inspirată de teoria mandatului civil (6); teza contractului administrativ, susţinută de unii reprezentanţi ai şcolii franceze (7) şi teza statului legal, promovată de susţinătorii dreptului public francez Esmein, Haurion, Duguit şi Jeze (8) care susţineau ideea că funcţia publică se bazează pe un act de autoritate, ce implică prerogative de putere publică şi nu drepturi şi obligaţii contractuale.

Teoria statului legal a fost împărtăşită şi de doctrina din ţara noastră care a susţinut ideea că funcţia de stat este o instituţie a dreptului administrativ prin care se realizează puterea de stat (9) iar situaţiile de drept public, nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricât de puternice ar fi aparenţele (10) . Totodată se preciza că situaţia juridică a funcţionarului public este una obiectivă deoarece statul determină pe cale generală şi impersonală, toate drepturile şi obligaţiile funcţionarului care exercită o putere legală şi nicidecum un drept subiectiv.

În perioada postbelică doctrina a folosit noţiunea de funcţie de stat şi funcţionar de stat pentru a desemna persoanele care desfăşurau activităţi de natură administrativă, pe fondul diminuării importanţei dreptului public şi a fundamentării autonomiei dreptului muncii. Bunăoară doctrina de drept al muncii (11) care are adepţi şi astăzi a promovat teza unicităţii raportului juridic de muncă potrivit căreia, contractul individual de muncă reprezintă unicul temei al raportului

148148

Page 18: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

de muncă iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu constituiau decât condiţii speciale necesare încheierii unor anumite raporturi juridice de muncă, alături de condiţiile generale cum sunt capacitatea juridică, pregătirea profesională, vechimea în muncă şi altele. Raporturile de muncă erau considerate ca fiind tipice şi atipice pentru cadrele cu statut special.

În noul context constituţional al reglementării funcţiei publice, în doctrina de drept a muncii pe lângă teza unicităţii raportului juridic de muncă (12) se admite şi faptul că analiza aspectelor principale ale regimului juridic al funcţionarilor publici în cadrul dreptului muncii, nu exclude problematica vastă a raportului de serviciu din cadrul dreptului administrativ. Totodată se susţine teza unei noi ramuri de drept, dreptul profesional sau teza apărută în Franţa care promovează ideea unui Drept al muncii publice.

În literatura de drept administrativ funcţia de stat era caracterizată ca „un complex de drepturi şi obligaţii cu care este învestită o persoană fizică, ce face parte din cadrul unui organ al statului care are caracter de continuitate şi care se exercită în realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului”(13) sau ca o „situaţie juridică impersonală (obiectivă) creată şi organizată prin acte normative, în vederea realizării puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia” (14).

O altă orientare era axată pe ideea dublului raport juridic al funcţionarului de stat care apărea ca subiect a două feluri de raporturi juridice, unul de serviciu, născut prin actul de numire sau alegere în funcţie, pe baza căruia îşi exercită atribuţiile legale şi altul de muncă, în care funcţionarul intră cu instituţia care-l angaja într-o relaţie reglementată de dreptul muncii(15).

În prezent în ţările Uniunii Europene se manifestă opţiuni care consacră, fie concepţia bazată pe ideea statutului legal, supus unui regim juridic unilateral de drept public, fie cea care conţine reglementări contractuale de drept privat, însă în cele mai multe ţări predomină concepţia statutului legal.

Bunăoară conceptul de funcţie publică este reglementat în Franţa şi în ţările francofone prin noţiunea „funcţion publique”, în Regatul Unit al Marii Britanii prin expresia „civil service”, în Germania prin sintagma „affentlicher dienst” iar personalul care îndeplineşte aceste funcţii poartă denumirea de „functionnaires” în Franţa şi Luxemburg, „civil servent” în Anglia şi Irlanda, „Beauter” în Germania. În Italia este folosită sintagma „impiegato civile de allo stato” în Belgia „agent de l’Etat” iar în Spania şi Portugalia se întrebuinţează noţiunea de „functionario”. Atât în doctrină cât şi în legislaţia din mai multe ţări sunt întâlnite şi alte expresii cum ar fi „agent public”, „funcţionar de stat”, „servitorul coroanei” sau „manager public”.

Datorită acestor diferenţieri etimologice şi a concepţiilor juridice de reglementare a funcţiei publice şi a funcţionarului public, în literatura occidentală de specialitate s-a propus uniformizarea noţiunilor prin folosirea expresiilor „personal administrativ” sau „personalul din administraţie”. Totodată se manifestă preocupări pentru „modernizarea” concepţiei juridice referitoare la acest personal şi a funcţiei îndeplinite iar sub presiunea unor forţe politice şi sindicate se susţine chiar ideea „privatizării” funcţiei publice. Bunăoară în Italia printr-un act normativ din anul 1993 cunoscut sub denumirea de „decretul privatizării funcţiei publice” se

149149

Page 19: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

consacră principiul trecerii de la reglementarea unilaterală a funcţiei publice, la convenţiile colective, negociate între un agent autonom care reprezintă autoritatea publică şi sindicatele funcţionarilor publici. Prin urmare stabilirea regimului juridic a funcţiei publice reprezintă o opţiune politică, bazată atât pe consideraţii de ordin juridic, cât şi pe necesitatea soluţionării unor trebuinţe de ordin social.

În ţările Uniunii Europene funcţia publică poate fi clasificată după natura acesteia în funcţie publică comunitară locală, funcţie publică naţională şi funcţie publică comunitar-europeană. Modul de reglementare a funcţiei publice comunitare locale şi naţionale diferă de la o ţară la alta, în funcţie de tradiţiile şi concepţiile juridice adoptate, având baze atât constituţionale, cât şi statutare iar funcţia publică comunitar-europeană este prevăzută în principal prin statutul funcţionarilor comunităţilor europene precum şi în alte reglementări.

În ţara noastră potrivit dispoziţiilor constituţionale, statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică iar alegerea profesiei şi a locului de muncă sunt libere, având în vedere că dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Ca şi în cazul altor instituţii ale dreptului administrativ, reglementarea funcţiei publice se întrepătrunde în subsidiar, cu normele generale ale dreptului privat. În acest sens Legea privind Statutul funcţionarilor publici prevede că dispoziţiile acesteia se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.

În consecinţă natura juridică a funcţiei publice este fundamentată pe teza statutului legal iar funcţionarul public este un purtător al autorităţii publice, învestit cu prerogative de putere publică.

3. Noţiunea de funcţie publică administrativă şi trăsăturile acesteia

Potrivit legii funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală.

Definiţia legală a funcţiei publice se bazează pe teza exprimată constant în doctrina de drept public care defineşte competenţa unei autorităţi sau instituţii publice, ca fiind un ansamblu de atribuţii stabilite de legea fundamentală sau de alte legi care conferă drepturi şi obligaţii pentru realizarea în nume propriu, pe baza prerogativelor puterii publice, a unei anumite activităţi administrative. Legea mai recurge şi la termenul „responsabilitate” care însă are mai mult o semnificaţie filozofică, de raportare a individului la sistemul de valori existent şi mai puţin una juridică, având în vedere că în accepţiunea cea mai largă, termenii de răspundere şi responsabilitate sunt sinonimi iar atribuţia prevăzută de lege, reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie care în final implică răspunderea.

Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice; g) subordonare ierarhică.

150150

Page 20: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Aceste principii, unele cu valoare declarativă sau deontologică, au rolul de a direcţiona şi eficientiza funcţia publică pentru o mai bună deservire a beneficiarilor săi.

Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa la Legea statutului funcţionarilor publici iar activităţile administrative care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt următoarele: a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice; d) consilierea, controlul şi auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; f) colectarea creanţelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice, în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) repartizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.

Realizarea funcţiei publice se bazează pe mai multe trăsături specifice printre care amintim pe cele mai semnificative. Astfel competenţa funcţiei publice este determinată în mod unilateral de către autorităţile publice, prin norme juridice pentru realizarea unui interes general. Atribuţiile corespunzătoare fiecărei funcţii publice se stabilesc pe baza sarcinilor specifice ale autorităţilor şi instituţiilor publice, cu respectarea principiilor ierarhiei, specializării şi profesionalizării funcţiei publice. În consecinţă funcţia publică fiind predeterminată legal drepturile şi obligaţiile care intră în conţinutul acesteia nu pot fi modificate, înlocuite sau suprimate de către titularul funcţiei, dacă legea nu i-a conferit un asemenea drept. Funcţiile publice au caracter continuu, neputând fi exercitate cu intermitenţă sau o singură dată în funcţie de situaţia creată. Prin urmare caracterul continuu al funcţiei publice, presupune exercitarea acesteia, pe toată durata existenţei funcţiei publice.

Funcţia publică administrativă are un caracter obligatoriu întrucât drepturile şi obligaţiile care alcătuiesc conţinutul acesteia trebuie exercitate în temeiul legii iar exercitarea nu reprezintă doar o formalitate sau o posibilitate ce caracterizează dreptul subiectiv. Atribuţiile funcţiei publice reprezintă pentru funcţionarul public drepturi şi obligaţii legale pe care le exercită în conformitate cu fişa postului ocupat. Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public. Titularul funcţiei publice este o persoană fizică legal învestită în funcţie prin actul unilateral de dispoziţie a autorităţii sau instituţiei publice care realizează atribuţiile ce intră în competenţa funcţiei publice.

Funcţia publică presupune anumite incompatibilităţi care pot fi de ordin constituţional sau legal, având menirea de a asigura obiectivitatea şi prestigiul funcţiei. Fiecare funcţie publică administrativă este stabilită într-o anumită ierarhie care asigură prin unitatea de structură şi acţiune realizarea atribuţiilor specifice.

151151

Page 21: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Ierarhia funcţiilor publice se stabileşte prin actul de înfiinţare, organizare şi funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice respective. În baza ierarhiei, funcţionarii publici ierarhic inferiori sunt obligaţi să se supună dispoziţiilor date în limita şi condiţiile legii, de către funcţionarii ierarhic superiori. În cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice atribuţiile unei funcţii publice se împart pe posturi. Postul reprezintă funcţia publică individualizată. Conţinutul concret al drepturilor şi obligaţiilor unei funcţii publice individualizate se stabileşte prin fişa postului.

Funcţiile publice individualizate din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice alcătuiesc statul de funcţii al acelei unităţi care se aprobă potrivit legii, în funcţie de interesele publice ocrotite şi de mijloacele umane şi materiale care pot fi alocate, pentru satisfacerea interesului public. Statul de funcţii este un act administrativ-financiar prin care se stabileşte atât numărul de posturi, nivelul studiilor, gradul de profesionalizare a funcţionarilor publici, cât şi nivelul de şcolarizare a fiecărei funcţii publice.

Totalitatea funcţionarilor publici statutari constituie corpul funcţionarilor publici iar cei eliberaţi din funcţia publică în condiţiile legii, alcătuiesc corpul de rezervă care este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Noţiunea de corp al funcţionarilor publici este caracteristică structurii actuale a funcţiei publice şi înlocuieşte noţiunea de cadre specifică vechii reglementări în materie.

4. Clasificarea funcţiilor publice administrative

Pentru înţelegerea naturii juridice a funcţiei publice administrative se impune clasificarea acesteia după criterii care disting atât funcţiile publice, cât şi funcţionarii publici.

Bunăoară după natura atribuţiilor care alcătuiesc competenţa unei autorităţi sau instituţii publice, funcţiile publice administrative se clasifică în funcţii publice generale şi funcţii publice specifice.

Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţei lor generale iar funcţiile publice specifice alcătuiesc un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi, cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice pentru realizarea competenţei lor specifice.

După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în trei categorii, după cum urmează: a) funcţii publice corespunzătoare înalţilor funcţionari publici; b) funcţii publice de conducere; c) funcţii publice de execuţie.

Funcţia de înalt funcţionar public cuprinde funcţiile publice de secretar general şi secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general şi secretar general adjunct din cadrul ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect şi subprefect, secretar general al prefecturii şi secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti, director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

152152

Page 22: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Funcţia de conducere cuprinde toate atributele ce definesc decizia administrativă şi priveşte actele dispozitive, de organizare, coordonare, îndrumare şi control, emise sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar.

Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una din următoarele funcţii publice: a) secretar al municipiului, al sectoarelor municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei; b) director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; c) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale; d) şef de serviciu şi şef de birou.

Funcţiile de conducere pot fi clasificate după nivelul ierarhiei acestora în funcţii de conducere care privesc conducerea autorităţii sau instituţiei publice, în întregul acesteia şi funcţii de conducere a unor structuri interne, din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice iar sub aspectul conţinutului procesului decizional administrativ, acestea se clasifică în funcţii care presupun toate atributele conducerii şi funcţii care vizează anumite elemente ale actului decizional.

Funcţiile publice de execuţie privesc de regulă activităţile faptice fie de pregătire a actelor decizionale, fie de punere în executare a acestora. Funcţiile de execuţie sau operative pot fi clasificate după natura lor în funcţii de administraţie internă şi de specialitate iar după importanţa acestora, la realizarea acţiunii administrative deosebim funcţii de execuţie principale sau auxiliare ori secundare.

Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează: a) superior ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant.

Un alt criteriu legal de clasificare a funcţiilor publice administrative constă în nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice. După acest criteriu distingem funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi funcţii publice din clasa a III-a. Clasa I cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalenţă, clasa II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă şi clasa a III priveşte funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale absolvite cu diplomă.

În literatura juridică funcţiile publice au fost clasificate şi după alte criterii. Bunăoară după actul normativ în care sunt prevăzute funcţiile publice se clasifică în funcţii prevăzute de Constituţie, de Statutul funcţionarilor publici şi de legi speciale. După regimul juridic aplicabil funcţiei publice se face distincţie între funcţiile supuse regimului statutar general şi funcţiile supuse unor statute speciale.

Legătura directă a funcţiei publice cu factorul politic delimitează funcţia publică administrativă, în funcţii cu caracter politic şi funcţii profesionale, de specialitate iar după modul de ocupare a funcţiei publice deosebim funcţiile care se ocupă prin numire, alegere, repartizare şi pe baze contractuale.

153153

Page 23: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În fine după gradul de disciplină pe care îl presupune funcţia publică deosebim funcţiile cu caracter militar, funcţiile cu statut special şi funcţiile civile.

5. Gestiunea funcţiei publice administrative

Conceptul de gestiune a funcţiei publice este consacrat în legislaţia majorităţii ţărilor Uniunii Europene şi chiar în legislaţia referitoare la Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene.

Prin noţiunea de gestiune a funcţiei publice se înţelege activitatea de organizare a carierei funcţionarului public, faţă de care în ţările Uniunii Europene se manifestă o grijă deosebită.

Cariera funcţionarului public poate fi lineară întrucât presupune exercitarea funcţiei publice în clasa cerută pentru ocuparea acesteia, de la recrutare şi până la încetarea activităţii (16). Cariera lineară este tipică pentru exercitarea funcţiei publice administrative, însă liniaritatea carierei nu afectează dinamismul funcţiei ci presupune dreptul la stabilitate în funcţie consacrat atât pe cale legală, cât şi statutară. Prin stabilitatea în funcţia publică se înţelege situaţia legală a funcţionarului public care nu poate fi transferat, sancţionat sau înlocuit decât în anumite cazuri, cu respectarea formelor prevăzute de lege.

Organizarea funcţiei publice pe baza sistemului carierei, deosebit de cel al salariaţilor din domeniul privat presupune existenţa corpului funcţionarilor publici, supuşi aceluiaşi regim statutar (17). Gestiunea funcţiei publice poate fi analizată atât din punct de vedere material- funcţional, cât şi într-un sens formal-organic, corespunzător analizei administraţiei publice şi serviciilor publice.

În sens material-funcţional gestiunea funcţiei publice cuprinde actele juridice şi operaţiunile materiale prin care se recrutează funcţionarii publici şi se materializează situaţia lor profesională, în timpul derulării carierei, de către structurile de organizare a funcţiei publice.(18)

Sensul formal-organic evocă autorităţile şi organele implicate în derularea activităţilor de gestionare a funcţiei publice atât din cadrul administraţiei centrale, cât şi a administraţiei locale (19).

Gestiunea funcţiei publice este fundamentată pe principiile subordonării ierarhice şi a democratizării funcţiei publice. Pe baza ierarhiei, funcţionarul public se află sub autoritatea superiorului său, atât în privinţa desfăşurării activităţii, cât şi în legătură cu situaţia lui profesională şi derularea carierei. În cazul săvârşirii unor ilegalităţi, funcţionarul public nu poate interveni direct prin opunere la aceste măsuri, ci poate doar să apeleze la căile de atac prevăzute de lege.

Principiul subordonării ierarhice este supus astăzi unor limitări, de natură a împiedica luarea unor măsuri arbitrare sau ilegale, prin stabilirea concretă a prerogativelor şefului ierarhic, în conformitate cu fişa postului şi a instituirii unor garanţii pentru funcţionarii aflaţi în raporturi de subordonare.

Principiul democratizării funcţiei publice armonizează ierarhia administrativă întrucât pe cale statutară se reglementează dreptul funcţionarului public subordonat, de a-şi influenţa destinul său profesional, printr-o implicare efectivă în gestionarea carierei sale.(20)

154154

Page 24: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Gestionarea funcţiei publice se realizează atât de către structuri administrative interne, cât şi de organe centrale, create prin Legea statutului funcţionarilor publici.

Gestionarea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice este organizată şi realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment specializat, care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici. Pentru asigurarea gestionării eficiente a resurselor umane şi pentru urmărirea carierei funcţionarului public, autorităţile şi instituţiile publice întocmesc dosarul profesional al fiecărui funcţionar public. Conţinutul dosarului profesional se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici.

Autorităţile şi instituţiile publice răspund de întocmirea şi actualizarea dosarelor profesionale ale funcţionarilor publici şi asigură păstrarea acestora în condiţii de siguranţă. Dacă raportul de serviciu al funcţionarilor publici încetează sau în caz de transfer, autoritatea sau instituţia publică este obligată să păstreze o copie a dosarului profesional iar originalul se înmânează celui în cauză, pe bază de semnătură. Totodată autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare, orice modificare intervenită în situaţia funcţionarilor publici. Persoanele care au acces la datele cuprinse în evidenţa naţională a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici precum şi la dosarul profesional al funcţionarului public, au obligaţia de a păstra confidenţialitatea datelor cu caracter personal, în condiţiile legii iar la solicitarea funcţionarului public, autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i elibereze un document care să ateste activitatea desfăşurată de acesta, vechimea în muncă, în specialitate şi în funcţia publică.

În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice se constituie comisii paritare care au rolul de a contribui la armonizarea intereselor funcţionarilor publici pe timpul derulării carierei lor, în concordanţă cu interesul general urmărit de funcţia publică. Comisia paritară se poate constitui fie în fiecare autoritate sau instituţie publică, fie pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice aflate în aceiaşi structură organizatorică, în funcţie de numărul funcţionarilor publici. În alcătuirea comisiei paritare intră un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. Dacă sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii lor vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie publică.

Reprezentanţii funcţionarilor publici în comisia paritară pot să fie desemnaţi din rândul funcţionarilor publici, aleşi în organele de conducere ale sindicatului reprezentativ sau din rândul reprezentanţilor funcţionarilor publici, aleşi pentru negocierea acordurilor cu conducerea autorităţii sau instituţiei publice. Dacă s-a constituit o singură comisie paritară pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, aceasta va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice, desemnaţi conform legii.

Comisiile paritare sunt consultate la negocierea de către autorităţile sau instituţiile publice a acordurilor cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii acestora. Această consultare este obligatorie la

155155

Page 25: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

negocierea acordurilor colective cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, însă rezultatul consultării poate fi luat în seamă sau nu de către autoritatea sau instituţia publică.

Pe lângă activitatea de consultare, comisiile paritare participă la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite şi urmăresc permanent realizarea acordurilor stabilite între sindicatele reprezentative sau reprezentanţii funcţionarilor publici, cu autorităţile sau instituţiile publice.

Activitatea comisiei paritare se materializează prin întocmirea de rapoarte trimestriale cu privire la respectarea prevederilor acordurilor încheiate în condiţiile legii, pe care sunt obligate să le comunice conducerii autorităţii sau instituţiei publice, precum şi conducerii sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici.

Acordurile colective se încheie anual de către autorităţile sau instituţiile publice cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici şi cuprind numai măsuri referitoare la : a) constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă; b) sănătatea şi securitatea în muncă; c) programul zilnic de lucru; d) perfecţionarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.

Pentru încheierea acordurilor colective privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici autoritatea sau instituţia publică este obligată să furnizeze sindicatelor reprezentative sau reprezentanţilor funcţionarilor publici, informaţiile necesare acestei activităţi.

Ca organ central de gestiune a funcţiei publice s-a înfiinţat Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici, în subordinea Ministerului Administraţiei şi internelor. Agenţia are personalitate juridică şi este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, guvernamentale, fiind condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor. În exercitarea atribuţiilor care îi revin, preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ şi individual.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici are următoarele atribuţii: a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice

şi al funcţionarilor publici; b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia

publică şi funcţionarii publici;c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind

funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;d) elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi

instituţiilor publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;

e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici;

f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici;

156156

Page 26: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

g) controlează propunerile de instruire a funcţionarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici;

h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializată în administraţia publică şi de perfecţionare a funcţionarilor publici;

i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici;

j) aprobă condiţiile de participare şi procedura de organizare a selecţiei şi recrutării pentru funcţiile publice generale, avizează şi monitorizează recrutarea pentru funcţiile publice specifice;

k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive ne imputabile lor;

l) acordă asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale;

m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici şi Ministerul Administraţiei şi Internelor.

n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul său de activitate;

o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, Planul de ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;

p) întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului. Totodată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege.

Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative la nivelul naţional şi se supune spre aprobare Guvernului. Prin planul de ocupare a funcţiilor publice se stabileşte : a) numărul funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici care îndeplinesc condiţiile legale; b) numărul funcţiilor publice care vor fi rezervate absolvenţilor programelor de formare specializată în administraţia publică, organizate de Institutul Naţional de Administraţie sau de instituţii similare din străinătate; c) numărul funcţiilor publice care vor fi ocupate prin concurs; d) numărul funcţiilor publice care vor fi înfiinţate; e) numărul funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării, numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe grade profesionale; g) numărul maxim al funcţionarilor publici de conducere .

Pe lângă aceste atribuţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ţine evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, pe baza datelor furnizate de acestea, potrivit legii.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa naţională a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici precum şi situaţia disciplinară a funcţionarilor publici, pe baza cazierului administrativ. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu sunt radiate în condiţiile legii fiind necesar în

157157

Page 27: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

următoarele cazuri: a) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor publici; b) desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină; c) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară; d) ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere; e) în orice alte situaţii prevăzute de lege. Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcţionarului public interesat; b) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; c) preşedintele comisiei de disciplină; d) altor persoane prevăzute de lege.

Pentru realizarea atribuţiilor sale, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici beneficiază de legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ, competentă potrivit legii atât în privinţa actelor prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control, cât şi în cazul refuzului acestor autorităţi şi instituţii publice de a aplica prevederile legale, în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. Totodată Preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici poate sesiza şi prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autorităţile şi instituţiile publice locale.

6. Raportul de serviciu

Raportul de serviciu este acea relaţie juridică intersubiectivă care consfinţeşte intrarea unei persoane fizice în serviciul unei autorităţi publice.

Raportul de serviciu poate fi de drept, în cazul în care se constituie printr-un act administrativ unilateral al autorităţii publice şi de fapt, în lipsa unui act formal de învestire în funcţie.

Raportul de serviciu de drept poate fi voluntar sau impus, în funcţie de necesitatea consensului solicitantului.

Raporturile de serviciu impuse sunt strict delimitate de lege. Potrivit art. 42 din Constituţie „munca forţată este interzisă”. Nu constituie însă muncă forţată: a)serviciul cu caracter militar sau activităţile desfăşurate în locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu prestează serviciul militar obligatoriu din motive religioase; b) munca unei persoane condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată; c) prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege.

Raportul de serviciu (de drept) voluntar poate fi: de carieră (funcţionăresc), când se concretizează într-o relaţie juridică între o autoritate publică şi o persoană fizică şi onorific, dacă decurge dintr-o relaţie juridică pe o perioadă determinată, fără a se acorda salariu sau altă retribuire celui atras la realizarea unui serviciu public datorită înaltei sale competenţe şi prestigiului profesional de care se bucură.

158158

Page 28: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Elementele componente ale raportului de serviciu sunt: subiectele, obiectul şi conţinutul raportului.

Subiectele raportului de serviciu sunt autoritatea administrativă, ca subiect supraordonat şi persoana fizică.

Obiectul acestui raport este constituit din prestarea activităţilor care duc în mod direct la realizarea sarcinilor administraţiei.

Conţinutul raportului de serviciu îl reprezintă ansamblul drepturilor şi îndatoririlor reciproce. Cele mai importante caracteristici ale raportului de serviciu sunt evidenţiate de faptul că el se prezintă ca un: raport de drept public, având în vedere caracterul public al subiectului supraordonat şi scopul public; raport voluntar întrucât atât pentru constituire cât şi pentru continuarea acestuia este necesară nu numai voinţa administraţiei publice ci şi cea a celui învestit în funcţie; raport strict personal deoarece capacitatea intelectuală şi tehnică cerută pentru fiecare sarcină şi încrederea pe care instituţia trebuie să o aibă în persoana căreia îi încredinţează propriile interese, necesită ca raportul să fie constituit „intuituu persoane”; raport juridic bilateral comportând drepturi şi obligaţii reciproce; raport de subordonare ierarhică, adică subordonarea ierarhică şi disciplina disting de fapt funcţia şi obligaţia profesională.

Raportul de serviciu având trăsături caracteristice se deosebeşte de raportul de muncă încheiat în condiţiile legislaţiei muncii. Bunăoară raportul de serviciu îşi are izvorul în actul unilateral de numire în funcţie, fiind supus regimului juridic de drept public, pe când salariatul îşi desfăşoară activitatea pe baza contractului individual de muncă, încheiat potrivit dreptului comun.

Raportul de muncă are caracter bilateral cuprinzând drepturile şi obligaţiile părţilor care se află pe o poziţie de egalitate juridică, pe când raportul de serviciu conţine drepturile şi obligaţiile părţilor stabilite pe cale unilaterală conform normelor legale.

Raportul de serviciu se încheie întotdeauna între o autoritate sau instituţie publică şi o persoană fizică, pe când raportul de muncă poate fi încheiat şi între două persoane fizice.

Litigiile privind raportul de serviciu se soluţionează de instanţele de contencios administrativ, în timp ce astfel de litigii care vizează raportul de muncă intră în competenţa instanţelor civile specializate. In consecinţă raportul de serviciu al funcţionarului public, nu se identifică cu raportul de muncă al salariaţilor, chiar dacă aceste raporturi au şi trăsături comune.

7. Funcţionarul public7.1. Consideraţii generale

Potrivit dispoziţiile statutare funcţionarul public este persoana numită într-o funcţie publică, în condiţiile legii iar dacă i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile acesteia îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici.

Funcţionarul public administrativ exercită o activitate permanentă la o autoritate sau instituţie publică, pe baza unei ierarhii administrative şi se bucură

159159

Page 29: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

de stabilitate în funcţie. Activitatea funcţionarului public este supusă regimului juridic de drept administrativ, spre deosebire de non funcţionarii din administraţie care sunt angajaţi cu contract individual de muncă, bazat pe regulile de drept comun.

Numirea în funcţie a funcţionarului public se realizează printr-un act de autoritate opozabil tuturor, după învestirea persoanei cu atribuţiile funcţiei şi aducerea actului la cunoştinţă publică.

În baza actului de numire funcţionarul public intră într-un raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică având drepturi şi obligaţii corelative. Drepturile şi obligaţiile raportului de serviciu fiind bazate pe lege, funcţionarul public nu poate renunţa la exercitarea lor, având în vedere că acestea au fost instituite în interesul bunei funcţionări a serviciului public.

Învestirea legală prin numire într-o funcţie publică consacră statutul legal al funcţionarului public, însă exercitarea efectivă a atribuţiilor care intră în competenţa funcţiei se realizează numai după depunerea jurământului de credinţă prevăzut de lege. Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea deciziei de numire în funcţie.

Natura juridică a actului de numire în funcţia publică este privită diferit în literatura de specialitate. Astfel într-o opinie se susţine că actul de numire într-o funcţie publică este din punct de vedere juridic un act condiţie prin care se aplică unei persoane un regim general şi impersonal, prestabilit ce apare ca un act intermediar între lege şi actul juridic dat în baza legii şi actul subiectiv prin care funcţionarul public acceptă regimul general şi impersonal.(21)

În acest sens doctrina majoritară de drept public pe care o împărtăşim consideră că intrarea într-o funcţie publică se face pe baza unui act administrativ unilateral, supus regimului de drept public şi nu în temeiul unui act contractual bilateral. În consecinţă acest act nu trebuie urmat de un contract individual de muncă pentru că însăşi noţiunea de contract implică egalitatea părţilor, în timp ce raportul de serviciu se bazează pe ierarhia administrativă.

Autorii de drept al muncii susţin teza fundamentată în perioada socialistă potrivit căreia actul de numire în funcţie a funcţionarului public constituie un simplu act prealabil la încheierea contractului individual de muncă (22). Astăzi o asemenea afirmaţie este considerată, pe drept cuvânt, în literatura de drept administrativ o exagerare, inclusiv în perspectivă istorică(23).

În exercitarea sarcinilor de interes general, persoanele fizice devenite funcţionari publici se bucură de o anumită consideraţie socială fiind „depozitare a unei părţi a puterii publice”. Ca urmare accesul în funcţia publică este subordonat mai multor condiţii pe care trebuie să le îndeplinească cel care aspiră la o astfel de calitate.

Prin lege sunt stabilite condiţiile generale pe care trebuie să le îndeplinească persoanele fizice, pentru a putea deveni funcţionari publici iar pentru unele funcţii publice se cer întrunite anumite condiţii speciale. Funcţionarii publici sunt numiţi în funcţie prin actul unilateral al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor statutare.

160160

Page 30: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

7.2. Condiţiile de acces în funcţia publică

Prin stabilirea condiţiilor de acces în funcţiile publice, legiuitorul urmăreşte satisfacerea atât a unor scopuri de natură politică, cât şi a unor interese de ordin profesional-administrativ.

Condiţiile de acces în funcţiile publice pot fi grupate, după dreptul de apreciere în selectarea candidaţilor, în condiţii obiective şi condiţii subiective. Condiţiile obiective sunt verificate de autoritatea sau instituţia publică, pe baza actelor doveditoare prezentate de candidaţi, fără a avea un drept de apreciere asupra acestora, în timp ce condiţiile subiective se bazează pe dreptul de opţiune a angajatorului în stabilirea calităţilor individuale a fiecărui aspirant la o funcţie publică.

După conţinutul lor condiţiile de acces în funcţiile publice pot fi generale, care privesc toate funcţiile publice administrative, demnităţile publice şi funcţiile jurisdicţionale, fiind prevăzute atât în legea fundamentală, cât şi în statutul funcţionarilor publici, şi condiţii speciale, referitoare numai la anumite categorii de funcţionari publici, reglementate prin statute speciale.

Potrivit legii poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii:

a) are cetăţenie română şi domiciliul în România;b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit; c) are vârstă de minimum 18 ani împliniţi; d)are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i)nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; j) nu a desfăşurat activităţi de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.

Ocuparea funcţiilor publice vacante se face prin promovare, transfer redistribuire şi concurs.

7.3. Categorii de funcţionari publici

Pentru determinarea situaţiei juridice a carierei persoanei care exercită o funcţie publică, legiuitorul recurge la clasificarea funcţionarilor publici după diferite criterii.

161161

Page 31: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Bunăoară după modul de învestire în funcţie, funcţionarii publici pot fi debutanţi sau definitivi. Funcţionarii publici debutanţi sunt acele persoane care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, pentru ocuparea unei funcţii publice definitive. Perioada de funcţionar debutant durează din momentul emiterii actului de numire în funcţie, până la data încetării stagiului prevăzut de lege şi s-a emis un nou act juridic, prin care se definitivează pe post funcţionarul public respectiv. Funcţionarul public definitiv este acel funcţionar numit în funcţie, după ce a efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi a obţinut un rezultat corespunzător la evaluare sau persoana care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care are vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice, de minimum 12 luni, 8 luni şi respectiv 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite, ori persoana care a promovat programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică.

După criteriul studiilor necesare pentru ocuparea unei funcţii publice, funcţionarii publici se împart în 3 clase: clasa I cuprinde funcţionarii publici cu studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; clasa II-a, cuprinde funcţionarii publici cu studii superioare de scurtă dată, absolvite cu diplomă şi clasa a III-a care cuprinde funcţionarii publici cu studii medii liceale, absolvite cu diplomă.

Potrivit nivelului atribuţiilor titularului funcţiei publice deosebim trei categorii de funcţionari publici şi anume: înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie.

Înalţii funcţionari publici pot ocupa numai funcţiile expres prevăzute de lege, după ce au promovat concursul organizat pentru ocuparea acestor funcţii. Pe lângă condiţiile cerute pentru ocuparea oricărei funcţii publice, înalţii funcţionari publici trebuie să aibă studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, au absolvit programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de activitate ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective şi are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective. Vechimea prevăzută de lege poate fi redusă, în cazuri excepţionale, cu până la 3 ani de persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică.

Pentru numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici se constituie o comisie de concurs, formată din cinci personalităţi, recunoscute ca specialişti în administraţia publică, numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei publice şi internelor.

Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către Guvern pentru funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Guvernului precum şi pentru prefect, de primul-ministru pentru consilierii de stat, secretarul general şi secretarul general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi pentru subprefect, de ministrul administraţiei şi internelor pentru secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeţului şi al Municipiului Bucureşti, şi de ministrul sau după caz de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţia de director general,

162162

Page 32: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Încetarea raporturilor de serviciu ale înalţilor funcţionari publici se dispune prin actele de autoritate ale conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor publice care i-au numit în funcţie, potrivit principiului simetriei actelor juridice unilaterale.

Funcţionarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă şi controlează activităţile desfăşurate de funcţionarii publici de execuţie, ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. În categoria funcţionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite în una din următoarele funcţii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei; b)director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi acelorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,precum şi în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale; d) şef de serviciu; şef de birou.

Funcţionarii publici de execuţie asigură pregătirea elaborării actelor administrative unilaterale şi aducerea lor la îndeplinire potrivit legii. Persoanele numite în funcţii publice din clasele a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale. În clasa I a funcţiilor publice sunt incluşi funcţionarii publici de execuţie care au fost numiţi în funcţiile de expert, consilier, inspector consilier juridic şi auditor. Din clasa a II-a a funcţionarilor publici de exerciţiu fac parte referenţii de specialitate iar din clasa a III-a, persoanele numite în funcţia de referent.

În literatura de specialitate funcţionarii publici sunt clasificaţi şi după alte criterii. Bunăoară după caracterul funcţiei se face distincţie între funcţionarii profesionali (de carieră) şi funcţionarii politici sau după gradul de stricteţe al disciplinei funcţionarii publici sunt funcţionari civili şi funcţionari militari.

În funcţie de modul de asigurare a funcţionării serviciilor publice se deosebesc guvernanţii de agenţii publici. Guvernanţii sunt funcţionari politici care îndeplinesc o funcţie de demnitate publică şi determină nevoile de interes general care urmează a fi satisfăcute iar agenţii publici aduc la îndeplinire hotărârile luate de guvernanţi. În categoria agenţilor publici sunt incluşi atât funcţionarii de conducere, cât şi cei de execuţie fiind supuşi aceluiaşi regim juridic.

Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil funcţionarilor publici, deosebim funcţionarii supuşi statutului general şi funcţionarii supuşi unor statute speciale iar după natura autorităţilor publice din care fac parte funcţionarii publici, identificăm funcţionarii publici din administraţia guvernamentală şi cei din administraţia autonomă.

O altă clasificare care are în vedere criteriul legalităţii învestirii împarte funcţionarii publici în două categorii: funcţionari de drept şi funcţionari de fapt. Funcţionarii de drept sunt învestiţi în funcţia publică în condiţiile legii iar funcţionarii de fapt exercită o funcţie publică fără îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege.

163163

Page 33: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Funcţionarul de fapt deşi nu este învestit legal în funcţia publică ocupată, îndeplineşte acte producătoare de efecte juridice. Într-o astfel de situaţie se poate ajunge în împrejurări excepţionale, numiri şi delegări nelegale, exercitarea funcţiei după încetarea raportului de serviciu sau în cazurile de depăşire a competenţei, când funcţionarul public legal învestit exercită atribuţii corespunzătoare altei funcţii, fără abilitarea legală ori chiar în situaţii de exces de putere.

Se pune problema dacă în aceste situaţii actele întocmite de funcţionarul de fapt pot produce efecte juridice valabile sau sunt lovite de nulitate. Într-o soluţie raţională s-a decis că actele funcţionarului de fapt emise în public, cu respectarea dispoziţiilor legale sunt valabile întrucât privesc drepturile legitime ale administraţilor care trebuie protejate. Dacă aceste acte ar fi anulate s-ar aduce atingere nu numai terţilor dar şi credibilităţii publice (24). În situaţia în care funcţionarul de fapt este uzurpator de funcţie publică, actele acestuia nu creează nici o aparenţă de legalitate fiind considerate ca inexistente.

În materia stării civile legiuitorul a consacrat teoria funcţionarului de fapt precizându-se că „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor legale, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate”(25).

7.4. Structura carierei funcţionarului public administrativ

Prin structura carierei funcţionarului public înţelegem modul de organizare internă a funcţiei publice administrative, în vederea stabilirii drepturilor de natură salarială, după cerinţele care privesc nivelul studiilor absolvite şi vechimea în specialitate corespunzător delimitării funcţiilor publice în categorii, clase şi grade profesionale.

Categoria este primul element al structurii interne a funcţiei publice care împarte funcţionarii publici în înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie. Totodată categoria stă la baza coeficienţilor de ierarhizare a funcţiilor publice şi la stabilirea drepturilor de natură salarială a funcţionarilor publici.

Pentru fiecare categorie de funcţionari publici se stabileşte un salariu de bază, în conformitate cu coeficientul de ierarhizare a funcţiei respective iar pentru funcţiile de conducere se acordă şi o indemnizaţie de conducere care reprezintă un anumit procent prevăzut de lege din salariul de bază. Salariul de bază pentru funcţionarii de execuţie este stabilit pe clase şi grade profesionale.

Clasa ca element de structură a funcţiei se determină odată cu numirea unei persoane într-o funcţie publică. Potrivit legii funcţiile publice se împart în 3 clase: clasa I pentru care se cere studii superioare de lungă durată, clasa a II-a care necesită studii superioare de scurtă durată şi clasa a III-a care presupune studii liceale. Funcţionarii publici din clasa a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale. Din clasa I fac parte numai funcţionarii publici de execuţie anume prevăzuţi de lege.

Gradul profesional reprezintă acel element al structurii funcţiei publice care este conferit funcţionarului public la învestirea lui în funcţie, după care trecerea

164164

Page 34: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

dintr-un grad în altul poate reprezenta un efect al promovării sau avansării în funcţie. Pentru funcţiile publice de execuţie, gradele profesionale sunt următoarele: superior, ca nivel maxim,principal, asistent şi debutant. Trecerea dintr-un grad profesional în altul se face prin concurs în condiţiile legii.

În derularea carierei lor, funcţionarii publici se identifică prin categoria, clasa şi gradul profesional al funcţiei pe care o ocupă iar la încetarea raportului de serviciu aceştia îşi păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive ce le sunt imputabile.

Funcţionarii publici eliberaţi din funcţie sunt trecuţi în condiţiile legii, în corpul de rezervă al funcţionarilor publici care este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pe o funcţie publică echivalentă cu funcţia deţinută sau într-o funcţie inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public, în condiţiile legii.

Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia de a numi funcţionarii publici redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar iar în caz de refuz, cei interesaţi se pot adresa instanţei de contencios administrativ competente.

Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezervă şi pierd calitatea de funcţionar public, după îndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă sau în cazul în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici redistribuie un funcţionar public într-o funcţie vacantă, corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii profesionale iar acesta refuză ori în situaţia în care funcţionarul public s-a angajat, în baza unui contract de muncă pe o perioadă mai mare de 12 luni, precum şi la cererea funcţionarului public.

În situaţia în care funcţionarul public trecut în corpul de rezervă nu poate fi încadrat în altă funcţie publică din motive ne imputabile acestuia, va beneficia de măsuri de protecţie socială, conform legii.

7.5. Recrutarea şi numirea în funcţia publică

Intrarea în corpul funcţionarilor publici de carieră se face prin ocuparea unei funcţii publice vacante de către o persoană care îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege. Ocuparea funcţiilor publice vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs.

Concursul pentru ocuparea funcţiei publice se organizează numai în limita posturilor rămase vacante, după efectuarea transferului prevăzut de lege şi a redistribuirii funcţionarilor publici din corpul de rezervă, de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în condiţiile legii.

Funcţiile publice vacante pentru care se organizează concurs şi condiţiile de desfăşurare a concursului se dau publicităţii prin grija compartimentelor de resurse umane, cu cel puţin 30 de zile înainte de data desfăşurării concursului, prin publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a şi în mijloacele de

165165

Page 35: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

comunicare în masă, precum şi prin afişare la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului.

Concursul pentru ocuparea funcţiilor publice este organizat şi gestionat, corespunzător funcţiei publice vacante care a fost scoasă la concurs. Astfel, pentru înalţii funcţionari publici comisia de concurs este numită prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor iar pentru funcţionarii de conducere, cu excepţia funcţiilor publice de şef birou şi şef serviciu, concursul se organizează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

Pentru funcţiile de execuţie din administraţia publică centrală şi locală precum şi pentru funcţia de şef birou şi şef serviciu, concursul pentru ocuparea acestor funcţii se organizează de către autoritatea şi instituţia publică respectivă, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici iar admiterea la programele de formare specializată în administraţia publică, în scopul numirii într-o funcţie publică se face prin concurs organizat de Institutul Naţional de Administraţie, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor profesionale şi competiţiei precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice, pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale şi constă în 3 etape după cum urmează: a) selectarea dosarelor de înscriere, b) susţinerea probei scrise şi c) interviul. În vederea participării la concurs, candidaţii depun un dosar de înscriere iar la probele următoare pot participa numai candidaţii ale căror dosare de înscriere au fost selectate de către comisia de concurs, în condiţiile legii. La proba scrisă, candidaţii redactează o lucrare sau completează unul sau mai multe teste grilă. Interviul se susţine, de regulă, în aceeaşi zi cu proba scrisă, şi constă în întrebări adresate candidaţilor de către membrii comisiei de concurs, fie pe probleme legate de funcţia publică, fie de verificare a cunoştinţelor de limbă străină sau a celor de operare/programare pe calculator. Probele de concurs organizate de comisie se notează cu puncte de la 1 la 100 iar promovarea fiecărei probe se face ca urmare o obţinerii punctajului minim de 50 de puncte. Punctajul final necesar pentru promovarea concursului este de minimum 100 de puncte care se obţin prin cumularea punctajului obţinut la cele două probe.

Prin urmare concursul reprezintă operaţia prealabilă numirii într-o funcţie publică, de recrutare a candidaţilor într-o anumită ordine, stabilită după meritul fiecăruia de către comisia de concurs. Această ordine este impusă autorităţii sau instituţiei publice care are competenţa să facă numirea în funcţia publică respectivă. Persoana nemulţumită de rezultatul concursului se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii.

Candidaţii declaraţi admişi vor fi numiţi prin actul administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în funcţiile publice pentru care s-a organizat concursul fie ca funcţionari debutanţi, dacă nu îndeplinesc condiţiile de vechime necesare numirii într-o funcţie publică definitivă, fie ca funcţionari publici definitivi, în condiţiile legii.

Pentru ocuparea unei funcţii publice definitive, funcţionarul public trebuie să urmeze o perioadă de stagiu de 12 luni pentru funcţia de execuţie din clasa I, 8 luni pentru funcţia din clasa a II-a şi 6 luni pentru funcţia din clasa a III-a.

166166

Page 36: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale, în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice şi a exigenţelor acesteia.

La terminarea perioadei de stagiu, activitatea funcţionarilor publici debutanţi este evaluată conform legii iar cei care au obţinut calificativul “corespunzător” vor fi numiţi prin transformarea postului, funcţionari publici definitivi într-o funcţie publică de execuţie din clasa corespunzătoare studiilor absolvite şi în gradul profesional “asistent”. Numirea se face prin actul administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la data împlinirii termenului de 6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni, de când s-a făcut numirea ca funcţionar public debutant.

În situaţia în care funcţionarii publici debutanţi au obţinut la evaluarea activităţii calificativul “necorespunzător” conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, va dispune prin act administrativ eliberarea din funcţie, în condiţiile legii.

Perioada în care o persoană a urmat şi a promovat programe de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică definitivă, este asimilată perioadei de stagiu.

La intrare în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă, în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă, în faţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice şi în prezenţa a doi martori, dintre care unul va fi conducătorul compartimentului în care este numit, iar celălalt un funcţionar public din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice. Refuzul depunerii jurământului prevăzut de lege se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică.

8.Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor

Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care o persoană ce exercită o funcţie publică are un interes personal, de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit legii. La baza prevenirii conflictului de interese stau principiile imparţialităţii în exercitarea funcţiei publice, integrităţii morale, transparenţei deciziei şi supremaţia interesului public.

Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una din următoarele situaţii: a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoanele fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; b) participă în cadrul aceleiaşi comisii constituite conform legii, cu funcţionarii publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale statului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le în exercitarea funcţiei publice.

Dacă funcţionarul public constată că se află în conflict de interese este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic, căruia îi este subordonat direct. Seful ierarhic este obligat să ia măsurile care se impun, pentru

167167

Page 37: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoştinţă.

În cazurile de conflict de interese, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauză, va desemna un alt funcţionar public care are aceiaşi pregătire şi nivel de experienţă.

Neîndeplinirea obligaţiei de abţinere, în caz de conflict de interese, atrage după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii.

Alături de conflictul de interese reglementarea regimului incompatibilităţilor are rolul de a asigura atât obiectivitatea şi imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice, cât şi posibilitatea ca funcţionarii publici să se consacre în totalitate funcţiilor pe care le ocupă. Totodată prin regimul incompatibilităţilor se urmăreşte înlăturarea posibilităţii ca funcţionarii publici să concentreze în persoana lor atribuţii a altor funcţii care ar afecta însăşi conţinutul principiului separaţiei puterilor.

Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.(26)

În consecinţă funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale; c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată; d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.

În situaţia în care funcţionarul public a exercitat o funcţie în cadrul cabinetului unui demnitar, la încheierea mandatului demnitarului funcţionarului public este reîncadrat în funcţia publică deţinută anterior sau într-o funcţie similară.

Dacă funcţionarii publici, în exercitarea funcţiei publice au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control la societăţi comerciale, regii autonome sau alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public şi privat, după ieşirea din corpul funcţionarilor publici, nu mai pot să-şi desfăşoare activitatea şi nici nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste unităţi, timp de 3 ani de la încetarea funcţiei publice. Totodată funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

Reglementarea regimului juridic al incompatibilităţilor interzice raporturile ierarhice directe între funcţionarii publici care sunt soţi sau rude de gradul I chiar şi în cazul în care şeful ierarhic, soţ sau rudă de gradul I are calitatea de demnitar. Aceste incompatibilităţi pot fi sesizate de orice persoană şi se constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarului public respectiv care are obligaţia să ia măsurile ce se impun.

În cazul în care incompatibilitatea vizează pe un funcţionar public şi un demnitar soţ sau rudă de gradul I, această situaţie se constată după caz, de către primul-ministru, ministru sau prefect care va dispune încetarea raporturilor ierarhice dintre persoanele incompatibile.

168168

Page 38: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Cu toate că funcţionarii publici pot fi membri ai unor partide politice legal constituite, lor le este interzis să fie membri ai organelor de conducere ale partidelor din care fac parte şi să-şi exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic. Legea reglementează incompatibilitatea înalţilor funcţionari publici cu calitatea de membru al unui partid politic sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.

De la regula incompatibilităţii statutului de funcţionar public cu orice altă funcţie publică sau privată este admisă excepţia compatibilităţii cu funcţiile sau activităţile din domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. De asemenea funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibilă sau pot fi numiţi într-o funcţie de demnitate publică, situaţie în care raportul de serviciu al funcţionarului public respectiv se suspendă fie pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales, fie până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit.

9. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici administrativi

9.1. Drepturile funcţionarilor publici

Funcţionarii publici au în condiţiile legii o serie de drepturi de natură politică, economică şi socială. Aceste drepturi sunt determinate de stat pe cale generală, impersonală şi unilaterală pentru toţi funcţionarii publici şi au fost calificate ca fiind drepturi obiective, în conformitate cu statutul funcţionarilor publici.

Potrivit legii funcţionarii publici au drepturi generale, caracteristice angajaţilor în muncă şi drepturi specifice care decurg din natura funcţiei pe care o exercită, precum şi drepturi în legătură cu profesia lor, realizată în cadrul funcţiei publice (27).

Drepturile statutare ale funcţionarilor publici sunt următoarele:a)dreptul la opinie este garantat de lege ca expresie a consacrării

constituţionale a libertăţii de exprimare. Acest drept presupune o conduită adecvată a funcţionarului public atât la serviciu, cât şi în afara acestuia, bazată pe neutralitate, loialitate şi creşterea prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte. Totodată legea interzice orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială, sau de orice altă asemenea natură;

b)dreptul la informare cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului funcţionarilor publici şi care îi vizează în mod direct. Acest drept cu valoare de principiu reflectă democratizarea funcţiei publice şi realizarea dialogului social;

c)dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Acest drept social-politic este

169169

Page 39: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

consecinţa dreptului constituţional a liberei asocieri în partide politice, sindicate şi alte forme de asociere. În baza acestui drept funcţionarii publici pot în mod liber să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora. Dreptul la asociere sindicală este interzis înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi unor funcţionari cu statut special în considerarea importantei activităţi desfăşurate, pentru promovarea interesului public care trebuie să primeze în dauna celui privat;

d)dreptul la grevă este recunoscut în condiţiile legii speciale cu respectarea principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public, ca o garanţie pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale funcţionarilor publici;

e)dreptul la salariu pentru activitatea desfăşurată. Salariul reprezintă contravaloarea activităţii desfăşurate de funcţionarul public şi se compune din: a) salariul de bază; b) sporuri pentru vechimea în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului profesional. Totodată funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. Funcţionarii publici de conducere pe lângă salariul de bază primesc o indemnizaţie de conducere. Salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcţionarilor publici (28).

f)Dreptul la gratuitatea uniformei în cazul funcţionarilor publici care au obligaţia purtării uniformei. Activitatea acestor funcţionari publici este reglementată prin statute speciale;

g)dreptul la perfecţionarea pregătirii profesionale. Acest drept se exercită în mod continuu iar pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de perfecţionare profesională, beneficiază de drepturile salariale cuvenite. Drepturile salariale se acordă numai dacă funcţionarul public urmează o formă de perfecţionare organizată la iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea sau la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ori dacă perfecţionarea se realizează la Institutul Naţional de Administraţie, la centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală sau la alte instituţii specializate din ţară şi străinătate. În aceste situaţii dacă formarea şi perfecţionarea profesională se organizează în afara localităţii unde îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică, funcţionarii publici beneficiază de drepturile de delegare, în condiţiile legii. Pentru acoperirea cheltuielilor programelor de formare şi perfecţionare profesională a funcţionarilor publici organizate la iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice ori la instituţiile specializate, entităţile publice au obligaţia să prevadă în bugetul anual propriu sumele necesare pentru cheltuielile respective;

h)dreptul la o zi de muncă de 8 ore şi de 40 de ore pe săptămână. Pentru orele lucrate din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori zile declarate nelucrătoare funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperarea sau plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu sporul de 100% nu poate depăşi 360 de ore într-un an. Regimul orelor lucrate peste program nu se aplică funcţionarilor publici de conducere din raţiuni

170170

Page 40: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

ce privesc specificul activităţii desfăşurate şi a faptului că această activitate nu este normată;

i)dreptul de a fi ales sau numit într-o funcţie de demnitate publică, cu excepţia funcţionarilor publici civili din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică civilă din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională. Acest drept se exercită în condiţiile legii;

î)dreptul la concediul de odihnă, concedii medicale şi la alte concedii. Funcţionarii publici au dreptul pe lângă indemnizaţia de conducere, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu care se impozitează separat. Concediul de odihnă constituie una din formele timpului liber a funcţionarului public care are o importanţă deosebită atât prin influenţarea pozitivă a sănătăţii funcţionarului public şi a creşterii randamentului muncii acestuia, cât şi prin avantajele de natură economică ce decurg din plata indemnizaţiei cuvenite funcţionarului public pe timpul efectuării concediului. Pe lângă concediul de odihnă, funcţionarii publici au dreptul la concedii medicale plătite conform legii, la concedii de studii plătite sau fără salariu, concedii plătite pentru maternitate şi pentru creşterea şi educarea copilului precum şi alte concedii potrivit legii. În perioada concediului de boală, a concediului de maternitate şi a celui pentru creşterea şi educarea copilului, raportul de serviciu a celui în cauză nu poate înceta şi nu poate fi modificat decât din iniţiativa funcţionarului public;

j)dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică. Acest drept se poate exercita fie prin asigurarea condiţiilor corespunzătoare de muncă şi igienă la locul de muncă a funcţionarilor publici, fie în cazuri excepţionale, pentru motive de sănătate prin schimbarea compartimentului în care aceştia îşi desfăşoară activitatea. Schimbarea compartimentului se poate face pe o funcţie publică corespunzătoare, dacă funcţionarul public este apt profesional să îndeplinească noile atribuţii care îi revin;

k)dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii;l)dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurare, potrivit legii. În caz

de deces al funcţionarului public membrii familiei care au dreptul la pensie de urmaş, primesc pe o perioadă de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat. În cazul în care decizia pentru pensia de urmaş nu a fost emisă din vina autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita în continuare salariul de bază avut de decedat până la emiterea deciziei privind pensia de urmaş;

m)dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor. Fiind purtător al autorităţii publice funcţionarul public şi familia sa sunt proteguiţi atât prin mijloace administrative, cât şi penale. Potrivit legii autoritatea sau instituţia publică în care îşi desfăşoară activitatea este obligată să asigure protecţia funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victime în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu acesta. Pentru garantarea acestui drept autoritatea sau instituţia publică este obligată să ceară sprijinul organelor obligate, potrivit legii. Dacă în timpul exercitării atribuţiilor, funcţionarul public a suferit un prejudiciu material din culpa autorităţii sau instituţiei publice în

171171

Page 41: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

care îşi desfăşoară activitatea, aceasta este obligată să-l despăgubească conform legii.

9.2. Îndatoririle funcţionarilor publici administrativi

În exercitarea funcţiei administrative funcţionarul public are obligaţii cu caracter general, necesare pentru realizarea oricărui raport de muncă şi obligaţii specifice care decurg din natura funcţiei publice pe care o exercită în cadrul administraţiei publice.

Obligaţiile statutare ale funcţionarilor publici sunt următoarele:a)obligaţia de îndeplinire a îndatoririlor de serviciu cu profesionalism şi

imparţialitate conform legii şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori, prestigiului corpului funcţionarilor publici. În acest scop funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege iar funcţionarii de conducere trebuie să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vedere îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor;

b)obligaţia de neexprimare sau manifestare publică a convingerilor şi preferinţelor politice în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Totodată funcţionarii publici sunt obligaţi să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru. Funcţionarii publici pot face parte din partide politice dar le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice;

c)obligaţia de răspundere pentru îndeplinirea atribuţiilor funcţiei publice şi de conformare dispoziţiilor primite de la superiori ierarhici.. Funcţionarul public trebuie să-şi îndeplinească atribuţiile de serviciu cu spirit de responsabilitate iar în cazul încălcării acestor atribuţii va răspunde disciplinar, administrativ, civil, penal, după caz. În realizare atribuţiilor sale funcţionarul public trebuie să se conformeze dispoziţiilor primite de la şefii ierarhici, având în vedere că subordonarea ierarhică este o îndatorire ce rezultă din modul specific de organizare a funcţiei publice(29). Funcţionarul public are dreptul să refuze în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Când dispoziţia a fost dată în scris funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală. În astfel de situaţii funcţionarul public are îndatorirea de a sesiza superiorul ierarhic celui care a emis dispoziţia pentru a lua măsurile ce se impun;

d)obligaţia de păstrare a secretului de stat, a celui de serviciu şi a confidenţialităţii în legătură cu faptele informaţiile sau documentele de care au luat la cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice. De la această obligaţie sunt exceptate informaţiile de interes public, potrivit legii.

e)obligaţia de a nu primi direct sau indirect daruri sau alte avantaje în considerarea funcţiei publice. Încălcarea acestei obligaţii poate atrage atât coerciţii disciplinare, cât şi penale. La numirea în funcţie precum şi la încetarea

172172

Page 42: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

raportului de serviciu funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii conducătorului autorităţii şi instituţiei publice, declaraţia de avere care se actualizează anual potrivit legii;

f)obligaţia de celeritate în realizarea atribuţiilor de serviciu. Lucrările repartizate funcţionarilor publici trebuie rezolvate în termenele stabilite de către superiorii ierarhici. De asemenea funcţionarii publici nu pot primi direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor, fiindu-le interzis şi să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri;

g)obligaţia de perfecţionare profesională. Dreptului de perfecţionare profesională îi corespunde obligaţia funcţionarului public de a participa la formele de perfecţionare profesională organizată de Institutul Naţional de Administraţie sau alte instituţii abilitate potrivit legii, a căror durată cumulată este de minimum 7 zile pe an. Funcţionarii publici care urmează programe de formare specializată în administraţia publică, cu o durată mai mare de 90 de zile, organizate la Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii similare din străinătate, finanţate din bugetul de stat sau local sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra în administraţia publică, cel puţin 5 ani de la terminarea programelor. În cazul nerespectării angajamentului funcţionarii publici sunt obligaţi să restituie cheltuielile efectuate pentru perfecţionare din bugetele publice, calculate conform legii;

h)obligaţia de a respecta regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor stabilite potrivit legii.

10.Promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale

Potrivit legii în derularea carierei, funcţionarul public beneficiază de dreptul de a promova în funcţia publică şi de a avansa în gradele profesionale.

Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice vacante prin concurs sau examen. Dreptul de a promova poate privi o funcţie publică de execuţie din gradul profesional principal sau din gradul superior ori o funcţie de conducere vacantă.

Pentru a participa la concursul de promovare într-o funcţie publică de execuţie din gradul profesional principal, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii minime: a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent în clasa corespunzătoare studiilor absolvite; b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul „foarte bun”; c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului.

La concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie din gradul profesional superior pot participa numai funcţionarii publici care îndeplinesc următoarele condiţii minime: a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite; b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale

173173

Page 43: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

individuale din ultimii doi ani cel puţin calificativul „foarte bun”; c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului.

Pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante funcţionarii publici trebuie să îndeplinească mai multe condiţii: a) să fie absolvenţi ai programelor de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică, organizate de către Institutul Naţional de Administraţie, centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală precum şi alte instituţii specializate din ţară sau străinătate; b) au fost numite într-o funcţie publică din clasa I; c) îndeplineşte cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi condiţiile de vechime prevăzute de lege.

Vechimea în specialitate cerută de lege pentru ocuparea funcţiilor de conducere diferă în funcţie de natura şi importanţa funcţiei. Bunăoară pentru funcţiile publice de şef birou, şef serviciu şi secretar al comunei se cere o vechime de minimum 2 ani iar pentru funcţiile publice de director general adjunct, director şi director adjunct, din aparatul unui minister şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, vechimea minimă este de 5 ani.

În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi.

Procedura organizării concursului sau examenului pentru promovarea într-o funcţie publică superioară vacantă sau pentru ocuparea unei funcţii publice vacante, într-o clasă superioară se stabileşte prin lege.

Promovarea funcţionarilor publici în funcţiile publice superioare sau într-o clasă superioară este strâns legată de evaluarea performanţelor profesionale individuale ale fiecăruia, operaţie administrativă care se realizează anual, conform metodologiei aprobate prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici după consultarea organizaţiilor sindicale ale funcţionarilor publici reprezentative la nivel naţional. Evaluarea activităţii funcţionarilor publici se realizează prin raportarea criteriilor de performanţă ale fiecărei funcţii publice, la gradul de îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru perioada evaluată.

Procedura de evaluare a performanţelor profesionale individuale se aplică fiecărui funcţionar public, în raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite în baza atribuţiilor prevăzute în fişa postului şi are ca scop: a) avansarea în gradele profesionale; b) retrogradarea în grade profesionale; c) promovarea într-o funcţie publică superioară; d) eliberarea din funcţia publică; e) stabilirea cerinţelor de formare profesională a funcţionarilor publici.

Perioada evaluată este cuprinsă între datele de 1 ianuarie şi 31 decembrie ale fiecărui an iar perioada de realizare a operaţiei administrative de evaluare este stabilită între 1 ianuarie şi 15 februarie ale anului următor, celui pentru care se evaluează performanţele profesionale individuale ale funcţionarilor publici.

Pentru a fi realizată evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale funcţionarul public trebuie să fi desfăşurat o activitate de cel puţin 6 luni într-o funcţie publică, cu excepţiile prevăzute de lege.

174174

Page 44: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici de execuţie se realizează de către conducătorul compartimentului în care aceştia îşi desfăşoară activitatea iar ale funcţionarilor publici de conducere se fac de către funcţionarul public de conducere ierarhic superior.

Performanţele profesionale ale înalţilor funcţionari publici se evaluează de către o comisie de evaluare, compusă din 5 personalităţi, recunoscute ca specialişti în administraţia publică, propuse de ministrul administraţiei şi internelor şi numite prin decizie a primului ministru.

În urma evaluării performanţelor profesionale individuale funcţionarului public i se acordă unul dintre următoarele calificative : excepţional, foarte bun, bun, satisfăcător şi nesatisfăcător.

11. Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu

11.1. Modificarea raportului de serviciu

Un drept esenţial în definirea carierei funcţionarului public este stabilitatea în funcţie, ca o consecinţă firească a continuităţii serviciului public. În exercitarea funcţiei publice administrative pot interveni însă anumite situaţii în care funcţionarii publici de carieră trebuie să îndeplinească anumite activităţi sau să exercite unele atribuţii cu care au fost învestiţi, în afara autorităţii sau instituţiei publice în care ocupă funcţia, în aceiaşi localitate sau în afara acesteia, pentru o anumită perioadă de timp, fie în interesul serviciului public în care îşi desfăşoară activitatea, fie în interesul serviciului public în care urmează să îşi desfăşoare activitatea.

În aceste situaţii are loc o modificare unilaterală a raportului de serviciu care presupune şi acceptarea din partea funcţionarului public, în condiţiile legii. Modificarea raportului de serviciu al funcţionarului public poate să fie temporară sau definitivă şi poate avea loc prin delegare, detaşare, transfer, mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.

Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an. Dacă este cazul ca delegarea să depăşească 60 de zile calendaristice în cursul unui an, această măsură se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public pe o perioadă de cel mult 90 de zile calendaristice într-un an. Funcţionarul public poate refuza delegarea, dacă se află în starea de graviditate sau îşi creşte singur copilul minor ori starea sănătăţii dovedită cu certificatul medical face contraindicată delegarea. Pe timpul delegării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul iar autoritatea sau instituţia publică care îl delegă este obligată să suporte costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare.

175175

Page 45: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Regimul juridic al delegării evidenţiază caracterul obligatoriu şi temporar al măsurii de modificare unilaterală a raportului de serviciu şi faptul că delegarea are ca obiect schimbarea locului obişnuit de muncă a celui delegat.

Detaşarea funcţionarului public se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi desfăşoare activitatea cel detaşat pentru o perioadă de cel mult 6 luni care poate fi prelungită în cursul unui an calendaristic, numai cu acordul scris al funcţionarului public. Măsura detaşării se poate dispune numai dacă pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie detaşat. Funcţionarul public poate refuza detaşarea atât pentru motivele ce privesc refuzul delegării, cât şi în cazurile în care detaşarea se face într-o altă localitate unde nu i se pot asigura condiţii corespunzătoare de cazare sau este singurul întreţinător de familie ori pentru motive familiale temeinice care justifică refuzul de a da curs detaşării. Pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul iar dacă salariul funcţiei pe care este detaşat are un cuantum mai ridicat, funcţionarul public beneficiază de acest salariu. Dacă detaşarea se face în altă localitate, autoritatea publică sau instituţia publică beneficiară este obligată să-i suporte funcţionarului public detaşat atât costul integral al transportului dus şi întors, cel puţin o dată pe lună, cât şi cazarea şi indemnizaţia de detaşare.

Transferul este o altă modalitate de modificare a raportului de serviciu al unui funcţionar public care poate avea loc între autorităţile şi instituţiile publice fie în interesul serviciului, fie la cererea funcţionarului public, numai într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului. Transferul în interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public transferat, într-o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută. În cazul în care transferul în interesul serviciului se realizează într-o altă localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului. Transferul la cerere se face într-o funcţie publică echivalentă, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul.

Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice poate fi definitivă sau temporară. Mutarea definitivă se aprobă cu acordul scris al funcţionarului public, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea cel mutat iar mutarea temporară se dispune motivat, în interesul autorităţii sau instituţiei publice de către conducătorul acesteia, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale şi a salariului pe care îl are funcţionarul public.

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere poate avea loc în cazul vacanţei unei funcţii publice de conducere sau în situaţia suspendării din funcţie a titularului unei asemenea funcţii. În ambele cazuri se promovează temporar un funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru

176176

Page 46: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

ocuparea unor funcţii publice. Dacă funcţia publică de conducere este vacantă, promovarea temporară a unui funcţionar public în această funcţie se aprobă de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de maximum 6 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici. Promovarea temporară a unui funcţionar public într-o funcţie de conducere a cărui titular este suspendat se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice fără solicitarea vreunui aviz. Funcţionarii publici promovaţi temporar în funcţii de conducere au dreptul la salariul corespunzător funcţiei de conducere, dacă acesta este mai mare decât cel pe care îl au la promovare.

11.2. Suspendarea raportului de serviciu

Raportul de serviciu al funcţionarilor publici poate fi suspendat de drept sau la iniţiativa funcţionarului public, în situaţiile prevăzute de lege. Bunăoară suspendarea de drept intervine atunci când funcţionarul public se află în următoarele situaţii: a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă; b) este încadrat în cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă; d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii; h)se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă în condiţiile legii; i) carantină, în condiţiile legii; j) concediu de maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă; l) forţă majoră; m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.

Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public pe baza cererii motivate, în următoarele situaţi: a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani, în cazul copilului cu handicap până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii; b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente,până la împlinirea vârstei de 18 ani; c) desfăşurarea unor activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale conform legii; d) pentru participarea la campania electorală; e) pentru participarea la grevă în condiţiile legii.

Cererea de suspendare a raportului de serviciu din iniţiativa funcţionarului public se face în scris, cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea şi se aprobă prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu excepţia situaţiei în care se solicită suspendarea raportului de serviciu pentru acordarea concediului de îngrijire a

177177

Page 47: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

copilului bolnav, în vârstă de până la 7 ani sau în cazul copilului cu handicap, când suspendarea se constată de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

Potrivit legii funcţionarul public are obligaţia ca în termen de 5 zile calendaristice, de la data încetării motivului de suspendare a raportului de serviciu fie de drept, fie de fapt, să informeze în scris despre această situaţie, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. După primirea informării conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia ca în termen de 5 zile de la primirea acesteia să asigure condiţiile necesare, reluării activităţii de către funcţionarul public iar reluarea activităţii se dispune printr-un act administrativ.

Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă suspendarea raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune reluarea activităţii de către funcţionarul public se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.

Pe parcursul suspendării raportului de serviciu autoritatea sau instituţia publică are obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestor funcţii publice se face pe o perioadă determinată, de un funcţionar public din corpul de rezervă iar în situaţia în care nu există funcţionari publici care să îndeplinească cerinţele specifice, postul poate fi ocupat în baza unui contract individual de muncă, pe o perioadă egală cu perioada suspendării raportului de serviciu.

11.3. Încetarea raportului de serviciu

Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public poate interveni, în cursul derulării carierei, în urma unui fapt juridic sau a unui act juridic ori în temeiul legii, situaţie concretizată prin emiterea unui act administrativ. O dată cu încetarea definitivă a raportului de serviciu se încheie cariera funcţionarului public însă el îşi păstrează drepturile dobândite în cursul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.

Potrivit legii încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în următoarele condiţii: a) de drept; b)prin acordul părţilor consemnat în scris; c)prin eliberarea din funcţia publică; d)prin destituire din funcţie; e) prin demisie.

Încetarea de drept a raportului de serviciu are loc în următoarele cazuri: a) la data decesului funcţionarului public; b)la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; c)dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile referitoare la cetăţenie română şi domiciliul din România sau nu mai are capacitate deplină de exerciţiu ori îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute delege pentru funcţia publică; d) la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public; e)ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă; f)când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută delege sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare; g) ca urmare a

178178

Page 48: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia; h)la data expirării termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar, funcţia publică.

Cazurile de încetare de drept a raportului de serviciu se constată în termen de 5 zile lucrătoare de la data intervenirii acestora,prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice care se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la emiterea lui.

Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public prin acordul părţilor se face prin aplicarea regulilor generale, de drept comun cu privire la condiţiile de validitate a consimţământului care se consemnează în scris şi trebuie dat cu intenţia de a produce efecte juridice, fără să fi viciat şi să fie serios exprimat.

Eliberarea din funcţia publică a funcţionarului public pentru motive ne imputabile are loc în următoarele cazuri: a)autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; b)autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public. Potrivit legii reorganizarea activităţii unei autorităţi sau instituţii publice constă în mutarea acesteia în altă localitate sau reducerea activităţii care presupune modificarea substanţială a atribuţiilor autorităţii sau instituţiei publice, precum şi a structurii organizatorice a compartimentelor. Reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile aferente acestora se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv; c)ca urmare a admiterii cererii de integrare în funcţia publică ocupată de funcţionarul public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare; d)pentru incompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativelor nesatisfăcător la evaluarea performanţelor individuale; e)funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; f)starea sănătăţii fizice sau psihice a funcţionarului public constatată prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să-şi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute.

Eliberarea din funcţie a funcţionarilor publici, în urma reducerii postului sau ca urmare a admiterii cererii de integrare în funcţia ocupată de funcţionarul public eliberat ori dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice de ocupare a funcţiei publice se poate dispune, numai dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice.

În cazurile de eliberare din funcţie autoritatea sau instituţia publică este obligată să acorde funcţionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice iar în această perioadă conducătorul autorităţii sau instituţiei publice mai poate acorda celui în cauză reducerea programului de lucru până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.

Pentru cazurile de eliberare din funcţia publică, în urma încetării activităţii , mutării în altă localitate, reorganizare, reintegrarea în funcţia publică şi neîndeplinirea condiţiilor specifice de ocupare a funcţiei publice, autoritatea sau

179179

Page 49: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

instituţia publică este obligată ca în perioada de preaviz să solicite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, lista funcţiilor publice vacante.

În cazul în care există o funcţie vacantă, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere. Încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice prin act administrativ care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii.

Destituirea din funcţia publică se dispune pentru motive imputabile funcţionarului public în următoarele cazuri: a)ca sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unor abateri disciplinare care au avut consecinţe grave; b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Când sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice dispune destituirea din funcţie prin act administrativ care se comunică funcţionarului public, în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii acestuia.

Actele administrative de eliberare din funcţie şi de demitere pot fi atacate de către funcţionarii publici la instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, atât pentru motive de ne legalitate, cât şi netemeinicie. În caz de admitere a acţiunii şi de anulare a actului administrativ instanţa de judecată dispune şi obligarea autorităţii sau instituţiei publice la plata către funcţionarul public a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate precum şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public. La solicitarea funcţionarului public instanţa de contencios administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcţia deţinută.

Demisia reprezintă modalitatea de încetare a raportului de serviciu la iniţiativa funcţionarului public care se notifică în scris conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Cererea de demisie nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare. Cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice funcţionarul public poate reveni asupra demisiei, înaintea împlinirii termenului de 30 de zile.

La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor specifice funcţiei publice îndeplinite.

Dacă nu s-a reuşit redistribuirea funcţionarilor publici a căror raporturi de serviciu au încetat, aceştia vor beneficia de drepturile legale din bugetul asigurărilor pentru şomaj în condiţiile legii.

12. Noţiunea de funcţionar public în dreptul penal

Conceptul de funcţionar public din dreptul administrativ nu se identifică cu noţiunea de funcţionar public din dreptul penal care are o accepţiune mai largă, specifică acestei ramuri de drept.

180180

Page 50: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Prin sintagma funcţionar public din dreptul penal se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul autorităţilor publice, instituţiilor publice sau altor persoane juridice de interes public care administrează, folosesc sau exploatează bunurile proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public. În acest sens noţiunea de funcţionar public priveşte calitatea specială a unei persoane de care se ţine seama fie la incriminarea faptelor şi sancţionarea subiectului activ al infracţiunii, fie la ocrotirea specială a subiectului pasiv, al unei fapte penale.

În consecinţă pentru stabilirea calităţii de funcţionar public potrivit reglementării din dreptul penal, nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea învestirii întrucât această calitate o pot avea şi persoanele care exercită temporar, cu orice titlu şi indiferent cum au fost învestite, o însărcinare de orice natură, în serviciul unităţilor prevăzute de lege.

În dreptul administrativ funcţionarul public este supus învestirii legale fiind depozitarul puterii publice şi face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică, pe când în dreptul penal, funcţionar public poate fi persoana fizică indiferent de modul învestirii în funcţie care exercită o însărcinare de orice natură, chiar dacă nu este angajată la una din unităţile prevăzute de lege. Prin urmare condiţia esenţială în stabilirea calităţii de funcţionar public, în dreptul penal este existenţa raportului de serviciu prevăzut de lege.

Definiţia funcţionarului public din legea penală este determinată de necesitatea ocrotirii unor relaţii sociale împotriva faptelor penale săvârşite cu intenţie sau din culpă de către cei care exercită asemenea însărcinări.

Persoanele care exercită în regim autonom activităţi profesionale de interes public şi cele învestite cu prerogative de putere publică, în exercitarea serviciului public autonom, nu sunt funcţionari publici în sensul dreptului administrativ şi nici nu îndeplinesc exigenţele cerute de legea penală pentru a fi încadraţi în categoria funcţionarilor publici. După cum am subliniat definitoriu pentru stabilirea calităţii de funcţionar public în dreptul penal este existenţa raportului de serviciu, indiferent de modul de învestire în funcţie, între persoana care exercită o însărcinare de orice fel şi una din unităţile prevăzute de lege. Or, aceste categorii socio-profesionale, nu exercită activităţile de interes public sau atributele de putere publică, în cadrul unui raport de serviciu în sensul legii penale. În consecinţă acestor categorii socio-profesionale, nu li se aplică dispoziţiile din Codul penal referitoare la funcţionarii publici.

Note bibliograficePARTEA II-ACAPITOLUL IV

Funcţia publică

181181

Page 51: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

1. Legea 188/1999, Publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr.600 din 8 decembrie 1999, modificată prin Legea 161/2003, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.279 din 21 aprilie 2003;

2. În prezent statutul magistraţilor este stabilit prin Legea de organizare judecătorească şi prin legea de organizare a Curţii supreme de Justiţie;

3. Jean Francois Lachaume, La funcţion publique, Dalloz, Paris, 1992 p.3;4. Legea nr. 154/1998, Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.26 din 16 iulie 1998;5. A se vedea S. Beligrădeanu, Natura raporturilor juridice de muncă ale

magistraţilor în Revista Dreptul nr.7/2003, p.29;6. Paul Laband, Le droit public de l’Empire Allemand, Paris 1900. tome II;7. La Ferriere, Traite de la la jurisdicţion administrative, Paris, 1901;8. Leon Duguit, Droit constitutionnel, 3 e, ed 1930, Gaston Jeze, Les principes

generaux du Droit Administratif, 3 e, ed.1930; Maurice Haurion, Droit Administratif, 10 e ed.1927;

9. Victor Onişor, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, Bucureşti, Cartea Românească S.A. 1930, p.262;

10. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de arte Grafice Mârvan, Bucureşti, 1929, p.262;

11. Sanda Ghimpu, Ion Traian Ştefănescu, Şerban Beligădeanu, George Mohanu, Dreptul muncii, Tratat, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1988, p.84;

12. I.T. Ştefănesecu, Dreptul muncii, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.21-25;13. R.Ionescu, Drept administrativ Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti 1970,

p.177;14. Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei Editura

Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p.175;15. Mircea Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti

1958, p.127;16. J.F. Lachaume, La funcţion publique, Dalloz, Paris,1992, p.61;17. A. de Laubdere, J-C. Venezia, Y.Gandemet, Traite de droit administratif, Tome

II/1, 9 e, ed. Paris, 1992, p.50;18. J.M. Auby, R.D. Ader, Droit administratif, VII-eme, ed., Dalloz, Paris 1986; 19. V. Vedinaş, Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, comentată,

Editura Lumina Lex, Bucureşti,2000, p.42;20. I. Popescu Slăniceanu, Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila 1999,

p.143;21. J. Vermaulen, Statutul funcţionarilor publici, Institutul de Arte Grafice „Vremea”

Bucureşti, 1933; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de Arte grafice „Mârvan” Bucureşti, 1929, p.264; p. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, Editura Mârvan, ed. IV-a Bucureşti 1934, p.542;

22. S. Ghimpu, I.T. Ştefănescu, S. Beligrădeanu, G. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, Ed.Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978, vol.I,p.236;

23. V.Vedinaş, Legea 188/1999, op.cit.p.10;24. P.Negulescu, op.cit.p.573;25. art.7 din Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Publicată în

Monitorul Oficial, Partea I-a nr.282/1996;26. A se vedea D.Dumbo, Incompatibilităţile funcţiei publice cu alte funcţii şi activităţi

cu scop lucrativ, reglementate prin Legea nr.188/1999, în Revista Dreptul nr.6/2001,p.47;

27. Al Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti 1993, p.85;28. În prezent este în vigoare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.192/2002 privind

reglementarea drepturilor de natură salarială ale funcţionarilor publici, publicată în Monitorul oficial, Partea I-a nr.949 din 24 decembrie 2002, aprobată prin Legea 228/2003, publicată în Monitorul oficial nr.360partea I-a, din 27 mai 2003;

182182

Page 52: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

PARTEA III-A

CONTROLUL ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CAPITOLUL I

Controlul administrativ

1. Însemnătatea activităţii de control

Orice societate, organizată în stat suveran, este interesată în asigurarea ordinii, a unui climat social fără convulsii, în care legea să stea la baza realizării valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de puterea publică. Pentru realizarea acestor sarcini, statul înfiinţează servicii publice, care, organizate într-un sistem de autorităţi, alcătuiesc administraţia publică.

Administraţia, ca structură prin intermediul căreia se urmăreşte realizarea interesului general al societăţii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activităţi umane, contribuind la punerea în valoare a bogăţiilor sociale şi a celor mai alese însuşiri ale membrilor societăţii. Fără o bună administrare, societatea nu se poate dezvolta într-un ritm optim, chiar dacă s-ar baza pe cele mai moderne mijloace informaţionale sau materiale. Ca urmare, este necesar ca deciziile administrative să fie aplicate în mod corect, eficient şi să contribuie la dinamizarea relaţiilor sociale.

Pentru elaborarea unei decizii administrative juste, în organizarea executării legilor, în repartizarea funcţionarilor publici şi a perfecţionării sistemului de lucru, în vederea prevenirii greşelilor sau a lipsurilor în activitate, este nevoie de o informare precisă asupra realităţii, care nu se poate obţine decât prin verificarea stării de lucruri la faţa locului. Această verificare se face printr-o activitate de control, înţeleasă ca o analiză permanentă sau periodică a unei activităţi, pentru a urmări mersul ei, combaterea unor fenomene nefavorabile şi luarea măsurilor de îmbunătăţire, cerute de specificul activităţii controlate. Activitatea de control are deci rolul de a regla executarea deciziei administrative şi a însăşi actului decizional, fiind o importantă latură a factorilor de conducere socială(1) Totodată ca parte componentă inseparabilă a sistemului social global, controlul este şi un instrument important de realizare a funcţiilor de reglare şi autoreglare a întregului system.(2)

Edificarea unei societăţi bazată pe principiile statului de drept, impune perfecţionarea continuă a conducerii acesteia, fapt ce determină, în mod logic, organizarea unei evidenţe şi a unui sistem de control care să asigure cunoaşterea exactă a modului în care sunt gospodărite mijloacele materiale şi financiare, a felului în care sunt îndeplinite legile ţării, în toate domeniile de

183183

Page 53: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

activitate. Controlul, constituind un mijloc indispensabil al asigurării conducerii şi verificării întregii activităţi economico-sociale, descoperă şi determină utilizarea experienţei pozitive, în aplicarea metodelor ştiinţifice de perfecţionare a activităţii autorităţilor administraţiei publice. El are un rol însemnat în educarea cetăţenilor şi contribuie la dezvoltarea corectitudinii lor, la combaterea fenomenelor antisociale, de corupţie, evaziune fiscală, abuz de putere şi a oricăror altor fapte ce prejudiciază un interes public sau privat.

Necesitatea şi însemnătatea controlului activităţii administrative rezultă deci, din specificul acestei activităţi, de a fi în continuă confruntare cu realitatea, şi din nevoia realizării permanente a conformităţii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forţă juridică superioară.

2. Noţiunea controlului administrativ

În înţelegerea conceptului de control, trebuie avut în vedere că acesta este un atribut al activităţii de conducere, cu un rol distinct şi bine definit. El trebuie privit ca o activitate conştientă ce urmăreşte reglarea şi corectarea deciziei administrative, contribuind astfel la îmbogăţirea experienţei conducerii. Deci, controlul reprezintă principalul mijloc care asigură transpunerea în fapt a dispoziţiilor legale şi realizarea corespunzătoare a finalităţii lor, în deplină concordanţă cu realităţile vieţii sociale, a obiectivelor urmărite în activitatea autorităţilor administraţiei publice. Cu alte cuvinte, natura controlului constă în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ar fi trebuit să fie.(3) În accepţiunea clasică, prin conceptul de control se are în vedere acţiunea de descoperire şi constatare a stărilor de fapt negative, a dereglărilor şi neconcordanţelor din activitatea controlată, urmată de aplicarea de către organele competente, a unor sancţiuni sau a altor măsuri prevăzute de lege. Ca urmare, în prezent, rezultatele unei activităţi de control se apreciază mai cu seamă, după volumul şi natura abaterilor constatate precum şi după numărul de sancţiuni aplicate. Având în vedere însă, că activitatea ce trebuie realizată, precum şi cea efectiv realizată, şi cercetând cauzele deficienţelor, controlul trebuie să asigure efecienţa necesară administraţiei publice. El nu este instituit numai pentru constatarea abaterilor şi aplicarea sancţiunilor ci şi pentru a îndruma activitatea administraţiei şi a trage învăţăminte din cele constatate pentru perfecţionarea muncii administrative. În acest sens, orice acţiune de descoperire a unor abateri sau neajunsuri în activitatea administrativă, trebuie să fie urmată de calea găsirii măsurilor şi soluţiilor, care să împiedice şi să oprească repetarea fenomenelor negative. Această obligaţie a organelor de control, trebuie îndeplinită în fiecare acţiune de control pentru că în caz contrar, stările de fapt negative, deşi constatate, nefiind însoţite de măsuri de înlăturare şi prevenire, vor continua să se menţină. Constatările făcute de organele de control sunt materializate în acte şi operaţiuni tehnico-materiale, pentru că altfel controlul ar însemna o activitate lipsită de semnificaţie şi eficienţă. Actele întocmite în urma controlului

184184

Page 54: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

trebuie să reflecte, în cadrul unui echilibru permanent, latura de îndrumare şi sprijin, cu latura coercitivă, fără a se exclude reciproc, sau să se absolutizeze una din ele.(4) Activitatea de control fiind un proces complex, actele constatatoare reprezintă o apreciere a activităţii celui controlat, care trebuie să aibă în vedere toate condiţiile şi împrejurările în care au avut loc activităţile verificate, gradul de participare al diferiţilor factori cauzali, acţiunea ori inacţiunea factorului uman şi alte asemenea elemente care subliniază cerinţa obiectivă a responsabilităţii şi competenţei celor ce controlează. (5) Exercitarea eficientă şi competentă a acţiunilor de control contribuie în mare măsură la realizarea funcţiilor controlului, de cunoaştere şi informare, de educare şi formare a cadrelor.

3. Principiile de organizare şi funcţionare a controlului în administraţia publică

La baza organizării şi funcţionării controlului administrativ stau principiile supraordonării autorităţilor administraţiei publice şi a specializării lor, în activitatea de organizare a executării şi executare în concret a legilor, pentru satisfacerea interesului general, care se realizează prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin prestaţii efectuate persoanelor fizice si juridice.

Potrivit articolului 102 din Constituţie(6), Guvernul este definit ca fiind autoritatea publică centrală, supraordonată, cu competenţă materială generală, care are rolul de a asigura conducerea generală a administraţiei publice. La nivel central sarcinile administraţiei publice sunt realizate de către ministere şi alte organe care au denumiri diferite. Ele sunt specializate într-un domeniu sau într-o ramură de activitate şi se află în subordinea directă sau indirectă a Guvernului. Pe plan local sarcinile administraţiei de specialitate sunt realizate de către serviciile publice ale ministerelor şi a celorlaltor autorităţi centrale, deconcentrate teritorial şi conduse de prefect. Înfăptuind sarcinile administraţiei de stat, aceste autorităţi se află într-un sistem ierarhic, în fruntea căruia se află Guvernul, care are dreptul de control asupra tuturor autorităţilor guvernamentale, ca un atribut al funcţiei de conducere generală a administraţiei publice.

Complexitatea sarcinilor administraţiei publice şi diversificarea lor continuă, a impus necesitatea specializării controlului în funcţie de multiplele laturi ale activităţii economice şi sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atât pentru controlul efectuat în cadrul fiecărei autorităţi administrative, pe compartimente, cât şi pentru controlul ce se exercită din afară, de către organisme special create, pe domenii de activitate.

Cea mai frecventă formă de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigură, în toate compartimentele administraţiei publice, disciplina financiară şi bugetară. Acest control se exercită de regulă de către contabilul şef şi de către corpul de control financiar intern.

185185

Page 55: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Organele de control extern de specialitate sunt diferite inspecţii şi inspectorate de stat, înfiinţate potrivit legii, având rolul de a verifica anumite sectoare de activitate, cu metode şi forme specifice.

4. Formele de control ale activităţii administraţiei

publice

Ţinându-se seama de importanţa funcţiei executive a statului, prin activitatea de control se urmăreşte modul de îndeplinire cantitativă şi calitativă a atribuţiilor lor, conferite de lege autorităţilor administraţiei publice şi mijloacele folosite, în întreaga activitate administrativă de aplicare întocmai a legilor şi a actelor emise de organele administrative.

Complexitatea şi diversitatea activităţii administrative duce la realizarea controlului, printr-o multitudine de forme, care vizează fie legalitatea şi oportunitatea actelor şi faptelor administrative, fie numai legalitatea lor. În primul rând asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se exercită un control parlamentar prin mijloace şi metode specifice. Acest control are prin excelenţă un caracter politic(7) care se manifestă prin verificarea activităţii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci şi pe motivaţii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizează atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor administrative, dar prin această formă de control nu se poate sancţiona ilegalitatea actelor administrative, decât tot prin mijloace politice.

Controlul parlamentar asupra activităţii executive îşi are legitimitatea în rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercită atribuţiile suveranităţii naţionale. Instituţia controlului parlamentar este consacrată în articolul 111 din Constituţia României, din noiembrie 1991. În acest articol se prevede că Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Regulamentele celor două camere detaliază modalităţile specifice de control al Parlamentului, asupra autorităţilor administraţiei publice, dintre care amintim: informarea deputaţilor şi senatorilor, întrebările şi interpelările, anchetele parlamentare, moţiunile de cenzură, etc.

În al doilea rând administraţia publică exercită un control asupra propriei sale activităţi, care cuprinde atât activitatea desfăşurată în formă juridică, cât şi cea realizată prin operaţiuni materiale şi tehnice, de prestări de servicii şi chiar productive. Sfera largă a acestui control se manifestă şi prin aceea că el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operaţiunilor materiale tehnice cu dispoziţiile legale în vigoare, ci vizează activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, în care rolul esenţial îl ocupă aprecierea oportunităţii acestora, în scopul obţinerii celor mai eficiente rezultate. În administraţia publică, legalitatea şi oportunitatea sunt noţiuni inseparabile, având în vedere că dreptul de apreciere a celor mai oportune măsuri se exercită numai în cadrul legalităţii. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice poate să fie un control intern sau

186186

Page 56: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

extern, în funcţie de poziţia pe care o are organul controlat, faţă de cel care controlează.

Controlul intern are o pondere mai mare decât cel extern, deoarece răspunderea pentru bunul mers al activităţii autorităţilor administrative revine în primul rând conducerii unităţii care trebuie să prevină şi să sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autorităţii administrative.

Această formă de control administrativ este consecinţa subordonării ierarhice a compartimentelor autorităţilor administrative şi a funcţionarilor ce le alcătuiesc. El are un caracter general şi permanent, privind deopotrivă atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor şi faptelor celor controlaţi. Acest control se realizează din oficiu sau la cererea şi sesizarea altor persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia.

Când controlul a fost declanşat printr-o reclamaţie sau o sesizare, poartă denumirea de recurs graţios (reclamaţie administrativă). Această reclamaţie administrativă constituie, în caz de litigiu, o condiţie prealabilă a exercitării acţiunii de contencios administrativ.

Pentru asigurarea administrării patrimoniului public şi utilizarea fondurilor publice în mod economic, eficient şi eficace s-a reglementat controlul intern şi controlul financiar preventiv (8). De asemenea s-a reglementat auditul public intern la entităţile publice, cu privire la formarea şi utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public.

Potrivit legii controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace. Totodată controlul intern include structurile organizatorice, metodele şi procedurile de control.

Auditul public intern este o activitate funcţional independentă şi obiectivă, prin care se dă asigurări şi consiliere conducerii entităţii publice, pentru buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice şi care contribuie la îndeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematică şi metodică, îmbunătăţind eficienţa şi eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare (9).

Entităţile publice sunt în concepţia legii toate autorităţile publice, instituţiile publice, companiile sau societăţile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar majoritar, cu personalitate juridică, care utilizează sau administrează fonduri publice ori patrimonial public.

Sfera auditului public intern cuprinde: a) activităţi financiare sau cu implicaţii financiare, desfăşurate de entitatea publică din momentul constituirii angajamentului până la utilizarea fondurilor de către beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenţa externă; b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea şi stabilirea titlurilor de creanţă, precum şi a facilităţilor acordate la încasarea acestora; c) administrarea patrimoniului public, precum şi vânzarea, gajarea concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul

187187

Page 57: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

privat/public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;d) sistemele de management financiar şi control, inclusiv contabilitatea şi sistemele informatice aferente.

Tipurile de audit sunt următoarele: a) auditul de sistem care reprezintă o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere şi control intern, cu scopul de a stabili dacă acestea funcţionează economic, eficace şi eficient, pentru identificarea deficienţelor şi formularea de recomandări pentru corectarea acestora; b)auditul performanţei care examinează dacă criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor şi sarcinilor entităţii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor şi apreciază dacă rezultatele sunt conforme cu obiectivele; c) auditul de regularitate care reprezintă examinarea acţiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a ptrimoniului public, sub aspectul respectării ansamblului principiilor, regulilor procedurale şi metodologice care le sunt aplicabile.

Activitatea de audit public intern se realizează în cadrul compartimentului de specialitate de către auditori interni care au calitatea de funcţionari publici, numiţi în funcţie de conducătorul entităţii publice, cu avizul conducătorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implică o muncă de analiză şi diagnosticare şi poate fi general sau limitat, la o anumită componentă a activităţii entităţii publice.

Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora. Acest control se organizează şi se exercită sub forma controlului propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar precum şi asupra fondurilor publice şi a ptrimoniului public, şi sub forma controlului delegat, realizat de către controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi la alte entităţi publice cu risc ridicat.

Controlul financiar preventiv propriu se exercită prin viziă, de către persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate în acest scop de către conducătorul entităţii publice, altele decât cele care iniţiază operaţiunea supusă vizei. Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv delegat acordă sau refuză acordarea vizei de legalitate numai în scris, pe formular tipizat care poartă semnătura şi sigiliul personal al controlorului delegat competent.

Înainte de a emite un refuz de viză, controlorul delegat are obligaţia să informeze, în scris, în legătură cu intenţia sa pe ordonatorul de credite, precizând motivele refuzului. Controlorii delegaţi fac parte din Corpul controlorilor delegaţi care reprezintă un compartiment distinct în structura Ministerului Finanţelor Publice, atât la nivel central, cât şi teritorial.

Pe lângă noţiunile control intern, control financiar preventiv şi audit public intern, în realizarea acţiunii administrative se întrebuinţează expresiile control financiar public intern şi audit financiar.

Controlul financiar public intern cuprinde întregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entităţilor publice, ale altor

188188

Page 58: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

structuri abilitate de Guvern şi dintr-o unitate centrală care este responsabilă de armonizarea şi implementarea principiilor şi standardelor de control şi audit.

Auditul financiar reprezintă activitatea de examinare, în vederea exprimării de către auditorii financiari, a unei opinii asupra situaţiilor financiare, în conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internaţionale de audit şi adoptate de Camera Auditorilor Financiari din România(10).

Auditul public intern se deosebeşte de auditul financiar atât în ce priveşte obiectul activităţii şi entităţii auditate, cât şi în privinţa formei de exercitare a auditului şi dobândirea calităţii de auditor. Auditul financiar are ca obiect principal verificarea situaţiilor financiare anuale ale agenţilor economici iar auditul intem priveşte cu precădere utilizarea fondurilor publice de către autorităţile sau instituţiile publice. Ca formă de exercitare, auditul financiar se desfăşoară în mod independent de către personae care au dobândit calitatea de auditor financiar, în timp ce auditul public intern se realizează în cadrul structurii interne a entităţilor publice de către personae care au independenţă funcţională şi care raportează conducerii toate constatările făcute şi măsurile propuse pentru eliminarea deficienţelor exitente.

Controlul extern este efectuat de organisme specializate şi exercită o deosebită influenţă asupra controlului intern, contribuind la perfecţionarea acestuia şi la eficientizarea actului decizional. El poate îmbrăca forma controlului ierarhic, a controlului specializat şi a controlului de tutelă administrativă, fiind exercitat de către funcţionari sau organe din afara celor controlate.

Controlul ierarhic nu este prevăzut expres de lege şi nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinţă a principiului subordonării ierarhice a organelor administraţiei de stat şi are un caracter general, vizând întreaga activitate desfăşurată de către autoritatea controlată atât sub aspectul legalităţii, cât şi a oportunităţii. Controlul ierarhic se declanşează din oficiu sau la cererea oricărei persoane fizice sau juridice interesate, în apărarea intereselor lor legitime. Când controlul este efectuat ca urmare a unei sesizări sau reclamaţii, el poartă denumirea de recurs ierarhic, fiind o importantă cale oferită de lege celor vătămaţi în drepturile lor, de a-şi valorifica aceste drepturi, înainte de a se adresa instanţei de judecată.

Controlul extern specializat diferă de controlul ierarhic, deoarece este înfăptuit de organe ce nu se află într-o anumită ierarhie, iar activitatea lor priveşte numai acele activităţi ce sunt prevăzute de lege şi se încadrează în sfera competenţei lor materiale. În realizarea controlului extern, un rol însemnat revine inspecţiilor şi inspectoratelor de stat care verifică atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor şi măsurilor unităţilor controlate. El se exercită din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat ori a cetăţenilor.

Controlul de tutelă administrativă se exercită de către prefect, asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale(11). Acest control priveşte doar legalitatea actelor administrative şi se înfăptuieşte prin atacarea actului ilegal, la instanţa de contencios administrativ, actul fiind suspendat de drept (12)

Asupra activităţii administraţiei publice se exercită şi un control administrativ jurisdicţional, de către organele prevăzute de lege cu astfel de

189189

Page 59: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

atribuţii. Controlul administrativ jurisdicţional intervine pentru soluţionarea unor litigii din sfera administraţiei publice şi se realizează după o procedură bazată pe principiul independenţei şi al contradictorialităţii. Acest control priveşte doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poartă denumirea de act administrativ-jurisdicţional, fiind irevocabil şi cu autoritate de lucru judecat. De subliniat că potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdicţionale pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie(13)

În al treilea rând, asupra activităţii administraţiei publice se exercită un control judecătoresc care priveşte apărarea drepturilor şi a intereselor legitime ale cetăţenilor, împotriva abuzurilor administraţiei. Acest control se înfăptuieşte de către instanţele de drept comun, ca un control special şi de instanţele de contencios administrativ, ca un control general, de plină jurisdicţie. El priveşte numai legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea lor. Alături de controlul instanţelor judecătoreşti, asupra autorităţilor administraţiei publice se exercită un control şi din partea Ministerului Public, care face parte din structura autorităţilor judecătoreşti. Acest control are un caracter nejurisdicţional şi priveşte verificarea actelor organelor administrative de cercetare şi urmărire penală, precum şi a organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor.

5. Elementele raportului juridic de control administrativ Odată cu declanşarea unei acţiuni de control, între organul ce controlează

şi cel controlat ia naştere un raport juridic de drept administrativ, cu drepturi şi obligaţii corelative. În funcţie de natura controlului, aceste drepturi şi obligaţii pot decurge din lege sau din poziţia pe care o are organul de control, faţă de cel controlat. Elementele raportului juridic de control administrativ sunt subiectele, obiectul şi conţinutul acestui raport.

Subiectele active ale controlului administrativ sunt persoanele sau organele titulare ale dreptului de control, care diferă în funcţie de forma controlului administrativ. Controlul administrativ intern general este efectuat de către titularii funcţiilor de conducere, asupra celor de execuţie, în baza raporturilor de subordonare ierarhică. Controlul financiar preventiv se execută de către un subiect calificat, (special) şi anume de către persoane care au o pregătire economică şi experienţa necesară. De regulă, acest subiect este şeful compartimentului financiar-contabil care acordă viza de control preventiv. La propunerea contabilului şef sau a şefului compartimentului financiar-contabil, conducătorul unităţii poate împuternicii prin ordin sau decizie, după caz, şi alte persoane să efectueze controlul preventiv, cu condiţia ca acestea să nu participe la întocmirea şi contabilizarea documentelor controlate. Controlul ierarhic se execută din treaptă în treaptă, în cadrul ierarhiei existente, în sistemul autorităţilor administraţiei publice de stat. Subiectele active ale acestui control sunt organele de conducere unipersonale sau colegiale, ori împuterniciţii acestora, care se află în raporturi de supraordonare faţă de subiectul controlat. Controlul extern

190190

Page 60: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

specializat se execută de către funcţionarii inspecţiilor şi inspectoratelor de stat investiţi în funcţie potrivit legii. Deci, acest subiect activ al controlului specializat, este un subiect calificat. Titularul controlului de tutelă administrativă este prefectul sau împuterniciţii lui, iar controlul administrativ jurisdicţional se exercită de către funcţionari din cadrul autorităţilor administraţiei publice, investiţi potrivit legii, cu atribuţii jurisdicţionale.

Subiectele pasive ale controlului administrativ sunt funcţionarii, compartimentele sau organele administraţiei publice asupra cărora se răsfrânge acţiunea de control. Obiectul generic al controlului administrativ decurge din specificul activităţii executive, care constă în organizarea şi executarea propriu-zisă a dispoziţiilor legale. El urmăreşte conformitatea cu legea, nu numai a actelor administrative, ci şi a măsurilor nejuridice luate de autorităţile administraţiei publice.

Fiecare formă de control administrativ are un obiect specific. Astfel, bunăoară, obiectul controlului intern general îl reprezintă verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi desfăşurate de către subiectul controlat, punându-se accentul pe modul de utilizare a mijloacelor materiale şi financiare de care dispune acest subiect, pe verificarea modului de exercitare a competenţei legale şi a activităţii de soluţionare a reclamaţiilor şi sesizărilor cetăţenilor, precum şi a relaţiilor cu publicul. Controlul intern specializat urmăreşte să preîntâmpine sau chiar să înlăture, încălcarea dispoziţiilor legale şi producerea de pagube. Obiectul controlului ierarhic cuprinde deasemenea întreaga activitate a subiectelor controlate, atât în ce priveşte emiterea actelor administrative, cât şi efectuarea faptelor materiale, sub aspectul legalităţii şi oportunităţii lor. Controlul extern de specialitate are un obiect specific, circumscris limitelor dispoziţiilor legale prin care s-a înfiinţat organul de control şi s-au stabilit atribuţiile acestuia.

Conţinutul raportului juridic de control administrativ îl constituie drepturile şi obligaţiile corelative ale subiectelor active şi pasive ale controlului, ce decurg din lege sau din atributul controlului, de a fi parte componentă a activităţii de conducere. Întinderea drepturilor de care beneficiază organele de control este determinată de forma de manifestare a controlului. Subiectele active ale controlului pot revoca sau anula actele ilegale sau inoportune, ori pot să le suspende, dacă există îndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea lor, să le modifice sau chiar să se substituie funcţionarilor subordonaţi, emiţând un nou act. Titularii funcţiilor de conducere pot aplica sancţiuni disciplinare sau de imputare, în vederea restabilirii legalităţii. Cei ce exercită controlul financiar propriu au dreptul de a sesiza conducerea unităţii despre neregulile constatate şi pot propune aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege.

Ca şi în cazul controlului intern general, subiectele active ale controlului ierarhic pot anula, revoca sau suspenda actele ilegale sau inoportune, ale subiectelor pasive controlate, dar nu le pot modifica. Dacă s-ar admite acest lucru, ar însemna ca organul ierarhic superior să se substituie organului inferior şi să-i exercite atribuţiile acestuia. Organul ierarhic superior când constată situaţii de acte ilegale sau inoportune, poate el însuşi să emită altele, cu acelaşi obiect, dacă acestea intră şi în competenţa sa materială. În acelaşi timp, organul ierarhic

191191

Page 61: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

superior poate lua măsuri de sancţionare şi poate da îndrumări obligatorii, pentru îmbunătăţirea activităţii subiectelor controlate (14)

Titularii dreptului de control extern specializat nu pot anula actele organelor controlate, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege, ci au doar posibilitatea să aplice sancţiuni contravenţionale, urmate de măsuri complementare cum ar fi suspendarea autorizaţiei sau a activităţii, oprirea fabricaţiei, respingerea produselor cu deficienţe de calitate, oprirea produselor ce nu corespund calitativ, retragerea dreptului de aplicare a mărcii de calitate, etc. Sancţiunea amenzii se poate aplica cumulativ cu oricare din sancţiunile amintite. Totodată, titularul dreptului de control poate da îndrumări obligatorii, de specialitate şi are posibilitatea să sesizeze organele competente de a lua măsuri disciplinare, materiale sau penale, după caz.

Subiectele active ale controlului, pe lângă drepturile conferite de lege, au şi obligaţii. Ele trebuie să dea dovadă de cinste şi corectitudine, să semnaleze toate deficienţele şi abaterile subiectelor controlate, să încheie actele de control şi să aplice măsurile de sancţionare şi restabilirea legalităţii, potrivit legii. Deasemenea, subiectele active ale controlului administrativ, trebuie să aibă o comportare corespunzătoare care să asigure prestigiul funcţiei, să dea dovadă de tact şi de discreţie profesională în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă cu ocazia efectuării controlului, să permită subiectelor pasive să dea toate explicaţiile în legătură cu obiectul dedus controlului.

Subiectele pasive ale raportului juridic de control administrativ au obligaţia să pună la dispoziţia organelor de control, toate actele şi documentele necesare controlului, să dea explicaţiile cerute şi să nu îngreuneze activitatea de control. În acelaşi timp, aceste subiecte au dreptul de a contesta măsurile nelegale ale organelor de control.

6. Organizarea şi efectuarea controlului Metodologia de control

Eficienţa controlului - ca mijloc prin care se asigură funcţionarea normală a mecanismului administrativ - depinde în mare măsură de modul organizării activităţii de control. Deşi nu există reglementări procedurale, în general, orice activitate de control presupune un program, care sub aspect organizatoric, trebuie să se refere la reperele activităţii ce urmează a face obiectul controlului, să prevadă metodologia de control şi modul de valorificare a constatărilor făcute.

Acţiunea de realizare a obiectului controlului, prevăzută în programul de control, presupune o sferă de cuprindere a acţiunii, obiectivele controlului şi operaţiunile de control. Aceste elemente diferă în funcţie de formele controlului administrativ şi sunt determinate în mod deosebit, de tematica de control care reprezintă instrumentul de bază, ce orientează în practică activitatea organului de control.

Tematica de control precizează scopul, principalele obiective ce se urmăresc în cadrul acţiunii, criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor verificate, operaţiunile de control, metodele şi modalităţile de control,

192192

Page 62: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

modul de întocmire şi remitere a actelor de control, precum şi căile şi mijloacele care pot fi utilizate pentru întărirea laturii de prevenire a fenomenelor negative. Tematicile de control pot fi simple, cuprinzând doar normele generale din legislaţie care reglementează domeniul respectiv, lăsând libertate organului de control să se orienteze la faţa locului, sau complexe, cu toate datele ce interesează activitatea organului controlat, fără a lăsa controlorului posibilitatea de a acţiona după propria voinţă.

Realizarea eficientă a controlului presupune desfăşurarea acţiunii de control în trei etape.

În prima etapă, de pregătire a acţiunii de control, controlorul are obligaţia de a studia tematica de control, pentru însuşirea corectă a dispoziţiilor legale, ce reglementează activitatea organului de controlat şi pe baza căreia s-au stabilit obiectivele controlului. Totodată, în activitatea de documentare organul de control trebuie să-şi însuşească datele informative ale acţiunilor de control desfăşurate anterior şi să stăpânească criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor controlate.

În etapa a doua a controlului, de verificare propriu-zisă,se urmăreşte conformitatea acţiunii administrative cu sarcinile care revin organului controlat. Cu alte cuvinte, controlorul urmăreşte conformitatea obiectului controlat cu criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor prevăzute în tematica de control.

Metodele şi tehnicile de control diferă de la o formă de control la alta, iar alegerea lor prezintă o deosebită importanţă în activitatea practică. Controlul nu înseamnă doar o inspecţie formală, ci el trebuie să identifice greşelile, neajunsurile şi lipsurile, într-un termen cât mai apropiat de momentul producerii lor şi să se încheie cu propuneri concrete, pentru declanşarea rapidă a măsurilor ce se impun şi urmărirea realizării acestora, în vederea îndreptării stărilor de lucruri negative şi înbunătăţirea activităţii autorităţilor administraţiei publice. Fiecare metodă şi tehnică de control prezintă anumite avantaje, dar, în acelaşi timp, ele au anumite limite şi prezintă chiar riscuri, ce decurg din utilizarea lor necorespunzătoare, fapt ce trebuie avut în vedere la declanşarea acţiunii de control. Cele mai eficiente modalităţi de efectuare a controlului sunt: controlul operativ curent, controlul tematic şi controlul de fond (integral).

Controlul operativ curent este specific controlului administrativ intern şi reprezintă un instrument de lucru cu multiple valenţe. El se exercită de către funcţionarii de decizie, în mod permanent, şi urmăreşte cunoaşterea de către conducere, în orice moment, a modului în care îşi îndeplineşte sarcinile fiecare funcţionar, a problemelor cu care se confruntă unitatea, starea legalităţii şi oportunităţii actelor şi faptelor administrative, astfel încât să se poată interveni operativ şi la timp pentru înlăturarea neajunsurilor şi a fenomenelor negative. Acest control se exercită nemijlocit pe funcţionari şi lucrări, asupra întregii activităţi ce se desfăşoară, sau prin sondaj, în aşa fel încât să nu se greveze timpul de muncă al funcţionarului, prin ţinerea unor evidenţe, situaţii sau lucrări care pot duce la perturbarea activităţii de execuţie, fără să determine îmbunătăţirea calităţii muncii. Pentru obţinerea rezultatelor dorite, în activitatea de control, trebuie să se ţină seama şi de propunerile şi experienţa funcţionarilor ce

193193

Page 63: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

activează în domeniul administrativ. În acest mod, controlul contribuie la generalizarea celor mai eficiente metode şi procedee de organizare şi conducere a activităţii administrative, de valorificare a experienţei pozitive.

Controlul tematic se exercită periodic şi urmăreşte modul de realizare a unor sarcini sau activităţi determinate, ori activitatea unorfuncţionari. El poate privi activitatea unei singure autorităţi sau a mai multor organe administrative, când se urmăreşte cunoaşterea modului în care se respectă dispoziţiile legale, dintr-un anumit domeniu de activitate. Pentru a-şi atinge scopul, controlul tematic trebuie îndreptat spre acele aspecte ale activităţii administrative care prezintă un interes deosebit, ori în legătură cu care rezultatele nu sunt satisfăcătoare. În activitatea de control tematic trebuie să se evite riscul de a se ajunge la un număr exagerat de astfel de controale, pe aspecte minore, fără a se aprofunda cauzele care determină fenomenele negative şi nejunsurile, în activitatea organelor administrative. Această modalitate de control este proprie atât controlului intern, cât şi controlului ierarhic, controlului specializat şi controlului de tutelă.

Controlul de fond (integral) cuprinde întreaga activitate desfăşurată, de la data ultimei verificări, de către autoritatea controlată şi se exercită cu o anumită regularitate, potrivit programului de control, atât în cadrul formei de control administrativ intern, cât şi în cazul controlului administrativ ierarhic. El oferă concluzii asupra întregii activităţi juridice şi nejuridice a organului controlat, sub aspectul celor două laturi inseparabile, legalitatea şi oportunitatea. În acelaşi timp, controlul de fond facilitează obţinerea unor date despre modul în care sunt executate dispoziţiile sau îndrumările date de către autorităţile care exercită conducerea verigilor inferioare, devenind factor principal de reflectare a modului în care se realizează acţiunea administraţiei publice. În procesul complex al administrării, controlul trebuie să se bazeze pe cele mai adecvate procedee de verificare, având un rol deosebit în reglarea deciziei administrative, de transformare a acţiunii administrative într-o activitate chibzuită, raţională şi eficientă, pentru utilizarea resurselor umane, materiale şi financiare. În funcţie de momentul desfăşurării controlului, acesta poate fi: prealabil, concomitent sau posterior.

Controlul prealabil este un control preventiv având menirea de a împiedeca producerea unor ilegalităţi, deoarece decizia administrativă nu poate fi luată fără avizul sau aprobarea organului prevăzut de lege. De regulă, acest procedeu de control este specific administraţiei consultative.

Controlul concomitent se referă la verificarea activităţii organului controlat, odată cu desfăşurarea acţiunii de control. Acest procedeu este utilizat de către controlor cu ocazia efectuării controlului operativ curent, tematic sau de fond şi urmăreşte să surprindă fenomenele negative în momentul producerii lor, pentru a se putea crea posibilitatea cunoaşterii prompte a cauzelor acestora, în vederea acţionării operative pentru înlăturarea lor, printr-o acţiune de îndrumare şi sprijin.

Controlul posterior este procedeul cel mai des utilizat în activitatea de control şi intervine după ce acţiunile administrative s-au materializat în acte şi fapte juridice. Acest control stimulează iniţiativa şi răspunderea organelor controlate în activitatea administrativă. Controlul administrativ ca atribut al activităţii de conducere urmăreşte nu numai evidenţierea unor fenomene

194194

Page 64: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

negative, în activitatea autorităţilor publice, ci şi desfăşurarea acţiunii administrative, în condiţii de calitate şi eficienţă sporite. Din acest punct de vedere controlul poate fi inopinat sau anunţat.

Controlul inopinat priveşte descoperirea deficienţelor în activitatea administrativă şi, ca urmare, cel controlat nu este încunoştiinţat despre data începerii controlului. Acest procedeu de control are rolul de a asigura permanent conformitatea acţiunii administrative cu prevederile legale şi apărarea intereselor generale ale societăţii în ansamblul ei, precum şi interesele legitime ale persoanelor fizice şi juridice.

Controlul anunţat urmăreşte să surprindă calitatea actelor şi faptelor administrative, influenţând pozitiv operativitatea acţiunii de control. Cel controlat cunoaşte dinainte data efectuării controlului şi obiectivele acestuia, având posibilitatea să conlucreze la efectuarea lui, prin pregătirea documentaţiei necesare şi prin informaţiile oferite controlorului, în vederea descoperii cauzelor reale ale deficienţelor şi stabilirii măsurilor ce se impun.

În cadrul activităţii practice, de control administrativ, se întâlnesc şi alte tehnici şi procedee metodologice care servesc la eficientizarea şi optimizarea acţiunii de control. Astfel, controlul poate fi efectuat la faţa locului, sau pe acte administrative şi documentaţia lor, la sediul controlorului; de o singură persoană sau în echipă ; liber sau dirijat după norme procedurale; în mod unilateral sau în contradictoriu cu cel controlat; prin sondaj sau în mod exhaustiv.

Controlul la faţa locului este cel mai eficient mijloc de control, deoarece permite controlorului să ia act de întreaga activitate a celui controlat şi se poate efectua concomitent cu realizarea actelor şi faptelor administrative.

Controlul pe acte şi documentaţia lor are loc la sediul controlorului după ce autorităţile administrative au înaintat aceste acte în termenul prevăzut de lege sau la cererea organului de control. Potrivit art.101 din Legea 69/1991, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor adoptate şi emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia celor de gestiune curentă, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, actele acestora dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Prefectul se poate pronunţa asupra legalităţii actului, în termen de 15 zile de la data comunicării lui, comunicare ce se va face în 10 zile de la adoptarea acestuia.Acest procedeu de control nu este destul de eficient şi poate determina chiar o verificare incompletă, datorită insuficientei documentări a controlorului sau schimbului defectuos de corespondenţă.

Controlul efectuat de o singură persoană, urmăreşte obţinerea de date şi informaţii care pot ajuta conducerea, în realizarea şi corectarea rapidă a deciziei administrative.

Controlul în echipă sau colegial este un procedeu eficient de verificare, datorită gradului mai mare de obiectivitate din partea controlorului, care reuneşte opiniile mai multor persoane în aprecierile făcute.

Controlul liber se referă la posibilitatea organului de control, de a se orienta la faţa locului, asupra obiectivelor de verificare. El poate duce la descoperirea unor aspecte negative, ce nu pot fi prevăzute prin tematicile de control.

195195

Page 65: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Controlul dirijat urmăreşte respectarea anumitor norme procedurale, prevăzute pentru acţiunile de control, şi a tematicilor complexe care nu permit libertatea de acţiune a controlorului, în aprecierea obiectivelor de verificare.

Controlul unilateral se efectuează fără participarea celui controlat, numai pe actele şi documentaţia pusă la dispoziţia controlorului.

Controlul contradictoriu este un procedeu eficient de control, permiţând celui controlat să ofere explicaţiile şi informaţiile necesare, pentru o corectă evaluare şi interpretare a rezultatelor acţiunii de control.

Controlul prin sondaj priveşte aspecte particulare ale activităţii celui controlat, prezentând avantajul că oferă conducerii informaţii utile şi rapide, despre acele activităţi, unde sunt indicii de nereguli. El este apreciat ca cel mai raţional mijloc de control atât la noi în ţară, cât şi în străinătate.(30)

Controlul exhaustiv este procedeul de control prin care se verifică întreaga activitate a organului controlat. El este propriu controlului de fond şi prezintă avantajul că oferă concluzii de ansamblu asupra activităţii organelor administrative. În acelaşi timp, el prezintă riscul îngreunării activităţii curente a organului administrativ, necesitând o perioadă mai lungă de efectuare, şi poate imobiliza capacitatea de control.

Realizarea obiectivelor controlului, prevăzute în tematica de control, se face printr-o serie de operaţiuni tehnico-materiale care pot fi simple sau complexe, în raport de natura obiectului de controlat. Operaţiunile de control pot fi operaţiuni de materialitate, de legalitate, de oportunitate, de eficienţă, etc(16) Corespunzător acestor operaţiuni şi controlul administrativ poate fi: control de materialitate, control de legalitate, control de oportunitate, control de eficienţă.

Controlul de materialitate serveşte la identificarea actelor şi faptelor administrative, precum şi la existenţa mijloacelor materiale şi băneşti ale autorităţilor administrative.

Controlul de legalitate se referă la conformitatea deciziilor administrative cu normele juridice.

Controlul de oportunitate urmăreşte realizarea de către autoritatea controlată, a sarcinilor şi atribuţiilor legale, într-un termen optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale şi spirituale, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.

Controlul de eficienţă priveşte, de regulă, respectarea de către autorităţile administrative a normelor legale financiare, precum şi folosirea în mod judicios şi cu simţ gospodăresc a mijloacelor bugetare şi extrabugetare.Alte operaţiuni tehnico-materiale de control pot fi: analiza, comparaţia, investigaţia, observaţia, inspecţia la faţa locului, examinarea documentelor justificative. Alegerea operaţiunilor de control se face în concordanţă cu metodologia prevăzută în tematica de control, în vederea realizării esenţei funcţiei controlului, constând în asigurarea desfăşurării activităţii administrative, în limitele parametrilor normali, şi în perfecţionarea continuă a procesului transformării deciziilor, în realitate obiectivă.

În etapa a treia, de finalizare a acţiunii de control, se trece la redactarea actului de control care trebuie să cuprindă prezentarea constatărilor, cu toate elementele stabilite în tematică. Totodată, după stabilirea faptelor, a dispoziţiilor

196196

Page 66: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

legale încălcate şi a persoanelor răspunzătoare, controlorul, în funcţie de forma de control, poate aplica sancţiunile prevăzute de lege. Apoi, acesta va lua măsurile prevăzute în tematica de control, pentru valorificarea constatărilor, în vederea înlăturării fenomenelor negative din activitatea organului controlat.

7. Cerinţele controlului eficient

Complexitatea şi varietatea problemelor cu care se confruntă administraţia publică, presupune în mod necesar exercitarea unui control permanent, ferm şi eficient la toate nivelele de organizare administrativă şi în toate domeniile de activitate socială. Pentru a da rezultate optime, controlul trebuie să îndeplinească mai multe cerinţe, dintre care amintim:

a). Să fie efectuat de funcţionari de decizie asupra celor de execuţie şi nu de persoane interpuse. Astfel, controlul îşi manifestă rolul său de element de bază al sistemului informaţional, facilitând obţinerea directă a informaţiilor necesare, despre modul executării deciziilor administrative;

b). O cerinţă esenţială pentru asigurarea succesului controlului este competenţa, calificarea organului care efectuează verificarea. Cel ce controlează trebuie să fie un specialist desăvârşit, cu cunoştinţe temeinice de ordin tehnic, să fie bine orientat practic, bun cunoscător al legislaţiei aplicabile în activitatea pe care o verifică, şi cu experienţa necesară pentru sesizarea cu uşurinţă a tuturor aspectelor specifice, ale fiecărui compartiment de activitate. De asemenea controlorul trebuie să dea dovadă de obiectivitate, de corectitudine şi cinste, de tact şi să fie receptiv la toate explicaţiile pe care i le dă cel controlat;

c). Operativitatea acţiunii de control constituie o altă cerinţă de eficienţă a controlului. Ea presupune desfăşurarea controlului la faţa locului, evitându-se astfel un control formal, prin şedinţe, prin rapoarte, dări de seamă, care nu pot duce la informarea precisă cu privire la starea reală de lucruri, la descoperirea tuturor neajunsurilor în muncă, sau a abaterilor de la lege;

d). Controlul trebuie să aibă un caracter sistematic. În urma controalelor sistematice, conducerea autorităţii administrative, luând act de anumite lipsuri, poate interveni cu măsuri prompte pentru prevenirea unor situaţii cu efecte negative. Totodată, activitatea de control fiind o activitate subsidiară faţă de cea de executare este necesar ca între aceste activităţi să existe un echilibru optim, în aşa fel încât activitatea de control să nu devină un factor perturbator al activităţii de executare în concret a legilor;

e). Organele de control nu trebuie să se limiteze numai la constatarea anumitor aspecte, ci ele trebuie să depună toate diligenţele pentru determinarea executării deciziei. Ca urmare, controlul produce importante efecte în desfăşurarea executării deciziilor administrative, realizându-se astfel, rolul său activ;

f). O altă condiţie de eficienţă a controlului este scurtarea perioadei de circulaţie a informaţiei. Pentru materializarea acestei condiţii este necesar ca, în programul şi tematica de control, să se prevadă termene şi răspunderi precise în legătură cu valorificarea constatărilor. În acelaşi timp, între factorii de control şi

197197

Page 67: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

cei de decizie, trebuie să existe un sistem informaţional optim, pentru valorificarea rapidă a rezultatelor controlului;

g). Elaborarea unei metodologii bazată pe modalităţile, tehnicile şi procedeele de control specifice obiectivelor şi scopului acţiunii de control, constituie o altă condiţie de eficienţă a controlului;

h). Eficienţa activităţii de control este determinată şi de modul valorificării constatărilor făcute. În actul de control trebuie să se consemneze toate constatările efectuate de organul de control, cauzele neajunsurilor şi măsurile de înlăturare şi prevenire a acestora. Stabilirea răspunderilor şi concluziile controlului trebuie să fie argumentate temeinic. Un exemplar al actului de control va rămâne la unitatea controlată, pentru a se urmări aplicarea măsurilor dispuse şi pentru a se comunica îndeplinirea sarcinilor, la termenele prevăzute. Constatările şi concluziile desprinse din actul de control trebuie discutate cu factorii de răspundere ai organului controlat, ori cu întregul colectiv al acestuia. În acest mod se pot găsi măsurile cele mai corespunzătoare de stimulare a activităţii verificate. Pentru generalizarea experienţei pozitive şi pentru uniformizarea acţiunii administrative de executare a legilor, controlorul are obligaţia să valorifice rezultatele controlului şi în afara organului controlat, prin organizarea de simpozioane, consfătuiri de lucru, instruiri, dezbateri, publicarea de studii în reviste de specialitate, etc.

Note bibliograficePARTEA III-ACAPITOLUL I

Controlul administrativ

1. I . Iovănaş , "Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei", Ed. Did. şi Ped., Bucureşti, 1977, p. 279;

2. I. Deleanu, "Introducere în teoria reglării sistemului organelor statului", Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1977, p. 181; 3. D. Levy, "Aspects géneréaux du contrôle ", în "Traité de science administratife", Paris

, 1966 , p. 694; 4. R. Ciurileanu, "Controlul financiar în R.S.R.", Edit. Academiei, Bucureşti , 1980 , p. 30; 5. ibidem , p. 32; 6. Publicată în " Monitorul oficial " , nr. 233 din 21 noiembrie 1991 ;7. A se vedea T. Drăganu, "Introducere în teoria şi practica statului de drept", Ed. Dacia ,

Cluj-Napoca , 1992 , p. 169;8. A se vedea O.G. nr.119/1999 privind auditul public intern şi controlul financiar

preventive, publicitar în M.Of. al României, Partea I nr.430 din 31.08.1999, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 301/2002, modificată şi completată prin Legea nr.84/2003, publicată în M.o.al României nr.195 din 26 martie 2003;

9. A se vedea Legea 672/2002 privind auditul public intern, publicată în M.of. al României nr.953 din 24 decembrie 2002;

10. A se vedea O.U.G. nr.75/1999 privind activitatea de audit financiar, republicată în M.Of. al României nr.598 din 22 august 2003;

11. Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive, iar în fiecare judeţ se alege un consiliu judeţean care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean;

198198

Page 68: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

12. A se vedea art. 123 alin. 5 din Constituţierepublicată în M.of.partea I nr.767 din 31 octombrie 2003;

13. A se vedea art.4 din Legea 29/1990 şi Codul de procedură civilă, modificatîn anul 2003;

14. I. Iovănaş , op. cit., p. 284;15. A se vedea L. Collins, G. Valin, "Audit et contrôle interne", Dalloz, 1974, p. 247,

Michael C. Vaes, "Le contrôle interne de l’entreprise", Dunod, Paris, 1964, p. 86; R. Ciurileanu, op. cit., p. 145;

16.A se vedea Al. Negoiţă, "Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", Ed. Atlas Lex S.R.L., Bucureşti, 1993, p. 178.

199199

Page 69: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

CAPITOLUL II

CONTROLUL JUDECĂTORESC ASUPRA ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Consideraţii generale

În realizarea activităţii de organizare a executării legii, administraţia publică poate intra în litigii juridice cu cei administraţi, care se rezolvă printr-o activitate de jurisdicţie.(1) Controlul jurisdicţional contribuie la asigurarea aplicării corecte a legii, de către autorităţile administraţiei publice şi constituie o importantă cale de întărire a statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor, care implică colaborarea şi controlul reciproc al activităţii lor. Totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi constituie contenciosul administrative.(2) Etimologic, cuvântul contencios provine din latinescul "contendere" şi are semnificaţia de a lupta. În acelaşi timp el exprimă contradictorialitatea şi lupta de interese dintre cele două părţi . Organizarea contenciosului administrativ reprezintă, în orice stat de drept, garanţia asigurării respectării drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, faţă de abuzurile administraţiei. În ţara noastră, instituţia contenciosului administrativ a parcurs mai multe etape, determinate de evoluţia istorică a sistemului legislativ. Astfel, prin Legea din 11 februarie 1864 s-a pus bazele acestei instituţii prin înfiinţarea Consiliului de stat, ca un organism consultativ al puterii executive, cu atribuţii în materie legislativă, administrativă şi de contencios administrativ. Acest organ era format din vicepreşedinte şi 9 consilieri , numiţi şi revocaţi de Domn, care era şi preşedintele consiliului. Ca instanţă de contencios administrativ, Consiliul de stat soluţiona litigiile dintre particulari şi persoanele juridice, care reclamau vătămarea intereselor lor, prin actele "miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legii, a prefecţilor sau altor agenţi administrativi, a hotărârilor comisiilor de lucrări publice" precum şi în alte cazuri prevăzute de lege. Hotărârile Consiliului de stat aveau doar un caracter consultativ deoarece prin ele nu se anulau acte administrative ilegale şi nici nu se acordau despăgubiri. Considerate doar nişte avize, hotărârile Consiliului nu aveau autoritate de lucru judecat, întrucât hotărârea finală era luată de către Guvern. Când se pretindeau despăgubiri cauzate de acte ilegale, cei interesaţi se puteau adresa jurisdicţiilor tribunalelor ordinare, cu excepţiile prevăzute de lege. Consiliul de stat a fost desfiinţat prin Constituţia din 1 iulie 1866, iar prin Legea din 12 iunie 1866, atribuţiile de contencios administrativ ale acestuia, au fost date în competenţa instanţelor de drept comun. În perioada 1866-1905, instanţele judecătoreşti ce soluţionau litigiile de contencios administrativ, făceau distincţie între actele de gestiune şi actele de autoritate ale administraţiei. Astfel, în ce priveşte actele de gestiune, instanţele

200200

Page 70: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

aveau o competenţă deplină, iar în materia actelor de autoritate, legalitatea acestora era verificată doar pe calea excepţiei de ilegalitate. Prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 1 iulie 1905 s-a statuat că particularii lezaţi în drepturile lor, puteau ataca pe calea acţiunii directe, în anulare, principalele acte administrative ilegale. Competenţa de soluţionare a unor astfel de acţiuni, o avea Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie. Totodată, cei interesaţi puteau folosi calea controlului judecătoresc indirect, a excepţiei de ilegalitate, putând cere despăgubirile cuvenite. Acest sistem de contencios administrativ a durat până la apariţia Legii din 25 martie 1910, prin care atribuţiile Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie au fost trecute în competenţa instanţelor de drept comun. Aceste instanţe judecau de urgenţă pricinile legate de actele administrative ilegale, însă ele nu puteau pronunţa anularea actelor ilegale. Prin Legea din 17 februarie 1912, de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie, se reintroduce competenţa acestei Curţi, prin Secţiunea a III-a, de a verifica pe cale directă, legalitatea actelor de autoritate, însă de această dată, ea nu mai putea anula actele ilegale, ci doar putea constata acest fapt, invitând autoritatea emitentă să satisfacă cererea, să desfiinţeze sau să modifice actul care leza dreptul particular. De la acest control erau exceptate actele de guvernământ. Constituţia din 1923 a consacrat în mod expres instituţia contenciosului administrativ, stabilind că o lege specială ulterioară va determina condiţiile în care puterea judecătorească, urmează să exercite acest control. Art.99 a reglementat dreptul celor vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie, semnată sau contrasemnată de un ministru, de a obţine despăgubiri. Legea specială care a dat curs dispoziţiilor constituţionale, denumită Legea contenciosului administrativ, a fost adoptată la 23 decembrie 1925. Potrivit acestei legi, instanţele de contencios administrativ erau curţile de apel, de la domiciliul reclamantului şi Curtea de Casaţie. Aceste instanţe nu puteau judeca actele de guvernământ, actele de comandament cu caracter militar şi alte acte considerate ca şi fine de neprimire. Pe lângă instanţele judecătoreşti, sistemul constituţional din 1923 a menţinut şi jurisdicţiile administrative, în verificarea legalităţii actelor administrative. Legea contenciosului administrativ din 1925 a instituit un contencios de plină jurisdicţie, întrucât instanţa de judecată putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativă la soluţionarea cererii şi putea acorda despăgubiri. Această lege a fost abrogată prin Decretul nr.128 din 1948, desfiinţându-se astfel instituţia contenciosului administrativ. În baza acestui decret, actele administrative de autoritate nu mai puteau fi atacate la instanţele judecătoreşti decât în mod excepţional, când legea prevedea expres acest lucru. Excepţia de ilegalitate putea fi invocată ca mijloc de apărare în conflictele juridice de competenţa instanţelor judecătoreşti sau a altor organe de jurisdicţie.(3) Prin Legea 1/1967 se reintroduce dreptul instanţelor judecătoreşti de a anula, în condiţiile legii, actele administrative ilegale. Această lege a reglementat un contencios administrativ subiectiv, având în vedere că acţiunile judecătoreşti

201201

Page 71: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

trebuiau întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv şi nu doar a unui simplu interes personal. Totodată, acest contencios avea un conţinut de plină jurisdicţie, cel lezat în drepturile sale putând cere atât anularea actului sau obligarea organului administrativ la eliberarea actului, cât şi acordarea de despăgubiri. În acelaşi timp, cel lezat într-un drept al său, în cauzele de drept comun, putea invoca excepţia de ilegalitate. Pe fondul restaurării în ţara noastră a instituţiilor democratice Legea 29 din 7 noiembrie 1990 (4) privind contenciosul administrativ, instituie un nou regim jurisdicţional, de verificare a legalităţii actelor administrative, specific statului de drept. Potrivit art.1 din Legea 29/1990 orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei care i-a fost cauzată. Această lege instituie un contencios subiectiv, în sensul că se pot adresa instanţelor de judecată, numai persoanele lezate într-un drept al lor şi nu pentru un simplu interes.

Prin legea de revizuire a Constituţiei României s-a statuat că persoana vătămată este îndreptăţită să obţină şi recunoaşterea interesului legitim. Acţiunea în contencios administrativ reglementată de această lege are caracterul unei acţiuni de plină jurisdicţie, întrucât autoritatea administrativă poate fi chemată în justiţie, ca oricare particular, iar instanţa de judecată dă hotărâre celui vătămat în drepturile sale, prin actul administrativ, de "restituţio in integrum" pentru pagubele suferite material şi moral (5) Această acţiune poate avea şi caracterul unui contencios obiectiv de anulare, când este îndreptată contra actului administrativ, iar reclamantul nu urmăreşte decât anularea acestuia pe motive de ilegalitate(6)

Legea 29/1990, modificată prin Legea 59/1993, instituie un sistem de instanţe specializate pentru soluţionarea acţiunilor de contencios administrativ, prin înfiinţarea la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la curţile de apel şi la tribunale, a secţiilor de contencios administrativ. Instanţele judecătoreşti de drept comun judecă litigiile dintre administraţie şi cei administraţi, date în competenţa lor prin legi speciale. Organele de jurisdicţie care funcţionează în cadrul unor autorităţi ale administraţiei publice, soluţionează printr-un act administrativ-jurisdicţional, după o anumită procedură, bazată pe principiul independenţei şi contradictorialităţii, litigiile juridice care le-au fost date în competenţă prin legi speciale. Aceste forme de control jurisdicţional a legalităţii actelor administrative se declanşează, potrivit art.52 din Constituţie, la cererea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în temeiul legal a unor cereri. Caracteristic pentru aceste forme de control jurisdicţional este posibilitatea desfiinţării actului administrativ ilegal, printr-o acţiune directă sau înlăturarea lui de la judecarea pricinii pe cale indirectă, în cadrul apărării pe care o poate face oricare parte din proces, prin invocarea excepţiei de ilegalitate.

202202

Page 72: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

2. Noţiunea actului administrativ, în reglementarea Legii contenciosului administrativ în reglementarea Legii contenciosului administrativ

În baza principiului separaţiei puterilor, funcţia executivă a statului, de asigurare a bunului mers al vieţii publice, se realizează printr-o activitate politică, juridică şi materială. Actele politice nu crează, nu modifică şi nici nu desfiinţează drepturi subiective. De aceea, verificarea legalităţii lor nu face obiectul legii contenciosului administrativ. Actele administrative, ca acte de organizare a executării şi executarea propriu-zisă a legilor, constituie principalul instrument juridic care stă la baza activităţii autorităţilor administraţiei publice. Controlul legalităţii lor se realizează atât de instanţele de contencios administrativ, cât şi de instanţele de drept comun, precum şi în anumite cazuri, de către organe cu activitate jurisdicţională, ce funcţionează în cadrul autorităţilor administraţiei publice.(7) Activitatea materială a autorităţilor administrative se realizează prin fapte materiale juridice, producătoare de efecte juridice, ca urmare a transformărilor ce le produc în lumea materială înconjurătoare, şi operaţiuni tehnice. Operaţiunile materiale tehnice (administrative) au semnificaţia unor lucrări de birou efectuate de personalul autorităţilor administraţiei publice, în cadrul activităţii administrative. Ele nefiind producătoare de efecte juridice, nu pot forma obiectul unei acţiuni în justiţie, potrivit legii contenciosului administrativ. Cu toate acestea, în baza art.11 alin.1 din Legea 29/1990, instanţa de judecată este competentă să se pronunţe şi asupra operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Potrivit art.1 din Legea 29/1990, orice persoană fizică sau juridică poate să atace la instanţa de contencios administrativ, actele administrative prin care au fost vătămate drepturile lor. În concepţia legii contenciosului administrativ, noţiunea actului administrativ are o cuprindere mai largă decât legea anterioară, oferind posibilitatea unui amplu control judecătoresc, asupra unor categorii mai mari de acte administrative. În activitatea practică, pentru desemnarea actului administrativ, se folosesc diferite denumiri, în funcţie de organul de la care emană actul, sau de specificul activităţii administrative. Bunăoară, actele juridice ale Guvernului sunt ordonanţele, hotărârile şi regulamentele de aplicare a legii, Primul-ministru emite decizii cu caracter individual, organele centrale de specialitate emit ordine, instrucţiuni, norme metodologice, circulare, etc., prefectul emite ordine, comisia administrativă adoptă hotărâri, consiliul local şi cel judeţean adoptă hotărâri, delegaţia permanetă adoptă decizii, iar primarul şi preşedintele consiliului judeţean emit dispoziţii. În literatura de specialitate, pentru noţiunea actului administrativ, se foloseşte şi denumirea de act de drept administrativ, subliniidu-se astfel regimul juridic al acestui act.(8) Actele de drept administrativ pot fi clasificate după mai multe criterii.(9) Din perspectiva legii contenciosului administrativ prezintă importanţă

203203

Page 73: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

clasificarea actelor administrative, în acte normative şi individuale, precum şi în acte de autoritate, acte de gestiune şi acte jurisdicţionale. Actele normative cuprind reglementări de principiu, formulate în abstract fără a se adresa unor persoane dinainte determinate, şi au un caracter obligatoriu, fiind susceptibile de a fi aplicate prin forţa de constrângere a statului.(10) Ori de câte ori efectul juridic al manifestării de voinţă, conţinută în actul administrativ, constă în crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinţarea unor drepturi şi obligaţii, pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul juridic va avea un caracter individual.(11) Distincţia dintre actele normative şi cele individuale prezintă interes, din punct de vedere al Legii 29/1990, pentru a şti dacă atât actele administrative individuale, cât şi cele normative pot fi atacate, printr-o acţiune directă la instanţa de contencios administrativ. Într-o opinie se susţine că numai actele individuale pot face obiectul acţiunii de contencios administrativ, întrucât numai aceste acte privesc un drept subiectiv al unei anumite persoane fizice sau juridice, care pot avea calitatea de reclamant. Un act administrativ normativ nu poate produce o vătămare în mod direct, deoarece efectele lui se răsfrâng asupra tuturor subiectelor de drept, cărora li se adresează.(12)

Într-o altă părere, contrară, se consideră că în baza Legii 29/1990, nu se mai cere condiţia caracterului individual al actului dedus judecăţii, întrucât el poate emana de la orice autoritate administrativă nu, numai de la un organ al administraţiei de stat. Actul trebuie să vatăme drepturi recunoscute de lege sau să reprezinte un refuz nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, ne mai cerându-se expres, ca actul să fie illegal. (13) În susţinerea acestei opinii se mai argumentează că această problemă trebuie privită nuanţat, avându-se în vedere noile principii constituţionale şi legislative din România. Dacă s-ar considera că actele administrative cu caracter normativ nu pot fi atacate în justiţie, pe calea unei acţiuni directe, ar însemna să se adauge la lege, ori, "ubi lex non distinquit nec nos distinquere de belus". (14) De asemenea se mai arată că, actele administrative cu caracter normativ, dau naştere din chiar momentul intrării lor în vigoare, la un raport juridic de drept administrativ, de conformare, în conţinutul căruia obligaţia destinatarilor normei juridice administrative, de a respecta întocmai conduita prescrisă de normă, are o identitate proprie. Când normele juridice administrative reglementează obligaţii concrete şi ferme, pentru persoanele fizice sau juridice, conformarea faţă de aceste norme, dacă sunt nelegale, vatămă drepturile subiective recunoscute de lege. Aceste vătămări pot fi atât de natură materială, cât şi morală.(15)

În ce ne priveşte, credem că în actualul cadru legislative, această din urmă soluţie se impune a fi promovată în practică, întrucât răspunde cel mai bine finalităţii urmărite de legiuitor prin art.52 din Constituţie, de a apăra drepturile persoanelor vătămate prin acte administrative, de către autorităţile publice, ajungându-se astfel la rezultate mai echilibrate, mai apropiate de realitate. Dacă se recunoaşte dreptul prefectului de a ataca la instanţa de contencios administrativ orice act administrativ al autorităţilor administraţiei

204204

Page 74: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

publice locale, cu excepţia celor de gestiune curentă, nu vedem nici un impediment legal de a recunoaşte acest drept şi persoanelor fizice şi juridice, fie şi pentru a se asigura egalitatea de tratament juridic, atât persoanelor interesate, cât şi autorităţilor administrative.

O altă importantă distincţie, în sfera actelor administrative, este cea referitoare la actele de autoritate şi actele de gestiune. Această distincţie are în vedere faptul că organele statului în raporturile lor cu persoanele fizice şi juridice, acţionează fie ca organizaţii înzestrate cu putere publică, emiţând acte în mod unilateral, în baza şi în vederea executării legii, fie în calitate de titulare ale unui patrimoniu, recurgând la aceleaşi acte juridice ca şi simpli particulari.(16)

Legea 29/1990 exceptează de la controlul judecătoresc, actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului şi actetele de gestiune, săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său. Actele administrative jurisdicţionale sunt actele emise de către jurisdicţiile administrative, constituite potrivit legii, în soluţionarea anumitor conflicte dintre administraţie şi cei administraţi. Conform art.4 din Legea contenciosului administrativ, aceste acte, după ce au rămas definitive, în urma epuizării căilor de atac administrativ-jurisdicţionale, pot fi atacate cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, la Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie. Un interes deosebit, pentru Legea contenciosului administrativ, îl prezintă clarificarea naturii juridice a refuzului nejustificat al unei autorităţi administrative, de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege şi a faptului de a nu răspunde petiţionarului, în termenul prevăzut de lege, întrucât şi acest fapt este considerat tot refuz nejustificat. Această problemă este privită în mod diferit de către doctrina administrativă. Într-o părere se consideră că refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept este o veritabilă decizie a administraţiei publice, prin care se respinge pretenţia juridică a solicitantului, iar tăcerea administraţiei este un act administrativ implicit.(17) Acest punct de vedere este în general acceptat de doctrina şi practica franceză. Într-o altă opinie contrară, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept şi tăcerea administraţiei, nu sunt considerate acte administrative, ci fapte juridice materiale care au un regim juridic identic cu cel al actelor administrative.(18) Interpretarea corectă sau eronată a dispoziţiilor art.1 din Legea contenciosului administrativ, nu este lipsită de consecinţe juridice. Bunăoară, dacă refuzul este prin natura sa un fapt juridic material, el nu va putea fi anulat potrivit Legii 29/1990, deoarece numai actele juridice pot fi anulate, dar nu şi faptele materiale.(19) Faptul că legea identifică regimul juridic al faptelor materiale cu cel al actelor administrative, nu modifică natura refuzului ci se asigură acelaşi tratament juridic, de valorificare a drepturilor celor vătămaţi.(20) De aceea, credem că, la stabilirea corectă a regimului juridic, a refuzului şi a tăcerii administraţiei trebuie să se aibă în vedere, atât o interpretare sistematică a textelor de lege, cât şi finalitatea urmărită de legiuitor, de a protegui orice

205205

Page 75: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

persoană fizică sau juridică, vătămată în drepturile sale recunoscute de lege. Astfel, în art.1 alin.1 din Legea 29/1990, se arată că vătămarea se poate produce "printr-un act administrativ" care poate fi anulat, "prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva cererea", care poate fi constrânsă la recunoaşterea dreptului pretins, prin obligarea ei, potrivit art.5, la eliberarea actului administrativ. Or, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept, comunicat printr-o adresă, înştiinţare, sau oral, nu poate fi considerat act administrativ, deoarece nu orice manifestare de voinţă constituie un act juridic, ci numai aceea care, potrivit unei dispoziţii legale, produce efecte juridice. Această comunicare nu creează şi nu modifică, sau stinge un raport juridic. Oricând, partea interesată poate reitera cererea sa, ori organul administrativ poate să revină asupra soluţiei iniţiale, având în vedere că dreptul recunoscut de lege nu a dispărut. De asemenea, tăcerea administraţiei, considerată de lege refuz nejustificat, nu poate fi privită ca un act administrativ implicit, întrucât în această situaţie, lipseşte orice manifestare de voinţă. Ca urmare, legiuitorul considerând tăcerea administraţiei ca refuz nejustificat, stabileşte acelaşi regim juridic pentru ambele situaţii, fapt ce ne îndreptăţeşte să le privim ca fapte juridice materiale. Legea 29/1990, stabilind acelaşi regim juridic atât pentru actele administrative, cât şi pentru faptele juridice materiale, instituie o procedură administrativă prealabilă, în scopul de a obliga administraţia să se pronunţe, cu privire la anularea actului, sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de persoana vătămată. În baza principiului autonomiei, autorităţile administrative au dreptul de a-şi revoca propriile acte pe care le consideră ilegale sau inoportune şi să adopte sau să emită acele acte administrative ce fac obiectul activităţii lor, punândule singure în executare, ne mai fiind nevoie de intervenţia altui organ. În situaţia în care în urma reclamaţiei administrative, persoana vătămată nu este mulţumită de soluţia organului emitent, potrivit art.5 alin.2 din Legea 29/1990, va putea sesiza în termen de 30 zile de la comunicare, instanţa de contencios administrativ, printr-o acţiune directă, fie de anulare a actului, fie de obligare la emiterea unui act administrativ. În opinia noastră, în cazul faptelor juridice materiale, nefiind acte administrative, instanţa de judecată nu va putea intra în analiza fondului cererii şi să oblige organul administrativ să emită un act administrativ, într-un anumit sens, deoarece, după cum am arătat, acest lucru constituie atributul exclusiv al autorităţilor administrative. Instanţa de judecată nu se poate substitui organului administrativ, mai cu seamă că până la emiterea actului pot interveni situaţii noi, pe care ea nu le poate avea în vedere. De aceea, soluţia instanţei de judecată, nu poate fi decât de obligare a organului administrativ la emiterea actului, iar reclamantul, dacă nu este mulţumit de legalitatea sau temeinicia acestuia, poate acţiona din nou, în condiţiile legii contenciosului administrativ. În legătură cu tăcerea administraţiei, într-o părere contrară(21), se apreciază că în cazul în care în cursul procesului, administraţia pârâtă va dovedi că deşi nu a răspuns la cerere în termen, cererea este în fond neîntemeiată, instanţa va constata netemeinicia cererii, nu va mai obliga la emiterea unui act administrativ,

206206

Page 76: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

va respinge eventuala cerere de despăgubiri, însă datorită culpei organului administrativ, acesta va fi obligat la cheltuielile de judecată. Pentru considerentele de mai sus, credem că nu aceasta este soluţia ce se impune a fi promovată în practică. Odată cu interpretarea noţiunii de act administrativ, în concepţia Legii 29/1990, se impune a se clarifica şi problema autorităţii care poate adopta sau emite acte administrative, supuse controlului instanţelor de contencios administrativ. În art.1 al acestei legi se utilizează conceptul de "autoritate administrativă" pentru a desemna organul de la care emană vătămarea, drepturile recunoscute de lege. Acest concept este reluat şi în art. 5 al. 4, art. 8, art. 10 al. 3, art. 11 şi art. 16 din Legea contenciosului administrativ. El exprimă natura actului administrativ de a fi instrumentul juridic de bază în organizarea şi executarea legii. Legea 29/1990 nu prevede ca actul administrativ să provină numai de la un organ al administraţiei publice. De altfel art. 52 din Constituţie reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Ca urmare, actul administrativ, susceptibil de a fi ori a interesului legitim verificat de instanţele de contencios administrativ, poate să emane atât de la autorităţile administraţiei publice, cât şi de la autorităţile puterii legiuitoare şi a celei judecătoreşti.

3. Finele de neprimire reglementate de Legea contenciosului administrativ

Legea 29/1990 constituie legea organică a contenciosului administrativ, care consfinţeşte principiul controlului judecătoresc asupra actelor administrative. Această lege, fiind însă adoptată înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei, reglementează mai multe excepţii care au ca şi consecinţă, sustragerea de la controlul judecătoresc a unor importante categorii de acte administrative. Instituirea acestor excepţii sau "fine de neprimire" cum le denumesc autorii de drept administrativ, a fost determinată de noua organizare statală, politică şi social-economică, care consacră principiul separaţiei puterilor în stat şi pluralismul politic. Ele privesc în principal, ordinea publică şi siguranţa internă şi externă a statului, au un conţinut foarte larg şi un pronunţat caracter politic.

În literatura de specialitate aceste acte sunt cunoscute sub denumirea de acte de guvernământ având o " imunitate de jurisdicţie " explicată pe consideraţii legate de separaţia puterilor sau de desfăşurarea relaţiilor diplomatice.(22)

Potrivit art. 2 din Legea contenciosului administrativ nu pot fi atacate în justiţie :

a) - actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preşedintele României şi Guvern; - actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; - actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă

207207

Page 77: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

a statului; - actele administrative referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale la care România este parte; - actele administrative privind măsurile urgente luate de organele puterii executive, pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor din păduri, epidemiilor, epizootiilor şi altor evenimente de aceiaşi gravitate;

b) - actele de comandament cu caracter militar;c) - actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea

cărora se prevede prin lege specială, o altă procedură judiciară;d) - actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană

juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;e) - actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de

control ierarhic; Conform art. 3, cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi a taxelor, precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe, se rezolvă de către organele prevăzute de legea specială şi în condiţiile stabilite de aceasta.

În art. 4 se prevede că actele administrative jurisdicţionale, cu excepţia celor prevăzute la art. 3 şi a celor din domeniul contravenţiilor, pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie. Aceste fine de neprimire , în doctrina bazată pe Legea contenciosului administrativ din 1925, au fost grupate în două categorii:

a) - fine de neprimire deduse din natura actului şi b)- fine sau cause de neprimire determinate de existenţa unui recurs parallel.(23) . Privită prin prisma Legii 29/1990 această grupare a excepţiilor de la acţiunea de contencios administrativ este împărtăşită şi de prof. Antonie Iorgovan.(24)

Ţinându-se seama de natura factorilor care au fost luaţi în considerare, la exceptarea actelor administrative de la controlul legalităţii, înfăptuit de către instanţele judecătoreşti, finele de neprimire, instituite prin Legea 1/1967 au fost grupate în patru categorii. O primă categorie de fine de neprimire cuprindea actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc din cauza naturii organului emitent. A doua categorie includea actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc, din cauza specificului raporturilor sociale în legătură cu care intervin. A treia categorie grupa actele supuse altui control jurisdicţional, iar în ultima categorie erau cuprinse finele de neprimire stabilite în legătură cu timpul în care a fost emis actul.(25) Finele de neprimire reglementate de Legea 29/1990 sunt grupate de prof. Ilie Iovănaş în şase categorii folosind ca şi criteriu de clasificare enumerarea făcută de legiuitor. În cadrul primului fine de neprimire se face distincţie între actele exceptate de la orice control jurisdicţional, pe raţiuni superioare ale organizării de stat şi ale siguranţei interne şi externe, şi actele emise pentru

208208

Page 78: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

evitarea sau înlăturarea efectelor prezentând pericol public.(26)

Prof. Ioan Santai consideră că gruparea finelor de neprimire sub imperiul vechii reglementări este şi acum valabilă, cu unele nuanţări, făcând trimitere la clasificarea propusă de prof. Ilie Iovănaş în anul 1977.(27) În ce ne priveşte considerăm că finele de neprimire reglementate de Legea 29/1990 pot fi clasificate , în mod cuprinzător , în excepţii sau cauze de neprimire care decurg din natura actului administrativ şi în fine de neprimire determinate de existenţa altei proceduri judiciare. În prima categorie includem actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preşedintelui României şi Guvernului, emise în legătură cu raporturile lor constituţionale, ca urmare a principiului separaţiei puterilor, fiind denumite şi acte de guvernământ;(28) actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale la care România este parte; actele administrative prin care se iau măsuri urgente pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public; actele de comandament cu caracter militar; actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său; actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic. În cea de a doua categorie intră toate actele administrative de autoritate pentru desfiinţarea sau modificarea cărora, prin lege specială se prevede un alt control judecătoresc, precum şi actele administrative prevăzute în art. 3 şi 4 din Legea 29/1990. Clasificarea finelor de neprimire nu are o deosebită relevanţă practică. Acest demers teoretic se înscrie în efortul doctrinei de a găsi cele mai adecvate soluţii, pentru perfecţionarea legislaţiei contenciosului adminstrativ şi adaptarea ei la noile exigenţe ale statului de drept. Finele de neprimire reglementate de Legea 29/1990 trebuie puse în concordanţă cu Constituţia şi cu legislaţia apărută ulterior. Conform art. 154 din Constituţie, legile şi toate celelalte acte normative rămân în vigoare, în măsura în care ele nu contravin legii fundamentale. De asemenea, Consiliul Legislativ are obligaţia să examineze conformitatea legislaţiei cu Constituţia şi să facă Parlamentului, sau, după caz, Guvernului, propuneri corespunzătoare pentru adaptarea întregii legislaţii la exigenţele Constituţiei, precum şi pentru a facilita aplicarea integrală a dispoziţiilor acesteia.(28)

Potrivit principiului unanim acceptat de doctrină şi jurisprudenţă, că legea anterioară este modificată de legea ulterioară, chiar dacă acest lucru nu este prevăzut în mod expres, unele din excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, după intrarea în vigoare a Constituţiei, sub anumite aspecte, şi-au diminuat sfera (legate de activitatea unor autorităţi publice), sub altele şi-au amplificat-o (legate de activitatea altor autorităţi publice), iar anumite excepţii practic au fost înlăturate, sau şi-au redus gradul de extensie(29)

Potrivit Legii de revizuire a Constituţiei „ controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”. În consecinţă finele de neprimire

209209

Page 79: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

privesc doar aceste acte prevăzute în legea fundamentală. Totodată instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.

4. Analiza finelor de neprimire4.1.Actele care privesc raporturile dintre Parlament,

Preşedintele României şi Guvern

În urma adoptării Constituţiei, practic putem detalia trei raporturi ce se stabilesc între aceste autorităţi şi anume: între Parlament şi Preşedintele României, între Parlament şi Guvern, precum şi între Preşedintele României şi Guvern.(30)

Potrivit art. 80 din Constituţie, Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop el exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate. Raporturile Preşedintelui României cu Parlamentul privesc: promulgarea legii (art. 77); adresarea de mesaje (art. 88); dizolvarea Parlamentului (art. 89); organizarea referendumului (art. 90); declararea mobilizării parţiale sau generale (art.92). Preşedintele României, în relaţiile cu Guvernul, are următoarele atribuţii: desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul, după obţinerea votului de încredere, revocă şi numeşte membrii Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului (art. 85) ; consultă Guvernul cu privire la probleme urgente, de importanţă deosebită (art. 86); participă la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional şi la cererea Primului Ministru, în alte situaţii (art. 87); în faţa lui, primul-ministru şi membrii Guvernului depun individual jurământul de credinţă (art. 104); desemnează un prim-ministru interimar (art. 107 al. 3); poate cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei, iar în asemenea situaţii poate dispune suspendarea acestora din funcţie (art. 109 al. 2); instituie starea de asediu şi de urgenţă (art. 93). Raporturile Parlamentului cu Guvernul sunt reglementate expres de Constituţie, într-un capitol special şi privesc: informarea Parlamentului (art. 111); obligaţia Guvernului şi a membrilor săi de a răspunde întrebărilor şi interpelărilor formulate de parlamentari (art. 112); regimul moţiunii de cenzură (art. 113); angajarea răspunderii Guvernului (art. 114); delegarea legislativă (art. 115). Actele ce privesc aceste raporturi au caracter politic, nefiind acte administrative de autoritate, ci acte de guvernământ. De aceea ele sunt exceptate de la controlul judecătoresc. Dacă însă, în baza acestor acte, autorităţile publice emit acte administrative, prin care se pretinde vătămarea unor drepturi recunoscute persoanelor fizice sau juridice, datorită finelui de neprimire, ele nu pot face obiectul unei acţiuni în justiţie şi nici nu pot fi atacate pe calea excepţiei de ilegalitate.

210210

Page 80: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

4.2.Actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului

Prin acest fine de neprimire se face distincţie între actele administrative de autoritate şi actele de gestiune. El este preluat din Legea contenciosului administrativ din anul 1925 şi a fost declarat şi atunci ca neconstituţional.(31)

În concepţia Legii 29/1990, organele de conducere ale Parlamentului ne fiind autorităţi administrative, actele lor de autoritate (altele decât cele politice) şi cele de gestiune, nu pot face obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ, întrucât ele sunt emise în cadrul activităţii parlamentare, ca o consecinţă a principiului separaţiei puterilor. După intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991 se consideră că acest fine de neprimire, este în parte abrogate.(32) Prin art. 52 din Constituţie se reglementează dreptul persoanei vătămate de autoritatea publică, printr-un act sau fapt administrativ, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Deci, legiuitorul constituant a lărgit sfera actelor administrative susceptibile de a fi atacate la instanţa de contencios administrativ, incluzând şi actele administrative emise de alte autorităţi publice, decât cele ale administraţiei publice. În cadrul Parlamentului funcţionează compartimente de lucru, încadrate cu funcţionari de carieră, ce desfăşoară activităţi administrative care nu au legătură directă cu exercitarea puterii legiuitoare. Aşa fiind, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere ale Parlamentului pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ. În acest sens s-a pronunţat şi jurisprudenţa antebelică din ţara noastră, formată pe baza Legii contenciosului administrativ din anul 1925. (33) În literatura de specialitate s-a exprimat şi punctul de vedere potrivit căruia, actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului nu intră sub incidenţa controlului judiciar, deoarece această excepţie "rezidă din preocuparea de a nu se subordona, pe cale juridică, puterea legislativă faţă de cea judecătorească, nepermiţându-se exercitarea unui control de natură să afecteze celei dintâi, independenţa funcţională şi materială". (34) Cu toate că în activitatea practică, litigiile în legătură cu aceste acte sunt extrem de rare, această părere nu poate fi acceptată, deoarece nu ţine seama de dispoziţiile legii fundamentale. În ce priveşte actele de gestiune, într-o opinie(35) se consideră că este necesar a se face distincţie între bunurile proprietate publică şi bunurile ce aparţin domeniului privat al statutului. Această distincţie trebuie avută în vedere şi în cazul actelor de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. Ca urmare, actele de gestiune ce privesc domeniul public sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ, iar cele ce vizează domeniul privat, intră în sfera de activitate a instanţelor de drept comun. Într-o altă opinie, (36) se apreciază că pentru actele de gestiune emise de organele de conducere ale Parlamentului este deschisă calea acţiunii de drept

211211

Page 81: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

comun, la fel ca şi în cazul actelor de gestiune făcute de stat. După intrarea în vigoare a Constituţiei, actele administrative de autoritate emise de către autorităţile publice constituite în stat, ineluctabil, nu pot scăpa controlului instanţelor de contencios administrativ. Această soluţie se desprinde din corelarea mai multor texte constituţionale ce au menirea de a protegui, cât mai eficient, drepturile şi interesele legitime ale persoanelor fizice şi juridice interesate. În privinţa actelor de gestiune, Legea 29/1990 are o accepţiune foarte largă . Ea se referă la toate actele cu caracter patrimonial, făcute de autor în calitate de titular al unui patrimoniu sau în executarea unui contract. Această concepţie se regăseşte şi în practica instanţelor de contencios administrativ, formată pe baza acestei legi. (37) Aşa fiind, actele de gestiune, fie că privesc bunuri aparţinând domeniului public, ori bunuri din sfera proprietăţii private, au deschisă calea verificării lor de către instanţele de drept comun. Restrângerea sferei de aplicare a acţiunii de contencios administrativ se bazează şi pe raţiuni practice, de administrare a justiţiei, în contextul actualului sistem de instanţe judecătoreşti din ţara noastră şi a modului lor de funcţionare. Instanţele de contencios administrativ judecă într-o procedură de urgenţă şi după îndeplinirea procedurii administrative, având reglementat doar un dublu grad de jurisdicţie. Or, actele de gestiune fie unilaterale, fie bilaterale, dau naştere în sarcina părţilor la drepturi şi obligaţii reciproce, care îşi pot produce efectele imediat, prin executarea sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice. Ca urmare, verificarea legalităţii lor nu se poate face în mod eficient, decât de către instanţele de drept comun, după procedura obişnuită, cu respectarea dublului grad de control judecătoresc (apel , recurs).

4.3.Actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului

În urma apariţiei Constituţiei, sintagma "siguranţa internă şi externă a statului" care priveşte acest fine de neprimire este practic înlocuită cu noţiunea de "siguranţă naţională". (38) Această noţiune este reluată de Legea 51/28 iulie 1991 cu privire la siguranţa naţională a României.(39)

În baza acestei legi, prin siguranţă naţională se înţelege "starea de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român, ca stat suveran, unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăţi-lor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice statornicite prin Constituţie".(40) Totodată, Legea 51/1991 precizează care sunt faptele ce constituie ameninţări la adresa siguranţei naţionale, oferind criteriul legal de apreciere a actelor administrative ce se încadrează la acest fine de neprimire. Aceste acte au un pronunţat caracter politic fiind considerate acte de guvernământ.

212212

Page 82: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Organele de stat cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale sunt: Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază, precum şi Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul administraţiei şi internelor şi Ministerul Justiţiei, prin structuri interne specializate. Siguranţa naţională se realizează în conformitate cu legile în vigoare şi cu obligaţiile asumate de România prin convenţiile şi tratatele internaţionale referitoare la drepturile omului la care este parte, fiind organizată şi coordonată de către Consiliul Suprem de Apărare a Ţării.

4.4.Actele administrative referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale la care România este parte

Aceste acte sunt considerate fine de neprimire datorită caracterului lor de acte de guvernământ. Ele se referă la încheierea, interpretarea şi executarea tratatelor internaţionale la care România este parte, precum şi la protecţia diplomatică a cetăţenilor, lăsându-se puterii executive responsabilitatea acţiunii diplomatice.(41) În opinia prof. Antonie Iorgovan acest fine de neprimire a fost modificat de Constituţie, care reflectă evoluţia dreptului diplomatic şi mutaţiile profunde ce au intervenit între dreptul internaţional şi dreptul intern. El se justifică pentru actele administrative care aplică corect actele internaţionale la care România este parte, şi judecătorul, primind acţiunea, trebuie să facă o analiză a fondului acesteia, prin compararea actului administrativ cu tratatul internaţional. Această soluţie se impune şi în cazul unui act administrativ normativ ce este emis în interpretarea sau executarea unui act internaţional, la care România este parte, dar care, în fapt este contrar literei şi spiritului actului internaţional.(42)

De lege ferenda se impune adaptarea acestui fine de neprimire, la realităţile specifice statului de drept.

4.5.Actele administrative emise în circumstanţe speciale pentru luarea măsurilor urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor

evenimente prezentând pericol public

Acest fine de neprimire se referă la două categorii de acte administrative privind măsurile urgente luate de organele puterii executive. Astfel, prima categorie priveşte actele administrative emise ca urmare a stării de necesitate ce au un caracter provizoriu şi produc efecte juridice, pe perioada cât durează starea de necesitate. Cea de a doua categorie vizează actele administrative emise pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor, şi altor evenimente ce prezintă pericol public, fără să fi dus la instituirea stării de necesitate. Calamităţi naturale pot fi: seceta, inundaţii, cutremure, alunecări de teren, înzăpeziri, etc. Epidemiile se referă la

213213

Page 83: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

răspândirea unor boli infecţioase, la un număr nedeterminat de persoane, iar epizootiile privesc extinderea unor astfel de boli, la animale, într-o anumită perioadă sau într-un anumit teritoriu. Şi alte evenimente, de o asemenea gravitate, pot viza acte administrative, ce intră în acest fine de neprimire. În urma intrării în vigoare a Constituţiei sintagma "stare de necesitate" din Legea contenciosului administrativ a fost înlocuită implicit cu două noţiuni: starea de asediu şi starea de urgenţă. Astfel, Constituţia reglementează regimul stării de asediu şi stării de urgenţă, precum şi autorităţile care stabilesc acest regim de restricţii şi restrângeri a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Potrivit art. 53 din Constituţie, exerciţiul unor drepturi sau a unor libertăţi, poate fi restrâns numai prin lege şi numai în anumite condiţii date. Aceste limitări sunt admise şi de cele două pacte internaţionale referitoare la drepturile omului, dacă sunt stabilite exclusiv în favoarea binelui public. Totodată, art. 53 din Constituţie consacră principiul proporţionalităţii restrângerii unor drepturi sau a unor libertăţi, cu situaţia care a creat acest fapt, iar restrângerea nu poate aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii.

În art. 73 lit. "g" din Constituţie se prevede că regimul stării de asediu şi a celei de urgenţă se reglementează prin lege organică. Aşa fiind, în acest fine de neprimire se includ actele administrative de autoritate ale organelor puterii executive şi ale autorităţilor administrative autonome, emise în aplicarea acestei legi.(43) În legătură cu acest fine de neprimire, într-o părere se consideră că acţiunea directă bazată pe ideea dreptului vătămat, se exceptează de la contenciosul administrativ, dar o acţiune pentru exces de putere este posibilă, dacă actul administrativ încalcă legea organică sau contravine art. 49 din Constituţie.(44) Într-o altă opinie se apreciază că aceste acte, deşi exceptate de Legea contenciosului administrativ, judecătorul primind acţiunea "este totuşi competent să verifice legalitatea acestora, cercetând dacă au fost emise în condiţiile prescrise de lege, constatând dacă există sau nu circumstanţele în care au fost emise actele respective, ceea ce constituie condiţia de legalitate pe care trebuie să o îndeplinească pentru a fi exceptate".(45) Referitor la actele emise în caz de calamităţi şi sinistre, ce nu au condus la instituirea stării de urgenţă, în doctrina creată pe baza Legii contenciosului administrativ din 1925, s-a considerat că astfel de acte ar fi acte de guvernământ, chiar şi atunci când acestea sunt luate de autorităţile locale, (46) sau dimpotrivă, s-a susţinut şi punctul de vedere potrivit căruia, pentru astfel de situaţii noţiunea de act de guvernământ este inutilă. (47) Luând în considerare actuala reglementare constituţională, prof. Antonie Iorgovan susţine că este de neconceput ca administraţia publică să nu aibă o bază legală, chiar şi în aceste situaţii care nu reclamă instituirea stării de urgenţă. Astfel de acte pot fi atacate pentru exces de putere, la instanţele de contencios administrativ, de către cei care au interes legitim.(48)

4.6.Actele de comandament cu caracter militar

214214

Page 84: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Potrivit doctrinei, noţiunea de comandament militar se referă la ideea de organizare, de coordonare şi de comandă a trupei atât pe timp de pace, cât şi pe timp de război. Actele de comandament militar fiind făcute în legătură cu serviciul şi îndatoririle militare, nu sunt susceptibile de a fi atacate, prin acţiuni directe, la instanţa de contencios administrative. (49) Astfel de acte pot fi emise de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, de organele Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului administraţiei şi internelor precum şi de alte organe, în exercitarea atribuţiilor conferite de legile lor de organizare şi funcţionare. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că în categoria actelor de comandament cu caracter militar se cuprind şi ordinele ministrului apărării naţionale privind, printre altele, numiri, eliberări şi retrogradări în funcţie, mutări şi detaşări, treceri în rezervă, chemări în cadrele active ale armatei, cât şi orice alte probleme care privesc situaţia cadrelor militare. (53) Ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea executării şi în executarea legii, în raporturile cu persoane fizice şi juridice, în vederea producerii de efecte juridice străine de necesităţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri, dacă vatămă drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin acţiuni directe, la instanţa de contencios administrative.(54)

În literatura de specialitate s-a emis şi punctul de vedere potrivit căruia, încadrarea unui act administrativ concret în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanţei, bazată pe ştiinţa dreptului public, care trebuie să facă distincţie între actele autorităţilor militare, cu caracter pur administrativ, şi actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război. (55)

4.7. Actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede prin lege specială

o altă procedură judiciară

Legea 29/1990, instituind controlul general asupra legalităţii actelor administrative, pe baza acestui fine de neprimire putem conchide, că ea constituie dreptul comun în materia contenciosului actelor administrative de autoritate.(56) Dar controlul legalităţii actelor administrative se realizează şi sub forma unui control special, ce se exercită în condiţiile legii speciale, prin care a fost organizat. Acest control este tot un control judecătoresc, realizându-se în principal sub forma: - contestaţiei adresată judecătoriei împotriva dispoziţiei primarului prin care a soluţionat întâmpinarea referitoare la listele electorale şi eliberarea cărţilor de alegători; (art. 12 din L.68/1992) - contestaţiei la judecătorie împotriva dispoziţiei primarului prin care a soluţionat întâmpinarea referitoare la înscrierile făcute în listele electorale; (art. 17 din L.70/1991) - contestaţiei la judecătorie, respectiv Tribunalului municipiului

215215

Page 85: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Bucureşti împotriva admiterii sau respingerii candidaturilor de consilieri şi primari; (art. 36 din L.70/1991) - contestaţiei la tribunalul judeţean împotriva admiterii sau respingerii candidaturilor pentru consilierii judeţeni ; (art. 75 din L.70/1991) - contestaţiei la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind modul de formare şi componenţa Biroului Electoral Central ; ( art.32 alin. 2 din L.68/1992) - contestaţiei la tribunal privind înregistrarea sau respingerea candidaturilor pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului; (art.36 alin. 3 din L.68/1992) - plângerii introduse la judecătorie împotriva procesului verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei;

pentru anularea, completarea sau rectificarea unei înregistrări în registrul de stare civilă; (art. 8 din Decretul 278/1960) - contestaţiei adresate judecătoriei privind refuzul, retragerea sau anularea paşaportului; - plângerii la judecătorie împotriva hotărârii comisiei judeţene de stabilire a dreptului de proprietate etc. Aşa fiind, ori de câte ori suntem în prezenţa unor astfel de acte administrative, în baza acestui fine de neprimire, ele vor fi exceptate de la controlul instituit de Legea 29/1990. Acest lucru nu înseamnă că astfel de litigii sunt scoase din sfera contenciosului administrativ, ci doar că instanţele judecătoreşti de drept comun care soluţionează aceste cauze, fără a fi specializate, desfăşoară o activitate specifică contenciosului administrativ, ca urmare a voinţei legiuitorului, ce a avut în vedere anumite necesităţi practice.

4.8. Actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniuluiu său

Acest fine de neprimire a fost inspirat tot din legislaţia antebelică şi este regăsit şi în Legea 1/1967. Potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, teza generală care s-a impus este că judecarea actelor de autoritate intră în competenţa contenciosului administrativ, iar a actelor de gestiune în competenţa instanţelor de drept comun.(57) În urma apariţiei unor acte normative ulterioare Legii 29/1990 s-a emis punctul de vedere potrivit căruia se face distincţie între domeniul public şi domeniul privat al statului, respectiv între domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale şi domeniul privat al acestora.(58)Astfel, art. 2, lit. d, din Legea 29/1990 fiind modificat prin Legile 18/1991, 69/1991 şi Constituţie, nu poate avea în vedere decât actele de gestiune care vizează domeniul privat al statului. Actele pentru gestionarea bunurilor aparţinând domeniului public naţional, respectiv local sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Într-o altă opinie se consideră că acest fine de neprimire se referă la actele

216216

Page 86: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

de gestiune, ce priveşte patrimoniul statului, care trebuie să fie întotdeauna bilaterale. Când însă obiectul actului este gestiunea patrimoniului statului, dar actul este unilateral, săvârşit în baza unei competenţe, potrivit legii, în executarea acestuia, actul este administrativ şi dacă vatămă un drept al unei persoane fizice sau juridice, aceasta are deschisă calea contenciosului administrativ.(59)

4.9.Actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic

atribuţiilor de control ierarhic

Controlul ierarhic este acea formă a controlului administrativ ce se realizează în cadrul unei ierarhii, în care un organ superior sau titularul unei funcţii superioare are dreptul de a verifica legalitatea şi oportunitatea actelor pe care le fac organele sau funcţionarii subordonaţi ierarhic, putând să le suspende, să le anuleze sau chiar să le înlocuiască.(60) Ca urmare, subiectele subordonate ierarhic, nu trebuie să atace în justiţie actele de control ierarhic, ci au obligaţia de a se subordona.

Cu totul alta este situaţia când printr-un asemenea act au fost vătămate drepturile recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, din afara administraţiei, deoarece acestea au deschisă calea acţiunii în contencios administrativ. Cu toate acestea nu orice măsură de control ierarhic poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ. În cazul exercitării recursului ierarhic, dacă reclamaţia a fost respinsă, această măsură nu poate face obiectul unei acţiuni în justiţie ci, cel interesat va ataca actul ce viza reclamaţia administrativă , iar parte în proces va figura organul emitent al actului.

4.10.Cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor şi taxelor precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite şi taxe

Actele administrative în legătură cu aceste cereri, nu pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ, deoarece pentru controlul lor s-au creat anumite juridicii speciale şi proceduri specifice, care implică o cât mai bună cunoaştere a situaţiilor prezentate spre analiză şi investigaţie.

Prin legea de revizuire a Constituţiei s-a statuat că jurisdicţiile speciale administrative sunt formulative şi gratuite. În consecinţă acest fine de neprimire nu mai este obligatoriu întrucât persoanele interesate se pot adresa direct instanţei de judecată competente.

4.11. Actele administrative cu caracter jurisdicţional

Potrivit art. 4 din L.29/1990 actele administrative jurisdicţionale -cu

217217

Page 87: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

excepţia celor prevăzute la art. 3 şi a celor din domeniul contravenţiilor- pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ jurisdicţionale, la Secţia de contencios administrativ al Curţii Supreme de Justiţie. Deci, prin această prevedere, deşi se exceptează actele administrativ jurisdicţionale de la controlul instanţelor de fond, ale contenciosului administrativ, practic, controlul judecătoresc se exercită şi asupra acestora, ele putând fi atacate, cu recurs, după epuizarea căilor procedurale ale jurisdicţiei administrative, la instanţa specializată a Curţii Supreme de Justiţie. Existenţa unei proceduri administrativ jurisdicţionale nu înlătură posibilitatea accesului la justiţie a celor interesaţi, atâta timp cât actul administrativ jurisdicţional, poate fi atacat în faţa unei instanţe judecătoreşti. Excepţia prevăzută de art. 4, referitoare la faptul că nu pot fi atacate cu recurs cererile legate de stabilirea şi scăderea impozitelor, a taxelor şi a amenzilor prevăzute de legile de impozite şi taxe, trebuie privită în contextul actualului cadru constituţional. Întrucât această excepţie înlătură jurisdicţia instanţelor judecătoreşti, ea a devenit neconstituţională, ţinând seama de dispoziţiile art. 21 din Constituţie, referitoare la liberul acces la justiţie precum şi de dispoziţiile art. 123 alin. 1 şi art.125 alin. 1 din Constituţie, potrivit cărora justiţia se înfăptuieşte în numele legii prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelate instanţe judecătoreşti stabilite de lege. Aşa fiind, această excepţie este abrogată potrivit art. 150 alin. 1 din Constituţie. În acest sens s-a pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 34 din 24 iunie 1993(69) şi prin Decizia nr. 1 a Plenului Curţii din 8 februarie 1994.(70) Ca urmare, actele administrativ jurisdicţionale, indiferent de domeniul în care sunt emise, pot fi supuse unui control judecătoresc prin exercitarea recursului prevăzut de art. 4 din Legea 29/1990. Actele administrative contravenţionale din domeniul impozitelor şi taxelor, nu pot face obiectul recursului prevăzut de art. 4 din L.29/1990, deoarece, după cum am arătat, acestea au deschisă calea controlului judecătoresc prevăzut de Ordonanţa Guvernului 2/2001 privind răspunderea contravenţională aplicabilă prin Legea 180/2002. În literatura de specialitate s-a emis şi punctul de vedere potrivit căruia referirea pe care o face art. 4 din L.29/1990 la actele administrativ jurisdicţionale a devenit caducă, adică inaplicabilă.(71) Se are în vedere că acest text de lege a fost elaborat anterior adoptării Constituţiei care nu mai prevede existenţa şi funcţionarea unor organe administrativ jurisdicţionale, în noile condiţii ale separării puterilor în stat. Pentru astfel de acte se propune calea de control judecătoresc prevăzută de art. 6 din L.29/1990 după epuizarea procedurii administrative prealabile prevăzută de art. 5 din această lege.(72)

5. Instanţele contenciosului administrativ

În sistemul de drept pozitiv al diferitelor state s-a impus existenţa a trei mari sisteme de contencios administrativ şi anume: sistemul administratorului judecător, sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative, alcătuit din

218218

Page 88: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

tribunale administrative şi Consiliul de Stat, şi sistemul de drept în care contenciosul administrativ este atribuit organelor judecătoreşti de drept comun.

Acest din urmă sistem a fost adoptat de legiuitorul din ţara noastră, care, prin L.29/1990(73), instituie prin art. 6 ca instanţe de prim grad tribunalele şi curţile de apel, în a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, potrivit competenţei prevăzute de art. 2 şi 3 din Codul de procedură civilă. De asemenea, legea prevede înfiinţarea de secţii de contencios administrativ la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la curţile de apel şi la tribunale, care astfel pot fi considerate instanţe specializate în materia contenciosului administrativ.

La instituirea acestui sistem s-a avut în vedere faptul că instanţele judecătoreşti, având tradiţie şi independenţă în efectuarea actului de justiţie, vor asigura cât mai bine protejarea fiecărei persoane, a fiecărui cetăţean împotriva unor posibile abuzuri ale administraţiei.

5.1.Competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ

Prin competenţa materială se delimitează sfera de activitate a instanţelor judecătoreşti de grad diferit, pe linie ierarhică. (74) Tribunalele judecă în primă instanţă procesele şi cererile în materie de contencios administrativ, în afara celor date în competenţa curţilor de apel.(75) Aşa fiind, în sfera competenţei secţiilor de contencios administrativ, de la tribunale, intră judecarea litigiilor privind actele administrative de autoritate adoptate sau emise de: consiliile locale, comunale şi orăşeneşti cu excepţia celor emise de consiliul local al municipiului Bucureşti, de primari, de serviciile publice ale consiliilor locale, de instituţiile publice cu personalitate juridică constituite la nivel local, de regiile autonome de interes local, etc. Curţile de apel judecă în primă instanţă, procesele şi cererile în materie de contencios administrativ privind actele autorităţilor administraţiei publice centrale.(76) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin secţia de contencios administrativ judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor instanţelor de contencios administrativ şi recursurile declarate împotriva actelor administrativ- jurisdicţionale, potrivit art. 4 din L.29/1990. (77)

5.2.Competenţa teritorială a instanţelor de contencios administrativ

Cu excepţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care are o competenţă teritorială la nivelul întregii ţări, curţile de apel şi tribunalele au o competenţă limitată, la circumscripţia teritorială prevăzută de lege. (78)

Regula generală, de drept comun prevăzută de Codul de procedură civilă este că cererea de chemare în judecată se face la instanţa domiciliului pârâtului.

219219

Page 89: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Prin derogare de la acest principiu, Legea contenciosului administrativ, venind în sprijinul celor vătămaţi prin acte administrative, stabileşte că judecarea acţiunilor formulate în baza art. 1 din lege sunt de competenţa tribunalului sau a curţii de apel în a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul. Fiind însă o competenţă "raţione personae", reclamantul poate să renunţe la acest privilegiu şi să introducă acţiunea la instanţa competentă, de pe raza unde îşi are domiciliul sau sediul pârâtul. În acest sens s-a pronunţat Secţia de contencios administrativ a instanţei supreme care a statuat că art. 6 din L.29/1990 nu stabileşte o competenţă teritorială absolută, ci această prevedere are caracterul unei norme de protecţie, edictată în favoarea reclamantului. Ca urmare, acesta are dreptul de a opta pentru norma de drept comun sau pentru cea de protecţie. O dată însă ce reclamantul a ales instanţa competentă, el nu mai poate reveni asupra opţiunii sale.(79)

5.3. Sesizarea instanţelor de contencios administrativ

Prin art. 52 din Constituţie se reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins,sau a unui interes legitim anularea actului administrativ şi repararea pagubei produse, iar condiţiile şi limitele exercitării acestui drept sunt stabilite prin Legea contenciosului administrativ. Această lege nu face distincţie între acţiunile de contencios administrativ şi cele civile, având în vedere că potrivit art. 18, prevederile acestei legi se completează cu cele ale Codului de procedură civilă. Sensul comun al termenului de "acţiune" este acela de "proces", definit la rândul său ca acţiune în justiţie făcută pentru soluţionarea unui diferend între două părţi care sunt în litigiu sau pentru constatarea şi sancţionarea încălcării legilor statului. (80) Acţiunea civilă este o virtualitate legală de sesizare -şi totodată de obligare- a unui organ jurisdicţional să statueze asupra unei situaţii juridice determinate, dedusă judecăţii.(81) Acţiunea nu se confundă cu cererea de chemare în judecată. În timp ce acţiunea este o cale de drept, cererea de chemare în judecată este actul procesual prin care o persoană deschide această cale, sesizând instanţa şi obligând-o astfel să statueze. (82)

Aşa fiind, acţiunea în contencios administrativ trebuie să fie întocmită cu respectarea dispoziţiilor art. 82 şi art. 112 din Codul de procedură civilă, adică să fie formulată în scris şi să cuprindă arătarea instanţei, domiciliul sau reşedinţa părţilor, obiectul cererii şi semnătura. Acţiunile deduse judecăţii în faţa instanţelor de contencios administrativ pot declanşa un control direct al legalităţii actelor administrative sub forma acţiunii în anulare a actului administrativ, a acţiunii în obligarea autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative, a cererii de acordare de despăgubiri materiale şi morale precum şi a cererii de daune pentru întârziere şi un control indirect, realizat prin recursul împotriva actelor administrative jurisdicţionale.

220220

Page 90: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Acţiunea în anularea actului administrativ este calea directă de control judiciar prin care, în principal se urmăreşte anularea totală sau parţială a actului ilegal, după verificarea existenţei dreptului subiectiv. În urma acestei acţiuni, instanţa de judecată nu poate să elibereze ea însăşi un alt act administrativ şi nici să modifice actul, în cazul anulării lui parţiale, deoarece nu se pot substitui autorităţii publice emitente. O dată cu verificarea legalităţii actului administrativ, instanţa de judecată este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Legea 29/1990, reglementând un contencios de plină jurisdicţie, în cazul admiterii acţiunii, instanţa de judecată va hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cerute. În literatura de specialitate, problema momentului până la care se poate cere anularea unui act administrativ pe calea contenciosului administrativ a dat naştere la păreri divergente. Într-o opinie(83) se consideră că procedura contenciosului administrativ poate fi folosită numai până la data când autoritatea administrativă îşi poate revoca actul administrativ, adică până în momentul în care acest act şi-a produs efectele, prin executare sau prin intrarea lui în circuitul altor raporturi juridice. După acest moment, anularea actului administrativ sau constatarea ilegalităţii lui se va putea cere de către cei interesaţi, numai pe calea procedurii de drept comun. Se are în vedere că în asigurarea stabilităţii raporturilor juridice, principiul irevocabilităţii actelor administrative puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii, ieşind din sfera de reglementare exclusivă a dreptului administrativ, a devenit un principiu de aplicabilitate generală ce limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra acestor acte. Calea de desfiinţare a unor astfel de acte, considerate ilegale, nu mai poate fi revocarea, ci constatarea nulităţii ori anularea lor de către instanţa de judecată, la cererea organului administrativ. Această opinie se bazează pe Decizia instanţei supreme nr. 41 din 21 aprilie 1992 pronunţată în compunerea prevăzută de art. 39 alin. 2 şi 3 din Legea pentru organizarea judecătorească care într-adevăr a statuat că pentru asigurarea stabilităţii raporturilor juridice în viaţa socială, principiul irevocabilităţii actelor administrative, limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, după ce acestea şi-au produs efectele prin executare sau intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice, iar calea legală de desfiinţare a unui act ilegal, nu mai poate fi revocarea actului ci constatarea nulităţii ori anularea lui de către instanţa judecătorească, la cererea organului administrativ. Totodată se arată, că dacă s-ar admite contrariul, organul administrativ emitent ar putea desfiinţa situaţii juridice nou create, fără nici un control jurisdicţional.(84) Credem că această opinie nu poate fi primită, pornind de la interpretarea, în spiritul Constituţiei, a dispoziţiilor legale privind verificarea legalităţii actelor administrative. După cum am arătat, prin art. 52 din Constituţie se reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului administrativ şi repararea pagubei produse, drept ce poate fi exercitat în condiţiile şi limitele stabilite prin legea organică. Legea 29/1990 are o aplicaţie generală în asigurarea controlului legalităţii actelor

221221

Page 91: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

administrative de autoritate. Din economia acestei legi nu rezultă nici o restricţie în legătură cu verificarea legalităţii actelor de autoritate care şi-au produs efectele sau au intrat în câmpul altor raporturi juridice. Aşa fiind, apare evident că acţiunea în anulare sau constatare a nulităţii unui act administrativ, nu poate fi soluţionată de instanţele judecătoreşti, potrivit Codului de procedură civilă, ci de către instanţele specializate, instituite prin Legea contenciosului administrativ. De altfel şi în Decizia nr. 41/1992 a instanţei supreme se arată că pentru ipoteza în care actul administrativ a fost emis prin încălcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de voinţă -eroare, dol, violenţă- iar organul administrativ constată această situaţie, după ce actul şi-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui în sfera altor ramuri de drept, producând alte efecte juridice, calea legală de desfiinţare a actului administrativ ilegal, nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulităţii ori anularea lui de către instanţa competentă, în speţă instanţa de contencios administrativ, la cererea organului administrativ. Este de observat că nici decizia instanţei supreme nu este la adăpost de orice critică. Pe drept cuvânt profesorul Antonie Iorgovan (85) arată că susţinerile din această decizie sunt inexacte având în vedere că nu se poate contesta dreptul organului emitent să-şi retracteze actul lovit de nulitate, întrucât în actualul stadiu al legislaţiei orice acţiune în contenciosul administrativ este condiţionată de recursul prealabil şi ca urmare, organul administrativ nu procedează la revocarea unor astfel de acte fără nici un control jurisdicţional De asemenea în ce priveşte stabilitatea efectelor civile, se remarcă faptul că această stabilitate nu este legată de nerecunoaşterea dreptului organului administrativ de a-şi retracta actul lovit de nulitate, ci de existenţa bunei credinţe a subiectelor de drept în cauză, care conduce la "drepturi câştigate", teorie general acceptată în dreptul contemporan. De altfel, retractarea unui act administrativ, de cele mai multe ori este însoţită de emiterea altui act, corect, reparator pentru anumite subiecte şi sancţionator pentru altele, iar în acest sens nu este nevoie de intervenţia instanţelor de drept comun, deoarece aceste activităţi administrative se fac sub controlul ulterior al instanţei de contencios administrativ. Principiile dreptului administrativ şi în special, principiul acţiunii din oficiu, impune ca administraţia emitentă să-şi retracteze actul lovit de nulitate. Acţiunea în obligarea autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative priveşte nu anularea unui act administrativ ilegal, ci are ca obiect obligarea autorităţii publice, investită cu atribuţii de putere publică şi chemată în judecată, să efectueze o anumită activitate.(86) Astfel de activităţi pot privi: modificarea actului administrativ contestat, înlocuirea unui act admnistrativ cu altul, emiterea unui act administrativ şi eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui înscris ce poate servi la realizarea dreptului pretins de reclamant. Această acţiune poate fi însoţită de cererea de acordare de daune materiale şi morale. Cererea de acordare de daune materiale şi morale trebuie să însoţească fie acţiunea în anulare a unui act administrativ, fie cea de obligare a autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative.

222222

Page 92: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În situaţia în care cel vătămat prin acte sau fapte administrative, nu cunoaşte întinderea pagubei, la data soluţionării celor două acţiuni, va putea cere separat, potrivit art. 11 şi 12 din L.29/1990, acordarea de despăgubiri în termenul de prescripţie de drept comun care va curge de la data cunoaşterii pagubei sau de la data la care ar fi trebuit să se cunoască întinderea acestei pagube.

Exercitarea acţiunii în acordarea de despăgubiri, în doctrină, a dat naştere la păreri divergente. Bunăoară într-o opinie se suţine că în situaţia în care cel vătămat printr-un act administrativ ilegal nu pretinde decât despăgubiri, el are la dispoziţie două căi procedurale, fie să-şi valorifice pretenţiile în condiţiile contenciosului administrativ, fie potrivit art. 998 şi următoarele din Codul civil.(87) Într-o altă opinie se consideră că instanţele judecătoreşti sunt competente să acorde despăgubiri pentru daunele cauzate prin acte administrative ilegale, potrivit art. 998 şi următoarele din Codul civil, numai în cazul în care, fiind vorba de acte administrative ce reprezintă fine de neprimire, acestea au fost anulate în prealabil de organele emitente.(88) Pe baza actualei legislaţii a contenciosului administrativ s-a exprimat şi părerea că repararea pagubelor cauzate prin acte şi fapte administrative este numai de competenţa instanţelor de contencios administrativ, chiar şi atunci când o astfel de cerere a fost făcută separate.(89)

Problema soluţionării acţiunii în despăgubiri ca urmare a unui act sau fapt administrativ, prezintă nu numai un interes teoretic dar mai ales practic. Legiuitorul nostru, după cum am arătat, reglementează un contencios administrativ de plină jurisdicţie pe care l-a dat în competenţa secţiilor specializate de pe lângă instanţele de drept comun. Aceste instanţe soluţionează acţiunile legate de actele administrative ilegale printr-o procedură de urgenţă, cu respectarea dispoziţiilor speciale din Legea contenciosului administrativ şi a regulilor Codului de procedură civilă. Acţiunea în despăgubiri prevăzută de L.29/1990 are caracterul unei acţiuni speciale, reglementată prin normele de protecţie ale art.11 şi 12 din această lege. În cazul în care o dată cu anularea actului nu s-a cerut şi despăgubiri la instanţa de contencios administrativ, în optica noastră, reclamantul în baza principiului disponibilităţii, consacrat de codul nostru de procedură civilă, are un drept de opţiune între acţiunea specială şi cea de drept comun. Atunci când întinderea pagubei este cunoscută, acţiunea specială în despăgubiri oferă posibilitatea dezdăunării titularului dreptului, într-un interval de timp cât mai scurt şi cu respectarea dublului grad de jurisdicţie, specific contenciosului administrativ. Acţiunea de drept comun bazată pe dispoziţiile art. 998 şi următoarele din Codul civil prezintă avantajul administrării probaţiunii într-un regim în care instanţa are obligaţia să stăruie în vederea descoperirii adevărului obiectiv şi a prevenirii oricăror greşeli în cunoaşterea faptelor, fără presiunea specifică procedurii de urgenţă. O hotărâre justă, bazată pe probe demne de încredere, neîndoielnice şi bine administrate, care a stabilit în mod exact starea de fapt corespunzătoare adevărului obiectiv, va avea putere de convingere şi faţă de instanţele judecătoreşti superioare, ce exercită controlul judiciar. De altfel, dreptul comun mai prezintă avantajul unui dublu grad de control judecătoresc

223223

Page 93: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

exercitat de către instanţele de apel şi de recurs. Cererea de acordare de daune pentru întârziere este o cale de executare silită a hotărârii judecătoreşti, prin obligarea autorităţii publice sau a conducătorului acesteia la penalităţi pecuniare. Datorită efectului creşterii continue şi progresive a daunelor de întârziere se poate ajunge ca suma plătită, în acest mod, să fie uneori superioară despăgubirii reale. Pe lângă calea directă de verificare a legalităţii actelor administrative, prin promovarea unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ, în art. 4 din L.29/1990 este reglementat recursul exercitat împotriva actelor administrativ- jurisdicţionale, după epuizarea căilor administrativ jurisdicţionale. Cererea de recurs şi efectele ei sunt reglementate de Codul de procedură civilă.

6. Condiţiile speciale de admisibilitate ale acţiunii în justiţie la instanţele de contencios administrativ

Acţiunea în contenciosul administrativ trebuie să îndeplinească, pe lângă condiţiile generale cerute de Codul de procedură civilă, pentru promovarea oricărei acţiuni în justiţie şi condiţiile speciale, prealabile instituite de L.29/1990.(90) Aceste condiţii sunt: acţiunea să privească un act sau fapt administrativ prevăzut de L.29/1990; actul sau faptul administrativ să vatăme un drept sau un interes recunoscut de lege; actul sau faptul administrativ să fie realizat de o autoritate publică; îndeplinirea procedurii administrative prealabile; introducerea acţiunii într-un termen de 30 de zile de la soluţionarea recursului graţios sau ierarhic; actul administrativ atacat să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc reglementat de L.29/1990. Unele dintre aceste condiţii de admisibilitate sunt comune atât pentru acţiunea în anularea actului administrativ, cât şi pentru acţiunea în obligarea autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative. Bunăoară, potrivit art. 5 din Legea contenciosului administrativ, procedura administrativă prealabilă este cerută pentru ambele acţiuni ce pot fi supuse judecăţii numai după împlinirea termenului de 30 de zile, iar actul sau faptul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes recunoscut de lege. Alte condiţii de admisibilitate sunt specifice fiecărei acţiuni în parte. Astfel, în cazul acţiunii în anulare, pentru judecarea acesteia se cere ca reclamantul să facă dovada existenţei unui act administrativ vătămător, iar în cazul acţiunii în obligare este necesar a se invoca refuzul nejustificat de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau faptul de a nu se fi răspuns petiţionarului în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii. Condiţia existenţei finelor de neprimire priveşte doar acţiunea în anularea unui act administrativ. Acţiunea în contenciosul administrativ trebuie să privească un act sau un fapt administrativ prevăzut de L.29/1990. Această condiţie cere ca actul atacat să fie un act administrativ de autoritate sau să se invoce existenţa a două fapte juridice materiale, expres prevăzute de Legea contenciosului administrative. (91)

224224

Page 94: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Celelalte fapte materiale care produc efecte juridice nu pot forma obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ. De asemenea actul administrativ de autoritate trebuie deosebit de alte acte juridice, îndeosebi de cele contractuale, precum şi de alte înscrisuri sau de actele ori operaţiunile administrative, ce stau la baza emiterii unui act administrativ de putere publică. Actul sau faptul administrativ să vatăme un drept sau un interes recunoscut de lege. În literatura de specialitate, această condiţie a dat naştere la păreri divergente în legătură cu delimitarea dreptului subiectiv de simplul interes legitim. Pornindu-se de la dispoziţiile art. 1 din L.29/1990 care se referă la persoana fizică sau juridică "vătămată în drepturile sale recunoscute de lege" într-o părere se consideră că existenţa dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie el şi legitim, ci trebuie dovedită încălcarea dreptului subiectiv care aparţine reclamantului. Această soluţie este întâlnită constant şi în practica judecătorească. Se are în vedere că dreptul subiectiv este consacrat legal, iar vătămarea lui trebuie să fie consecinţa unei conduite de împiedecare, limitare sau chiar de suprimare a exerciţiului său de către o autoritate administrative.(92) Într-o altă opinie care ia în considerare incidenţa dispoziţiilor constituţionale asupra Legii contenciosului administrativ, se apreciază că o acţiune contra unui act administrativ pe ideea vătămării unui drept recunoscut de lege, priveşte în subsidiar şi un interes legitim, iar în măsura în care vătămarea vizează atât interese generale ale societăţii, cât şi interese individuale, reclamantul are dreptul la acţiune în contenciosul administrativ, pentru apărarea interesului direct şi nemijlocit, ca urmare a actului abuziv emis, cu exces de putere. (93) Mai recent, în această optică se ajunge la o altă interpretare a dispoziţiilor legale menţionate, în consonanţă cu doctrina franceză şi practica constantă a Consiliului de stat, admiţându-se că noţiunea de interes legitim nu poate viza un interes personal, ci un interes public, ca de pildă, interesul funcţionării unui serviciu public. (94)

Prin Legea de revizuire a Constituţiei din anul 2003 dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un act administrativ sauprin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri a fost extins şi în privinţa interesului legitim şi astfel persoana vătămată este îndreptăţită să obţină atât recunoaşterea dreptului pretins, cât şi a interesului legitim. În domeniul dreptului public, irefutabil, conceptul de drept subiectiv trebuie reconsiderat, în contextul dispoziţiilor constituţionale, a actelor normative ce reglementează autoritatea judecătorească şi a celor ce trebuie să stabilească statutul juridic al funcţionarului public şi atribuţiile Avocatului Poporului, şi nu în ultimul rând, ţinându-se seama de doctrina juridică în general, din a doua jumătate a acestui secol, preocupată de asigurarea protecţiei juridice a cetăţeanului, în raport cu tendinţa juridicizării raporturilor sociale din societăţile post-industriale. Actul sau faptul administrativ să fie realizat de o autoritate publică. În reglementarea Legii contenciosului administrativ, instanţa de judecată poate fi sesizată, în urma unui act sau fapt administrativ vătămător emis de o autoritate administrativă. Prin sintagma "autoritate administrativă" legiuitorul a extins sfera

225225

Page 95: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

actelor administrative supuse controlului judecătoresc. Astfel de acte pot fi emise, nu numai de organele puterii executive, ale administraţiei publice centrale şi locale sau de instituţiile publice, regiile autonome şi societăţile comerciale cu capital de stat, în activitatea de organizare a executării legii, ci şi de autorităţile publice care fac parte din puterea legiuitoare şi puterea judecătorească. Bunăoară, Parlamentul, instanţele judecătoreşti, Curtea constituţională, Avocatul Poporului, etc. desfăşoară şi o activitate de organizare a executării legilor, ca o activitate conexă realizării competenţelor ce le revin potrivit Constituţiei şi legilor organice care le reglementează activitatea, chiar dacă nu sunt subordonate executivului. Legiuitorul constituant mergând pe aceaşi linie de gândire, a lărgirii sferei actelor adminstrative supuse controlului judecătoresc, în art. 52, reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, sau a interesului legitim anularea actului şi repararea pagubei produse. Aşa fiind, sub aspectul acestei condiţii, Legea contenciosului administrativ a fost modificată implicit de Constituţie. Îndeplinirea procedurii prealabile. Prin art. 5 al Legii contenciosului administrativ se instituie o procedură administrativă prealabilă, potrivit căreia, petentul are obligaţia să se adreseze cu o reclamamaţie administrativă la organul emitent, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului de 30 de zile de la înregistrarea cererii. Raţiunea acestei proceduri este bazată pe dreptul autorităţilor publice administrative de a reveni -în urma exercitării controlului intern- asupra actelor emise şi considerate ilegale, ca o obligaţie permanentă, a asigurării legalităţii şi oportunităţii activităţii de organizare a executării legilor, ţinând seama de caracterul subsidiar al controlului judecătoresc asupra acestei activităţi. În situaţia în care autoritatea emitentă este integrată într-un sistem de organe ierarhizate, persoana vătămată, înainte de a se adresa instanţei de judecată mai are deschisă, facultativ, şi calea recursului ierarhic, tot ca o consecinţă a principiului autonomiei activităţii administrative. Autoritatea ierarhic superioară este obligată să se pronunţe asupra reclamaţiei în termen de 30 de zile de la înregistrare. După îndeplinirea acestei condiţii prealabile se poate declanşa procedura judiciară. În cazul în care instanţa de judecată este sesizată fără respectarea acestei condiţii, acţiunea în contencios va fi respinsă ca prematur introdusă. În literatura de specialitate natura juridică a termenelor prevăzute de art. 5 din Legea 29/1990 şi cele reglementate de legea anterioară a dat naştere la mai multe controverse. Astfel, într-o opinie, (95) termenul de 30 de zile în care trebuie sesizată autoritatea emitentă este considerat ca termen de prescripţie, deoarece legiuitorul a avut în vedere o procedură unică de verificare a legalităţii actelor administrative, aceea în faţa instanţei de judecată care pentru o mai operativă intrare în legalitate, cuprinde şi un demers prealabil al părţii la organul administrativ emitent. Acest termen, la fel ca şi cel de sesizare a instanţei au aceeaşi natură, întrucât se referă la un drept la acţiune. Într-o altă părere,(96) acest termen este calificat ca fiind un termen procesual de decădere a cărui nerespectare are ca efect imposibilitatea sesizării

226226

Page 96: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

instanţei de judecată, deşi nu se pierde exerciţiul căilor administrative de atac obişnuite. Într-o a treia opinie, (97) se apreciază că termenul pentru îndeplinirea procedurii administrative este un termen de decădere, substanţial (de drept administrativ) care are ca efect, în caz de depăşire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea la eliberarea lui, iar dacă persoana vătămată nu s-a putut adresa autorităţii administrative în termenul prevăzut de lege, dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa, va putea face acest lucru , în termen de 15 zile de la încetarea împiedecării. Aceste opinii sunt criticate de prof. Antonie Iorgovan, arătând că ele au o factură civilist-procesuală ce scapă din vedere că legiuitorul a instituit o procedură administrativă prealabilă a cărei esenţă o reprezintă litera şi spiritul Constituţiei, iar regimul ei juridic nu poate fi decât de drept public. (98) Aşa fiind, acest autor susţine teza formulată pe baza legii anterioare că termenul procedurii administrative prealabile nu este nici de prescripţie, nici de decădere, ci este un termen special pus la dispoziţia administraţiei pentru a recurge la o nouă examinare a actului, iar pierderea lui, nu afectează dreptul de recurs administrativ ulterior, şi nici dreptul la acţiune în contenciosul administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim îngăduit de lege, de la comunicarea actului.(99) În fundamentarea acestei opinii se are în vedere că acţiunea administrativă prealabilă este concepută pentru a oferi cetăţeanului mijloace legale, mai variate şi mai rapide pentru apărarea drepturilor sale fundamentale şi nu pentru a-i limita accesul la justiţie. Totodată se subliniază inutilitatea acestei proceduri pentru că în baza dreptului de revocare, oricând organul emitent poate să-şi retragă sau să-şi modifice actul atât din oficiu, cât şi la sesizare.(100) Acestei teze i se reproşează că admiţând posibilitatea petentului de a-şi reitera cererea care anterior fusese respinsă sau a pierdut termenul legal, înseamnă a se prelungi la infinit dreptul de a ataca în justiţie actul administrativ, fapt ce nu a fost în intenţia legiuitorului, iar termenul de 30 de zile de introducere a acţiunii în justiţie nu ar mai avea nici un sens.(101)

În actualul stadiu al legislaţiei în vigoare, acest demers teoretic de definire a termenului procedurii administrative prealabile nu poate fi tranşat în totalitate de partea opiniilor de factură civilist-procesuală, ci mai degrabă se poate susţine conturarea unui regim juridic de drept public, cu toate că principiile ce-l definesc, nu au încă o consacrare legală expresă. În opinia noastră, prin sintagma "se va adresa" autorităţii emitente, din art. 5 al Legii contenciosului administrativ, legiuitorul are în vedere un termen procedural orânduitoriu, tocmai datorită specificului controlului administrativ care nu este legat de termene imperative, ci se poate declanşa, oricând pentru a asigura legalitatea activităţii de organizare a excutării legilor, în baza autonomiei administraţiei care presupune atât obligaţia de a-şi crea singură actul juridic, cât şi cea de a şi-l pune în aplicare. Prin această reclamaţie se avertizează şi se somează administraţia, că s-a declanşat calea procedurală de verificare a actului sau faptului administrativ, de către instanţa de contencios administrativ cu consecinţele de rigoare. Ca urmare, neobservarea acestui termen de către persoana vătămată, nu va putea atrage sancţiuni procesuale, în baza principiului liberului acces la justiţie. De altfel,

227227

Page 97: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

organul emitent nu va putea respinge recursul graţios cu motivarea tardivităţii acestuia, mai cu seamă când actul sau faptul administrativ este vădit ilegal. Termenul de 30 de zile de rezolvare a reclamaţiei administrative este un termen de procedură administrativă. Această condiţie trebuie îndeplinită ca un act procedural obligatoriu, înaintea sesizării instanţei de judecată. Opinii divergente s-au exprimat şi în legătură cu termenul în care poate fi sesizată autoritatea ierarhic superioară, celei care a emis actul vătămător. Astfel, într-o părere se consideră că recursul graţios este obligatoriu, însă persoana vătămată se poate adresa concomitent şi organului administrativ ierarhic superior. (102)

Într-o altă opinie se apreciază că din lege nu se desprinde ideea că trebuie sesizată mai întâi autoritatea care a emis actul, ci obligativitatea sesizării acesteia şi ca urmare, autoritatea ierarhic superioară poate fi sesizată concomitent, nu numai ulterior, cu respectarea termenului prevăzut de lege.(103) În aliniatul întâi al art. 5 din Legea contenciosului administrativ se reglementează obligativitatea recursului graţios, iar în alin. 3, posibilitatea exercitării unui recurs ierarhic înainte de a declanşa procedura de control judiciar. Chiar dacă dispoziţiile legale pot fi interpretate şi în sensul exercitării concomitente a celor două recursuri administrative, din raţiuni practice o asemenea soluţie este lipsită de eficienţă şi extrem de rar întâlnită, datorită specificului controlului administrativ. De altfel, legea nici nu stabileşte un termen pentru introducerea recursului ierarhic, împotriva soluţiei date reclamaţiei de organul emitent, fapt ce poate confirma teza împărtăşită de noi, cu privire la natura juridică a termenului de 30 de zile, de îndeplinire a procedurii administrative prealabile. Cu toate acestea recursul ierarhic pentru declanşarea procedurii judiciare, nu poate fi introdus oricând, având în vedere că legea stabileşte expres un termen limită de un an de zile pentru sesizarea instanţei de judecată. (104)

Autorii de orientare civilistă consideră, pe cale de interpretare, că acest recurs trebuie introdus în termen de 30 de zile la fel ca şi recursul graţios, pentru a nu se da posibilitatea celor vătămaţi de a tergiversa traducerea cazului în justiţie şi a înfrânge principiului celerităţii administrării justiţiei. (105) Introducerea acţiunii într-un termen de 30 de zile. În art. 5 alin. 2, 3, 4, din Legea contenciosului administrativ este prevăzut un termen de 30 de zile de sesizare a instanţei de judecată, după îndeplinirea procedurii administrative prealabile, care curge de la comunicarea soluţiei date în recursul graţios sau ierarhic, ori de la expirarea termenului în care autoritatea publică avea obligaţia să rezolve reclamaţia. În toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere. În literatura de specialitate natura juridică a celor două termene este privită diferit. Bunăoară, într-o părere se consideră că ambele termene sunt de prescripţie, înţelegându-se prin prescripţie orice termen care vizează sesizarea instanţei. (106)

Într-o altă opinie termenul de 30 de zile de sesizare a instanţei de judecată este considerat termen procesual (107) sau termen procesual supus prescripţiei.

228228

Page 98: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

(108) De asemenea, se mai susţine punctul de vedere la care achiesăm şi noi, că termenul de 30 de zile de sesizare a instanţei de judecată este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este un termen peremptoriu, înăuntrul căruia trebuie sesizată instanţa de judecată, întrucât în caz contrar intervine sancţiunea decăderii din exerciţiul dreptului procesual şi nulitatea actului tardiv. (109) În acest sens s-a pronunţat şi instanţa supremă.

7. Părţile în litigiul de contencios administrativ În cadrul realizării justiţiei, procesul civil este activitatea specifică, complexă, desfăşurată de către instanţa de judecată, persoanele interesate, precum şi alte persoane sau autorităţi statale, în soluţionarea raportului juridic civil prin care s-a pretins vătămarea unui drept legitim. Activitatea participanţilor la procesul civil se materializează în diferite acte de procedură pe baza cărora iau naştere raporturile procesuale civile, reglementate de normele dreptului procesual civil, care stabilesc drepturile şi obligaţiile procesuale ale fiecăruia.(110)

Şi în litigiul de contencios administrativ, subiectele indispensabile procesului sunt: instanţa de judecată şi părţile acestuia, reclamantul şi pârâtul. Calitatea de reclamant, într-un litigiu de contencios administrativ, o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română ori străină, care se consideră vătămată în drepturile sale sau interesele legitime recunoscute de lege, printr-un act sau fapt administrativ prevăzut de lege. Calitatea de pârât într-un astfel de litigiu o poate avea, în baza art. 1 din Legea contenciosului administrativ, o autoritate administrativă, sau,potrivit art. 52 din Constituţie, orice autoritate publică care vatămă printr-un act administrativ un drept prevăzut de lege, sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. În urma reorganizării unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat s-a pus problema dacă aceste unităţi mai pot fi considerate organe administrative a căror acte pot fi cenzurate de către instanţa de contencios administrativ. Într-o opinie se apreciază că autorităţile administrative pot fi considerate atât societăţile comerciale cu capital de stat, cât şi regiile autonome. (111) Într-o altă opinie se susţine că societăţile comerciale cu capital de stat nu pot fi considerate organe administrative, întrucât din Legea 15/1990 rezultă cu claritate că ele sunt persoane juridice de drept privat, iar regiile autonome sunt unităţi publice decentralizate, a căror acte administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrative.(112) Referitor la natura juridică a regiei autonome s-a mai susţinut că aceasta rămâne o întreprindere de stat(113) sau că ea este persoană juridică mixtă, de drept public şi de drept privat, care are însă trăsături proprii organismelor publice.(114) Odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei, prin art. 52 se reglementează dreptul persoanei vătămate de autoritatea publică de a obţine

229229

Page 99: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

recunoaşterea dreptului pretins, sau a unui interes legitim anularea actului şi repararea pagubei produse. Aşa fiind, actele administrative ale oricărei autorităţi constituite în stat, emise în exerciţiul puterii publice, pot fi cenzurate de către instanţele de contencios administrativ. În acţiunea de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea şi funcţionarul autorităţii emitente care a elaborat actul, sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, în situaţia în care reclamantul solicită despăgubiri pentru paguba cauzată, ori pentru întârziere. De asemenea, această calitate -în sens larg- o poate avea şi funcţionarul ierarhic superior celui care a emis actul, când este chemat de acesta în garanţie şi a dat ordin scris să se semneze actul a cărui legalitate -totală sau parţială- este supusă judecăţii. Desigur că în sens strict procesual, chemarea în judecată a funcţionarului ierarhic superior este o formă a intevenţiei forţate prevăzută de art. 57-59 din Codul de procedură civilă. În literatura de specialitate s-a pus problema participării procurorului la soluţionarea litigiilor de contencios administrativ. Deşi Legea 29/1990 nu prevede o astfel de participare, în temeiul art. 131 alin. 1 din Constituţie s-a emis punctul de vedere că o astfel de participare este posibilă, deoarece în activitatea judiciară Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi interesele cetăţenilor.(115) Aşa fiind, în litigiul de contencios administrativ, procurorul are dreptul de a formula cereri, de a pune concluzii, de a promova acţiuni şi de a exercita căile ordinare sau extraordinare de atac. Totodată se apreciază, că această soluţie este în concordanţă cu dispoziţiile art. 45 din Codul de procedură civilă, deoarece litigiul administrativ nu are un caracter strict personal, iar procurorul apără un interes public. În sprijinul acestei soluţii se mai arată că nu toate actele autorităţilor adminstrative vatămă drepturile sau interesele cetăţenilor, ci se pot ivi situaţii când, prin asemenea acte, se creează unor cetăţeni avantaje sau facilităţi, fără drept, iar înlăturarea ilegalităţii lor nu poate fi realizată decât pe calea anulării la contenciosul administrativ, în urma acţiunii procurorului. Prin Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curţii Constituţionale, confirmată de Decizia nr. 26 din 21 martie 1995 (116) s-a constatat că art. 45 alin. 1din Codul de procedură civilă este neconstituţional, în ce priveşte limitarea dreptului procurorului de a participa numai la procesele privind "apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale minorilor şi ale persoanelor puse sub interdicţie, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege", urmând, în privinţa acestei atribuţii, să se aplice direct art. 130 alin. 1 din Constituţie. De remarcat că prin intentarea de către procuror a acţiunii în contencios, de anulare a actului administrativ, persoana vătămată va fi introdusă în proces şi va avea toate drepturile procesuale prevăzute de lege. Determinarea calităţii de parte în litigiile administrative prezintă atât importanţă teoretică, cât şi practică, având în vedere esenţa contenciosului administrativ de a fi principalul instrument juridic de apărare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, împotriva abuzurilor administrative.

8. Obiectul acţiunii în contenciosul administrativ şi

230230

Page 100: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

a recursului prevăzut de art. 4 din Legea 29/1990

Obiectul acţiunilor care pot fi introduse la instanţele de contencios administrativ rezultă din art. 1 din Legea 29/1990 şi art. 52 din Constituţie. El poate privi anularea actelor administrative ilegale, recunoaşterea printr-un act administrativ a unui drept prevăzut de lege sau a unui interes legitim şi repararea pagubei produse prin actul administrativ vătămător, sau ca urmare a refuzului nejustificat ori al tăcerii administraţiei. Deci, obiectul acţiunilor în contenciosul administrativ vizează numai actele de autoritate care nu sunt exceptate de la acest control şi pentru care nu se prevede o altă procedură judiciară. Prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ este reglementat recursul care are ca obiect actul administrativ-jurisdicţional, emis potrivit procedurii administrative contencioase, după epuizarea căilor de atac administrative. Existenţa jurisdicţiilor administrative obligă persoana vătămată, în dreptul său, sau într-un interes legitimsă se adreseze autorităţii competente, mai înainte de a urma această cale judiciară. După ce actul administrativ jurisdicţional a rămas definitiv, el poate face obiectul direct al recursului prevăzut de art. 4, întrucât indirect este vizat actul administrativ de autoritate.

9. Procedura judecării acţiunii de contencios administrativ

Acţiunile în contenciosul administrativ se înregistrează la instanţa competentă şi sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege pentru acţiunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fără a depăşi suma de 10.000 lei. (117)

În funcţie de obiectul cererii, reclamantul va anexa la acţiunea în contencios, fie actul administrativ atacat şi comunicat de autoritatea emitentă, fie înscrisul prin care i s-a comunicat refuzul rezolvării cererii, ori dacă nu a primit nici un răspuns la cererea sa, va depune copia cererii, certificată pentru conformitate cu originalul. (118) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, reclamantul, odată cu introducerea acţiunii, poate cere instanţei să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la soluţionarea acţiunii. Această cerere se judecă de urgenţă, în camera de consiliu, fie cu citarea părţilor, fie fără o astfel de citaţie, iar hotărârea pronunţată are caracter provizoriu fiind executorie de drept.

Instanţa supremă a statuat că atât hotărârea prin care se soluţionează cererea de suspendare a executării actului administrativ, formulată în cadrul acţiunii principale, cât şi hotărârea prin care o atare cerere este soluţionată separat sunt suscectibile de a fi atacte cu recurs în condiţiile legii. Primind acţiunea, instanţa de judecată va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii pârâte să-i comunice de urgenţă actul atacat, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui sau pe care s-a bazat refuzul rezolvării cererii petentului, precum şi orice alte lucrări necesare

231231

Page 101: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

soluţionării cauzei, sub sancţiunea amenzii de 500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată, aplicată conducătorului autorităţii publice. Dacă instanţa consideră că acţiunea dedusă judecăţii poate fi soluţionată, fără a solicita cele de mai sus, va trece la judecarea cauzei , pe baza actelor anexate şi a suţinerilor părţilor, întrucât îndeplinirea acestui act procedural nu este obligatorie, ci facultativă. Judecarea acţiunilor de contencios administrativ se face de urgenţă, în şedinţă publică, de către un complet constituit potrivit legii. În activitatea de judecată, normele speciale instituie de Legea contenciosului administrativ, se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.

10. Hotărârile pronunţate în acţiunile de contencios administrativ

În funcţie de obiectul acţiunii în contencios administrativ, instanţa de judecată va putea fie să anuleze în totalitate actul administrativ, sau în parte, fie să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, iar dacă prin actul sau faptul administrativ ilegal, s-au produs daune, şi acestea au fost cerute de reclamant, odată cu acţiunea principală, instanţa de judecată va hotărî şi asupra acestora. Totodată instanţa de judecată va putea constata ilegalitatea actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Aceste hotărâri vor fi redactate în cel mult 5 zile de la pronunţare.

11. Căile de atac împotriva hotărârilor instanţelor de contencios administrativ

Legea contenciosului administrativ reglementează posibilitatea remedierii greşelilor de judecată prin exercitarea căilor ordinare şi extraordinare de control judiciar. Astfel, potrivit art. 14 alin. 1 din Legea 29/1990, sentinţele instanţelor prin care s-au soluţionat acţiunile prevăzute de această lege, pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Spre deosebire de procedura civilă, care cunoaşte două căi ordinare de atac (apelul şi recursul), procedura contenciosului administrativ reglementează doar o singură cale de atac ordinară, recursul, datorită particularităţilor acestei proceduri, care priveşte soluţionarea de urgenţă a litigiilor ivite între administraţie şi administraţi. Recursul este suspensiv de executare şi aparţine părţilor, procurorului şi altor organe ale statului, cărora li se recunoaşte o legitimare procesuală activă. Cererea de recurs trebuie să îndeplinească condiţiile cerute de Codul de procedură civilă şi se depune sub sancţiunea nulităţii la instanţa a cărei hotărâre se atacă, ce are obligaţia să o înainteze, împreună cu dosarul cauzei, la instanţa competentă.(119) urgenţă, iar în cazul admiterii acestuia, instanţa competentă va casa sentinţa

232232

Page 102: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

primei instanţe şi va rejudeca litigiul în fond sau va dispune Pe lângă recursul prevăzut de art. 14, Legea contenciosului administrativ reglementează în art. 4 calea de atac a recursului împotriva actelor administrative jurisdicţionale, după epuizarea căilor de atac administrativ jurisdicţionale. Potrivit legii, acest recurs se soluţionează de secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, iar hotărârea pronunţată este definitivă şi irevocabilă. După intrarea în vigoare a Legii nr. 59/1993 care nu a modificat în mod expres art. 4 din Legea nr. 29/1990, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 86 din 02 februarie 1994(120) a decis că acest articol este modificat implicit deoarece art. 3, pct. 1 din Codul de procedură civilă, modificat, se referă şi la dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, şi ca urmare, competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiilor ivite în legătură cu actele administrative jurisdicţionale revine Curţii de Apel. Această decizie a instanţei supreme este criticată într-o opinie exprimată în literatura de specialitate(121), întrucât se apreciază că se face confuzie între două noţiuni distincte: act administrativ şi act administrativ juridicţional. Articolul 1 şi articolul 5 din Legea 29/1990 reglementează o acţiune directă, în timp ce art. 4 se referă la o cale de atac. Drept urmare, argumentarea supremei instanţe, că art. 3, pct. 1 din Codul de procedură civilă reglementează competenţa în primă instanţă a curţilor de apel, în procesele şi cererile de contencios administrativ, şi implicit s-a modificat art. 4 din Legea 29/1990, este greşită, deoarece acest din urmă text statorniceşte competenţa în ultimă instanţă a Curţii Supreme de Justiţie, prin soluţionarea recursului împotriva actelor administrativ jurisdicţionale. Aşa fiind, cele două texte de lege nu au nici o legătură, ele referindu-se la competenţe materiale distincte ale unor instanţe diferite. Se mai arată că art. 4 al Legii 29/1990 nu poate fi interpretat, după intrarea în vigoare a Legii 59/1993, nici că ar reglementa un apel (iar nu recurs) deoarece legiuitorul nu l-a reglementat in terminis , prin modificarea expresă a legii. Or, anterior fiind reglementată doar calea de atac a recursului, apelul este şi după această modificare, inadmisibil. Această opinie ni se pare justă întrucât raţionamentul pe care se bazează are în vedere legislaţia în vigoare, în concordanţă cu principiile de drept unanim recunoscute. Legea 29/1990, conţine reguli procedurale speciale în raport cu Codul de procedură civilă, cu a cărui dispoziţii se completează. Este ştiut că legile speciale se aplică înaintea legilor cu caracter general, cu excepţia situaţiilor când acestea din urmă nu prevăd, în mod expres, altfel. De asemenea, dispoziţiile procedurale sunt de strictă interpretare. Legea contenciosului administrativ prevede în mod expres competenţa în ultimă instanţă a Curţii Supreme de Justiţie, prin exercitarea căii de control judiciar a recursului. O astfel de dispoziţie nu poate fi modificată implicit. Dacă s-ar admite acest lucru, cum se susţine într-o altă opinie(122) că textul art. 4 trebuie interpretat în sensul că "actele administrativ jurisdicţionale pot fi atacate cu recurs după epuizarea căilor administrativ jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare la secţia de contencios administrativ a instanţei competente" (nu a Curţii Supreme de Justiţie cum prevede textul legal) înseamnă a accepta o aberaţie, în sensul de a

233233

Page 103: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

se ataca actul jurisdicţional cu recurs la Curtea de Apel, iar pentru ca părţile să beneficieze de dublul grad de jurisdicţie, hotărârea acesteia ar urma să fie atacată tot cu recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Subliniem faptul că legiuitorul nu a avut în vedere o astfel de soluţie, şi în acest sens putem menţiona că ulterior adoptării dispoziţiilor legale arătate, când acesta a vrut să deroge de la principiul instituit de art. 4 din Legea 29/1990, care în opinia noastră reprezintă cadrul general de verificare a legalităţii actelor administrativ-jurisdicţionale, a stabilit expres, prin dispoziţii speciale modul de soluţionare pe cale judecătorească a litigiilor ivite în legătură cu astfel de acte. Bunăoară, prin Ordonanţa nr. 70/1994 se prevede că actul administrativ jurisdicţional al Ministerului Finanţelor (decizia motivată) poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază teritorială îşi are sediul, sau după caz domiciliul, contribuabilul, iar hotărârea curţii de apel poate fi atacată cu recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Prin alte acte normative(123) legiuitorul a instituit o altă procedură de verificare, pe cale judecătorească, a legalităţii actelor administrativ-jurisdicţionale şi anume, împotriva lor se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială, contribuabilul îşi are domiciliul sau, după caz, sediul principal. Potrivit dreptului comun, sentinţa definitivă a judecătoriei poate fi atacată cu recurs la tribunal, în condiţiile legii. Desigur că pare inechitabil ca actele administrativ jurisdicţionale supuse controlului judecătoresc în condiţiile art. 4 din Legea 29/1990, să beneficieze de controlul judecătoresc în ultimă instanţă, iar celelalte acte să treacă prin două grade de jurisdicţie. Această inechitate însă, după cum am subliniat, nu poate fi înlăturată prin interpretarea abuzivă a dispoziţiilor legale. Orice lege în vigoare trebuie aplicată în litera şi spiritul ei. De lege ferenda se impune modificarea expresă a legii contenciosului administrativ şi generalizarea soluţiei adoptate de legiuitor prin Ordonanţa nr. 70/1994, în legătură cu controlul judecătoresc al actelor administrativ jurisdicţionale.

12. Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate în acţiunile de contencios administrativ

Judecarea acţiunilor de contencios administrativ făcându-se după o procedură specială, diferită de cea de drept comun, şi executarea hotărârilor pronunţate în aceste litigii are în vedere dispoziţiile speciale din Legea contenciosului administrativ. Legea 29/1990 dă posibilitatea instanţei de contencios administrativ să stabilească în cuprinsul hotărârii date, un termen de executare a dispoziţiilor sale, iar în lipsa unui astfel de termen, hotărârea de contencios se va executa în cel mult 30 de zile, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a acesteia. Codul de procedură civilă modificat, reglementează două categorii de hotărâri judecătoreşti ce pot fi puse în executare şi anume: hotărârile definitive şi cele irevocabile. Astfel, potrivit art. 377, pct. 1, hotărârile date fără drept de apel sunt definitive şi pot fi puse în executare după ce au fost investite cu formulă

234234

Page 104: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

executorie. Ele însă sunt supuse controlului judecătoresc, prin exercitarea căii ordinare de atac a recursului, putând fi modificate sau desfiinţate, în totalitate, cu consecinţe şi asupra actelor de executare efectuate. Hotărârile definitive nepuse în executare şi devenite irevocabile, prin epuizarea căilor de atac ordinare pot fi executate, cu efecte depline, după investirea lor cu formulă executorie. Prin derogare de la dispoziţiile de drept comun, Legea 29/1990, prevede că hotărârile date în primă instanţă în litigiile de contencios administrativ, nu sunt supuse apelului ci recursului, care, potrivit art. 14, fiind suspensiv de executare, face ca aceste hotărâri să nu fie executorii, numai după epuizarea căii de atac, când devin atât definitive, cât şi irevocabile. Pentru a se asigura executarea în termenul legal a hotărârilor de contencios administrativ, legea prevede posibilitatea aplicării conducătorului autorităţii pârâte, sancţiunea amenzii de 500 lei pentru fiecare zi de întârziere, iar reclamantului, la cerere, i se vor putea acorda daune pentru întârziere. Hotărârea instanţei de fond prin care s-au acordat daune de întârziere, este potrivit art. 16, alin. 2 din Legea 29/1990, definitivă şi executorie. Ea nu mai poate fi atacată cu recurs în condiţiile legii contenciosului administrativ. În acest sens s-a pronunţat instanţa supremă care a respins ca inadmisibil recursul promovat împotriva unei astfel de hotărâri. (124) Această opinie a fost împărtăşită şi în literatura de specialitate. (125) O dată cu apariţia Legii 59/1993 care a modificat Codul de procedură civilă, această problemă trebuie privită diferit. Dacă întradevăr, soluţia dată în primă instanţă, în acţiunea în daune de întârziere, este definitivă şi executorie, ea nu este însă irevocabilă. De aceea, în opinia noastră, această hotărâre poate fi atacată cu recurs, în condiţiile art. 299 şi următoarele din Codul de procedură civilă. Conducătorul autorităţii pârâte, dacă constată că neexecutarea hotărârii s-a datorat vinovăţiei altor funcţionari, el se poate îndrepta cu acţiune, împotriva acestora, potrivit dreptului comun.

Note bibliograficeCAPITOLUL IICAPITOLUL II

Controlul judecătoresc asupra activităţii administraţiei publice

1. Termenul de jurisdicţie derivă din latinescul " jurisdicţio " şi are semnificaţia de a pronunţa dreptul ;

2. A se vedea C. Rarincescu , " Contenciosul român " , ed. a II-a , Bucureşti , 1936 , 33 , Al. Negoiţă , op. cit. , p. 181 ; 3. A se vedea I. G. Vîntu , " Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în administraţia de stat", Analele Universităţii Iaşi, 1956 , p. 317 şi

următoarele; V. I. Prisăcaru, "Contribuţia Arbitrajului de Stat la întărirea legalităţii socialiste", Revista Arbitrajului de Stat , nr. 6/1966 , p. 12 ;

4. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 122 din 8 noiembrie 1990 ; 5. C. Rarincescu , op. cit. , p. 37 ; 6. Ph. Georges , " Droit public " , 1989 , p. 263 ; 7. A se vedea infra pct. 49 ;

235235

Page 105: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

8. A se vedea T. Drăganu , " Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc, potrivit Legii 1/1967", Ed. Dacia, 1970, p. 72 ; 9. A se vedea I. Iovănaş , op. cit. , p. 219 ;

10. T. Drăganu , " Introducere ... " , op. cit. , p. 145 ;11. ibidem , p.145 ,12. M. Preda , C. Voinescu , " Drept administrativ . Partea generală ." , Bucureşti , 1992

p. 129 ; Al. Negoiţă , " Legea contenciosului administrativ", în "Dreptul" nr. 6/1991 , Santai, "Condiţiile controlului judecătoresc direct asupra actelor

administrative în temeiul Legii contenciosului administrativ", în "Dreptul" nr.6/1991 p. 15; T. Drăganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 158 ;

13. A. Iorgovan, "Drept administrativ. Tratat elementar.", Ed. Hercules , 1993 , vol. II , p. 191 ;14. I. Romoşan , " Controlul legalităţii exercitat de prefect asupra actelor administraţiei publice locale", în "Dreptul" nr. 1/1994 , p. 76 ;15. ibidem , p. 7616. T. Drăganu , " Introducere ... " , op. cit. , p. 147 ;17. Al. Negoiţă, op. cit., p. 196; M. Preda, C. Voinescu, op. cit. , p. 129 ;18. T. Drăganu, op. cit., p. 152; V. Prisăcaru, "Tratat de drept administrativ român.

generală", Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 226;19. T. Drăganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 248 ;20. ibidem ;21. I. Iovănaş , " Caracteristicile generale ale reglementării contenciosului administrativ", în Revista "Studia", Universitatea Babeş-Bolyai, seria Jurisprudenţa nr. 1/1991 , p. 53 ;22. V. Constantinesco , " Contenciosul administrativ ca instrument de protecţie

juridică a cetăţeanului " , în "Studii de drept românesc" , nr. 4/1993 , p. 363 ;23. C. G. Rarincescu , op. cit. , p. 285 ;24. " Drept administrativ " , vol. II , op. cit. , p. 263 ;25. T. Drăganu, "Actele ...", op. cit., p. 194; V. Pătulea, "Controlul judecătoresc direct în materie locativă " , în "Revista română de drept" nr. 12/1968 , p. 106 ;26. Revista "Studia" , nr. 1/1991 , p. 55 ;27. Revista "Dreptul" , nr. 4/1992 , p. 45 ;28. Colectiv , " Constituţia României , comentată şi adnotată " , Bucureşti , 1992 , p. 317 ;29. A. Iorgovan , op. cit. , p. 264 ;30. ibidem , p. 266 ;31. C. G. Rarincescu , op. cit. , p. 329 ;32. A. Iorgovan , op. cit. , p. 269 ;33. A. Iorgovan , op. cit. , nota 18 , p. 270 ;34. I Santai " Excepţiile de la controlul judecătoresc direct asupra actelor administrative

prevăzute de Legea contenciosului administrativ " , în Revista "Dreptul" , nr. 4/1992 , p. 46 ;35. A. Iorgovan , op. cit. , p. 271 ;36. Al. Negoiţă , op. cit. , p. 202 ;37. Deciziile nr. 77 din 8 august 1991 ; nr. 103 din 9 septembrie 1991 ; nr. 41 din 20

aprilie 1992 ; nr. 157 din 30 aprilie 1992 a Curţii Supreme de Justiţie , Secţia de contencios administrativ ;

38. Această noţiune este folosită în art. 31 alin. 3; art. 49 alin.1; art. 118 din Constituţie;39. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 163 din 7 august 1991 ;40. Art. 1 din Legea nr. 51/1991 ;41. Al. Negoiţă , op. cit. , p. 203 ;42. "Drept administrativ" , op. cit. , p. 279 ;43. Până în prezent nu a fost adoptată o astfel de lege ;

236236

Page 106: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

44. A. Iorgovan , op. cit. , p. 287 ;45. Al. Negoiţă , op. cit. , p. 204 ;46. P. Negulescu , " Tratat de drept administrativ ",1934 , p. 507 ;47. C. G. Rarincescu , op. cit. , p. 304 ;48. "Drept administrativ" , op. cit. , p. 289 ;52. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 146 din 18 decembrie 1990 ;53. Decizia nr. 118 din 23 martie 1992 a Curţii Supreme de Justiţie , Secţia de

contencios administrativ ;54. Al. Negoiţă , op. cit. , p. 205 ;55. A. Iorgovan , op. cit. , p. 296 ;56. Al. Negoiţă , op. cit. , p. 206 ;57. A se vedea supra pct. 53 cu opinia noastră la susţinerea acestui punct de vedere ;58. A. Iorgovan , op. cit. , p. 296 ;59. Al. Negoiţă , op. cit. , p. 209 ;60. ibidem , p. 211 ;61. Legea nr. 32/1991 , republicată în " Monitorul oficial " nr. 140 din 29 aprilie 1993 ;62. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 250 din 21 octombrie 1993 ;63. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 127 din 24 mai 1994 ;64. Legea nr. 34/1994 , publicată în " Monitorul oficial " nr. 140 din 2 iuie 1994 65. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 129 din 25 mai 1994 ;66. Legea nu prevede în mod expres care este această instanţă ;67. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 246 din 31 august 1994 ;68. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 21 din 25 ianuarie 1994 ;69. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 144/1993 ;70. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 69 din 16 martie 1994 ;71. V. Pătulea " Reflecţii în legătură cu căile procedurale de rezolvare a contestaţiilor împotriva măsurilor dispuse de organele de control financiar de stat " , în "Dreptul" ,

nr. 7/1992 , p. 52 ;72. Pentru critica acestui punct de vedere , a se vedea A. Iorgovan , op. cit. , p. 296 ;73. Modificată prin Legea nr. 59/1993 ;74. A se vedea I. Stoenescu , S. Zilberstein , " Drept procesual civil " , Ed. did. şi ped. , Bucureşti , 1983 ;75. Art. 2 , punctul 1 , lit. c din Codul de procedură civilă ; 76. Art.3, punctul 1, din Codul de procedură civilă;77. A se vedea supra pct. 62 ;78. Prin Legea pentru organizarea judecătorească , anexa 2 , au fost înfiinţate 15 curţi de apel în localităţile : Alba Iulia , Piteşti , Bacău , Oradea , Suceava , Braşov , Bucureşti , Iaşi , Cluj-Napoca, Constanţa , Craiova , Galaţi , Tîrgu Mureş , Ploieşti , Timişoara , având arondate două sau mai multe judeţe . Tribunalele judeţene au fost

înfiinţate 15 curţi de apel în localităţile: Alba Iulia, Piteşti, Bacău, Oradea, Suceava, Braşov, Bucureşti, Iaşi, Cluj Napoca, Constanţa, Craiova, Galaţi, Târgu Mureş, Ploieşti, Timişoara, având arondate două sau mai multe judeţe. Tribunalele judeţene au competenţă în unităţile administrativ-teritoriale în care sunt constituite;

79. Decizia nr.61/1993 a Curţii Supreme de Justiţie, secţia contencios administrativ;80. I. Deleanu, " Procedura civilă ", Ed. Fundaţia Chemarea , Iaşi , 1994 , vol. I , p. 35 ;81. ibidem p.36 ;82. ibidem p. 54 ;83. T. Pop , " Opinii în legătură cu unele aspecte jurisprudenţiale actuale în domeniul dreptului procesual " , în "Dreptul" , nr. 12/1994 , p. 23 ;84. Publicată în revista "Dreptul", nr. 7/1992, p. 76; Culegere de decizii, op. cit ., p. 512 ;

infra pct. 85 ;85. Drept administrativ ... , op. cit . , p. 307 ;86. T. Drăganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 45 ;

237237

Page 107: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

87. G. Ţigăeru, "Contenciosul administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1994 , p. 54 ; I. Vîntu , " Cu privire la controlul legalităţii actelor administrative, exercitat de

tribunale pe cale de excepţie", în revista "Studii şi cercetări juridice", nr. 1/1968, p. 85; M. Anghene, "Controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative " , în "Revista Română de Drept" , nr. 6/1968 , p. 85 ;

88. M. Lepădătescu , " Judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale " , în "Revista Română de Drept" , nr. 8/1967 , p. 23

89. V. Prisăcaru , op. cit . , p. 320 ; Al. Negoiţă , op. cit. , p. 228 ;90. A. Iorgovan , op. cit. , p. 187 ; Al. Negoiţă , op. cit. , p. 188 ; I. Santai , " Condiţiile controlului judecătoresc direct asupra actelor administrative " , în revista "Dreptul" ,

nr. 6/1991 , p. 14 ;91. Despre noţiunea actului administrativ în reglementarea Legii nr. 29/1990 , vezi supra

92. I. Santai , op. cit. , p. 16 ; Al. Negoiţă , op. cit. , p. 191 ; M. Preda , C. Voinescu , op. cit. , p. 128 ;93. A. Iorgovan , op. cit. , p. 221 ; G. Ţigăeru , op. cit. , p. 15 ; 94. A. Iorgovan, I. Vida, "Constituţionalitatea contenciosului administrativ român " , în

revista "Dreptul" , nr. 5-6/1994 , p. 11;95. S. Munteanu , notă la încheierea , din 24 decembrie 1980 , dos. 7000/1980 , a judecătoriei Târgu-Jiu , în "Revista Română de Drept" , nr. 11/1981 , p. 35 ;96. I. Santai , op. cit. , p. 18 ; R. Gherghinescu , " Reclamaţia prealabilă obligatorie la organul administrativ care a emis actul ilegal " , în "Revista Română de Drept" , nr. 4/1969 , p. 98 ;97. V. M. Ciobanu , " Termenele prevăzute de art. 5 din Legea contenciosului administrativ", În revista "Dreptul" , nr. 1/1992 , p. 25;98. A. Iorgovan , op. cit. , p. 246 ;99. M. Anghene , " Controlul judecătoresc ... " , op. cit. , p. 253 ; A. Iorgovan , I. Moraru , D. Mustăţea , " Legalitatea actelor administrative ", Ed. politică, Bucureşti,

1985 , p. 212 ;100. A. Iorgovan , " Drept administrativ ... " , op. cit. , p. 246 ;101. I . Iovănaş , " Dreptul administrativ ... " , op. cit. , p. 302 ;102. R. Ionescu , op. cit. , p. 61 ;103. V. M. Ciobanu , op. cit. , p. 29 ; A. Iorgovan , op. cit. , p. 247 ; I. Santai , op. cit. , p. 20 ;104. T. Drăganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 43 ;105. R. Gherghinescu , op. cit. , p. 98 ; şi alţii ;106. A. Iorgovan , op. cit. , p. 255 ; şi autorii citaţi ;107. I. Santai , op. cit. , p. 20 ;108. R. Gherghinescu , op. cit. , p. 99 ;109. V. Prisăcaru , op. cit . , p. 317 ;110. V. Bara , " Restrângerea sferei de participare a procurorului în procesul civil", în "Analele Universităţii Oradea", seria Drept , 1993 , p. 121 ;111. Al. Negoiţă , " Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ " , Ed. Lumina Lex , Bucureşti , 1992 , p. 7 ; A. Iorgovan , "Drept administrativ. Tratat elementar." , Ed. Hercules , 1993 , vol. I , p. 94 ;112. I. Iovănaş , " Caracteristicile generale ... " , op. cit. , p. 49-50 ;113. V. D. Zlătescu, I. Moroianu, "Regia autonomă ca persoană juridică", în "Revista de drept comercial" , nr. 3/1991 , p. 39 ;114. S. David , " Contractul de concesiune " , în "Dreptul" , nr. 9/1991 , p. 39 ;115. I. Lascu , " Dreptul procurorului de a intenta acţiuni în contencios administrativ în

condiţiile art.1, art. 13 alin. 1 din Legea nr. 29/1990", în "Dreptul", nr. 9/1994 , p. 49;116. Publicată în " Monitorul oficial " nr. 66 din 11 aprilie 1995 ;117. Art. 7 din Legea nr. 29/1990 ;A se vedea Legea 146/1997 Publicată în M.of partea I

nr.173 din 29 iulie 1997;

238238

Page 108: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

118. Art. 8 din Legea nr. 29/1990 ;119. Art. 15 din Legea nr. 29/1990 nu a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 , credem că

dintr-o eroare a legiuitorului, însă în actualul stadiu al legislaţiei contenciosului administrativ, ca urmare a celorlalte modificări intervenite, el trebuie interpretat în sensul celor de mai sus;

120. Publicată în revista "Dreptul" , nr.8/1994 , p. 78 ;121. S. Beligrădeanu , " Instanţa competentă să soluţioneze în temeiul Legii 29/1990 recursul împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale", în revista "Dreptul" , nr.8/1994 , p. 35 ;122. T. Pop , op. cit. , p. 22 ;123. A se vedea supra pct. 61 ;124. Decizia nr. 283 din 22 iunie1992 a Curţii Supreme de Justiţie , Secţia de contencios administrativ ;125. A. Iorgovan , op. cit. , vol. II , p. 332 ;

239239

Page 109: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

CAPITOLUL III

RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIVĂ

1. Consideraţii generale

Spre deosebire de teoria generală a acţiunii sociale, teoria dreptului priveşte responsabilitatea juridică, numai sub aspectul răspunderii ca premisă psihologică a acesteia şi mai puţin ca atitudine a individului în raport cu sistemul normativ-juridic.(1)

Problema responsabilităţii acţiunii umane ocupă un loc important în teoria generală a responsabilităţii sociale, în contextul evidenţierii laturilor esenţiale ale raporturilor sociale inter-umane, odată cu creşterea în diversitate şi complexitate a legăturilor individului cu societatea. Totodată responsabilitatea este principalul mecanism de definire a sensului integrării sociale a omului. (2)

Responsabilitatea juridică nu este definitivă în dreptul pozitiv fiind reglementate doar unele forme ale răspunderii juridice, condiţiile aplicării lor, sancţiunile specifice şi întinderea acestora. În consecinţă elaborarea unei teorii generale a responsabilităţii juridice, ca formă a responsabilităţii sociale, nu se poate realiza pe baza unor noţiuni şi definiţii legale, ci numai ţinându-se seama de construcţiile teoretice evidenţiate de doctrina juridică, în consens cu realităţile sociale şi nevoile jurisprudenţei.

În literatura sociologică şi juridică termenii de responsabilitate şi răspundere sunt întrebuinţaţi în general, ca având aceeaşi semnificaţie, de obligaţie formală instituită, de a face sau de a nu face ceva anume, în raporturi care i se impun particularului din exterior. De altfel şi în dicţionarul explicativ al limbii române (3), responsabilitatea este definită ca „obligaţia de a efectua un lucru, de a răspunde, de a da socoteală de ceva…” iar răspunderea este definită ca fiind „faptul de a răspunde” adică „responsabilitatea”.

Doctrina juridică majoritară evidenţiază că lato sensu, răspunderea juridică reprezintă sancţiunea dreptului pozitiv, care vizează pe de o parte o obligaţie, în sarcina celui vinovat de a suporta consecinţele stabilite de lege pentru săvârşirea unei fapte ilicite, prin încălcarea unei dispoziţii legale ce apără un drept subiectiv sau un interes legitim iar pe de altă parte, răspunderea juridică este şi un drept al celui vătămat prin săvârşirea faptei ilicite, de a cere restabilirea ordinii de drept încălcate, care se realizează în principiu cu concursul constrângerii de stat (4). Bunăoară în acest sens răspunderea juridică este definită ca fiind un raport juridic de constrângere iar sancţiunea juridică reprezintă obiectul acestui raport .(5)

Trăsătura esenţială a definiţiilor doctrinare a răspunderii juridice o reprezintă evidenţierea obligaţiei de a suporta o sancţiune juridică, punându-se astfel semnul egalităţii, între răspundere şi sancţiune, fără să se ţină seama că în realitate sancţiunea este doar mijlocul de realizare a răspunderii juridice.

240240

Page 110: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Totodată termenii de responsabilitate şi răspundere sunt întrebuinţaţi ca având aceiaşi semnificaţie.

Spre deosebire de aceste opinii, într-o altă concepţie se susţine că responsabilitatea juridică îşi are temeiul în faptul ilicit şi reprezintă un complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport juridic de constrângere, ce apare între stat ca unicul subiect activ şi autorul faptei ilicite, ca subiect pasiv. (6)

Alţi autori apelează la categoria de „situaţie juridică” pentru a defini răspunderea juridică (7) sau apreciază că aceasta este „o expresie a condamnării de către stat a unei conduite ilicite care constă într-o obligaţie de a suporta o privaţiune”. (8)

În literatura de specialitate s-a remarcat că în contextul general social, pentru consecinţele pe care individul le suportă, ca rezultat al unei conduite neconforme cu normele sociale, cei doi termeni responsabilitate şi răspundere, la o cercetare atentă, nu acoperă exact acelaşi conţinut.(9) Ca urmare s-a propus ca termenului de responsabilitate să i se atribuie semnificaţia „de asumare conştientă şi deliberată, în faţa colectivităţii şi a propriei conştiinţe a unei atitudini active şi militante faţă de colectivitate, a grijii pentru succesul sau riscul, rezultatul şi eficienţa, consecinţele şi valoarea activităţii pe care agentul o desfăşoară sau o conduce, în beneficiul colectivităţii din care face parte şi care este afectată de rezultatul acestei acţiuni”.(10) Deci responsabilitatea ar apărea ca o activitate pe care autorul o întreprinde din proprie iniţiativă şi în cunoştinţă de cauză, pe baza alegerii obiectului dintre mai multe situaţii posibile.(11)

În această concepţie răspunderea reprezintă un alt tip de raport, între agentul acţiunii şi colectivitatea din care face parte, adică un raport între agent şi autoritatea acestei colectivităţi. Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea nu este o dimensiune internă a agentului, nu derivă dintr-un raport pe care agentul îl instituie între el şi colectivitate în mod voit şi interesat, ci un fenomen pe care autoritatea colectivă îl atribuie agentului, în mod justificat sau nu – iar agentul îl suportă ca pe ceva exterior, acceptat adesea în mod neliber, nedorit ca o obligaţie.(12)

O astfel de distincţie este întâlnită şi în literatura de specialitate din alte ţări. Bunăoară într-o opinie se susţine că responsabilitatea se diferenţiază de obligaţie, ca atitudine angajată şi stabilită prin normă, deoarece în cazul responsabilităţii, persoana se simte răspunzătoare şi pentru consecinţele faptelor care nu sunt impuse ca obligaţie de o normă, un ordin, o lege. Dreptul nu fixează decât o tendinţă a existenţei sociale – tendinţa de a plasa faptele oamenilor într-un cadru definit fără a lua în considerare celălalt aspect al existenţei sociale şi al fiinţei umane –libertatea faptelor omului.(13)

Potrivit acestei opinii, responsabilitatea şi răspunderea sunt termeni complementari, însă responsabilitatea nu exclude răspunderea, dar nici nu se reduce la ea, după cum nici răspunderea nu exclude responsabilitatea, dar nici nu o implică cu necesitate. (14)

Apreciindu-se că noţiunile de responsabilitate şi răspundere fiind proprii limbii române iar la o traducere în alte limbi, această concepţie ar prezenta dificultăţi de înţelegere s-a propus utilizarea pentru aceşti termeni a două sintagme, responsabilitatea interioară şi responsabilitatea exterioară.(15)

241241

Page 111: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Distincţia dintre responsabilitate şi răspundere fiind îmbrăţişată şi de alţi autori, responsabilitatea juridică este definită ca o atitudine conştientă şi deliberată, de asumare a grijii faţă de modul de realizare a normelor de drept, faţă de integritatea ordinii juridice, ca şi faţă de acţiunile pe care le întreprinde individul, în vederea asigurării unui climat de legalitate.(16) Prin urmare, responsabilitatea juridică ar însemna o „atitudine culturală a individului faţă de legislaţie, o atitudine întreprinsă din proprie iniţiativă şi nu impusă, ca o obligaţie, din afară,o raportare activă a individului la atitudinile celor din jur”. (17)

În privinţa răspunderii juridice aceşti autori fac referire la obligaţia impusă din afară şi la atitudinea angajată din exterior, adică la obligaţia de a suporta consecinţele nerespectării unor reguli de conduită, de către autorul faptei contrare acestor reguli şi care poartă întotdeauna amprenta dezaprobării sociale a unei asemenea conduite.

Într-o altă opinie, care are în vedere tot necesitatea diferenţierii conceptelor de responsabilitate şi răspundere, se susţine că „responsabilitatea poate fi considerată o răspundere în abstract, o capacitate, o vocaţie la răspundere pe când răspunderea juridică este o răspundere concretă, stabilită după o anumită procedură prevăzută de lege de către o autoritate competentă care precizează sancţiunea, dispune restabilirea situaţiei anterioare, luarea măsurilor de siguranţă şi fixarea valorii daunelor”. Realizarea răspunderii concrete prin forţa de constrângere a statului duce la răspunderea juridică înfăptuită (18). Prin urmare în această concepţie responsabilitatea juridică este „o instituţie juridică prin care legiuitorul exprimă vocaţia la răspundere juridică a unor persoane pentru eventualele fapte şi acte juridice săvârşite direct sau indirect, prin alte persoane, ori prin lucruri aflate în administrarea lor iar din perspectiva dreptului public, responsabilitatea este instituţia juridică prin care orice persoană de drept public este declarată de legiuitor ca potenţial răspunzătoare pentru anumite fapte şi acte juridice, ce le poate săvârşi în elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii şi înfăptuirea justiţiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate în administrarea sa” (19).

În realizarea dreptului responsabilitatea juridică are un caracter complex, ca expresie a înţelegerii nevoii respectării legii şi a necesităţii aplicării măsurilor coercitive faţă de cei care încalcă dreptul. Problema răspunderii juridice apare deci, în cadrul mai larg al raportului dintre individ şi societate, dintre libertate şi autoritate, evidenţiindu-se existenţa şi fundamentul dreptului comunităţii statale, de a aplica cetăţenilor săi, sancţiuni, de a le impune obligaţii împotriva voinţei lor.

În consecinţă pentru fundamentarea unei teorii generale a răspunderii juridice, ştiinţa juridică trebuie să aibă în vedere sensul politicii legislative a statului, normele juridice existente, dinamica relaţiilor sociale şi gradul de dezvoltare a conştiinţei civice precum şi nevoile jurisprudenţei. Totodată se impun clarificări sub aspect conceptual şi logico-metodologic, pornindu-se de la terminologia şi raţionamentele de bază ale acestei instituţii juridice.

Bunăoară termenul de răspundere este folosit ca o categorie generală doar în limbile de origine latină. În engleză termenul „responsability” este utilizat în dreptul constituţional şi în relaţiile internaţionale, folosindu-se expresiile „liability” sau „lan of torts” pentru raporturile civile iar în germană se utilizează

242242

Page 112: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

termenul de „verantwortlickeit” specific moralei şi termenul de „Haftung” în limbajul juridic.

În literatura sociologică şi juridică termenii de răspundere şi responsabilitate sunt utilizaţi de regulă ca având aceiaşi semnificaţie, de obligaţie formală, instituită de a face sau de a nu face ceva anume, în raporturi care i se impun individului. Numai în limba română sunt utilizaţi doi termeni pentru a defini acelaşi conţinut exprimat de noţiunile responsabilitate şi răspundere. Această lipsă de unitate terminologică explică lipsa unei teorii generale a răspunderii juridice, deşi această instituţie este definitorie pentru realizarea dreptului.

Pe lângă definirea răspunderii juridice, o altă problemă controversată este identificarea formelor răspunderii juridice, avându-se în vedere diferite criterii de clasificare.

După criteriul scopului urmărit pentru declanşarea răspunderii juridice, în doctrină se face distincţie între răspunderea cu caracter reparator şi răspunderea sancţionatorie. Răspunderea reparatorie poate fi patrimonială şi materială iar răspunderea patrimonială poate fi delictuală sau extracontractuală, ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite păgubitoare faţă de altul şi contractuală care este atrasă de neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuasă a obligaţiilor contractuale. După pagubele cauzate răspunderea patrimonială poate fi pentru daune materiale sau morale iar după regimul juridic aplicabil poate fi o răspundere civilă, administrativ-patrimonială (reparatorie) şi materială. Răspunderea materială intervine pentru pagubele cauzate unui agent economic sau instituţii, de către personalul propriu din vina şi în legătură cu munca şi activitatea profesională.

După subiect răspundea juridică poate fi o răspundere a funcţionarului public, a altor categorii de funcţionari sau a persoanelor care realizează o profesie autonomă (liberă) ori a cetăţeanului, a străinului, azilantului etc.

În funcţie de vinovăţia sau nevinovăţia subiectului răspunderii juridice, responsabilitatea poate fi obiectivă, instituită prin voinţa leguitorului pentru protejarea subiectului pasiv, chiar în lipsa vinovăţiei subiectului activ sau subiectivă care se bazează pe vinovăţia autorului faptei ilicite.

După tipul de normă juridică a cărei dispoziţie a fost încălcată şi ramura de drept căreia îi aparţine se face distincţie între răspunderea civilă -care constituie totodată regula aplicabilă în toate ramurile dreptului, în lipsa unor dispoziţii speciale derogatorii, răspunderea penală - bazată pe pedeapsa penală, cea mai gravă dintre toate sancţiunile juridice, răspunderea administrativă- care se declanşează în principal, în cazul încălcării unei norme de drept administrativ, atrăgând şi responsabilitatea autorităţilor publice pentru prejudiciile cauzate prin acte de putere, răspunderea în dreptul constituţional, răspunderea internaţională etc.

În mod tradiţional se face distincţie între răspunderea civilă şi răspunderea penală, existând tendinţa, care se manifestă şi în prezent, ca orice fenomen nou apărut în cadrul răspunderii juridice să fie explicat prin intermediul categoriilor şi construcţiilor teoretice specifice dreptului civil sau penal.

Necesitatea unei noi răspunderi juridice apare atunci când în cadrul teoriei, uneia dintre formele răspunderii existente, se produc dereglări logice, efect al

243243

Page 113: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

apariţiei unor noi tipuri de fapte ilicite care reclamă alte reglementări sancţionatorii.(20)

În dreptul administrativ responsabilitatea a fost definită diferit, în funcţie de opţiunile autorilor şi înţelegerea răspunderii juridice în general. În mod tradiţional răspunderea administrativă este identificată cu răspunderea contravenţională, definită ca formă a răspunderii juridice ce constă în aplicarea de sancţiuni contravenţionale, persoanelor vinovate de încălcarea dispoziţiilor care prevăd şi sancţionează contravenţiile iar celelalte măsuri de constrângere administrativă conturează sfera executării silite.(21)

Această teză este criticată deoarece se susţine că „îşi are sorgintea, înainte de toate, în înţelegerea simplistă, rigidă a raportului dintre ramurile de drept şi formele răspunderii juridice, respectiv dintre răspunderea juridică şi sancţiune”. La aceste cauze se mai adaugă „inexistenţa unei teorii a răspunderii în doctrina administrativă interbelică din ţara noastră; restrângerea sferei de aplicare şi a importanţei dreptului administrativ în societatea socialistă; reducerea funcţiilor sancţiunii juridice, implicit a sancţiunii administrative, la străvechea idee de pedeapsă; teoretizarea ilicitului administrativ ca ilicit administrativ sancţionat contravenţional şi ilicit nesancţionat etc.”(22) Totodată în această opinie se critică şi teza potrivit căreia „răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor ce reglementează responsabilitatea juridică a celor ce nesocotesc şi încalcă normele de drept administrativ, adică acele norme de drept care reglementează raporturile sociale ce apar între organele administraţiei publice, în realizarea sarcinilor puterii executive, precum şi între aceste organe şi particulari”.(23)

Potrivit opiniei autorului citat mai sus „ răspunderea juridică, axată pe ideea de drept obiectiv cuprinde patru categorii de norme juridice: a) cu privire la conduită ilicită; b) cu privire la condiţiile care trebuie sau nu îndeplinite; c) cu privire la sancţiuni şi d) cu privire la procedură. Fiecare dintre aceste categorii de norme se grupează pe instituţii, răspunderea apărând ca o instituţie juridică complexă, ca un sistem complex de norme juridice. Prin intermediul răspunderii juridice sistemul social juridic se autoreglează, contracarând fapta ilicită, perturbatoare şi sancţionând pe autorul acesteia. Din această perspectivă formele răspunderii juridice nu pot fi calificate decât ca subsisteme sau sisteme paralele de autoreglare şi sancţionare, implicit instituţii ale diferitelor ramuri de drept”. În această concepţie se face vorbire de trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale. Prin urmare se subliniază că în dreptul administrativ există două forme de răspundere concretizate printr-o sancţiune represivă – răspunderea administrativ disciplinară şi răspunderea contravenţională – şi o formă de răspundere caracterizată printr-o sancţiune reparatorie, răspunderea organelor administraţiei publice pentru pagubele pricinuite prin actele ilegale sau mai direct, răspunderea administrativ patrimonială (materială) .(24)

Într-o altă opinie răspunderea administrativă este acea formă a condamnării statale ce constă într-o privaţiune represivă de natură materială sau morală, care intervine când au fost încălcate raporturile de drept administrativ şi a cărei regim juridic este reglementat de normele dreptului administrativ. (25)

244244

Page 114: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Pe baza tezei că noţiunile de responsabilitate şi răspundere nu coincid, într-o altă concepţie se susţine că „responsabilitatea administrativă este instituţia juridică prin care orice persoană de drept public este declarată de legiuitor ca potenţial răspunzătoare pentru actele şi faptele administrative, producătoare de pericol sau prejudicii, ce le poate săvârşi în organizarea executării şi în executarea în concret a legii, personal sau prin funcţionarii săi ori lucrurile aflate în paza sa juridică iar răspunderea administrativă este o răspundere concretă, stabilită de autoritatea competentă după o anumită procedură prevăzută de lege, prin aplicarea unei sancţiuni, însoţită sau nu, de anularea actului administrativ ilegal, de măsura înlăturării stării de fapt ilegale sau potenţial periculoase şi de fixarea despăgubirilor pentru actul ce a cauzat daunele constatate”.(26)

În ce ne priveşte subliniem că sistemul de drept actual reglementează mai multe sancţiuni administrative, cu toate că noţiunea de răspundere administrativă nu este recunoscută de o parte a doctrinei iar în alte concepţii, se contestă necesitatea fundamentării unei teorii generale asupra responsabilităţii juridice, punându-se accentul pe noţiunile, măsuri de constrângere, măsuri de poliţie, decizii administrative iar în cadrul reglementării acţiunii administrative, se evită chiar şi termenii de răspundere şi sancţiune administrativă.

Doctrina din ţara noastră, pe care o împărtăşim, evidenţiază necesitatea dezvoltării teoriei răspunderii, în dreptul administrativ şi clarificarea raportului dintre constrângerea administrativă şi jurisdicţia graţioasă, a relaţiei dintre sancţiunea juridică şi răspundere precum şi a corelaţiei dintre constrângere, răspundere şi executare silită.

În acest scop se impune compatibilizarea diferitelor sisteme de drept şi eficientizarea reglementărilor legale, în contextul dezvoltării societăţii informaţionale şi a cooperării internaţionale. Totodată se impune depăşirea concepţiei de interpretare rigidă a principiului separaţiei puterilor care nu îngăduie autorităţilor executive, competenţa de a trage la răspundere şi de a sancţiona, în vederea promovării noii orientări a dreptului public care dezvoltă ideea că, în statul contemporan tradiţionalele funcţii, legislativă, executivă şi judecătorească au cedat locul unor funcţii noi, moderne, exercite de autorităţi statale independente, adaptate noilor realităţi economico sociale, politico-diplomatice, militare, interne şi internaţionale. (27)

Autorităţile publice sunt reglementate în Constituţie într-o nouă concepţie filozofică şi politică, bazată pe legitimitate populară, precizându-li-se nuanţat rolul şi structura, atribuţiile şi mijloacele juridice de care dispun în cadrul entităţii statale. Fiecare autoritate este specializată în realizarea unei activităţi statale specifice pe care o realizează în mod principal, alături de alte activităţi conexe sau derivate, specifice altor organe, cu activitatea cărora se interferează. În acest mod se realizează colaborarea, echilibrul şi controlul reciproc al autorităţilor statale. (28) Această concepţie trebuie avută în vedere şi în activitatea de realizare a dreptului.

245245

Page 115: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

2. Corelaţia sancţiune juridică, constrângere şi executare silită

În literatura de specialitate corelaţia sancţiune juridică, constrângere şi executare silită este privită diferit. În unele concepţii răspunderea juridică este identificată cu sancţiunea, pe când în alte opinii se precizează că sancţiunea este mijlocul juridic de realizare a răspunderii, iar constrângerea juridică este identificată cu sancţiunea, pe când în alte opinii se precizează că sancţiunea este mijlocul juridic de realizare a răspunderii, iar constrângerea juridică este privită ca un raport juridic care are ca obiect sancţiunea juridică.

Răspunderea juridică şi sancţiunea juridică deşi sunt într-o strânsă relaţie, ele nu trebuie confundate. Răspunderea constituie faza prealabilă a aplicării sancţiunii, în care se stabileşte atât natura, cât şi condiţiile răspunderii, pe baza normelor juridice încălcate iar sancţiunea reprezintă, mijlocul de materializare a consecinţelor încălcării normei juridice. Prin urmare răspunderea juridică şi sancţiunea juridică reprezintă adevărate „instrumente” în vederea realizării dreptului, adică a transpunerii în viaţa socială a reglementărilor conţinute în normele juridice.

Pe de altă parte este de subliniat că dreptul pozitiv, nu se confundă cu sancţiunea întrucât sancţiunea, cu toate că este atributul statului, ea poate constitui temei de aplicare, chiar de către particulari, însă sub garanţia şi voinţa statului.

Bunăoară în cazul contractelor sinalagmatice se aplică „excepţia non adimpleti contractus” adică o parte care nu îşi îndeplineşte obligaţia creează situaţia eliberării celorlalte părţi de a nu da curs contractului. În cazul pactului comisoriu, contractul se realizează de drept prin neîndeplinirea obligaţiilor de către cealaltă parte. În anumite situaţii legea reglementează dreptul de retenţie asupra bunului debitorului sau dă dreptul creditorului gajist să procedeze la vânzarea gajului, fără să se facă formele de executare silită. Dreptul la legitima apărare reprezintă o sancţiune aplicată de particulari în relaţiile dintre persoane. În aceste cazuri nu se înlătură atributul statului de a aplica sancţiuni, datorită faptului că dreptul pozitiv este sursa sancţiunii juridice şi nici un particular nu poate să-şi facă singur dreptate, fără să fie ocrotit de autoritatea publică.

În consecinţă sancţiunea juridică reprezintă acţiunea materială de coerciţiune exercitată de către persoanele autorizate de lege, asupra altor persoane şi a patrimoniului lor, efectuată în numele statului. Prin urmare, constrângerea reprezintă utilizarea forţei în realizarea dreptului întrucât coerciţiunea poate fi doar consecinţa posibilă a aplicării sancţiunii, având în vedere că unele sancţiuni pot fi realizate în afara constrângerii.

Potrivit doctrinei, constrângerea juridică cuprinde în sens larg, toate măsurile de stabilire a unei forme de răspundere şi de aplicare a unei sancţiuni juridice iar în sens restrâns, constrângerea priveşte doar măsurile de utilizare a forţei în realizarea dreptului.

246246

Page 116: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Noţiunea de sancţiune juridică şi constrângere juridică sunt instituţii corelative. Bunăoară sancţiunea intervine în urma încălcării unei norme juridice şi se aplică printr-o decizie de către o autoritate publică, însă ea nu reprezintă încă o constrângere propriu-zisă, ci doar un ordin al autorităţii publice care trebuie executat voluntar. Dacă ordinul nu este executat de bună voie, se trece la aplicarea constrângerii care poate avea fie un caracter intelectual (transcrierea într-un registru public, o publicare în presă etc.), fie un caracter material, adică constrângerea propriu-zisă. În statele moderne, monopolul constrângerii aparţine autorităţilor publice care desemnează în acest scop, anumiţi agenţi întrucât nimeni nu poate să-şi facă singur dreptate.

Fiecare ramură de drept are un sistem propriu de sancţiuni. Dreptului civil îi sunt proprii sancţiunile care privesc neobservarea sau violarea unui drept privat prin încălcarea unor norme juridice. Doctrina de specialitate nu a realizat până în prezent, o teorie omogenă asupra sancţiunilor civile. (29) Sancţiunile civile se referă la actele juridice sau la drepturile patrimoniale ori la drepturile personale nepatrimoniale şi familiale.

În materia actelor private, sancţiunile civile pot fi nulitatea absolută sau relativă, inopozabilitatea, rezoluţiunea, rezilierea şi inexistenţa iar în domeniul drepturilor patrimoniale, o altă formă de manifestare a sancţiunii civile este obligarea la daune interese care pot fi compensatorii, moratorii adică pentru întârzierea în execuţie şi cominatorii care privesc obligarea la plata unei sume de bani, pe durata de timp care se scurge până la executarea obligaţiei. Materia drepturilor personale şi familiale cunoaşte ca regulă, sancţiuni indirecte, sub forma daunelor-interese sau aducere la cunoştinţă publică a actului reparator.

În dreptul penal sancţiunea juridică este instituită în scopul protejării intereselor generale ale societăţii fiind bazată pe principiul legalităţii încriminării: „ nulla poena sine lege”. Sancţiunea penală are denumirea specifică de pedeapsă şi poate fi principală, complementară şi accesorie. Alături de pedeapsa penală, în dreptul penal sunt reglementate măsurile educative şi măsurile de siguranţă. Totodată pentru faptele penale care nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni şi sunt lipsite în mod vădit de importanţă, legea penală prevede posibilitatea aplicării unor sancţiuni administrative.

Sancţiunile administrative sunt specifice dreptului administrativ fiind aplicate în cadrul unor raporturi juridice de drept public, în care întotdeauna una dintre părţi este un organ al statului care realizează un act de putere publică. Competenţa şi limitele prerogativelor acestui organ, în aplicarea sancţiunilor administrative, sunt stabilite prin actul normativ de organizare şi funcţionare a acestuia. Prin urmare şi în dreptul public răspunderea este consecinţa incompatibilităţii dintre conduita unui subiect al raportului juridic şi dispoziţia normei de drept care reglementează acest raport.

Unele sancţiuni administrative sunt comune dreptului administrativ şi dreptului privat cum sunt nulitatea, inexistenţa, inopozabilitatea, daunele-interese etc. Altele sunt asemănătoare cu pedepsele penale cum sunt bunăoară, sancţiunile contravenţionale şi măsurile de poliţie administrativă. Specific dreptului administrativ este faptul că administraţia publică poate să-şi confere

247247

Page 117: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

singură titluri executorii pe care le execută din oficiu, pe când particularii pot obţine un titlu executoriu, numai adresându-se justiţiei.

Indiferent de ramura căreia îi aparţine, orice sancţiune juridică trebuie să asigure eficacitatea ordinii juridice şi repararea pagubei cauzate, prin violarea unui drept reglementat de o normă legală.

În limbajul juridic termenul de sancţiune nu are întotdeauna un sens clar, neunivoc, datorită accepţiunilor sale diferite. Bunăoară într-un prim sens, sancţiunea desemnează un element al structurii logico-juridice a normei de drept, ca o consecinţă a încălcării dispoziţiei normei. În sintagma „sancţiunea legii de către stat” noţiunea sancţiunii priveşte activitatea statului de consacrare şi elaborare pe plan juridic a actelor normative obligatorii. Uneori sancţiunea este confundată cu constrângerea fiind folosită impropriu, ca termen sinonim pentru constrângere, cu toate că sancţiunea este un element al raportului de constrângere şi mijlocul de realizare a răspunderii juridice, ca reacţie a societăţii faţă de faptele antisociale.

De remarcat că sancţiunea juridică, constrângerea şi executarea silită sunt noţiuni conexe iar executarea silită - ca instituţie juridică, cuprinde normele destinate punerii în executare a hotărârilor judecătoreşti şi a altor titluri executorii.

Realizarea finalităţii actului de judecată implică pe lângă supravegherea judecătorului şi intervenţia puterii executive a statului care în calitate de autoritate răspunzătoare, de organizarea şi apărarea ordinii publice, intervine şi desăvârşeşte controlul actului de executare silită.(30)

Executarea silită presupune atât existenţa unui titlu executoriu, cât şi refuzul debitorului de a îndeplini obligaţia prevăzută prin titlu, fiind totodată forma de constrângere ce apare ca „ultimo ratio” de executare forţată a titlului executoriu. Fără recurgere la procedura executării silite, drepturile recunoscute creditorului ar putea rămâne nerealizate. Faptele de executare silită sunt precedate întotdeauna de acte juridice prin care se dispune efectuare lor, de către persoanele legal împuternicite, iar titlurile executorii pot fi emise de diferite autorităţi publice, însă faptul de executare silită se realizează, numai de autorităţile administraţiei publice.

În doctrina de drept civil se precizează că actul judecătorului efectuat în cursul executării silite, nu este întotdeauna un act jurisdicţional ci poate avea caracterul unui act de administrare a jurisdicţiei. În acest caz actul poartă denumirea de act de jurisdicţie graţioasă, spre deosebire de actele de jurisdicţie contencioasă. În conceptul de jurisdicţie graţioasă intră actele administrative îngăduite judecătorului, în afara limitelor funcţiei şi jurisdicţiei sale contencioase fiind incontestabil că judecătorul îndeplineşte o largă serie de acte care ţin de administrarea justiţiei, fără autoritate de lucru judecat şi fără existenţa unui proces contradictoriu,

Actele de procedură a executării silite ţin de jurisdicţia graţioasă iar actele graţioase sunt acte administrative în fond şi jurisdicţionale în formă, atâta timp cât ele emană de la judecătorul a cărui atribuţie caracteristică este funcţia jurisdicţională. (31)

Actul de jurisdicţie graţioasă poartă denumirea de „încheiere” şi reprezintă confirmarea judecătorească a unei cereri care se face pentru stabilirea unei

248248

Page 118: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

situaţii juridice reglementată de lege. Acest act are un caracter unilateral fiind constitutiv de drepturi întrucât dreptul nefiind preexistent, va fi constituit de judecător. (32)

Încheierea prin care se încuviinţează cererea de executare silită având caracter administrativ, nu are putere de lucru judecat, fiind revocabilă şi ca urmare, judecătorul poate reveni asupra acesteia când se află în faţa unor elemente noi, pe care le-a cunoscut dar nu le-a avut în vedere la emiterea actului.

Actul de jurisdicţie graţioasă este definit ca fiind „ actul care are apartenenţa unei judecăţi, deoarece emană de la un judecător însărcinat cu exerciţiul jurisdicţiei contencioase, dar care, în fond este un act administrativ, caracterizat prin faptul că judecătorul intervine în afara oricărui litigiu şi hotărârea sa nu are autoritate de lucru judecat.” (33)

Pe lângă jurisdicţia graţioasă, instanţele judecătoreşti, în activitatea de realizare a justiţiei, înfăptuiesc în secundar, diferite acte administrative atât în procesul penal, cât şi în procesul civil. De altfel, normele de drept administrativ care se aplică sancţiunilor ce vizează legalitatea desfăşurării proceselor penale sau civile, apar ca un mijloc de realizare a regimului juridic penal sau civil, după caz.(34)

3. Formele răspunderii administrative

Răspunderea juridică ocupă un loc important în cadrul instituţiilor juridice a fiecărei ramuri de drept iar formele şi structura acestora sunt determinate de natura raportului juridic şi a modului concret de reglementare a acestuia. Fiind un fenomen social juridic, responsabilitatea are ca finalitate atât autoreglarea sistemului social,cât şi sancţionarea faptei ilicite, în scopul corijării atitudinii viitoare a subiectului răspunderii şi a formării spiritului său de responsabilitate.

Responsabilitatea administrativă apare numai în activitatea de organizare a executării şi de executare concretă a legii. Prin urmare condiţiile răspunderii administrative sunt fixate şi date unilateral pe baza şi în executarea legii.

În consecinţă responsabilitatea administrativă este instituţia juridică reglementată de normele administrative referitoare la aplicarea unor sancţiuni specifice, în cadrul raporturilor sociale de organizare şi de executare în concret a legilor ca urmare a săvârşirii unor fapte ilicite sau pentru prevenirea şi protejarea unor valori sociale ori pentru înlăturarea unui pericol social, concretizate printr-un act juridic al autorităţii competente.

Responsabilitatea administrativă diferă în funcţie de natura raportului juridic în care intră o persoană şi de calitatea subiectelor raportului juridic. Bunăoară în raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici cu cetăţenii poate să intervină o răspundere administrativ-disciplinară sau o răspundere administrativ-patrimonială, aplicabilă şi autorităţilor publice iar în raporturile contravenţionale poate interveni o răspundere administrativ-contravenţională, atât în sarcina funcţionarilor publici şi a autorităţilor publice, cât şi în dauna persoanelor fizice şi juridice, particulare. De asemenea nerespectarea de către persoanele fizice şi juridice şi a altor norme administrative poate atrage fie o răspundere social-

249249

Page 119: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

preventivă, prin aplicarea măsurilor de poliţie administrativă, fie chiar o răspundere administrativă reparatorie, specifică dreptului mediului, bazată pe principiul poluatorul plăteşte sau răspunderea administrativ-procesuală pentru neîndeplinirea obligaţiilor ce decurg dintr-o normă de înfăptuire a unei forme de jurisdicţie.

În consecinţă încălcarea normelor administrative atrage atât aplicarea de sancţiuni represive, cât şi a sancţiunilor reparatorii. Sancţiunile represive sunt cele de poliţie administrativă,de coerciţie financiară, disciplinare, contravenţionale şi administrativ- procesuale iar cele reparatorii privesc daunele materiale şi morale cauzate de autorităţile publice, în activitatea de organizare şi executare a legii precum şi de persoanele fizice şi juridice, în baza principiului poluatorul plăteşte.

Corespunzător sancţiunilor administrative deosebim răspunderea administrativă represivă şi răspunderea administrativă reparatorie (patrimonială). Răspunderea administrativă represivă constituie manifestarea atitudinii pe care o are autoritatea publică competentă, faţă de cel care încalcă o normă de drept şi cuprinde răspunderea administrativă social-preventivă, răspunderea administrativ-financiară, răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-procesuală şi răspunderea administrativ-contravenţională. Răspunderea administrativă reparatorie constituie mijlocul prin care cel prejudiciat în legătură cu activitatea de organizare şi executare a legii are dreptul la repararea prejudiciului cauzat, printr-o faptă de încălcare a normelor administrative şi cuprinde răspunderea contractuală şi extra-contractuală.

Răspunderea administrativ-patrimonială a fost creată de jurisprudenţă şi constă într-o răspundere obiectivă, fără a elimina în totalitate responsabilitatea funcţionarilor publici. Răspunderea obiectivă este o responsabilitate fără culpă întrucât păgubitul este scutit de sarcina de a dovedi greşeala autorităţilor publice, fiind nevoie doar de existenţa faptei ilicite a acestor autorităţi sau a altor subiecte.

De subliniat că răspunderea administrativă se bazează pe regimul de putere publică atât în ce priveşte aplicarea sancţiunilor represive, cât şi în privinţa celor reparatorii care se realizează într-un regim de responsabilitate administrativă, diferit de cel de drept privat.

3.1. Răspunderea administrativă social-preventivă

Responsabilitatea social-preventivă este o formă de răspundere specifică dreptului administrativ întrucât unele măsuri de poliţie administrativă intervin indiferent dacă s-a săvârşit sau nu o faptă ilicită şi pot fi aplicate fie singure, fie alături de alte sancţiuni juridice, urmărindu-se înlăturarea unei stări de pericol sau protejarea anumitor valori sociale ori prevenirea săvârşirii unor fapte antisociale.

Măsurile de poliţie administrativă chiar dacă au unele particularităţi faţă de alte sancţiuni administrative sunt în sens larg sancţiuni administrative şi trebuie să fie aplicate în cadrul unei forme de răspundere juridică.

250250

Page 120: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În fundamentarea unei teorii a răspunderii în dreptul administrativ este de neconceput să fie reglementate raporturi sociale, prin norme administrative cărora să li se aplice sancţiuni administrative, în afara unei forme de răspundere juridică având în vedere că poliţia este administraţia care dispune de cel mai înalt grad de putere discreţionară care se manifestă în toate domeniile de activitate, atât prin măsuri de restricţii în comportamentul social, cât şi prin măsuri de verificare pentru constatarea şi sancţionarea unor fapte care aduc atingere valorilor sociale apărate de lege.

În literatura de specialitate se apreciază că măsurile de poliţie administrativă sunt „sancţiuni de drept administrativ” care se deosebesc de celelalte sancţiuni administrative întrucât nu reprezintă „o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ”(35) sau se susţine că „nu se poate pune semnul egalităţii între sancţiunile de drept administrativ şi măsurile de simplă poliţie administrativă, nefiind justificată extinderea conceptului de sancţiune în afara vinovăţiei”.(36)

În doctrina occidentală se evită în general folosirea termenului de răspundere atunci când este vorba de o acţiune a administraţiei asupra celor administraţi fie datorită tradiţiei, fie a existenţei unor reglementări legale exprese referitoare la măsurile de poliţie administrativă, recurgându-se la o formă de răspundere numai în cazul excesului de putere în aplicarea normelor legale.

Bunăoară în Franţa se consideră că măsurile de poliţie administrativă nu au caracter de sancţiune, cu excepţia situaţiilor în care acestea sunt provocate printr-un comportament individual şi sunt luate printr-o procedură contradictorie deşi în plan practic aceste măsuri se confundă uneori cu veritabile sancţiuni administrative. Când se admite existenţa sancţiunilor administrative acestea sunt calificate decizii administrative în virtutea puterii exorbitante a administraţiei.(37)

În spaţiul anglo-saxon şi în SUA, măsurile administrative sunt calificate fie sancţiuni civile, fie simple măsuri de poliţie.

3.2. Răspunderea administrativ-financiară

Pentru abaterile din domeniul obligaţiilor bugetare se datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere. Dobânda constă în sporirea procentuală în cuantumul prevăzut de lege a sumelor de bani care reprezintă creanţe bugetare, neachitate în termenele legale. Actuala legislaţie privind colectarea creanţelor bugetare(38) consacră obligativitatea sancţiunii penalităţii de întârziere pentru neplata la termen a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor obligaţii bugetare, cu excepţia dobânzilor, penalităţilor de orice fel şi a amenzilor, fără a exclude obligaţia de plată a dobânzilor sau a altor penalităţi prevăzute de lege.

Dobânzile se calculează pentru fiecare zi, începând cu ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei bugetare şi până la data stingerii sumei datorate inclusiv, iar pentru diferenţele de obligaţii bugetare, stabilite de organele competente, dobânzile se datorează cu ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei bugetare, la care s-a stabilit diferenţa, până la data stingerii acesteia inclusiv. Dobânzile se datorează şi pe perioada pentru care au fost acordate

251251

Page 121: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

amânări sau eşalonări la plata obligaţiilor bugetare restante, evidenţiindu-se astfel latura recuperatoare a acestora.

În situaţia obligaţiilor bugetare stinse prin executare silită, dobânzile se calculează până la data întocmirii procesului-verbal de distribuire conform legii iar în cazul plăţii preţului în rate, dobânzile se calculează până la data întocmirii procesului-verbal de distribuire a avansului, urmând ca pentru suma rămasă de plată, dobânda să fie datorată de către cumpărător.

Pentru obligaţiile bugetare neplătite la scadenţă, persoanele fizice datorează dobânzi în mod diferit. Astfel pentru anul fiscal de impunere, dobânzile pentru plăţile anticipate neefectuate în termen, se calculează până la data plăţii debitului, în cazul în care acesta este plătit în cursul anului de impunere şi până la data de 31 decembrie pentru plăţile anticipate, neachitate până la finele anului de impunere iar dobânzile pentru sumele neachitate, înscrise în devizele de plăţi anticipate cu titlu de impozit pentru anul precedent, se calculează începând cu data de 1 ianuarie a anului următor, până la data strângerii acestora prin orice modalitate, inclusiv. În cazul în care impozitul pe venit, din decizia de impunere anuală este inferior sumei datorate cu titlu de plăţi anticipate, dobânzile se recalculează, începând cu data de 1 ianuarie a anului următor celui de impunere, asupra soldului neachitat din plăţile anticipate la data de 31 decembrie a anului de impunere, determinat cu impozitul de regularizare „de scăzut” rezultat din decizia de impunere anuală.

Pentru sumele neachitate cu titlu de amenzi, dobânzi, penalităţi de întârziere, penalităţi de orice fel stabilite potrivit legii, nu se datorează dobânzii. În cazul obligaţiilor bugetare ale debitorului declarat insolvabil, dobânzile se calculează până la data închiderii procesului-verbal de constatare a insolvabilităţii.

Nivelul dobânzii se stabileşte prin hotărâre de Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice, corelat cu nivelul dobânzii de referinţă a Băncii Naţionale a României, o dată pe an, în luna decembrie pentru anul următor sau în cursul anului, dacă aceasta se modifică cu peste 5 puncte procentuale.

Dobânda prevăzută de lege se plăteşte şi de organul fiscal pentru sumele plătite în plus de contribuabili, realizându-se astfel atât armonizarea cadrului legal cu legislaţia ţărilor membre ale Uniunii Europene, cât şi egalitatea de tratament faţă de plătitorii de venituri bugetare.

Penalitatea de întârziere este sancţiunea pecuniară administrativ-fiscală care se aplică pentru abaterile administrative ce privesc plata cu întârziere a obligaţiilor fiscale. Această sancţiune este reglementată într-o cotă procentuală de 0,5 % pentru fiecare lună şi/sau pentru fiecare fracţiune de lună de întârziere, începând cu data de întâi a lunii următoare, cele în care obligaţia bugetară avea termen de plată. Cota penalităţilor de întârziere se poate modifica prin hotărâre a Guvernului la propunerea Ministerului Finanţelor Publice.

În cazul debitorilor plătitori de impozit pe profit şi pentru obligaţiile bugetare neplătite la scadenţă de persoanele fizice, reprezentând impozitul pe venitul global, penalităţilor de întârziere li se aplică regimul stabilit pentru dobânzi. Penalitatea de întârziere se datorează până la data începerii procedurii de executare silită iar dacă s-au acordat înlesniri la plata obligaţiilor bugetare,

252252

Page 122: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

penalitatea de întârziere se datorează până la data intrării în vigoare a documentului prin care se acordă aceste înlesniri. Nerespectarea înlesnirilor la plată aşa cum au fost acordate conduce la calculul penalităţilor de întârziere, de la data încetării valabilităţii acestora, conform legii.

Pe lângă penalităţile de întârziere, ca sancţiune generală, cadrul legal existent, reglementează şi o penalitate specială care se aplică celui obligat să facă potrivit legii, reţinerea şi virarea sumelor calculate şi reţinute la sursă. În această situaţie, nevirarea în termen de 30 de zile de la data scadenţei, a sumelor datorate cu titlu de obligaţii, calculate şi reţinute la sursă, atrage sancţionarea cu o penalitate de 10 % din această sumă. Penalitatea se aplică de organele competente, o singură dată, pentru aceiaşi sumă reţinută şi nevirată, respectiv reţinută. Aplicarea acestei sancţiuni, nu înlătură obligaţia de plată a dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere, conform legii.

După cum se poate observa Ordonanţa Guvernului privind colectarea creanţelor bugetare reglementează mijloace juridice noi, în domeniul realizării veniturilor bugetare, specifice legislaţiei fiscale internaţionale. Principala noutate o constituie reglementarea dobânzii în locul majorării de întârziere pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare şi extinderea penalităţii de întârziere ca sancţiune obligatorie. În acest context se pune problema stabilirii naturii juridice a celor două modalităţi de coerciţie exercitate asupra contribuabililor rău platnici.

În literatura de specialitate natura juridică a majorării de întârziere reglementată de vechea legislaţie a fost privită diferit. Bunăoară într-o opinie(39) se consideră că majorarea de întârziere este atât „sancţiune”, cât şi despăgubire a statului pentru încasarea cu întârziere a drepturilor sale iar într-o altă părere(40) majorarea de întârziere este apreciată ca fiind atât „sancţiune” cât şi „dobândă” percepută pentru că venitul bugetar a fost reţinut şi utilizat de debitor, începând cu termenul de plată, când se datora bugetului.

Într-o altă concepţie (41) se susţine că majorarea de întârziere este o formă de răspundere patrimonială specifică dreptului fiscal. Conform altei opinii(42) majorarea de întârziere este o „sancţiune bănească fiscală” care poate fi comparată în esenţa ei cu amenda, având însă alte condiţii de aplicare şi de calcul.

În ce ne priveşte(43) am achiesat la părerea din urmă, având în vedere şi alte reglementări similare în materie, la care a recurs legiuitorul. Bunăoară în cazul impozitului pe profit s-a reglementat pentru neplata în întregime a acestor obligaţii, la data prevăzută, pe lângă majorarea de întârziere şi o amendă într-un cuantum procentual de 3 % din impozitul neplătit, constând din diferenţa dintre impozitul datorat şi cel plătit. În consecinţă majorarea de întârziere avea o natură specifică de sancţiune administrativ-fiscală.

Considerarea majorării de întârziere ca fiind o „despăgubire” care atrage o răspundere patrimonială specifică dreptului fiscal, contravine esenţei răspunderii patrimoniale de a fi atrasă de paguba efectiv suferită şi beneficiul nerealizat. De asemenea majorarea de întârziere nu putea fi apreciată ca fiind o dobândă întrucât dobânda este considerată a fi preţul serviciului făcut de creditor, debitorului, plătit de acesta din urmă pentru a dobândi dreptul de a folosi o sumă de bani, în cursul unei perioade determinate.

253253

Page 123: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Noul cadru legal în domeniul obligaţiilor bugetare evidenţiază misiunea administraţiei fiscale de a asigura o colectare eficientă a veniturilor publice, acordându-se o atenţie specială dezvoltării relaţiei de parteneriat cu plătitorii de venituri bugetare, (44) în concordanţă cu tendinţa de pe plan internaţional de a se înlocui termenul de plătitor, utilizat în literatura de specialitate şi în legislaţie cu cel de utilizator sau client.(45)

Prin urmare dobânda fiscală reglementată de lege nu mai este o sancţiune întrucât urmăreşte recuperarea preţului aferent sumei de bani folosită de debitor, pe perioada neachitării la termen a obligaţiilor fiscale iar penalitatea de întârziere şi penalitatea specială sunt sancţiuni obligatorii pentru neplata obligaţiilor bugetare exigibile.

3.3. Răspunderea administrativ-disciplinară3.3.1. Consideraţii generale

Activitatea funcţionarilor publici este reglementată în cadrul raportului de serviciu, prin norme juridice care presupun o disciplină a muncii, reguli de comportare şi responsabilitate, în realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. În consecinţă disciplina muncii reprezintă un ansamblu obligatoriu de reguli profesionale şi de comportare, atât la locul de muncă, cât şi în afara acestuia, impuse funcţionarilor publici pentru realizarea atribuţiilor specifice.

Caracteristic disciplinei, în realizarea funcţiei publice este abaterea disciplinară definită de legiuitor în raportul de serviciu bazat pe principiul subordonării ierarhice care are ca finalitate, asigurarea unităţii de acţiune în diferite domenii şi ramuri de activitate ale administraţiei publice.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este o responsabilitate juridică de drept public, ce izvorăşte din lege, în urma săvârşirii unei abateri disciplinare care se stabileşte după o procedură specifică domeniului organizării şi executării în concret a legii având menirea de a proteja buna funcţionare a serviciilor publice, în scopul realizării intereselor generale pe care acestea le urmăresc a fi satisfăcute.

Răspunderea disciplinară are un caracter strict personal, nefiind de conceput o răspundere pentru fapta altuia sau o transmitere a acesteia asupra moştenitorilor ori să fie stabilită în sarcina unui organ colegial, fie autoritate publică statală, fie asociaţie sau fundaţie. La baza răspunderii administrativ-disciplinare stă abaterea administrativă care are periculozitate socială mai redusă faţă de alte fapte ce aduc atingere intereselor generale cum sunt contravenţiile şi infracţiunile. În consecinţă răspunderea disciplinară poate fi cumulată cu răspunderea contravenţională şi penală precum şi cu răspunderea administrativ-patrimonială, fără să se încalce regula „non bis in idem”, având în vedere că acest principiu interzice numai aplicarea pentru aceiaşi faptă ilicită, a două sau mai multe sancţiuni de aceiaşi natură.

Într-o opinie se consideră că răspunderea administrativ-disciplinară are o sferă mult mai largă decât răspunderea funcţionarilor publici întrucât aceasta este

254254

Page 124: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

definită ca fiind „situaţia juridică care constă în complexul de drepturi şi obligaţii conexe, conţinut al raporturilor juridice sancţionatorii, stabilite de regulă, între un organ al administraţiei publice sau, după caz, un funcţionar public şi autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcţionar public, structură nestatală, persoană fizică), ce nu este contravenţională(46). Totodată se subliniază că temeiul obiectiv al acestei forme de răspundere îl reprezintă abaterile administrative care sunt în primul rând încălcări cu vinovăţie ale normelor de drept administrativ, vizând neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor subiectelor subordonate, în raporturile de drept administrativ, iar în al doilea rând acestea sunt încălcări ale normelor de drept penal care prin pericolul lor social concret, redus, justifică aplicarea sancţiunilor de natură administrativă prevăzute de Codul penal (art.91). (47)

Este greu de acceptat o asemenea opinie care extinde răspunderea disciplinară, nu numai la funcţionarii publici ci şi la organele de stat, structurile nestatale şi la persoanele fizice, adică la toate raporturile de subordonare dintre administraţie şi administraţii. (48)

Răspunderea administrativ-disciplinară, ca formă exorbitantă de răspundere faţă de dreptul comun disciplinar, priveşte doar responsabilitatea funcţionarilor publici pentru asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice, în cadrul raporturilor de serviciu bazate pe subordonare ierarhică. Nu orice raport de subordonare dintre administraţie şi administraţi sau de drept penal ori procesual-judiciar, presupune o răspundere disciplinară, în sensul dreptului comun. Bunăoară disciplina socială, financiară şi cea procesual-judiciară, atrag sancţiuni administrative, corespunzătoare formelor specifice de responsabilitate, ce caracterizează ramurile de drept cărora le aparţin.

3.3.2. Abaterea disciplinară

Abaterea de la disciplina funcţiei publice este fapta ilicită săvârşită printr-o acţiune sau inacţiune, cu vinovăţie care cuprinde atât culpa „in eligendo” cât şi culpa „in vigilando”. Abaterea disciplinară poate să fie unică sau în concurs cu alte fapte de natră administrativă, penală sau civilă şi reprezintă greşeala de serviciu, adică inerentă muncii fiind săvârşită fără ştiinţă sau fără culpă şi greşeala grosieră, comisă cu rea credinţă.

Potrivit legii încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora (49).

Faptele care reprezintă abateri disciplinare sunt următoarele: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d)nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h)

255255

Page 125: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării acestora.

Legea cadru privind statutul funcţionarilor publici se completează conform articolului 103 din acest act normativ cu prevederile legislaţiei muncii. Noul cod al muncii (50) defineşte abaterea disciplinară ca fiind „o faptă în legătură cu munca şi care constă într-o acţiune sau inacţiune săvârşită cu vinovăţie de către salariat, prin care acesta a încălcat normele legale, regulamentul intern…, ordinele şi dispoziţiile legale ale conducătorilor ierarhici”. Prin urmare în stabilirea abaterilor disciplinare ale funcţionarilor publici trebuie să se ţină seama şi de normele completatoare ale codului muncii care conţin reglementări mult mai detaliate decât Legea privind statul funcţionarilor publici.

În consecinţă răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici este atrasă atât de faptele precis determinate de lege, cât şi de stabilirea faptelor care reprezintă încălcări ale obligaţiilor prevăzute de dispoziţiile legale.

3.3.3. Sancţiunile administrativ-disciplinare

Sancţiunile disciplinare sunt mijloacele prevăzute de lege pentru apărarea ordinii disciplinare a funcţiei publice şi pentru prevenirea actelor de indisciplină. Totodată sancţiunile disciplinare urmăresc dezvoltarea spiritului de responsabilitate a funcţionarilor publici, în realizarea atribuţiilor de serviciu şi respectarea normelor de conduită, atât la serviciu, cât şi în afara acestuia, pentru apărarea prestigiului funcţiei. Sancţiunile disciplinare sunt prevăzute expres şi limitativ de lege fiind reglementate în mod gradat, de la cea mai blândă, la cea mai severă, cu precizarea duratei şi a cuantumului acesteia.

Pentru o abatere administrativ-disciplinară, funcţionarului public i se poate aplica numai o singură sancţiune, chiar dacă a încălcat mai multe obligaţii legale întrucât în dreptul nostru, cumulul sancţiunilor disciplinare nu este îngăduit.

La individualizarea sancţiunii disciplinare se ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în serviciu a funcţionarului public precum şi existenţa în antecedentele acestuia, a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate conform legii.

Sancţiunile disciplinare pot fi clasificate după criteriul categoriei de personal căruia i se aplică sancţiunile şi după criteriu efectelor produse de acestea. Potrivit primului criteriu deosebim sancţiunile prevăzute în Legea privind statutul funcţionarilor publici, ca drept comun în materie şi sancţiuni speciale, care sunt prevăzute în statutele diferitelor categorii de personal sau în statute disciplinare aplicabile unor ramuri sau domenii de activitate administrativă. După criteriul efectelor produse, sancţiunile disciplinare pot fi grupate în următoarele categorii: a) sancţiuni disciplinare cu caracter moral; b) sancţiuni cu efect precumpănitor patrimonial; c) sancţiuni care afectează cariera funcţionarului

256256

Page 126: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

public atât profesional, cât şi pecuniar; d) sancţiuni care determină încetarea raportului de serviciu.

Ca sancţiune cu caracter moral legea reglementează mustrarea scrisă renunţându-se la sancţiunea avertismentului.

În categoria sancţiunilor cu efect precumpănitor patrimonial se include diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioadă de până la 3 luni iar în categoria sancţiunilor care afectează cariera funcţionarului public intră suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1 la 3 ani şi trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului.

Sancţiunea care determină încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public este destituirea din funcţie fiind cea mai gravă sancţiune aplicabilă, datorită consecinţelor produse asupra carierei celui în cauză.

3.3.4. Cauzele exoneratoare de responsabilitatedisciplinară şi radierea sancţiunilor disciplinare

Răspunderea disciplinară poate fi antrenată în sarcina funcţionarilor publici, numai dacă sunt îndeplinite toate elementele constitutive ale abaterii administrative întrucât lipsa unuia dintre acestea, atrage imposibilitatea declanşării responsabilităţii.

În anumite situaţii chiar dacă fapta întruneşte trăsăturile specifice abaterii disciplinare, intervenţia cauzelor exoneratoare de răspundere sau neresponsabilitate, înlătură răspunderea administrativ-disciplinară. Cauzele exoneratoare de răspundere disciplinară sunt cele prevăzute de legislaţia specifică raporturilor de serviciu şi de muncă precum şi cele prevăzute în dreptul penal care se aplică prin analogie.

Prin Hotărârea Guvernului nr.1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiei de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice(51) s-a reglementat prescripţia aplicării sancţiunilor disciplinare, având în vedere că sesizarea comisiei de disciplină pentru cercetarea unei fapte ilicite, săvârşite de funcţionarii publici se poate face în termen de 15 zile calendaristice, de la data luării la cunoştinţă de către persoanele prevăzute de lege, dar nu mai târziu de 6 luni, de la data săvârşirii faptei care constituie abatere disciplinară.

În noul cod al muncii prescripţia aplicării sancţiunilor disciplinare este reglementată în articolul 268 care prevede că „orice sancţiune disciplinară poate fi aplicată numai în termen de 30 de zile calendaristice, de la data luării la cunoştinţă despre săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârşirii faptei”.

Celelalte cauze exoneratoare de răspundere disciplinară sunt prevăzute în dreptul penal cum sunt bunăoară legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică şi constrângerea morală, cazul fortuit şi forţa majoră, eroarea de fapt şi ordinul de serviciu, care se aplică în mod corespunzător.

257257

Page 127: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Radierea sancţiunii disciplinare a funcţionarului public este o instituţie specifică dreptului administrativ care se aseamănă cu reabilitarea din dreptul muncii şi constă în prezumarea de către lege, că după trecerea unei anumite perioade de timp, de la executarea sancţiunii, dacă cel în cauză nu a mai săvârşit o altă abatere administrativă, se poate considera că funcţionarul public s-a îndreptat iar scopul sancţiunii a fost îndeplinit.

Potrivit legii sancţiunile disciplinare se radiază de drept după trecerea unui anumit interval de timp şi anume: a) 6 luni de la aplicare în cazul sancţiunii disciplinare a întârzierii sistematice în efectuarea lucrărilor; b) un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare ce privesc neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor, absenţe nemotivate de la serviciu şi nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; c) 7 ani de la aplicare în cazul sancţiunii disciplinare de intervenţie sau stăruinţe pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal. Radierea sancţiunilor disciplinare în termenele de 6 luni şi un an se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

3.3.5. Procedura aplicării sancţiunii disciplinare

Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare poate să fie una sumară sau mai dezvoltată, în funcţie de sancţiunile aplicate fiind prevăzută de lege şi de statutele sau regulamentele de disciplină ale funcţionarilor publici.

Acţiunea disciplinară care se finalizează prin actul de sancţionare – ordin, decizie, dispoziţie – nu este o acţiune în sens jurisdicţional, ci o prerogativă a autorităţii publice care a fost învestită cu puterea de numire a funcţionarului public, din care decurge dreptul de a sancţiona sau revoca proprii agenţi. În consecinţă, aplicarea unei sancţiuni disciplinare presupune emiterea unui act administrativ de autoritate, după procedura prevăzută de lege.

La baza procedurii administrative de aplicare a sancţiunilor disciplinare stau principiile individualizării sancţiunii disciplinare şi a cercetării prealabile a faptei imputate întrucât funcţionarul public se bucură de prezumţia de nevinovăţie, în baza căreia nu este obligat să-şi probeze nevinovăţia ci doar să combată netemeinicia faptei imputate. Iniţiativa acţiunii disciplinare aparţine autorităţii competente care se poate sesiza fie din oficiu, fie la plângerea sau sesizarea altor persoane.

Prima fază a procedurii de aplicare a sancţiunii disciplinare constă în cercetarea faptei imputate şi audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii iar refuzul acestuia de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces verbal. Prin urmare cercetarea prealabilă a abaterii disciplinare este o condiţie de validitate pentru aplicarea oricăreia dintre sancţiunile prevăzute de lege.

În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină competente să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici iar în funcţie de numărul acestora, comisia de disciplină se

258258

Page 128: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai multe (52)

În alcătuirea comisiei de disciplină intră un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. În cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii în comisie vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie publică.

Dacă s-a constituit o singură comisie de disciplină comună pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, aceasta va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice, desemnaţi în condiţiile de mai sus. Potrivit legii prin Hotărârea Guvernului 1210/2003 (53) s-a reglementat modul de constituire, competenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele principii: a) prezumţia de nevinovăţie, conform căruia se prezumă că funcţionarul public este nevinovat atâta timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită; b) garantarea dreptului la apărare, conform căruia se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de un apărător; c) celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor prevăzute de lege; d)contradictorialitatea care presupune asigurarea posibilităţii persoanelor aflate pe poziţii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină; e) proporţionalitatea conform căruia trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată; f) legalitatea sancţiunii conform căruia comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege; g) unicitatea sancţiunii, conform căruia pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară.

Sesizarea îndreptată împotriva unui funcţionar public se adresează comisiei de disciplină din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care acesta îşi desfăşoară activitatea. Comisia poate fi sesizată fie de conducătorul autorităţii sau instanţei publice, fie de conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, a cărui faptă este sesizată sau de către orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public. În cazul în care sesizarea a fost adresată conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ori conducătorului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă este sesizată, acesta are obligaţia să o transmită de îndată comisiei de disciplină.

Sesizarea se formulează în scris, în termen de cel mult 15 calendaristice de la data luării la cunoştinţă despre fapta ilicită, dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârşirii faptei care constituie abatere disciplinară, se depune la secretariatul comisiei de disciplină care are obligaţia să o înregistreze şi trebuie

259259

Page 129: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

să fie însoţită, atunci când este posibil de înscrisurile care o susţin. Apoi preşedintele comisiei de disciplină fixează de îndată, termenul de prezentare şi dispune citarea funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată, precum şi a celui care a făcut sesizarea şi a persoanelor care sunt arătate în sesizare. Citarea se face cu cel puţin 3 zile calendaristice, înaintea termenului de prezentare prin scrisoare recomandată sau prin înştiinţare scrisă luată la cunoştinţă sub semnătură. Procedura de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de preşedintele comisiei de disciplină. Funcţionarului public, a cărui faptă constituie obiectul sesizării, i se comunică, sub sancţiunea nulităţii, o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa.

La primul termen de prezentare, comisia de disciplină verifică îndeplinirea condiţiilor cerute de lege iar dacă constată că nu sunt îndeplinite cerinţele legale, sesizarea este clasată. În situaţia în care comisia de disciplină constată că sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru aplicarea sancţiunii, va solicita persoanelor menţionate în sesizare să depună, până la următorul termen, înscrisurile sau orice alte dovezi, în vederea cercetării abaterii disciplinare. În faţa comisiei de disciplină, funcţionarul public a cărui faptă se cercetează, se înfăţişează personal şi poate fi asistat de un apărător.

Cercetarea abaterii disciplinare se face cu celeritate iar această activitate presupune mai multe operaţiuni: a) audierea oricăror alte persoane ale căror declaraţii pot înlesni soluţionarea cazului; d) culegerea informaţiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevăzute de lege; e) administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor şi a declaraţiilor prezentate. Audierea persoanelor prevăzute de lege se consemnează într-un proces verbal, sub sancţiunea nulităţii şi se semnează, de secretarul comisiei, precum şi de persoana audiată. Dacă funcţionarul public refuză de a se prezenta la audiere sau de a da declaraţia referitoare la fapta imputată, acest fapt se consemnează într-un proces verbal. În urma administrării probelor membrii comisiei de disciplină întocmesc un raport în care se consemnează rezultatele activităţii de cercetare desfăşurate de comisie şi se aduce la cunoştinţa funcţionarului public în vedere formulării unor eventuale obiecţii.

Şedinţele comisiei de disciplină nu sunt publice cu excepţiile prevăzute de lege iar lucrările fiecărei şedinţe se consemnează într-un proces verbal semnat de preşedinte, de membrii şi de secretarul comisiei de disciplină. Lipsa nejustificată a persoanelor citate nu împiedică desfăşurarea şedinţelor comisiei de disciplină, dacă citarea s-a făcut în respectarea cerinţelor prevăzute de lege.

În exercitarea atribuţiilor sale comisia de disciplină întocmeşte rapoarte, pe baza concluziilor majorităţii membrilor săi. Dacă sunt opinii separate acestea se formulează în scris, cu motivarea necesară, şi se anexează la raportul comisiei de disciplină, se înaintează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost cercetată, în termen de 3 zile de la data ultimei şedinţe. În raport comisia de disciplină formulează propuneri cu privire la sancţiunea aplicabilă, pe baza referatului şi a concluziilor scrise efectuate cu ocazia cercetării abaterii.

Comisia de disciplină poate să propună sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul

260260

Page 130: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

public sau clasarea cauzei, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri administrative. La individualizarea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarului public, comisia de disciplină trebuie să ţină seama de cauzele care au determinat săvârşirea abaterii disciplinare, împrejurările în care această faptă a fost săvârşită, gradul de vinovăţie, gravitatea şi consecinţele abaterii administrative, conduita funcţionarului public şi existenţa unor antecedente disciplinare care nu au fost radiate conform legii. În cazul în care comisia de disciplină constată că fapta săvârşită de funcţionarul public întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni, propune conducătorului autorităţii sau instituţiei publice sesizarea organelor de urmărire penală care are obligaţia să sesizeze organele în drept, în termen de 5 zile de la primirea propunerii.

A doua fază a procedurii de sancţionare disciplinară a funcţionarului public este aplicarea sancţiunii disciplinare. După primirea raportului comisiei de disciplină, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice emite ordinul, decizia ori dispoziţia de sancţionare, în termen de cel mult 5 zile, care se comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile de la data emiterii. Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, nu poate aplica o sancţiune disciplinară mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină, însă poate aplica o sancţiune mai uşoară dacă consideră necesar.

Potrivit legii funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, care în baza legitimării procesuale active, poate dispune efectuarea unui control asupra modului în care autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.

Sancţiunea disciplinară cu caracter moral, se poate aplica direct de către conducătorul compartimentului în care activează funcţionarul public. În această situaţie, funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa cu contestaţie la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice care are obligaţia să sesizeze în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării contestaţiei, comisia de disciplină.

Comisia de disciplină este competentă să verifice dacă sancţiunea disciplinară a fost aplicată cu respectarea dispoziţiilor legale şi în funcţie de cele constatate, va propune printr-un raport menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate. Comisia de disciplină nu poate propune aplicarea unor sancţiuni mai grave decât cea iniţială.

După primirea raportului comisiei de disciplină conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va emite ordinul, sau dispoziţia definitivă. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe baza propunerii comisiei de disciplină, se poate adresa pe calea acţiunii directe, la instanţa de contencios administrativ, în condiţiile legii, solicitând anularea sau modificarea după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare.

Potrivit legii sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 6 luni de la data săvârşirii abaterilor.

261261

Page 131: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

3.4. Răspunderea administrativ-procesuală

Orice conflict sau neînţelegere între două sau mai multe persoane fizice sau juridice este susceptibil, de a fi supus spre rezolvare unui organ de jurisdicţie, iar în raport de natura normelor legale încălcate, litigiile pot fi civile, comerciale, de contencios administrativ sau constituţional, de muncă, arbitrale etc.

Soluţionarea litigiilor se realizează pe baza normelor legale de procedură judiciară care sunt valorizate şi obiectivate în cadrul unui proces. Procesul desemnează activitatea desfăşurată potrivit normelor procedurale, de către organul de jurisdicţie, părţile interesate, organele de executare, de alte organe sau persoane care, în condiţiile legii, participă la înfăptuirea justiţiei, în cauzele deduse judecăţii, pentru a se confirma ori realiza drepturile subiective încălcate şi interesele legitime, sau în scopul constatării la timp şi în mod complet a faptelor antisociale, astfel ca persoana vinovată să fie trasă la răspundere.

În unele situaţii organele de înfăptuire a unei jurisdicţii, pe lângă activitatea esenţială de soluţionare a litigiului, în timpul procesului, aplică sancţiuni judiciare persoanelor care au nesocotit legalitatea, în care trebuie să se desfăşoare activitatea acelui organ. Raţiunea instituirii acestor sancţiuni este tocmai asigurarea bunei desfăşurări a procesului, specific acelei forme de jurisdicţie. Aceste sancţiuni sunt măsuri administrative atât din punct de vedere al naturii fizice şi al criteriilor intrinseci, cât şi al naturii juridice, evidenţiată de categoriile ştiinţei dreptului administrativ. În calificarea naturii juridice a sancţiunii juridice, nu trebuie avut în vedere doar criteriul formal al naturii organului care aplică măsura, ci şi regimul juridic aplicabil acelei măsuri, determinat de esenţa lui, pe baza regulilor specifice ştiinţei ramurii de drept căreia îi aparţine(54).

Normele administrative care reglementează sancţiunile judiciare fiind prevăzute în legislaţia specifică altor ramuri de drept, reprezintă mijlocul juridic de realizare a regimului juridic propriu ramurii de drept respective. Prin urmare regimul administrativ apare ca reglementare subsidiară, în vederea realizării scopului unui alt regim juridic, În acest mod se realizează corelaţia dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept (55). Bunăoară amenda aplicată potrivit articolului 198 din Codul de procedură penală este o sancţiune tipică de natură administrativă, (56) chiar dacă este calificată diferit, fie amendă judiciară, sancţiune procesuală cu caracter patrimonial (57). Amenda se aplică de organul de urmărire penală, prin ordonanţă iar de instanţa de judecată, prin încheiere.

Persoana amendată poate solicita scutirea de amendă ori reducerea acesteia, printr-o cerere făcută în termen de 10 zile de la comunicarea ordonanţei ori a încheierii de amendare. Dacă persoana amendată justifică de ce nu a dat curs obligaţiei legale, organul de urmărire penală sau instanţa de judecată, va dispune scutirea sau reducerea amenzii (art.198 alin.ultim).

Într-o opinie (58) se consideră că dispoziţiile articolului 199 alin.ultim ale Codului de procedură penală apar ca o excepţie de la regulă comună în materie, consacrată de Legea cadru a contravenţiilor, potrivit căreia plângerea persoanelor prevăzute de lege, împotriva actului de sancţionare, suspendă executarea numai în ce priveşte despăgubirea sau măsura confiscării. În realitate sancţiunile judiciare nu au legătură cu dreptul contravenţional.

262262

Page 132: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În mod asemănător sunt reglementate în capitolul IV/1 articolele 108/1-108/3 din Codul de procedură civilă (59) amenzile judiciare pentru săvârşirea unor fapte în legătură cu procesul civil şi desfăşurarea normală a executării silite. Amenda se stabileşte prin încheierea executorie care se comunică celui obligat, dacă măsura a fost luată în lipsa acestuia. Împotriva încheierii cel obligat la amendă va putea face o cerere de reexaminare, solicitând motivat să se revină asupra amenzii sau să se dispună reducerea acesteia. Cererea se face în termen de 25 zile, după caz, de la data la care a fost luată măsura sau de la data comunicării încheierii şi se soluţionează prin încheiere irevocabilă, dată în camera de consiliu de către instanţa de judecată ori de preşedintele instanţei de executare care a aplicat amenda. Amenzile aplicate în temeiul Codului de procedură civilă se execută de către executorii judecătoreşti, potrivit dispoziţiilor legale privind executarea silită a creanţelor bugetare.

Reglementări de aceiaşi natură conţin atât Legea contenciosului administrativ, cât şi Legea contenciosului constituţional. Astfel în baza articolului 10 aliatul 3 din Legea 29/1990 (60) autoritatea administrativă care nu trimite în timpul stabilit de instanţă, lucrările cerute pentru soluţionarea în contencios, va fi obligată să plătească statului, cu titlu de amendă 500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. Amenda se aplică de instanţa de judecată în conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură civilă.

Potrivit articolului 51 din Legea 47/1992 (61) când Curtea Constituţională constată că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi că a fost ridicată cu rea-credinţă, pentru a întârzia rezolvarea procesului, ea poate sancţiona partea care a invocat excepţia, cu amendă de 10.000 lei la 100.000 lei. De asemenea conform articolului 52 din aceiaşi lege refuzul unei autorităţi publice sau al oricărei organizaţii de a comunica informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin, cerute de Curtea Constituţională se sancţionează cu amendă de 10.000 lei pentru fiecare zi de întârziere. Amenzile se aplică de preşedintele Curţii Constituţionale sau de preşedintele completului de judecată, prin încheiere motivată. Împotriva încheierii se poate face plângere în termen de 30 de zile de la comunicare şi se soluţionează de organul care a aplicat amenda. Încheierea este definitivă şi executorie iar sumele de bani se fac venit la bugetul statului.

În timpul procesului penal instanţa de judecată poate dispune înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancţiune cu caracter administrativ, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de legea penală. De asemenea potrivit articolului 18/1 din Codul penal, nu constituie infracţiune fapta prevăzută de legea penală, dacă aduce o atingere minimă uneia din valorile apărate de lege şi prin conţinutul ei concret fiind lipsită în mod vădit de importanţă, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni. Pentru aceste fapte procurorul sau instanţa de judecată aplică una din sancţiunile cu caracter administrativ. Sancţiunile cu caracter administrativ prevăzute în articolul 91 din Codul penal sunt: mustrarea, mustrarea cu avertisment şi amenda de la 100.000 lei la 10.000.000 lei.

Înlocuirea răspunderii penale cu cea administrativă nu se confundă cu cauzele care exclud caracterul penal al faptei şi nici nu duce la dezincrimnarea acesteia. Fapta îşi păstrează caracterul care justifică răspunderea penală, însă

263263

Page 133: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

această răspundere prin voinţa legiuitorului este înlocuită, în cursul procesului penal cu o răspundere de natură administrativă.

Potrivit regulilor de drept comun unei fapte ilicite îi corespunde acea formă de răspundere juridică pe care o reclamă natura faptei. Prin excepţie de la această regulă, în cazul înlocuirii răspunderii penale, fapta săvârşită este şi rămâne infracţiune, doar consecinţele ei sunt schimbate, în sensul că răspunderea penală este înlocuită cu o răspundere administrativ-procesuală.

În literatura de specialitate se susţine că instituţia înlocuirii răspunderii penale fiind specifică dreptului socialist, în prezent nu are suport constituţional (62). De altfel în condiţiile actuale de reglementare, instituţia înlocuirii răspunderii penale are o aplicaţie redusă. Prin urmare se impune abrogarea textelor de lege care reglementează această instituţie, ne mai având justificare socială şi legală.

Într-o altă opinie se apreciază că, în cazul înlocuirii răspunderii penale conform articolelor 90 şi 91 din Codul penal, cu aplicarea de sancţiuni administrative, fapta ilicită nu mai constituie infracţiune ci abatere administrativă, aspect care rezultă din ultima parte a dispoziţiilor articolului 90 din Codul penal (63). Această concluzie nu poate fi acceptată atâta timp cât doar legiuitorul poate incrimina sau dezincrimina o faptă penală.

De asemenea în cazul faptei care nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni, prevederile articolului 18/1 din Codul penal nu se referă la o dezincriminare legală sau la una judiciară. Organele judiciare apreciază doar gradul de pericol social concret al faptei comise şi când constată că acesta nu este al unei infracţiuni, fapta nu este de natură penală lipsindu-i unul din elementele esenţiale ale infracţiunii, pericolul social. 64) Prin urmare în cazul prevederilor articolului 18/1 din Codul penal neexistând infracţiune şi nici răspundere penală se aplică sancţiuni administrative pentru abateri administrative. Dacă unei fapte penale bunăoară îi lipseşte vinovăţia, ca element constitutiv al infracţiunii, în mod similar această faptă nu îmbracă haina penală, dar nici nu constituie abatere care să fie sancţionată.

Sancţiunile administrativ-procesuale intervin în cadrul raporturilor juridice procesuale de soluţionare a unor litigii atât pentru a concretiza formele de răspundere juridică specifice, cât şi pentru a înlocui răspunderea penală cu alta administrativă sau de a stabili o răspundere administrativă pentru faptele prevăzute în legislaţia penală. Aceste sancţiuni, aplicându-se persoanelor fizice şi juridice, se deosebesc de sancţiunile procedurale care privesc actele încheiate cu nerespectarea legii.

Chiar dacă măsurile administrative sunt aplicate de instanţa de judecată sau de procuror, ele îşi păstrează natura juridică şi aparţin dreptului administrativ, după cum şi sancţiunile civile îşi păstrează acest caracter atunci când sunt aplicate de instanţele penale, în conformitate cu normele Codului de procedură penală. În consecinţă la stabilirea naturii juridice a sancţiunilor procesual-judiciare trebuie să se ţină seama atât de organul care le aplică (sistemul formal), cât şi de regimul juridic aplicabil sancţiunilor administrative şi finalitatea acestora.(65).

264264

Page 134: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

3.5. Răspunderea administrativ – contravenţională3.5.1. Consideraţii generale

Ilicitul contravenţional este la origine de natură penală fiind consacrat în vechiul drept penal francez şi apoi în legislaţia ulterioară. După apariţia Codului penal francez de la 1810 această reglementare a fost preluată în aproape toate legislaţiile penale europene şi extra europene (66). Contravenţiile erau considerate infracţiuni cu un grad de pericol social mai redus fiind ultimele în ierarhia acestora, potrivit tradiţionalei împărţiri tripartite a ilicitului penal în crime, delicte şi contravenţii având drept criteriu de distincţie sancţiunea aplicată.

În materia contravenţională legiuitorul nostru prin Codul penal din 1865 a adoptat sistemul tripartit, inspirându-se din Codul penal francez şi din Codul penal prusian apărut în anul 1851. Faptele contravenţionale constituiau încălcări ale relaţiilor de natură administrativă, civilă iar a celor care priveau bunurile ori persoanele precum şi încălcări ale îndatoririlor de serviciu de către angajaţi.

Contravenţiile erau în principiu fapte neintenţionate săvârşite de persoanele fizice cărora li se aplicau circumstanţele atenuante, cauzele exoneratoare de răspundere, recidiva iar tentativa şi complicitatea la săvârşirea faptei nu se pedepseau. Ca sistem sancţionator erau reglementate pedepsele constând în amendă şi închisoare. Măsura confiscării se putea lua după regulile Codului penal. Amenda se pronunţa singură sau alături de închisoarea poliţienească iar în caz de insolvabilitate a contravenientului, amenda se putea înlocui cu pedeapsa închisorii care se stabilea de instanţa de judecată.

Acest sistem de contravenţionalizare a faptelor ilicite de mică importanţă a fost menţinut în legislaţia penală din ţara noastră până în anul 1954, când prin Decretul 184/1954(67) au fost abrogate dispoziţiile care stabileau şi sancţionau contravenţii atât din Codul penal, cât şi din legile speciale. Decretul 184/1954 a considerat aceste fapte abateri administrative, menţinând denumirea de contravenţii şi le-a sancţionat doar cu amendă şi avertisment.

În fundamentarea conceptului de contravenţie, legiuitorul din anul 1954 a întrebuinţat ca şi criterii de distincţie a faptelor contravenţionale, de cele penale, gradul de pericol social mai redus şi natura sancţiunilor specifice administrative. Această nouă calificare juridică a naturii faptelor contravenţionale a dat naştere la numeroase controverse şi confuzii teoretice şi chiar la greşeli practice, dezvoltându-se construcţii juridice care s-au impus prin raţiunea dictonului „error comunis facit jus”. (68)

Prin legea 32 din 14 noiembrie 1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, (69) care a abrogat actul normativ anterior, s-a reglementat cadrul juridic general al sancţionării faptelor contravenţionale fiind considerată legea cadru în materie, întrucât cuprindea principiile generale ale acestei răspunderi şi temeiul legal de contravenţionalizare de către anumite autorităţi administrative a unor fapte antisociale. Legea oferea chiar în primul articol o definiţie a contravenţiei ca fiind „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă un pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi sau alte acte normative ale organelor prevăzute de lege”. Potrivit legii cadru a contravenţiei, actelor normative de contravenţionalizare trebuiau să fie conforme

265265

Page 135: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

principiilor fixate în cuprinsul acesteia. Totuşi legea prevedea posibilitatea unor acte normative, cu aceiaşi forţă juridică, care puteau deroga de la aceste principii, stabilind alte sancţiuni sau alte căi de atac.

Bunăoară prin Decretul 329/1966 privind sancţionarea unor contravenţii la regulile de călătorie cu trenul (70) s-a instituit sancţiunea închisorii contravenţionale de la 15 la 30 de zile, organe distincte de constatare şi un sistem propriu de soluţionare precum şi o cale de atac specială denumită reexaminare deschisă numai la cererea procurorului. De asemenea Decretul 153/1970 privind stabilirea şi sancţionarea unor contravenţii la regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică (71) a reglementat ca sancţiuni amenda şi închisoarea contravenţională, de la o lună la 6 luni, iar calea de atac reexaminarea era pusă şi la îndemâna contravenientului. Totodată acest act normativ, modificat ulterior, a prevăzut posibilitatea executării închisorii contravenţionale, cu obligare la muncă, şi fiind singurul act normativ care prevedea regulile referitoare la aplicarea şi executarea sancţiunii închisorii contravenţionale, a determinat doctrina şi practica judiciară să-l considere dreptul comun în materia închisorii contravenţionale.

Legea 32/1968 a fost înlocuită prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei,(72) aprobată cu modificări de Legea 180 din 11 aprilie 2002 (73) care constituie în prezent „noua lege cadru” a contravenţiilor.

În reglementarea actuală legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală şi constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti. Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate.

3.5.2. Natura juridică a răspunderii contravenţionale

În actuala reglementare răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii administrative iar stabilirea naturii ei juridice prezintă o importanţă atât teoretică, cât şi practică deoarece în caz de lacună legislativă, ne interesează să ştim la care formă de răspundere putem apela. De asemenea contravenţia fiind scoasă din sfera ilicitului penal s-a pus problema de a şti, dacă legiuitorul a dorit sau nu să cuprindă prin noţiunea de contravenţie toate abaterile administrative sau, dimpotrivă, în cadrul larg al acestei sfere, el a separat un domeniu limitat de fapte pe care le-a definit astfel, tocmai pentru a se putea diferenţia de celelalte.(74)

În legătură cu natura juridică a răspunderii contravenţionale, în literatura de specialitate au fost emise mai multe păreri (75). Astfel într-o opinie se susţine că răspunderea administrativă este o variantă a răspunderii penale întrucât în situaţia în care reglementarea legală nu este completă, întregirea acesteia s-ar face cu regulile dreptului penal, avându-se în vedere că în cele mai multe cazuri,

266266

Page 136: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

actele normative asimilează contravenţia cu infracţiunea deoarece aceasta provine din dreptul penal.

Într-o opinie contrară se susţine că normele privind răspunderea administrativă, nu pot fi completate cu dispoziţii împrumutate din dreptul penal, deoarece legea contravenţiilor stipulează expres că dispoziţiile acestei legi se întregesc cu prevederile Codului de procedură civilă care se aplică în mod corespunzător. Dacă dispoziţiile de sancţionare administrativă s-ar întregi cu regulile răspunderii penale, în mod obligatoriu şi judecarea plângerilor s-ar face după regulile procedurii penale avându-se în vedere legătura strânsă dintre dreptul material şi cel procedural. Or, acest fapt este contrazis de prevederi legale exprese.

Pentru soluţionarea acestei probleme în alte opinii se face apel la regulile răspunderii civile, luându-se în considerare tocmai prevederile legale amintite mai sus, sau se apreciază că răspunderea administrativă pentru contravenţii este o formă nouă de răspundere, specifică dreptului socialist (76).

Instanţa supremă a statuat că întreaga procedură de sancţionare a contravenţiilor are un caracter civil-administrativ iar trimiterea pe care reglementarea legală o face la Codul de procedură penală, care se aplică în mod corespunzător, se referă la executarea sancţiunii închisorii contravenţionale şi acest fapt, nu schimbă natura juridică a cauzei din civilă în penală (77).

Răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii administrative bazată pe încălcarea sau nesocotirea unei norme administrative. Nerespectarea normei administrative reprezintă un fapt administrativ care este denumit şi abatere administrativă. Includerea contravenţiilor în sfera abaterilor administrative a făcut ca în literatura juridică, uneori să se pună semnul egalităţii între răspunderea administrativă şi cea contravenţională, alteori răspunderea contravenţională este considerată o formă a răspunderii administrative iar regimul său juridic este în mod preponderent un regim de drept administrativ, dar ea nu reprezintă o formă tipică a răspunderii administrative ci forma atipică imperfectă (78).

Într-un alt punct de vedere se susţine că în stabilirea naturii juridice a răspunderii contravenţionale, nu s-a dezvoltat încă o teorie ştiinţifică pe baza căreia să se fundamenteze concluzia că răspunderea administrativă include ca o parte componentă şi răspunderea pentru contravenţii. Răspunderea pentru contravenţii fiind în această optică o formă a răspunderii juridice, o parte componentă a acesteia, esenţial pentru configurarea ei fiind faptul că principiile, conţinutul şi consecinţele care o caracterizează sunt reglementate prin legi. Din logica interioară a acestei concluzii decurge şi afirmaţia, cu valoare de principiu, potrivit căreia răspunderea contravenţională nu poate interveni, într-un caz concret, decât în temeiul unei reglementări juridice, adică a unui act normativ de un anumit nivel, ceea ce îi asigură, de altfel caracterul unei răspunderi legale.(79)

Referitor la sfera abaterilor administrative, în doctrină, punctul de vedere majoritar subliniază că scopul urmărit de legiuitor prin legea contravenţiilor, nu a fost acela de a reglementa toate abaterile administrative ci doar abaterile ce reprezintă contravenţii, chiar dacă acestea prezintă similitudini cu restul abaterilor administrative de care uneori delimitarea poate fi dificilă.

267267

Page 137: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Într-o opinie se precizează că între abaterile administrative şi contravenţii nu există deosebiri, ele fiind forme ale aceloraşi încălcări ale normelor de drept(80). De asemenea se mai susţine că noţiunea abaterii administrative este folosită în două sensuri: sensul larg prin care se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ şi care poate să atragă răspunderea administrativă sau măsuri de executare silită şi sensul restrâns prin care se înţelege numai înlăturarea normelor de drept, ce reprezintă o contravenţie şi antrenează răspunderea contravenţională(81).

Într-o altă concepţie, contrară se arată că faptul că unele dintre abaterile administrative, contravenţiile îşi au originea în dreptul penal şi numai prin voinţa legiuitorului au devenit abateri administrative, sub forma contravenţiilor, nu poate să ducă la concluzia că, în dreptul administrativ sunt reglementate două feluri de încălcări ale normelor de drept – abateri administrative şi contravenţii – cu două sancţiuni corespunzătoare, sancţiuni administrative şi sancţiuni contravenţionale, întrucât contravenţia se diferenţiază de abaterea administrativă atât prin configuraţia de ilicit administrativ, cât şi prin regimul sancţionator. (82)

În actuala reglementare legală, păstrându-se denumirea de contravenţii pentru faptele din sfera ilicitului administrativ şi reintroducându-se sancţiunea închisorii contravenţionale pentru astfel de fapte, corespunzător vechii sancţiuni închisoarea poliţienească, regimul juridic al contravenţiei trebuie privit prin prisma prevederilor referitoare şi la executarea sancţiunilor privative de libertate. Acest lucru se impune astăzi cu necesitate ca urmare a noilor dispoziţii constituţionale referitoare, în special la garantarea libertăţii individuale. De aceea considerăm că stabilirea justă a regimului juridic al contravenţiei se poate realiza prin reintroducerea acesteia în sfera ilicitului penal şi revenirea la sistemul nostru tradiţional de împărţire a infracţiunilor în crime, delicte şi contravenţii(83).

Un autor analizând natura juridică a contravenţiei, consideră că în actuala reglementare legală, contravenţia, având o natură administrativă, nu are valoare constituţională. Ea poate fi oricând modificată de către legiuitorul ordinar care poate adopta alte soluţii, cu singura limită pusă de Constituţie ca fapta contravenţională să nu intre în domeniul penal. Această concluzie este fundamentată pe dispoziţiile art.41 alin 8 şi art.69 alin.1, din Constituţie care fac referire la confiscarea numai în condiţiile legii a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii şi la trimiterea în judecată penală ori contravenţională a deputatului sau senatorului cu încuviinţarea camerei din care fac parte, după ascultarea lor. (84)

În opinia noastră această concluzie nu poate fi primită întrucât se bazează pe o interpretare speculativă a dispoziţiilor constituţionale. Constituţia României este o constituţie modernă şi bine structurată, bazată pe principiile dreptului public. Ea permite atât integrarea sistemului legislativ, existent la data adoptării ei, între-o viziune nouă, cât şi dezvoltarea acestuia, în contextul noilor exigenţe constituţionale. Normele constituţionale au caracter general şi valoare de principii, de idei călăuzitoare pentru fiecare ramură de drept şi de aceea şi sensul cuvintelor folosite de constituant este mai larg decât legislaţia de ramură.

În textele constituţionale invocate de autorul menţionat, valoarea principială a acestor norme vizează alte instituţii ale dreptului şi nici de cum nu se

268268

Page 138: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

poate trage concluzia la care a ajuns autorul citat. Totodată, având în vedere şi dispoziţiile constituţionale privind legiferarea, apreciem că nu există nici un impediment constituţional pentru legiuitorul ordinar de a schimba natura juridică a contravenţiei din administrativă în penală. Dimpotrivă, consacrându-se constituţional principiul legalităţii incriminării şi a pedepselor, se impune reintroducerea contravenţiei în sfera ilicitului penal, tocmai datorită necesităţii sancţionării acesteia şi cu închisoare contravenţională.

Mai este de luat în seamă faptul că prin anumite acte normative speciale, contravenţiile sunt sancţionate pecuniar, mai sever decât faptele penale.

3.5.3. Contravenţia – temeiul răspunderii contravenţionale

Legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală iar contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a autorităţilor autonome locale(85). Din această definiţie legală a contravenţiei se desprind trăsăturile specifice ale ilicitului contravenţional. Aceste trăsături se referă la fapta contravenţională care trebuie săvârşită cu vinovăţie, să prezinte pericol public în urma încălcării unei valori sociale care nu este ocrotită prin legea penală şi să fie prevăzută de actele normative emise de organele competente. Totodată dispoziţiile legale consacră principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, fapt ce constituie o garanţie a apărării drepturilor şi libertăţilor umane. Sfera faptelor sociale care pot constitui contravenţii este foarte largă, acestea putând fi stabilite în orice sector de activitate, potrivit voinţei legiuitorului.

Vinovăţia ca trăsătură a contravenţiei se referă la starea de conştiinţă a făptuitorului în momentul încălcării unei dispoziţii legale. Ea presupune un act de conştiinţă care implică atât un factor intelectiv, cât şi unul volitiv. Legislaţia contravenţională nu defineşte vinovăţia şi ca urmare, contravenţia se sancţionează indiferent de forma acesteia întrucât răspunderea contravenţională fiind bazată pe culpă, nu este o răspundere obiectivă.

Pericol social al faptei contravenţionale se referă la atingerea adusă uneia din valorile sau relaţiile sociale ocrotite de normele juridice, prin care legea prevede posibilitatea aplicării sancţiunii contravenţionale. Pericolul social se stabileşte de către legiuitor având un caracter abstract. În consecinţă odată stabilită contravenţia, existenţa pericolului social nu trebuie dovedită.

Principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării contravenţiilor impune tragerea la răspundere a unei persoane pentru o anumită faptă, numai dacă aceasta este prevăzută expres într-un act normativ emis de autorităţile prevăzute de lege. Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate.

De asemenea prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în

269269

Page 139: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului.

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenie şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.

Actele normative de contravenţionalizare trebuie să fie conforme cu legea cadru şi să cuprindă, în mod obligatoriu, descrierea faptelor care constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea. În cazul sancţiunii cu amendă, actul normativ trebuie să stabilească limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori. Legea îngăduie să se stabilească prin actul de contravenţionalizare şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.

Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii, cu nesocotirea principiilor prevăzute de lege sunt nule de drept iar nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate.

Potrivit legii, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, prin aducerea la cunoştinţă publică fie prin afişare, fie prin orice altă formă de publicitate, în condiţiile legii. În cazuri urgente actele normative ale autorităţilor centrale pot prevedea intrarea lor în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile. Calculul termenului de intrare în vigoare a actului normativ de contravenţionalizare se face pe zile libere. Ca urmare, în acest termen nu se calculează nici ziua în care s-a adus actul respectiv la cunoştinţă publică şi nici ziua când expiră termenul.

3.5.4. Elementele constitutive ale contravenţiei

Pentru a fi în prezenţa săvârşirii unei contravenţii, fapta antisocială trebuie să întrunească cumulativ următoarele elemente: obiectul faptei, latura obiectivă, subiectul contravenţiei şi latura subiectivă. Lipsa unei dintre aceste elemente duce la inexistenţa contravenţiei şi implicit la imposibilitatea tragerii la răspundere a făptuitorului.

270270

Page 140: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Obiectul contravenţiei este constituit din valorile sociale apărate de normele contravenţionale cărora li s-a adus atingere sau sunt puse în pericol de fapta ilicită. De regulă contravenţiile sunt grupate în acte normative potrivit obiectului lor care se identifică după denumirea actului de reglementare.

Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea sau inacţiunea contravenientului, producătoare de urmări periculoase, care aduce atingere valorilor sociale ocrotite de legea contravenţională şi apare în conţinutul fiecărei contravenţii prin descrierea trăsăturilor ce o caracterizează şi o diferenţiază de alte fapte. Acţiunea ilicită priveşte săvârşirea unei fapte interzise de norma legală iar sancţiunea constă, în neîndeplinirea unei fapte la care obligă legea contravenţională. În unele situaţii faptele contravenţionale pot fi comisiv-omisive, adică în conţinutul lor intră atât acţiunea, cât şi inacţiunea.

Subiectul contravenţiei poate fi atât persoana fizică, cât şi persoana juridică. Persoana fizică răspunde proprio nomine în cadrul raportului juridic generat de săvârşirea unei contravenţii. Această răspundere este netransmisibilă şi în consecinţă nu poate fi asumată în mod voluntar de o altă persoană. Pentru ca o persoană să fie subiect al unei contravenţii trebuie să aibă vârsta de cel puţin 14 ani iar pentru a suporta sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, legea prevede limita minimă de vârstă 16 ani. Stabilirea unei vârste minime a contravenientului este justificată de necesitatea ca persoana în cauză să aibă aptitudinea psihică de a înţelege şi de a-şi asuma obligaţiile legale precum şi capacitatea morfofiziologică de a-şi stăpâni şi dirija în mod conştient actele de conduită în raport de dispoziţiile legii.

Persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii. În consecinţă persoana juridică răspunde contravenţional în nume propriu şi în mod direct. Pentru achitarea amenzilor contravenţionale persona juridică trebuie să dispună în bugetul propriu de sumele necesare şi chiar dacă legea nu face nici o referire la recuperarea cuantumului amenzii de la persoana vinovată, nimic nu împiedică persoana juridică să procedeze la recuperarea acestor sume potrivit dreptului comun.

Latura subiectivă a contravenţiei presupune săvârşirea faptei cu vinovăţie care este stabilită şi sancţionată prin lege. Când legiuitorul nu impune nici o condiţie a formei vinovăţiei, contravenţia se sancţionează indiferent dacă este săvârşită cu intenţie sau din culpă. În situaţia în care actele normative prevăd intenţia ca element constitutiv al contravenţiei, săvârşirea faptei din culpă, nu poate fi calificată contravenţie(86). Prin urmare în cadrul răspunderii contravenţionale, distincţia din dreptul penal între culpă şi intenţie devine relevantă, numai în măsura în care norma care stabileşte contravenţia face o asemenea distincţie(87) Fapta contravenţională este săvârşită din culpă in comitendo atunci când contravenientul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă, dar socoteşte fără temei că rezultatul nu se va produce. Când contravenientul nu prevede rezultatul faptei sale deşi trebuia să-l prevadă, fapta este săvârşită printr-o culpă in vigilendo. De subliniat că necunoaşterea legii de către contravenient nu-l exonerează de răspundere potrivit principiului nemo legem ignorare censetur.

271271

Page 141: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Într-o opinie care militează pentru caracterul autonom al răspunderii contravenţionale se apreciază că se impune o „teoretizare aparte a unei vinovăţii specifice, contravenţionale cu o altă motivaţie şi o altă semnificaţie socio-juridică decât cele ale vinovăţiei penale constituită pe intenţie ori culpă. Vinovăţia contravenţională trebuie să izvorască dintr-o realitate proprie a faptei aflată într-un raport de cauzalitate cu conduita contravenientului bazată pe o obligaţie socială şi legală care presupune două consecinţe. Mai întâi norma de comportament trebuie să preexiste oricărei norme legale de sancţionare contravenţională şi în al doilea rând norma de sancţionare devine activă numai în cazul nerespectării normei de comportament la care ea se referă”.(88)

Pentru persoana juridică de drept privat vinovăţia pentru săvârşirea faptelor contravenţionale se stabileşte în conformitate cu acţiunea sau inacţiunea organului de conducere, faţă de sarcinile ce-i revin din actul legal de constituire iar în cazul persoanei juridice de drept public, vinovăţia se determină potrivit drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de lege.

3.5.5. Aplicarea legii contravenţionale în timp şi spaţiu

Legea cadru a contravenţiilor consacră în materia dreptului contravenţional principiile activităţii legii, retroactivităţii legii noi şi ultraactivitatea legii vechi.

Potrivit principiului activităţii legii, normele contravenţionale se aplică numai faptelor săvârşite în timpul cât acestea sunt în vigoare. În consecinţă faptele contravenţionale săvârşite înainte de intrare în vigoare a legii, nu intră sub incidenţa acesteia.

În situaţia în care prin noul act normativ fapta săvârşită îşi păstrează caracterul contravenţional, dar sancţiunea prevăzută în reglementarea subsecventă este mai uşoară, în baza principiului retroactivităţii legii noi se face aplicarea dispoziţiilor legale, dacă nu s-a aplicat sancţiunea sub imperiul reglementării anterioare. În cazul în care s-a aplicat o sancţiune mai mare decât cea prevăzută în noul act normativ, aceasta se va executa doar până la limita maximului prevăzut de noua lege.

Dacă noua reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă, fapta săvârşită în perioada în care se găsea în vigoare lege veche se va sancţiona potrivit dispoziţiilor acesteia, conform principiului ultraactivităţii legii anterioare.

Determinarea datelor de succesiune în timp a reglementărilor legale se face în funcţie de momentul intrării în vigoare a legii subsecvente şi momentul încetării aplicării reglementării anterioare. (89)

În privinţa aplicării în spaţiu a legii, normele contravenţionale au o aplicabilitate teritorială generală, la nivelul întregii ţări sau sunt aplicate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, după caz. Bunăoară legile, ordonanţele şi hotărârile Guvernului prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii au ca arie de aplicare limitele teritoriului naţional cuprinse între frontierele de stat, inclusiv marea teritorială. Actele normative ale autorităţilor autonome locale prin

272272

Page 142: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii au aplicabilitate doar în unităţile administrativ-teritoriale în care acestea sunt constituite şi funcţionează conform legii.

Aplicarea legii contravenţionale în spaţiu presupune stabilirea cu certitudine a locului unde s-a săvârşit fapta contravenţională. Locul săvârşirii contravenţiei se determină în funcţie de caracterul comisiv sau omisiv al faptei contravenţionale. Dacă contravenţia s-a săvârşit prin acţiune, locul săvârşirii faptei este locul unde s-a produs rezultatul acţiunii ilicite iar când contravenţia este comisă prin omisiune, locul săvârşirii acesteia este acela a locului unde trebuia să se desfăşoare acţiunea pe care contravenientul a omis să o efectueze sau locul unde s-a produs rezultatul acţiunii ilicite(90).Locul săvârşirii faptei contravenţionale este şi criteriul care determină competenţa teritorială a agentului constatator şi sancţionator precum şi a instanţei de judecată pentru aplicarea închisorii contravenţionale şi a obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii precum şi a exercitării căilor de atac prevăzute de lege.

3.5.6. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei săvârşite

Prin voinţa legiuitorului caracterul contravenţional al unei fapte ilicite săvârşită în anumite condiţii obiective este înlăturat, ca urmare a nerealizării unei dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei şi anume vinovăţia. Astfel potrivit legii, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată.

Legea nu defineşte cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei ilicite, fiind aproape identice cu cele din dreptul penal unde acestea sunt definite de legiuitor. În consecinţă pentru aplicarea acestor cauze, în dreptul contravenţional se recurge la prevederile normelor penale fiind în principiu admis, că orice lege se completează cu dispoziţiile cuprinse în alte legi asemănătoare, chiar dacă acest fapt nu se prevede expres(91).

Legitima apărare poate apărea în cadrul relaţiilor sociale în anumite situaţii de conflict care dau naştere la fapte grave. În caz de legitimă apărare o persoană are dreptul să riposteze pentru a se apăra de consecinţele dăunătoare ce s-ar putea răsfrânge asupra acesteia, a altei persoane sau asupra unui interes public. Potrivit legii este în stare de legitimă apărare acela care săvârşeşte fapta pentru a înlătura un atac material, direct, imediat şi injust, îndreptat împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes public şi care pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Se prezumă că este în legitimă apărare şi acela care săvârşeşte fapta pentru a respinge pătrunderea fără drept a unei persoane prin viclenie, violenţă, efracţie sau alte asemenea mijloace , într-o locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit, ţinând de acesta. Este de asemenea în legitimă apărare şi acela care din cauza tulburării sau temerii a

273273

Page 143: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

depăşit limitele unei apărări proporţionale, cu gravitatea pericolului şi cu împrejurările în care s-a produs atacul.

În cazul legitimei apărări înlăturarea caracterului contravenţional al faptei este determinată de absenţa trăsăturilor esenţiale ale vinovăţiei. Pentru a fi în prezenţa legitimei apărări este necesar existenţa mai multor condiţii şi anume: a) fapta de apărare să fie precedată de un atac; b) atacul să fie material, direct şi injust; c)atacul să fie periculos; d) fapta săvârşită pentru înlăturarea atacului să fie o contravenţie prevăzută şi sancţionată de un act normativ; e) să existe acţiunea de respingere a unei fapte de pătrundere fără drept prin viclenie, violenţă, efracţie şi alte asemenea mijloace, într-un imobil sau loc împrejmuit ce ţine de acesta; f) apărarea să fie proporţională cu intensitatea atacului.

Starea de necesitate presupune apărarea unor valori sociale apărate de lege care se află în stare de pericol, ce justifică săvârşirea unei contravenţii pentru salvarea acestora. Potrivit legii este în stare de necesitate acela care săvârşeşte fapta pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi înlăturat astfel, viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau un bun important al său ori al altuia sau un interes public. Nu este în stare de necesitate persoana care în momentul când a săvârşit contravenţia şi-a dat seama că pricinuieşte urmări vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce dacă pericolul nu era înlăturat.

Constrângerea fizică şi morală exercitate asupra unui contravenient de către altă persoană înlătură caracterul contravenţional al faptei. Potrivit legii nu constituie contravenţie fapta prevăzută de un act normativ săvârşită din cauza unor constrângeri fizice căreia contravenientul nu i-a putut rezista. De asemenea nu constituie contravenţie fapta prevăzută într-un act normativ care este săvârşită din cauza unei constrângeri morale exercitată prin ameninţare cu un pericol grav pentru persoana contravenientului ori a altuia şi care nu poate fi înlăturat în alt mod.

Cazul fortuit constă în intervenţia unui eveniment sau a unei întâmplări, ce nu puteau fi prevăzute şi care au ca urmare producerea unui rezultat socialmente periculos. În consecinţă caracterul contravenţional al faptei ilicite este înlăturat întrucât făptuitorul nu a avut posibilitatea de a prevedea factorul extern care a produs rezultatul periculos, lipsind deci factorul intelectiv ce duce la săvârşirea contravenţiei fără vinovăţie.

Iresponsabilitatea datorită stării mintale a contravenientului sau din alte cauze, pe baza cărora acesta nu-şi putea da seama de acţiunile sau inacţiunile sale ori nu putea fi stăpân pe ele, înlătură caracterul contravenţional al unei fapte ilicite. Caracteristic stării de iresponsabilitate este lipsa discernământului datorită unor anomalii sau boli mintale care nu-i permit contravenientului să înţeleagă natura şi semnificaţia acţiunilor sale ori nu poate fi stăpân pe acestea. Starea de incapacitate psihică a contravenientului poate fi permanentă sau temporară şi trebuie stabilită în raport de fiecare faptă săvârşită de un organ medical de specialitate.

Beţia involuntară completă înlătură caracterul contravenţional al faptei ilicite dacă făptuitorul în momentul săvârşirii contravenţiei se găsea, datorită unor împrejurări independente de voinţa sa, în stare de beţie completă produsă de

274274

Page 144: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

alcool sau de alte substanţe. Beţia completă provoacă abolirea discernământului unei persoane care nu-şi mai poate da seama ori nu mai poate fi stăpână pe acţiunile sau inacţiunile sale. Beţia completă poate fi accidentală sau voluntară. Potrivit legii, starea de beţie voluntară completă produsă de alcool sau de alte substanţe, nu înlătură caracterul contravenţional al unei fapte putând constitui, după caz, doar o circumstanţă atenuantă sau agravantă. În situaţia beţiei complete accidentale fapta ilicită nu poate fi sancţionată contravenţional, lipsindu-i una din trăsăturile esenţiale şi anume vinovăţia.

Eroarea de fapt pentru a înlătura caracterul contravenţional al faptei ilicite presupune că făptuitorul în momentul săvârşirii acesteia, nu cunoştea existenţa unei stări, situaţii sau împrejurări de care depinde caracterul contravenţional al faptei. Prin urmare în cazul erorii de fapt, făptuitorul deşi are discernământul faptelor sale, în momentul săvârşirii contravenţiei îşi reprezintă în mod greşit realitatea obiectivă, având în vedere că nu cunoştea acele stări de fapt, situaţii sau împrejurări existente în momentul comiterii faptei ori le cunoştea greşit. Eroarea de fapt fiind o cauză personală de înlăturare a caracterului contravenţional al faptei ilicite, nu produce efecte juridice faţă de alţi participanţi la săvârşirea acesteia.

Infirmitatea contravenientului înlătură caracterul ilicit al faptei săvârşite dacă are legătură cu contravenţia, fiind o cauză care nu are corespondenţă în dreptul penal. Infirmitatea este o stare anormală a unei persoane ce presupune un defect fizic, congenital sau dobândit care îi diminuează posibilitatea de acţiune socială şi prin voinţa legiuitorului, nu săvârşeşte fapta cu vinovăţie.

3.5.7. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională

Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională sunt starea de minoritate, prescripţia şi calitatea de militar în termen.

Potrivit legii, minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional, avându-se în vedere că particularităţile vârstei reprezintă un factor biologic important în formarea personalităţii unei persoane fizice. Până la 14 ani o persoană fizică nu poate fi subiect activ general al unei fapte ilicite deoarece aceasta nu a ajuns la acel grad de dezvoltare fizică şi psihică care să-i permită înţelegerea caracterului periculos al urmărilor acţiunii sale.

În consecinţă până la împlinirea vârstei de 14 ani persoana fizică nu are discernământ din punct de vedere legal fiind reglementată prezumţia absolută a inexistenţei discernământului, neputându-se dovedi în nici o împrejurare existenţa acestuia. Nefiind definit legal, în doctrină, discernământul a căpătat accepţiuni diferite. Bunăoară prin discernământ se înţelege „facultatea de a distinge binele de rău” sau „posibilitatea de a cunoaşte ceea ce este licit şi ceea ce este ilicit” ori „capacitatea persoanei fizice de a-şi manifesta conştient voinţa în raport cu un anumit fapt prevăzut delege”.

Într-o altă definiţie discernământul (sau responsabilitatea) mai este definit ca fiind aptitudinea persoanei de a-şi da seama de faptele sale, de rezonanţa

275275

Page 145: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

socială a acesteia precum şi de a-şi putea determina şi dirija în mod conştient voinţa în raport cu aceste fapte (92).

Instanţa supremă a statuat că discernământul presupune capacitatea de a înţelege şi de a-şi exprima conştient voinţa faţă de un anumit fapt iar existenţa discernământului se dovedeşte în raport cu fapta comisă de minor(93).

Minorii care au vârsta cuprinsă între 14-18 ani au o capacitate de exerciţiu restrânsă iar în dreptul contravenţional pentru contravenţiile săvârşite de această categorie de minori, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduce la jumătate. De asemenea minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. În acestă situaţie activitatea în folosul comunităţii se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi 150 de ore.

Răspunderea contravenţională poate fi înlăturată şi prin prescripţie. Prescripţia constituie o situaţie legală de neangajare a răspunderii contravenientului pentru fapta săvârşită. În consecinţă după împlinirea termenului de prescripţie sancţiunea contravenţională nu mai poate fi aplicată. Prescripţia apare astfel ca o îngrădire a posibilităţii de aplicare a acestor sancţiuni care se justifică prin aceia că autorul unei fapte ilicite, nu trebuie să se găsească în permanenţă sub ameninţarea faptei de constrângere a statului iar pe de altă parte, scopul sancţiunii este atins numai dacă aceasta se aplică şi se execută cât mai aproape de momentul comiterii faptei. În acest fel contravenientul poate conştientiza mai bine riscul la care se expune dacă săvârşeşte fapte contravenţionale iar opiniei publice i se dă satisfacţie prin promptitudinea şi eficacitatea acţiunii administrative, de aplicare a normelor contravenţionale precum şi siguranţă şi încredere în activitatea agenţilor publici.

Legea cadru a contravenţiilor reglementează două categorii de prescripţii: prescripţia aplicării sancţiunii amenzii şi prescripţia executării sancţiunilor amenzii şi închisorii contravenţionale.

Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei iar în cazul contravenţiilor continue acest termen curge de la data constatării faptei. Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. Prescripţia aplicării sancţiunii nu curge atâta timp cât fapta s-a aflat în faţa organului de urmărire penală sau a instanţei de judecată iar ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni prevăzut de lege. Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii şi respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel.

Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale. Bunăoară prin Legea 50 din 29 iulie 1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată (94) se prevede că „dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute de lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei” iar prin Ordonanţa Guvernului 26/1993 privind traficul vamal de import al României (95) se instituie un termen de prescripţie de 5 ani pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute de această ordonanţă. De asemenea Ordonanţa Guvernului 28/2002 privind valorile imobiliare, serviciile de

276276

Page 146: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

investiţii financiare şi pieţele reglementate (96) prevede că „termenul de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale şi a executării sancţiunii contravenţionale este de 3 ani”.

Executarea sancţiunii contravenţionale a amenzii se prescrie dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei, nu a fost comunicat în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii. Pe lângă acest termen special de prescripţie, executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termenul general de a cere executarea silită a creanţelor bugetare de 5 ani care curge de la data încheierii anului financiar în care a luat naştere acest drept.(97)

Modul de calcul al termenelor de prescripţie se face conform art.101 din Codul de procedură civilă. În consecinţă termenele stabilite pe ani şi luni se sfârşesc în ziua anului sau lunii corespunzătoare zilei de plecare. Dacă termenul începe în zilele de 29,30 sau 31 ale lunii şi se sfârşeşte într-o lună care nu are o asemenea zi, acesta se va socoti împlinit în ziua cea din urmă a lunii respective. În cazul în care termenul de prescripţie se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat, acesta se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru următoare.

Calitatea de militar în termen înlătură răspunderea administrativ-contravenţională întrucât sancţiunile contravenţionale nu se aplică acestei categorii de contravenienţi. Pentru faptele contravenţionale săvârşite de militarii în termen procesul verbal de constatare a contravenţiei se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul care dacă constată că acesta este întemeiat, îi va aplica militarului măsuri disciplinare.

3.5.8. Sancţiunile contravenţionale

Sancţiunile contravenţionale sunt măsuri represive care se aplică pentru săvârşirea ilicitului contravenţional şi trebuie suportate de autorul faptei contrare legii. Aceste sancţiuni sunt prevăzute atât de legea cadru a contravenţiilor, cât şi de legile speciale contravenţionale şi pot fi clarificate după mai multe criterii. Bunăoară după criteriul naturii sancţiunilor contravenţionale deosebim două categorii de sancţiuni şi anume: sancţiunile contravenţionale principale şi sancţiunile contravenţionale complementare.

Potrivit legii, sancţiunile contravenţionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenţională; şi c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii iar sancţiunile complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii; b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; c) închiderea unităţii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activităţii agentului economic; f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în stare iniţială. Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare.

Pentru o faptă contravenţională se aplică o singură sancţiune principală care trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite şi

277277

Page 147: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

una sau mai multe sancţiuni complementare, în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Avertismentul şi amenda se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică sau juridică iar sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii priveşte numai persoanele fizice(98).

Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă şi constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Această sancţiune fiind de nautră morală se poate aplica, chiar dacă actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, nu prevede avertismentul ca sancţiune pentru acele fapte. Avertismentul are un rol deosebit în formarea unui spirit de responsabilitate a persoanei vizate şi poate contribui la armonizarea relaţiilor sociale fiind fundamentat pe semnificaţia modernă a adagiului filozofico-juridic „lex punit non solum quia pecctur, sed non peccatur”, care spune „că se pedepseşte nu pentru că s-a păcătuit, ci pentru ca să nu se mai păcătuiască”.(99)

Amenda contravenţională este sancţiunea pecuniară (bănească) ce constă într-o sumă de bani pe care contravenientul trebuie să o plătească atunci când a săvârşit o faptă prevăzută de o normă contravenţională. Amenda are caracter administrativ iar cuantumul ei este determinat de gradul de pericol social al contravenţiei săvârşite.

Limita minimă a amenzii contravenţionale este de 250.000 lei pe când limita maximă diferă în funcţie de natura actului de contravenţionalizare. Bunăoară această limită este de un miliard de lei în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă; 500 milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; 50 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti; 25 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

Existenţa unei limite minime şi a celei maxime a sancţiunii contravenţionale, îngăduie agentului constatator să individualizeze în concret sancţiunea aplicată într-un cuantum cuprins între aceste limite, în raport cu vinovăţia şi persoana contravenientului. Unele acte normative prevăd un criteriu obiectiv de calculare a cuantumului amenzii fie în cote procentuale, fie în înmulţirea de la două la cinci ori valoarea tranzacţiei etc., situaţie în care agentul care aplică sancţiunea, nu mai are posibilitatea de apreciere concretă a sancţiunii ci doar efectuează operaţiunile matematice prevăzute de lege.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este prevăzută numai în legi sau ordonanţe ale Guvernului prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii. Această sancţiune se stabileşte întotdeauna alternativ cu sancţiunea amenzii contravenţionale şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată, dacă există consimţământul contravenientului. Potrivit art.III alin.1, din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.108/2003 ori de câte ori o lege sau o ordonanţă prevede că o contravenţie se sancţionează cu închisoare contravenţională alternativ cu amenda, referirea la sancţiunea închisorii contravenţionale se consideră făcută la sancţiunea prestării

278278

Page 148: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

unei activităţi în folosul comunităţii. Durata sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, în cazul adulţilor şi de 25 de ore şi 150 de ore în cazul minorilor care au împlinit vârsta de 16 ani.

Activitatea în folosul comunităţii se prestează după programul de muncă ori după programul şcolar al contravenientului, după caz, în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi a altor aşezăminte social-culturale. În cazul minorilor este interzisă obligarea acestora la prestarea unei activităţi care comportă riscuri sau este susceptibilă să le afecteze educaţia ori să le dăuneze sănătăţii sau dezvoltării lor fizice, mentale, spirituale, morale sau sociale.

Contravenientul prestează activitatea în folosul comunităţii maximum 3 ore pe zi iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi. Dacă contravenientul are posibilitatea să execute sancţiunea în fiecare zi, din cursul săptămânii şi autorităţile publice locale, prin persoanele împuternicite, pot asigura supravegherea contravenientului, durata maximă de lucru nu poate depăşi 8 ore.

Sancţiunile contravenţionale complementare privesc în marea lor majoritate persoanele juridice şi au un rol atât represiv, cât şi unul preventiv fiind alăturate sancţiunilor principale. Aceste sancţiuni pot avea caracter obligatoriu când legea prevede în mod expres aplicarea lor sau pot avea caracter facultativ, dacă actul normativ care le reglementează, acordă agentului constatator facultatea de a aprecia necesitatea aplicării sau neaplicării sancţiunii complementare. Prin funcţia lor represivă sancţiunile complementare contribuie la o justă şi variată individualizare a reprimirii ilicitului contravenţional iar prin caracterul lor preventiv, contravenientul căruia i se aplică sancţiunea complementară este pus în situaţia de a nu mai putea săvârşi altă contravenţie.

Pe lângă prevenţia specială sancţiunile contravenţionale complementare îndeplinesc şi un rol de prevenţie generală, atât prin exemplaritatea lor, cât şi prin preîntâmpinarea producerii unui pericol public, în cazul în care drepturile sau bunurile ce fac obiectul sancţiunii complementare ar rămâne la dispoziţia contravenientului.

3.5.9. Procedura administrativ-contravenţională

3.5.9.1. Consideraţii generale

Procedura contravenţională este o parte specială a procedurii de drept administrativ având în vedere principiile care stau la baza reglementării şi aplicării acesteia. Neexistând încă un cod de procedură administrativă care să prevadă normele generale ale procedurii administrative, procedura contravenţională este reglementată în principal prin normele administrative speciale, prevăzute în legislaţia contravenţională care se completează cu normele procedurale civile şi penale, în măsura în care ele nu contravin raporturilor administrativ-

279279

Page 149: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

contravenţionale întrucât aceste norme prin tehnicitate şi aplicare îndelungată s-au impus drept constante, în procesul de aplicare a normelor juridice.

Potrivit ordonanţelor Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor şi al prestării unei activităţi în folosul comunităţii aceste acte normative se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă. Existenţa normelor de trimitere la Codul de procedură civilă a determinat specialişti în dreptul civil să analizeze procedura contravenţională ca procedură civilă specială, neînţelegându-se specificul raporturilor administrativ-contravenţionale şi interferenţa dintre normele diferitelor ramuri de drept(100).

Specificul procedurii contravenţionale constă tocmai în caracterul său autoritar şi operativ care decurge din relaţiile de subordonare ierarhică, dintre părţile raportului juridic- contravenţional, supuse unui regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun şi anume regimul de drept public. Totodată procedura contravenţională se desfăşoară etapizat în faţa autorităţilor administrative şi în faţa instanţei de judecată. În cazul procedurii administrativ-contravenţionale subiectul supraordonat al raportului contravenţional care constată fapta şi aplică sancţiunea contravenţională este întotdeauna o autoritate publică, ce urmăreşte realizarea intereselor generale ale societăţii sau ale unei comunităţi locale.

Procedura administrativ-contravenţională cuprinde normele legale referitoare la constatarea contravenţiilor, aplicarea sancţiunilor contravenţionale, exercitarea căilor de atac atât împotriva actelor de sancţionare, cât şi împotriva măsurilor luate în legătură cu regimul prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi executarea sancţiunilor contravenţionale.

3.5.9.2. Constatarea contravenţiilor

Procedura administrativ contravenţională se declanşează odată cu constatarea unei contravenţii care constituie prima fază procedurală a tragerii la răspundere a autorului faptei ilicite. Potrivit legii fapta contravenţională se constată de către persoanele anume prevăzute în actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, denumite generic agenţi constatatori care întocmesc un act de constatare denumit proces-verbal contravenţional.

Agenţi constatatori au competenţa de a constata săvârşirea unei contravenţii în anumite domenii de activitate şi pot fi: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministrului de interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari de sectoare, primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi alte persoane prevăzute în legi speciale.

Legislaţia în vigoare reglementează în sarcina primarului o competenţă materială generală, în timp ce ofiţerii şi subofiţerii de poliţie special abilitaţi au o competenţă materială de specialitate în domeniile privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi

280280

Page 150: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului. Totodată legiuitorul pune accentul pe agenţii constatatori specializaţi, în anumite domenii de activitate în care sunt instituite contravenţii. Aceşti agenţi constatatori funcţionează unii în subordinea organelor centrale de specialitate, alţii în subordinea directă a Guvernului, realizând acţiuni de constatare a contravenţiilor fie ca activitate principală, fie pe lângă alte atribuţii, de specialitate, specifice funcţiei îndeplinite. De asemenea legislaţia contravenţională reglementează delegarea de competenţă în materia constatării şi sancţionării contravenţiilor.

Delegarea de competenţă contravenţională constă în desemnarea de către o autoritate publică a unui alt organ sau agent să exercite atribuţiile de constatare a contravenţiilor care revin titularului competenţei. Bunăoară potrivit legii, miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarii pot împuternici anumite organe sau persoane să exercite atribuţii specifice de constatare şi aplicare a sancţiunilor contravenţionale, în anumite domenii de activitate. Împuternicirea dată de autoritatea publică conferă persoanei respective calitatea de agent constatator, cu toate drepturile şi obligaţiile prevăzute în actul normativ de constatare şi sancţionare a contravenţiei. Dacă în timpul exercitării competenţei delegate, agentul constatator vatămă un drept prevăzut de lege, acesta va răspunde proprio nomine în condiţiile legii. În cazul în care persoana împuternicită îşi exercită atribuţiile peste limitele învestirii sau fără a avea împuternicirea legală, actele întocmite sunt lovite de nulitate.

Ordonanţa Guvernului care reglementează regimul juridic al contravenţiei consacră regula constatării personale a contravenţiei de către agentul constatator prin propriile sale simţuri – propriis sensibus. Prin această modalitate de constatare, agentul constatator are posibilitatea, să aprecieze nemijlocit asupra acţiunilor şi inacţiunilor ilicite, a gradului de pericol social al acestora, a circumstanţelor în care s-a săvârşit fapta contravenţională şi a celorlalte împrejurări care ţin de faptă sau de persoana contravenientului pentru a putea reţine în concret fapta săvârşită şi a aplica sancţiunea corespunzătoare.

De la regula constatării propriis sensibus a contravenţiei, legea îngăduie agentului constatator să constate săvârşirea unei fapte contravenţionale, la sesizarea persoanei vătămate, a organului de urmărire penală şi a instanţei de judecată precum şi a altor persoane. În acest caz agentul constatator va stabili în prealabil, dacă fapta săvârşită întruneşte elementele constitutive ale unei contravenţii, va identifica autorul faptei ilicite şi după probarea vinovăţiei acestuia, în termenul legal va lua măsuri pentru aplicarea sancţiunii.

Procesul-verbal contravenţional materializează activitatea de constatare a contravenţiei de către agentul constatator care se poate realiza fie în prezenţa autorului faptei ilicite, fie în absenţa acestuia, pe baza constatărilor proprii ale agentului sau a probelor administrate de acesta.

Legiuitorul nu a precizat în mod expres natura juridică a procesului verbal contravenţional şi nici forţa sa probantă. Ca urmare, referitor la această problemă, în literatura de specialitate s-au exprimat păreri diferite. Bunăoară într-o opinie se consideră că procesul- verbal de constatare a faptei contravenţionale

281281

Page 151: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

reprezintă o operaţiune administrativă iar dacă s-a aplicat şi sancţiunea contravenţională, procesul-verbal apare ca un act administrativ jurisdicţional (101). Într-o altă opinie asemănătoare se apreciază „ că procedura contravenţională este o procedură contencioasă şi în consecinţă procesul-verbal de constatare şi sancţionare trebuie înţeles ca fiind un act cu caracter jurisdicţional”. (102).

În concepţia unui alt autor procesul-verbal de constatare a unei contravenţii, fără ca agentul să poată aplica sancţiunea este un act administrativ pregătitor (operaţiune administrativă) care prin el însuşi, nu produce efecte juridice. Dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei cuprinde şi sancţiunea contravenţională, acesta este un act administrativ de autoritate, obligatoriu pentru contravenient iar legalitatea lui este supusă recursului judecătoresc (103).

În opinia noastră procesul verbal contravenţional este un act administrativ de autoritate care produce efecte juridice din momentul întocmirii lui, având în vedere că prin acest act se constată încălcarea unei norme de drept şi se stabileşte autorul unei fapte ilicite, se aplică de cele mai multe ori o sancţiune care urmează a fi executată de către contravenient iar în caz de nevoie poate fi pus în executare silită. Dacă procesul-verbal contravenţional nu conţine menţiunile prevăzute expres de lege, acesta este lovit de nulitate care se constată şi din oficiu. Prin urmare procesul-verbal contravenţional, nu poate fi calificat un act administrativ-jurisdicţional întrucât nu este încheiat în cadrul realizării unei activităţi de jurisdicţie administrativă, ci prin acest act se constată o faptă ilicită iar agentul constatator, nu poate avea atât calitatea de organ administrativ, cât şi cea de judecător (104)

Natura forţei probante a procesului verbal contravenţional nu este prevăzută în mod expres de lege. În consecinţă acest act nefiind un act autentic, în sensul dreptului civil, care să facă dovada până la înscrierea în fals, combaterea lui se poate face prin orice mijloace de probă prevăzute de lege, la fel ca în cazul oricărui act administrativ de autoritate vătămător. De altfel potrivit legii, în situaţia în care contravenientul nu se află de faţă, la încheierea actului administrativ, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiunile despre aceste împrejurări care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.

Într-o opinie se susţine că „ actul de constatare a contravenţiei, încheiat la locul săvârşirii contravenţiei este un act oficial, autentic şi cu forţă probantă. Actul este oficial pentru că emană de la un agent constatator aflat în funcţie care transferă actului autoritatea statului în numele căruia instrumentează contravenţia. Autenticitatea actului de constatare derivă din faptul că, pentru a produce efectul supunerii celui în cauză exigenţelor răspunderii contravenţionale, nu trebuie în cazul încheierii lui cu respectarea legii, să fie supus aprobării vreunei autorităţi aflată în afara sistemului de organe din care face parte agentul constatator. Actul de constatare are, în virtutea legii, forţă probantă în ce priveşte existenţa faptei contravenţionale constatate şi a împrejurărilor săvârşirii acesteia, în principiu nefiind necesară administrarea unor probe pentru stabilirea faptelor la care se referă” .(105)

282282

Page 152: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Pentru motivele expuse mai sus, privind natura forţei probante a procesului verbal contravenţional, această opinie este în parte inexactă fiind de altfel contrazisă de numeroasa jurisprudenţă în materie.

Încheierea procesului-verbal contravenţional se face după identificarea autorului faptei ilicite. În acest scop contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele în baza cărora se fac menţiunile prevăzute de lege la constatarea unei contravenţii. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofiţerii şi subofiţerii de poliţie, jandarmi sau gardienii publici. În situaţia în care contravenientul nu posedă asupra sa nici un act doveditor al identităţii sale, se procedează la legitimarea provizorie a acestuia, verificându-se explicaţiile sale verbale,pe baza relaţiilor obţinute conform legii.

Procesul-verbal contravenţional se încheie în formă scrisă pentru a se putea verifica legalitatea acestuia, temeiul obiectiv al răspunderii contravenţionale, condiţiile şi împrejurările săvârşirii faptei ilicite precum şi pentru punerea în executare a sancţiunii contravenţionale, Totodată procesul-verbal contravenţional constituie actul probator al contravenţiei săvârşite atât în faţa organului sancţionator şi a instanţei de judecată, cât şi a organului de executare. De asemenea procesul-verbal contravenţional este actul ce atestă existenţa raportului juridic contravenţional, pe baza căruia se desfăşoară întreaga activitate procedurală contravenţională, până la stingerea raportului.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat, numele, prenumele calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurare, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căi de atac şi organul la care se depune plângerea.

În cazul contravenienţilor cetăţenii străini sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul verbal vor fi cuprinse următoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria şi numărul paşaportului, statul emitent şi data eliberării documentului, precum şi seria şi numărul tichetului de înscriere a contravenţiilor care se eliberează la intrarea în România de către organele de poliţie de frontieră, de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României. Acest tichet se restituie aceloraşi organe la ieşirea din ţară şi dacă este cazul şi dovada plăţii amenzii contravenţionale.

Dacă contravenientul este minor, procesul-verbal contravenţional va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia.

283283

Page 153: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-verbal contravenţional se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal al acestuia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă.

În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat să-i aducă la cunoştinţă contravenientului că are dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare iar acestea se consemnează distinct în procesul verbal, la rubrica „Alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii actului de constatare.

Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acestuia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator, atrage nulitatea procesului-verbal care se constată şi din oficiu.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei se întocmeşte, de regulă, în două exemplare, din care originalul rămâne la agentul constatator iar copia se înmânează sau se comunică contravenientului şi se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă la întocmirea actului sau refuză ori nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiunea despre aceste împrejurări care trebuie confirmate de cel puţin un martor. În această situaţie procesul-verbal contravenţional va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia.

Potrivit legii la constatarea unei fapte contravenţionale, nu poate avea calitatea de martor, un alt agent constatator iar în lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod. Neobservarea dispoziţiilor legale privind martorul din procesul verbal contravenţional, nu atrage consecinţe juridice asupra efectelor actului de constatare, de vreme ce organul din care face parte agentul constatator se citează la soluţionarea plângerii contravenientului şi cele consemnate pot fi confirmate sau înlăturate prin orice mijloc de probă admis de lege.

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp, de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces verbal contravenţional iar pentru aceeaşi faptă ilicită, potrivit principiului non bis in idem, nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni principale, repetate.

3.5.9.3. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale

Aplicarea sancţiunii contravenţionale constituie cea de a două fază a procedurii administrativ-contravenţionale care presupune individualizarea sancţiunii, în limitele prevăzute de actul normativ şi stabilirea acesteia, în mod proporţional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal.

284284

Page 154: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În domeniul sancţiunilor contravenţionale regula generală stabilită de legiuitor este aceea că odată cu constatarea faptei contravenţionale, dacă prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare aplică şi sancţiunea. Dacă potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată, organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea principală a avertismentului şi a amenzii se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal.

În cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii alternativ cu amenda, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii nu este îndestulătoare, după ce a încheiat procesul-verbal de constatare a faptei ilicite, îl înaintează în cel mult 48 de ore judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea sancţiunii corespunzătoare.

Potrivit legii persoana împuternicită să aplice sancţiunea dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii iar dacă bunurile nu se găsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei. Totodată agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparţin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menţiona, dacă este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă. De asemenea agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în privinţa lor, măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul verbal.

În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal. Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun.

În situaţia în care persoana împuternicită să aplice sancţiunea contravenţională apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune are obligaţia să sesizeze organul de urmărire penală competent iar în cazul în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de instanţa de judecată că acesta ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia sau ordonanţa dată în cauză ori hotărârea judecătorească se trimit de îndată organului în drept să constate contravenţia pentru a se lua măsurile ce se impun conform legii. În această ipoteză termenul de prescripţie pentru aplicarea sancţiunii curge de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

Aplicarea avertismentului ca sancţiune contravenţională se face de către persoana împuternicită potrivit legii, prin atenţionarea contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Sancţiunea poate fi aplicată verbal, când contravenientul este

285285

Page 155: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

prezent la constatarea faptei ilicite şi în acest caz, nu mai este nevoie să se încheie procesul-verbal contravenţional. Atenţionarea scrisă a contravenientului se face în situaţia în care acesta nu este prezent la constatarea contravenţiei sau dacă aplicarea sancţiunii se face de alt organ decât cel ce a întocmit procesul-verbal contravenţional. Această sancţiune poate fi aplicată şi de instanţa de judecată, prin hotărâre care se consideră executată după comunicarea hotărârii, la rămânerea definitivă şi irevocabilă a acesteia.

Aplicarea amenzii contravenţionale se face de către persoana împuternicită potrivit legii, cu respectarea criteriilor de individualizare a sancţiunii contravenţionale. Dacă acea persoană a săvârşit mai multe contravenţii, sancţiunea contravenţională se aplică pentru fiecare faptă ilicită iar dacă contravenţiile au fost constatate prin acelaşi proces-verbal, sancţiunile amenzii se cumulează, fără a putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă. Sancţiunea amenzii se aplică separat fiecărui participant la săvârşirea împreună a unei fapte contravenţionale.

În situaţia în care actul normativ de stabilire a contravenţiei prevede în mod expres sistemul ablaţiunii prin care de altfel amenda contravenţională se deosebeşte de cea penală, contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore, de la data încheierii procesului verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ iar agentul constatator are obligaţia să menţioneze despre această posibilitate în procesul-verbal. Această facilitate se aplică şi în cazurile în care au fost constatate mai multe contravenţii prin acelaşi proces-verbal şi amenzile se cumulează, dacă contravenientul achită jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare dintre contravenţiile constatate, fără ca prin totalizare să se depăşească maximul prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă. Termenul de 48 de ore se calculează potrivit normelor Codului de procedură civilă.

După aplicarea sancţiunilor contravenţionale procesul-verbal contravenţional se va înmâna sau se comunică în copie contravenientului şi dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia fie prin poştă, cu aviz de primire, fie prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului. Operaţiunea de afişare se consemnează într-un proces-verbal semnat de cel puţin un martor.

În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal contravenţional, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executare silită.

Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal, acestuia i se înmânează copia procesului-verbal şi înştiinţarea de plată, făcându-se menţiune în acest sens în actul de constatare a faptei ilicite iar contravenientul va semna de primire. În

286286

Page 156: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

acest mod se procedează şi faţă de celelalte persoane cărora trebuie să li se comunice copia de pe procesul verbal, dacă sunt prezente la încheierea acestuia.

În cazul în care contravenientul nu este prezent sau deşi este prezent, refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea actului precum şi a înştiinţării de plată se face de către agentul constatator, în termen de cel mult o lună de la data încheierii.

Aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii se face de către instanţa de judecată, numai dacă există consimţământul contravenientului. În acest caz, dacă în raport cu gravitatea faptei se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator după încheierea procesului-verbal de constatare a faptei ilicite îl va înainta în cel mult 48 de ore, instanţei competente.

Potrivit legii competenţa de soluţionare a cauzei revine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia. Primind dosarul preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a agentului constatator. Completul de judecată este format dintr-un singur judecător iar contravenientul poate fi asistat de un apărător. În cazul în care contravenientul este minor, asistenţa juridică devine obligatorie iar judecarea cauzei se face cu participarea obligatorie a procurorului.

După judecarea cauzei, instanţa se pronunţă asupra legalităţii şi temeiniciei procesului- verbal, urmând să aplice sancţiunea amenzii sau a prestării unei activităţi în folosul comunităţii, în raport cu gravitatea faptei ori să anuleze procesul-verbal. Dacă o persoană a săvârşit mai multe contravenţii constatate prin acelaşi proces-verbal sau prin procese-verbale diferite şi aplică pentru fiecare faptă sancţiunea prestării unor activităţi în folosul comunităţii, sancţiunile se cumulează, fără a putea depăşi maximul general stabilit de lege.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se aplică în toate situaţiile în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor prevede numai sancţiunea amenzii, alternativ cu sancţiunea închisorii contravenţionale, dacă instanţa de judecată sesizată cu aplicarea unei dintre aceste sancţiuni apreciază că sancţiunea amenzii nu este îndestulătoare sau contravenientul, nu dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acesteia. În acest scop instanţa de judecată pune în discuţia părţilor, posibilitatea aplicării acestei sancţiuni iar dacă contravenientul este de acord, va pronunţa o hotărâre care devine irevocabilă.

De subliniat că în toate situaţiile de aplicare a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, după luarea consimţământului contravenientului, instanţa de judecată prin hotărârea luată, stabileşte natura activităţilor ce vor fi prestate de contravenient, pe baza datelor comunicate de primarul localităţii în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, ţinând seama de aptitudinile sale fizice şi psihice, precum şi de nivelul pregătirii profesionale.

Sancţiunea contravenţională a prestării unei activităţi în folosul comunităţii nu se confundă cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii stabilită ca obligaţie legală prin alte acte normative care privesc contribuţia datorată de părinţi la întreţinerea copilului aflat în dificultate (106) sau persoanele ce beneficiază de venitul minim garantat (107).

287287

Page 157: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

3.5.9.4. Căile de atac în domeniul contravenţional

Căile de atac în domeniul contravenţional privesc atât actele de sancţionare contravenţională, cât şi măsurile referitoare la regimul executării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii.

Actele de sancţionare contravenţională sunt supuse căilor de atac ordinare şi extraordinare. Căile de atac ordinare sunt plângerea şi recursul fiind reglementate de legislaţia contravenţională iar căile de atac extraordinare sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă.

Plângerea contravenţională este calea de atac care poate fi promovată împotriva procesului-verbal contravenţional de către contravenient, partea vătămată şi persoana căreia îi aparţin bunurile confiscate, alta decât autorul faptei ilicite, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării. Termenul în care se poate face plângerea este de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de sancţionare şi se depune însoţită de copia de pe procesul-verbal la organul din care face parte agentul constatator care este obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens. Calcularea termenului se face pe zile libere potrivit Codului de procedură civilă iar nerespectarea lui duce la tardivitatea şi ineficienţa plângerii. Prin derogare de la termenul general, legiuitorul nostru a stabilit prin acte normative speciale şi alte termene. Plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată organului competent să soluţioneze calea de atac.

În actuala reglementare depunerea plângerii la organul din care face parte agentul constatator pare a nu-şi mai avea rostul de vreme ce acest organ este citat ca parte în procesul contravenţional unde are posibilitatea de a depune întreg materialul probator şi de a susţine legalitatea şi temeinicia procesului-verbal sancţionator. De altfel în practica judiciară nici nu se prea ţine seama de această prevedere legală având în vedere că un număr mare de plângeri se adresează direct instanţei de judecată, fără ca acest fapt să fie considerat o încălcare a unor norme imperative.(108)

Regimul căilor de atac în domeniul contravenţiilor trebuie privit prin prisma actualului cadru constituţional, alături de regimul juridic al contenciosului administrativ. În domeniul actelor administrative legea instituie un control general, de plină jurisdicţie înfăptuit de instanţe specializate. Totodată legea reglementează mai multe excepţii de la acest control printre care se numără şi actele administrative pentru care prin lege specială se prevede un contencios special înfăptuit de către instanţele de drept comun. Ordonanţa Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor consacră un astfel de contencios.

În consecinţă raţiunea legiuitorului de a reglementa procedura prealabilă soluţionării plângerii, în deplin acord cu principiile ce stau la baza procedurii de contencios administrativ are la bază dreptul autorităţilor administrative care aplică sancţiuni contravenţionale de a reveni – în urma exercitării controlului administrativ intern sau ierarhic – asupra actelor emise şi considerate ilegale, ca o obligaţie permanentă a asigurării legalităţii şi oportunităţii activităţii de organizare a executării legilor, ţinând seama de caracterul subsidiar al controlului

288288

Page 158: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

judecătoresc asupra acestei activităţi. Prin urmare organul din care face parte agentul constatator, în baza principiului unităţii de acţiune va putea revoca sau anula actele considerate ilegale, pe cale administrativă, stingând litigiul cu contravenientul şi evitându-se astfel cheltuielile de judecată.(109) Totodată plângerea este soluţionată cu mai multă operativitate şi se descongestionează instanţele judecătoreşti de aceste cauze.

În practica judiciară în numeroase cauze organele din care fac parte agenţii constatatori, în urma anulării proceselor-verbale contravenţionale, au fost obligate la despăgubiri materiale şi morale, precum şi la cheltuieli judiciare, de cele mai multe ori la sesizarea directă a instanţei de judecată. Pentru a se evita astfel de situaţii jurisprudenţa în materie trebuie reconsiderată, în sensul asigurării obligativităţii procedurii administrative prealabile, în concordanţă cu dispoziţiile legale şi principiile care stau la baza procedurii de contencios administrativ.

Instanţa competentă să soluţioneze plângerea contravenţională este judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită fapta contravenţională. Prin derogare de la această regulă, în cazul contravenţiilor vamale s-a prevăzut că soluţionarea plângerii revine judecătoriei în a cărei rază teritorială se află domiciliul contravenientului sau sediul persoanei juridice căreia i s-a aplicat sancţiunea. (110)

De asemenea prin legi speciale legiuitorul a stabilit şi alte organe competente să soluţioneze plângerea contravenţională. Bunăoară prin legea pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date se prevede că împotriva proceselor verbale de constatare şi sancţionare contravenţională se poate face plângere la secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor (111).

Plângerea contravenţională suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale iar în cazul părţii vătămate şi a persoanei căreia îi aparţin bunurile confiscate, suspendarea priveşte doar despăgubirea sau măsura confiscării. Introducerea plângerii precum şi celelalte acte de procedură referitoare la soluţionarea acesteia sunt scutite de taxă judiciară de timbru.

După primirea dosarului, judecătoria va fixa termen de judecată care nu va depăşi 30 de zile şi va dispune citarea contravenientului sau după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror altor persoane, în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei.

În cursul procesului contravenţional instanţa competentă să soluţioneze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă acestea s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, după care hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate cu excepţia celor a

289289

Page 159: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege se restituie celor în drept. Dacă între timp aceste bunuri au fost valorificate, instanţa de judecată va dispune celui în drept să i se achite o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor. Plângerile împotriva proceselor verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere.

Recursul contravenţional se exercită împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, în termen de 15 zile de la comunicare fiind suspensiv de executare. Motivarea recursului nu este obligatorie iar motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei de judecată. Competenţa de soluţionare a recursului revine secţiei de contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială se află judecătoria a cărei hotărâre se atacă.

În situaţia în care instanţa de judecată a fost sesizată cu un proces-verbal de constatare a unei contravenţii şi se solicită aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii iar în urma soluţionării cauzei, a aplicat sancţiunea amenzii sau a avertismentului, hotărârea instanţei de judecată poate fi atacată cu recurs. Această soluţie se impune pe baza interpretării sistematice a dispoziţiilor constituţionale referitoare la căile de atac şi a celor din legislaţia contravenţională, mai cu seamă că atunci când legiuitorul a dorit ca o hotărâre judecătorească să fie irevocabilă, a precizat acest fapt în mod expres.

La soluţionarea căilor de atac din domeniul contravenţional trebuie să se ţină seama de efectele principiului non reformatio in peius potrivit căruia, nu se poate aplica o sancţiune mai mare, cu ocazia soluţionării plângerii sau recursului, declanşate de către contravenient.

Calea de atac la regimul executării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este plângerea care se poate exercita pe toată durata executării sancţiunii. Plângerea se poate face împotriva măsurilor luate în privinţa conţinutului activităţii şi a condiţiilor în care acestea se realizează precum şi a modului în care se exercită supravegherea contravenientului. Contravenientul poate depune plângerea fie la primar, fie la unitatea de poliţie de care aparţine agentul însărcinat cu supravegherea activităţii acestuia.

După primirea plângerii organul competent va verifica de îndată aspectele sesizate şi în termen de 5 zile de la înregistrare o va înainta, împreună cu actul de verificare, la judecătoria în a cărei circumscripţie se execută sancţiunea. Plângerea se soluţionează în termen de 10 zile de la primirea acesteia iar dacă este întemeiată, instanţa va dispune după caz, schimbarea activităţii sau a măsurilor de supraveghere. Hotărârea instanţei de judecată este irevocabilă şi se comunică primarului sau unităţii de poliţie la care s-a depus plângerea.

3.5.9.5. Executarea sancţiunilor contravenţionale

Finalizarea procedurii administrativ-contravenţionale se realizează prin punerea în executare a sancţiunilor contravenţionale. Executarea sancţiunilor contravenţionale diferă în funcţie de natra sancţiunii aplicate, caracterul şi finalitatea fiecăreia dintre sancţiuni.

290290

Page 160: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

Pentru înlesnirea punerii în executare a sancţiunilor contravenţionale Ordonanţa Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor prevede că procesul-verbal neatacat în termenul legal precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu fără vreo altă formalitate.

Avertismentul se execută odată cu aplicarea sancţiunii de către agentul constatator dacă contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite. În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţa de judecată prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, sancţiunea se consideră executată prin comunicarea acesteia în formă scrisă.

Amenda contravenţională se execută de contravenient fie în mod voluntar, fie prin recurgerea la executarea silită conform legii. Executarea voluntară presupune achitarea pe loc, în baza sistemului ablaţiunii a jumătate din minimul amenzii prevăzut de lege pentru fapta săvârşită sau prin achitarea acestei sume în termen de 48 de ore ori achitarea amenzii aplicate în termen de 15 zile de la comunicarea procesului verbal şi a înştiinţării de plată, dacă contravenientul nu a exercitat calea de atac prevăzută de lege. Executarea silită a amenzii contravenţionale se realizează de către direcţia generală a finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în condiţiile de recuperare a creanţelor bugetare.(112)

Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face de organul din care face parte organul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului verbal contravenţional în termenul prevăzut de lege şi de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri. Pentru executarea amenzii contravenţionale aceste organe sunt obligate să comunice din oficiu organelor de specialitate financiare, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal sau după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea sau s-a aplicat sancţiunea. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile Legii privind colectarea creanţelor bugetare.

Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor provenite din amenzile aplicate în temeiul hotărârilor consiliilor judeţene, a consiliului General al municipiului Bucureşti care se fac venit la bugetul acestora precum şi a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile aplicate în baza unei legi, ordonanţe sau hotărâri a Guvernului se fac venit la bugetul de stat în cotă de 75 %, diferenţa revenind autorităţii din care face parte agentul constatator. Această sumă se reţine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent şi va fi repartizată pentru dotarea cu mijloace specifice activităţilor din domeniu.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă de judecată prin emiterea unui mandat de executare. Mandatul de executare se întocmeşte în 4 exemplare şi cuprinde: denumirea instanţei care l-a emis, data emiterii, numărul şi data hotărârii care se execută, datele privitoare la persoana contravenientului: numele, prenumele, data

291291

Page 161: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

şi locul naşterii, domiciliul şi reşedinţa, dacă este cazul şi codul numeric personal, precum şi durata şi natura activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient.

Pentru punerea în executare a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii instanţa de executare comunică câte o copie de pe dispozitivul hotărârii de sancţionare, însoţită de mandatul de executare, primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a căror rază teritorială îşi are domiciliul sau reşedinţa cel sancţionat precum şi contravenientului.

Primarul are obligaţia să aducă la îndeplinire mandatul de executare, stabilind de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea precum şi programul de lucru. În acest scop primarul va încunoştinţa despre măsurile luate, unitatea la care se va presta activitatea.

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, în domeniile de activitate stabilite prin hotărârea consiliului local, cu respectarea măsurilor de protecţia muncii prevăzute de lege. La stabilirea conţinutului activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient, primarul va avea în vedere pregătirea profesională şi starea sănătăţii acestuia, atestate prin acte eliberate în condiţiile legii.

Legea interzice stabilirea pentru contravenient a prestării de activităţi în subteran, în mine, metrou ori în alte asemenea locuri cu un grad ridicat de risc în prestarea activităţii, precum şi în locuri periculoase ori care,prin natura lor pot pricinui suferinţe fizice sau pot produce daune sănătăţii persoanei.

Dacă serviciul public în cadrul căruia contravenientul prestează activitatea a fost concesionat unei societăţi comerciale cu capital integral sau parţial privat, contravaloarea prestaţiilor efectuate de contravenient se virează la bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se execută sancţiunea.

Potrivit legii contravenientul este obligat să se prezinte de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de primirea mandatului de executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau reşedinţa, pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii. Începerea executării sancţiunii se face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare iar primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a executării sancţiunilor potrivit legii.

Prestarea activităţii în folosul comunităţii se execută pe baza unor norme orientative de muncă stabilite de primar, care să facă posibilă exercitarea controlului, la diferite intervale de timp, de către cei împuterniciţi cu supravegherea executării sancţiunii.

Executarea despăgubirilor civile se face în funcţie de împrejurarea dacă paguba produsă prin contravenţie a fost stabilită sau nu prin procesul-verbal de constatare a faptei ilicite pe baza tarifelor legale. În situaţia în care despăgubirea a fost stabilită pe bază de tarif actul administrativ-contravenţional constituie titlu executoriu şi poate fi pus în executare silită, potrivit Codului de procedură civilă. Dacă despăgubirea nu a fost stabilită prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, partea vătămată se poate adresa instanţei civile potrivit dreptului comun.(113)

292292

Page 162: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

3.6. Răspunderea administrativ-patrimonială

Răspunderea administrativ-reparatorie este instituită pentru încălcarea normelor legale care reglementează obligaţii specifice de drept public, în temeiul cărora cel care a păgubit pe altul este ţinut să repare prejudiciul suferit de victimă. Această formă de răspundere îşi are fundamentul în specificul raporturilor juridice de organizare şi executare a legii care se deosebesc între ele prin metoda de reglementare, interesul ocrotit, principiile aplicabile, victima prejudiciului suferit şi modul de recuperare.

Răspunderea administrativ-reparatorie priveşte atât răspunderea statului şi a funcţionarilor săi pentru daunele cauzate în raporturile juridice de autoritate publică, cât şi răspunderea persoanelor fizice şi juridice pentru daunele create prin nerespectarea obligaţiilor de drept public, specifice diferitelor ramuri de drept.

Răspunderea reparatorie a statului cuprinde: a) răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale; b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau unele fapte administrative, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat de încălcarea legii; c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor săi pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice şi d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public.

Răspunderea statului pentru erorile judiciare este o răspundere obiectivă având în vedere că justiţia este organizată ca serviciu public al statului iar eroarea judiciară apare ca o limită inerentă funcţionării serviciului. Această răspundere intervine în baza dispoziţiilor constituţionale atunci când s-a făcut dovada erorii judiciare. O astfel de reglementare a răspunderii statului reprezintă tendinţa semnificativă care s-a concretizat şi înalte legislaţii moderne a unor state democratice. In acest caz statul are o acţiune în regres împotriva judecătorului vinovat.

Unele teorii din doctrină referitoare la răspunderea pentru erorile judiciare pun accentul pe culpa şi implicit răspunderea judecătorului. O asemenea concepţie nu poate fi primită întrucât în toate sistemele de drept greşelile de judecată se remediază pe baza căilor de atac şi nu ca urmare a răspunderii judecătorului care să fie declanşată la solicitarea celui vătămat. Magistraţii nu pot fi lăsaţi la discreţia justiţiabililor care ar putea introduce acţiuni şicanatoare sau de altă natură care s-ar putea răsfrânge negativ, chiar asupra actului de justiţie.

Răspunderea magistratului care a săvârşit o greşeală personală poate fi angajată numai în temeiul acţiunii în regres a statului, împotriva celui care cu rea credinţă sau din gravă neglijenţă a provocat situaţia generatoare de daune.

Răspunderea autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public este tot o răspundere obiectivă având în vedere că cel vătămat, nu este ţinut să dovedească o culpă a administraţiei sau a funcţionarului public, ci doar

293293

Page 163: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

paguba pe care a suferit-o, în urma modului de concepere a serviciului public şi a limitelor acestuia.

În literatura de specialitate răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege este privită diferit. În concepţia doctrinei de drept civil această răspundere are un caracter special şi se completează cu dispoziţiile dreptului comun în materie, răspunderea civilă delictuală (114).Potrivit acestei concepţii prejudiciul material sau moral supus reparaţiei trebuie să fie urmarea vătămării unui drept dar nu şi a unui interes legitim, ca în cazul răspunderii civile delictuale comune, astfel cum rezultă din dispoziţiile de principiu ale articolului 52 din Constituţie care proclamă că poate pretinde recuperarea pagubei numai persoana vătămată într-un drept al său. Această răspundere are un caracter obiectiv, independent de culpă fiind fundamentată pe obligaţia legală de garanţie iar răspunderea funcţionarului public este bazată pe culpa acestuia care poate fi obligat la plata daunelor în solidar cu autoritatea administrativă. Dacă autoritatea administrativă a fost obligată la despăgubiri are la dispoziţie acţiunea în regres contra funcţionarului vinovat potrivit articolelor 998-999 din Codul civil întrucât raporturile dintre aceştia sunt identice cu răspunderea dintre comitent şi prepus, cu deosebirea că răspunderea este solidară, prin efectul legii iar nu in solidum.

După apariţia Legii 29/1990 privind contenciosul administrativ stabilirea naturii juridice a răspunderii autorităţilor administrative şi funcţionarilor publici pentru faptele administrative vătămătoare a constituit o preocupare şi pentru autorii de drept public, care au aplicat şi dezvoltat în lucrările lor, tezele anterioare referitoare la natura administrativ-patrimonială a acestei forme de responsabilitate juridică, cu unele nuanţări de la un doctrinar la altul.

Punctul de vedere dominant este cel care consideră că prejudiciul cauzat prin actele administrative vătămătoare se repară integral iar pentru fundamentarea acestei teze nu este nevoie să se recurgă la dispoziţiile de principiu ale dreptului civil, ci doar la cele ale dreptului constituţional şi respectiv ale dreptului administrativ. Se are în vedere principiul după care drepturile fundamentale ale cetăţenilor se exercită integral şi nestingherit iar repararea integrală a pagubei este o consecinţă legitimă a integralităţii drepturilor cetăţenilor fiind garantată de normele dreptului constituţional şi administrativ.(115)

În ce priveşte răspunderea funcţionarului public, această concepţie promovează ideea că devreme ce răspunderea autorităţii este de drept public, aceeaşi natură juridică trebuie dată şi responsabilităţii funcţionarului public care a elaborat actul administrativ sau care se face vinovat de refuzul nerezolvării cererii .(116)

O problemă controversată în legătură cu răspunderea administrativ-patrimonială este aceea de a şti dacă această răspundere are un caracter obiectiv, adică fără vina unui subiect de drept anume sau dacă acesta se răsfrânge asupra colectivităţii pentru care s-a creat şi funcţionează respectivul serviciu public fiind vorba de un risc asumat, ori dimpotrivă această răspundere este una subiectivă, bazată pe culpa organului administrativ şi a funcţionarului public.

294294

Page 164: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

În opinia majoritară se apreciază că răspunderea administrativ-patrimonială pentru actele administrative sau pentru refuzul nejustificat de a răspunde la o cerere este o responsabilitate obiectivă care scuteşte reclamantul de sarcina dovedirii culpei organului administrativ şi a funcţionarului public întrucât aceasta se prezumă de legiuitor. (117)

Într-o altă concepţie se susţine că această formă de răspundere administrativă este fundamentată pe ideea de culpă întrucât orice răspundere este urmarea unei conduite contrare normelor generale statornicite de societate, neputând exista responsabilitate fără vina subiectului de a fi optat într-un anumit fel. Prin urmare este necesar ca organul administrativ să fie culpabil pentru a putea fi obligat la despăgubire. (118) În acest sens se consideră că legiuitorul nostru prin Legea contenciosului administrativ aduce suficiente elemente pentru a se lăsa să se înţeleagă că deşi nu cere reclamantului să dovedească culpa organului sau a funcţionarului public, nu suntem în prezenţa unei răspunderi obiective. Legea asimilează „refuzul nejustificat” cu actul administrativ şi ori de câte ori instanţa de contencios administrativ califică refuzul ca nejustificat, înseamnă că acesta este determinat de o atitudine culpabilă a autorităţii publice. Prin deducţie această logică se aplică şi în cazul actului administrativ propriu-zis, constatat ca fiind ilegal.

În opinia noastră legea reglementează o răspundere administrativă reparatorie obiectivă care are semnificaţia unei garanţii de drept public, în apărarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor fiind înfăptuită de către instanţele de contencios administrativ, fără să fie nevoie ca reclamantul să dovedească culpa autorităţilor publice şi a funcţionarilor acestora. Susţinerea că „filozofia vorbind, nu poate exista răspundere juridică fără culpă” este neîntemeiată. Fiecare formă de răspundere îşi are fundamentul în specificul raporturilor juridice pe care se bazează iar conceptul de culpă, caracteristic vechilor tipare juridice ale răspunderii subiective, nu mai corespunde în totalitate, noilor realităţi sociale în continuă schimbare.

Pe de altă parte este de remarcat, că răspunderea reparatorie a administraţiei şi a funcţionarilor publici pentru funcţionarea defectuoasă a serviciului public este o responsabilitate bazată pe culpă.

O altă problemă care se impune a fi clarificată este cea referitoare la admiterea responsabilităţii statului şi a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale. Într-o părere pe care o împărtăşim se susţine că în baza unor dispoziţii legale exprese, organele administrative pot fi obligate la repararea prejudiciilor cauzate prin acte legale, dacă interesele societăţii impun acest fapt. (119) În celelalte cazuri, potrivit principiului „ qui jure ututur neminem leadit” organul administrativ nu este obligat să repare prejudiciul cauzat unui terţ printr-un act legal. Această intenţie a legiuitorului este evidentă din reglementările speciale care reglementează astfel de situaţii. Bunăoară în articolul 15 din Legea privind desfăşurarea în siguranţă a activităţilor nucleare (120) se prevede că „retragerea în mod excepţional a autorizaţiei eliberate în mod legal îndreptăţeşte pe titularul autorizaţiei la primirea unei compensaţii din partea autorităţii care a dispus retragerea autorizaţiei”. Valoarea compensaţiei se va determina ţinând seama atât de interesul public, cât şi de cel al titularului

295295

Page 165: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

autorizaţiei retrase, precum şi de motivele care au condus la retragerea autorizaţiei. Cuantumul compensaţiei se stabileşte prin înţelegerea părţilor sau, în caz de neînţelegere, de către instanţa judecătorească.

Într-o altă opinie se consideră că actuala reglementare constituţională, nu se opune la admiterea responsabilităţii statului şi a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale întrucât legea nu mai condiţionează caracterul ilicit al actului şi în consecinţă,articolul 52 din Constituţie permite repararea prejudiciului cauzat printr-un act legal fără să fie necesară anularea acestuia, în baza principiului solidarităţii sociale. Când legiuitorul constituant a vrut să fie atacat un act legal a prevăzut în mod expres acest fapt.(121)

Persoanele fizice şi juridice au îndatoriri impuse în mod unilateral de către stat, în interesul general al societăţii. Aceste îndatoriri sunt obligaţii de drept public fiind reclamate de acest interes şi izvorăsc direct din lege, în baza unor raporturi administrative de conformare.(122) Când s-a produs o daună prin nerespectarea acestor obligaţii, răspunderea persoanelor fizice şi juridice este una reparatorie, autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală.

Bunăoară pentru nerespectarea normelor legale referitoare la poluarea mediului, în literatura de specialitate s-a formulat teza răspunderii ecologice ca o răspundere reparatorie autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală.(123) Se are în vedere legislaţia mediului care s-a modificat radical fiind bazată pe o concepţie modernă, fundamentată pe principiul „poluatorul plăteşte” şi un alt mod de abordare a instituţiei răspunderii juridice pentru poluare.

Potrivit articolului 79 lit. d din Legea mediului(124) poluatorul trebuie să suporte costul pentru repararea prejudiciului cauzat şi să înlăture urmările produse de acesta, restabilind condiţiile anterioare producerii prejudiciului iar în articolul 3 se consacră regula în baza căreia „poluatorul plăteşte”. Aceste prevederi legale reglementează o sancţiune specifică, de dreptul mediului al cărei regim juridic este completat de dispoziţiile pertinente de drept administrativ, ca drept comun în materie. În consecinţă răspunderea ecologică este o răspundere reparatorie administrativă, de dreptul mediului.

Normele dreptului mediului consacră şi alte sancţiuni de natură administrativă cum sunt bunăoară retragerea autorizaţiei de mediu, suspendarea exercitării anumitor activităţi, oprirea în tot sau în parte, temporar sau definitiv a activităţii poluatorului etc.

Protecţia mediului este sarcina primordială a autorităţilor administraţiei publice care se înfăptuieşte, cu contribuţia mai multor ramuri de drept, în primul rând de dreptul mediului şi dreptul administrativ, cu posibilitatea de a se rezolva unele probleme ale protecţiei mediului şi de alte ramuri de drept iar normele dreptului mediului sunt cu foarte puţine excepţii, norme de drept public. Protecţia mediului nu este o sarcină a dreptului civil şi ca urmare, noţiunile de prejudiciu ecologic, răspundere ecologică trebuie căutate în afara dreptului civil şi dincolo de răspunderea civilă.

În consecinţă răspunderea administrativ-patrimonială pentru mediu este atrasă în cadrul raporturilor juridice pentru poluare, reglementate de normele administrative de protecţia mediului, fiind o răspundere obiectivă, independent de

296296

Page 166: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

culpă, specifică răspunderii administrative reparatorie prin care se ocroteşte un interes public.

Note bibliograficeCAPITOLUL IIIResponsabilitatea administrativă

1. L.Barac, Răspunderea şi sancţiunea juridică, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997,p.5;2. M.Florea, Responsabilitatea acţiunii sociale, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică,

Bucureşti, 1976,p.6;3. Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei, Bucureşti 1984, p.778, 8o1;4. A se vedea C.Stătescu, C.Bârsan, Teoria generală a obligaţiilor,

Bucureşti,1992,p.199; C.Bulai, Manual de drept penal, partea generală, Editura All, Bucureşti 1997,p.310;

5. G.Boboş, Teoria generală a dreptului, Bucureşti, 1996, p.264;6. M.Costin, Responsabilitatea juridică în dreptul RSR, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1974,

p.27;7. I.Gliga, Consideraţii cu privire la definirea răspunderii juridice, în Studia Universitatis,

Babeş Bolyai, Cluj,1970,p.100;8. I.Iovănaş, Consideraţii teoretice cu privire la răspunderea administrativă, în dreptul

R.S.R., Teză de doctorat, Cluj, 1968,p.49.9. G.Boboş, Răspunderea şi responsabilitatea în domeniul dreptului, în Revista Fiat

Justiţia, nr.1/1996,p.11;10. M.Florea, Op.cit.,p.25;11. G.Boboş, Răspunderea şi responsabilitatea …op.cit.p.14;12. M.Florea, op.cit. p.31;13. A.Hlaveck, Problema responsabilităţii, în Revista de filozofie, nr.2/1975, p.161;14. A se vedea şi Farkaş Endre, Etica responsabilităţii- responsabilitatea eticii, în

Revista de filozofie nr.2/1975,p.181;15. M.Florea,op.cit. p.25;16. M.Popa, Prelegeri de sociologie juridică, Bucureşti, 1989, p.209;17. Ibidem;18. V.Dabu, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura Global Lex, Bucureşti

1999,p.19. Ibidem;20. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Allbek, Bucureşti, Ediţia III-

a,2002,p.355;21. A. Ţiclea, M.Toma, Societăţile comerciale. Răspunderea contravenţională, Casa de

Editură şi presă Şansa SRL, Bucureşti 1992,p.9, I. Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti 1977,p.335, Al.Negoiţă, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, T.U.B., 1981, p.274, etc;

22. A. Iorgovan, op.cit.p.356;23. V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex,

Bucureşti,1993,p.383;24. A. Iorgovan, op.cit.p.158;25. I. Iovănaş,op.cit.p.328;

26. V. Dabu, op.cit.155; 27. V. Bara, Statul şi societatea civilă, în Revista Aletheia, nr.9/1998, Oradea, p.79;

28. V. Bara, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Editura, Transilvanica, Satu-Mare, 1998, p.20;

29. A se vedea C.Oprişan, Sancţiunile în dreptul civil român – o posibilă sinteză, în Revista română de drept nr.11/1982, p.11;

30. R. Petrescu, Contestaţia la executare silită imobiliară, Editura Oscar print, Bucureşti, 2002,p.12;

297297

Page 167: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

31. L.Preutescu, Curs de procedură civilă, Bucureşti, 1947,p.330, punctul 135;32. ibidem p.118;33. Rene Japoit, Traite elementaire de procedure civile et comerciale, p.148;34. A se vedea I. Neagu, Drept procesual penal, vol.I, T.U.B.- 1979,p.215;

N.Voiculescu, Sancţiunile procesuale penale în A.U.B.nr.1/1971, p.121; A.Iorgovan, Drept administrativ, Editura Procardia, Bucureşti 1993,p.179;

35. A.Iorgovan op.cit.p.35636. ibidem37.A. de Laumbdere, Traite elementaire de droit administratif, L.G.D.I. vol.I, Paris 1970,p.28138. Ordonanţa Guvernului nr.61 din 29 august 2002, Publicată înM.of. partea I-a nr.644

din 30 august 2002;39. Al. Seşan, Gh. Tiplea, N.Popa, Impozitele şi taxele de la populaţie, Editura Ştiinţifică,

Bucureşti,1956,p.61;40. V. Stănescu, Manual de drept financiar, vol.I, Editura didactică şi pedagogică,

Bucureşti,1958,p.260;41. D.Drosu Sapuna, S.Iliescu, D. Coman Sava, Procedura fiscală, Editura Oscar Print,

Bucureşti, 1996, p.102;42. I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureşti 1994,p.139; În acest sens se mai

apreciază că majorările de întârziere sunt sancţiuni specifice de drept financiar deoarece pe de o parte sunt atrase de încălcarea normelor legale privind nerespectarea termenelor de plată a sumelor datorate bugetului de stat iar pe de altă parte, termenele de plată şi nivelul majorărilor de întârziere sunt stabilite prin acte normative care reglementează vărsarea la buget a veniturilor respective.(V.Pătulea, Formele răspunderii juridice în legătură cu execuţia bugetară, în Revista Dreptul nr.3/1999, p.36;) În Franţa sancţiunile fiscale pronunţate de administraţie se împart în majorări de întârziere (indemnităţi de întârziere) şi amenzi fiscale după cum contribuabilul este de bună sau rea-credinţă (L. Trotobas, J.M. Cotteret, Droit fiscal, 7 e, edition,Precis Dalloz, Paris, 1992, p.41;

43. V.Bara, Teză de doctorat, Universitatea Babeş-Bolyai, Facultatea de drept,1999, Obligaţiile financiar bugetare în contextul obligaţiilor juridice p.66.

44. Ordonanţa Guvernului nr.61/2002, op.cit.45. Conferinţa tehnică anuală CIAT, Paris 2002 – “Pilotajul administraţiei fiscale,

evaluarea performanţei şi noile tehnologii”.46. A.Iorgovan, op.cit.vol.II p.362;47. ibidem;48. Valerică Dabu, op cit.p.243;49. Art.70 din Legea privind statutul funcţionarilor publici;50. Legea nr.53/2003 Publicată în Monitorul Oficial nr.72 din 5 februarie 2003;51.Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.757 din 29 octombrie 2003;52. Ibidem;53. Ibidem;54. Antonie Iorgovan, op cit.vol.II,p.341;55. Ibidem;56. I.Neagu, Drept procesual penal, Partea generală, vol.I Tipografia Universităţii

Bucureşti, 1979, p.215, N.Volonciu, sancţiunile procesuale penale în Analele Universităţii Bucureşti nr.1/1971,p.121;

57. N.Iliescu, Explicaţii teoretice ale Codului de procedură penală, Editura Academiei, Bucureşti, 1975, vol.I, p.414;

58. V.Dabu, op.cit. p.48;59. Codul de procedură civilă a fost modificat prin O.U.G. nr. 138/2000 publicată în

M.of.partea I, nr.479 din 2 octombrie 2000;60. Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.122 din 8 noiembrie 1990;61. Republicată în Monitorul Oficial partea I nr.187 din 7 august 1997;62. Matei Basarab, Drept penal, partea generală, Editura fundaţiei „Chemarea” Iaşi,

1992, Vol.II, p.447;63. V.Dabu, op.cit.p.49;

298298

Page 168: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

64. Matei Basarab, Drept penal, partea generală, Editura Fundaţiei „Chemarea”, Iaşi, Vol.I 1992, p.83;

65. A.Iorgovan, op.cit. Vol.II, p.342;66. A se vedea Vintilă Dongoroz, Drept penal, Bucureşti, 1939, p.306;67. Acest act normativ a fost abrogat prin Legea 32/1968 privind regimul juridic al

contravenţiilor;68. I.Poenaru, Reglementarea legală a contravenţiilor, Editura Lumina Lex, 2000, p.3;69.Publicată în Buletinul Oficial partea I nr. 148 din 14 noiembrie 1968;70.Publicat în Buletinul oficial partea I, nr.21 din 3 mai 1966;71. Publicat în Buletinul Oficial partea I, nr.33 din 13 aprilie 1970;72. Publicată în Monitorul oficial partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001;73. Publicată în Monitorul oficial partea I nr.268 din 22 aprilie 2002;74. A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.III, Editura Procardia, Bucureşti,

1993; M.N. Costin, Răspunderea juridică în dreptul R.S.R., p.145;75. A se vedea V. Bara, Consideraţii privind răspunderea contravenţională specială, în

Analele Universităţii Oradea, seria Drept, 1994, p.5;76. A se vedea, I. Tudor, Răspunderea administrativă… Editura Dacia, Cluj-Napoca,

1981,p.141;77. Tribunalul Suprem, Secţia penală, Decizia 2448/1982, în Revista română de drept

nr.10/1983,p.74;78. A. Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Universitatea din

Bucureşti,1989,p.163;79. I.Poenaru, Reglementarea contravenţiilor, Editura Lumina Lex, 1998, p.10;80. V..Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, partea generală Editura Lumina

Lex, Bucureşti, 1993, p.402;81. R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p.460;82. M.M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, Contravenţia, Editura Institutul European,

Iaşi, 1997,p.53;83. În acest sens V.Bara op.cit.p.7, C. Butiuc, Notă critică la sentinţa civilă nr.395 din 17

ianuarie 1994 a Judecătoriei Sibiu, în revista Dreptul nr.8/1995,p.92;84. C.L. Popescu, Principiul legalităţii încriminării pedepselor… în revista Dreptul

nr.4/1994, p.45;85. Articolul 1 din Legea 180/2002 prin care s-a aprobat Ordonanţa Guvernului nr.2/2001

privind regimul juridic al contravenţiilor;86.V. Gionea, Regimul stabilirii, sancţionării şi prescrierii contravenţiilor… în Revista

română de drept nr.6/1969,p.41;87. A Iorgovan, op.cit. vol.II, Ediţia III-a,p.386;88. I.Poenaru, Reglementarea legală a contravenţiilor Editura Lumina Lex, 2002, p.24;89. R. Gherghinescu, Reguli de bază ale elaborării şi aplicării reglementărilor privind

stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, în Revista română de drept, nr.8/1973,p.67;90. E. Bolbose, stabilirea sancţiunii contravenţionale în cazul succesiunii legilor, în

Revista română de drept nr.9/1973, p.62;91.M.Frunză, noul regim al contravenţiilor, în Revista română de drept, nr.21 l969,p.30;92. G.Antoniu, Despre infractor, acţiunea infracţională şi vinovăţia, în Revista română de

drept nr.8/1968,p.80;93. Tribunalul Suprem, Secţia penală decizia nr.142/1965, Culegere de decizii,

1965,p.326;94. Republicată în Monitorul oficial, Partea I, nr.3 din 13 ianuarie 1997;95. Publicată în Monitorul oficial partea I nr.213 din 31 august 1993;96. Publicată în Monitorul oficial Partea I, nr.238 din 9.04.200297. A se vedea art.138 alin.2, din O.G.nr.61/2002, publicată în Monitorul oficial partea I,

nr.644 din 30.08.200298. A se vedea O.G. 55/2002 privind regimul juridic al activităţii în folosul comunităţii…

Publicată în M.of. partea I nr.642 din 30 august 2002.99. A.Iorgovan, op.cit.vol.II, Ediţia III-a, p.409;

299299

Page 169: Cap.ii bFormele Actiuni Administr.

100. I.Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Supliment, Tipografia Universităţii Bucureşti, 1978, p.33;

101. R. Ionescu, op.cit., p.233;102. A. Iorgovan, op.cit.vol.II, Ediţia III-a, p.428; M.M.Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache,

op.cit.p.66;103. V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală,

Editura All Beck, Bucureşti, 1996, p.451;104. In acest sens Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-

administrative, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.613; R.N. Petrescu, op. cit. p.490;105. I.Poenaru, op.cit.p.108;106. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.26/1997 privind protecţia copilului,

Republicată în M.Of.partea I, nr.276 din 24 iulie 1998;107. Legea 416/2001 privind venitul minim garantat, Publicată în M.of partea I,

nr. 401 din 20 iulie 2001;108. Voicu Bara, Drept administrativ şi instituţii politico administrative, Editura

Transilvanica, 1998, p.309; M.M. Pivniceru şi alţii op.cit. p.90;109. V.Bara, op.cit. p.310; V.Dabu, op.cit.p.335;110. Curtea Supremă de Justiţie, secţia civilă, Decizia nr.609/1993, în Revista

Dreptul nr.12,1993, p.87;111. Legea 677/2001, Publicată în M.of. partea I nr.790 din 12 decembrie

2001;112. A se vedea Ordonanţa Guvernului nr.61/2002;113. L. Ungur, Stabilirea şi executarea despăgubirilor civile… în Revista

Dreptul nr.8/1999, p.77;114. L. Pop Drept civil, Teoria generală a obligaţiilor, Editura Fundaţiei

Chemarea Iaşi, 1994, p.309; A. Corhan, Repararea prejudiciului prin echivalent bănesc, Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999, p.222;

115.I. Iovănaş, Dreptul administrativ , Editura Servo Sat, Arad 1997, p.172; A. Iorgovan op.cit.p.326;116. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, 1996, p.331;117. T.Drăganu, Natura răspunderii patrimoniale a organelor administraţiei de stat… în

Revista Română de Drept, nr.7/1973,p.48; M.Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Editura Academiei RSR, Bucureşti, 1972,p.324;

118. I.Iovănaş, op.cit.p.1758;119. A. Iorgovan, op. Cit.p.333;120. Legea nr.111/1996, publicată în M.of. nr.267/1996, republicată în M.of. partea I,

nr.78 din 18 februarie 1998 modificatăprin Legea nr.193/2003, Publicată în M.of.partea I, nr.343 din 20 mai 2003;

121. V.Dabu op.cit.p.61;122. A. Iorgovan, op.cit. vol.II, Ediţia III-a p.364;123. E. Lupan, Dreptul mediului, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p.183; M. Duţu,

Specificul sancţiunilor de drept al mediului, în Dreptul nr.10-11/1994, p.71;124. Legea nr. 137/1995 publicată în M.of.Partea I nr.304 din 30 decembrie 1995,

Republicată în M.of.partea I nr.70 din 17.02.2000;

300300


Recommended