1.Necesitatea existenţei sectorului publicApare în mod firesc întrebarea: de ce avem nevoie de un sector publice?Răspunsul poate fi identificat în literatura de specialitate care recunoaşte că principiul liberei iniţiative nu permite decât o funcţionare imperfectă a economiei de piaţă. Toate curentele de gândire cu privire la rolul statului în economie sfârşesc prin a recunoaşte faptul că, privită prin prisma eficienţei, orice economie bazată exclusiv pe piaţă este imposibil să opereze eficient. Este relevantă în acest sens opinia economistului american John Kenneth Galbraith2 care, preocupat de edificarea unei societăţi perfecte, după ce arată că socialismul nu poate fi considerat o structură viabilă a societăţii perfecte, dar nici capitalismul în forma sa clasică nu îndeplineşte această condiţie, afirmă: " o economie modernă nu poate, fără intervenţia guvernului, să ajungă la un nivel performant şi la un progres general continuu. Pot interveni operaţiuni de amploare riscante şi păgubitoare, pot exista crize şi recesiuni dureroase şi de lungă durată. Măsurile adecvate ce trebuie luate pentru a le controla sunt foarte controversate, dar nu există nici o îndoială că starul este cel care are responsabilitatea să le ia".Sursele specifice ale slăbiciunii (eşecului) pieţei şi care fac necesară intervenţia statului şi existenţa sectorului public includ3:- externalităţile sau "efectele de vecinătate" ce apar atunci când producerea sau consumul unui bun de către o parte impun costuri sau beneficii unei alte părţi, dar acestea nu sunt incluse în deciziile părţii care Ie creiază (ex. poluarea mediului).- asigurarea unor bunuri şi mai ales servicii publice care nu pot fi furnizate în mod adecvat de către sectorul privat. Acestea au trei caracteristici; a)'nu au concurenţă în consum; b) sunt neexclusive . Aceasta pentru că furnizorul sau proprietarul serviciului colectiv nu are posibilitatea să rezerve utilizarea serviciului numai celor care ar putea să-1 cumpere la un anumit preţ; c) adesea nu se poate renunţa la ele. Ultimele două caracteristici vizează neputinţa pieţei de a le produce, ceea ce impune rolul guvernului în furnizarea lor, finanţarea fiind asigurată prin fiscalitate- puterea de piaţă (market power) reprezintă abilitatea unuia sau mai multor producători de a altera preţul pieţei pentru un bun sau serviciu prin organizarea producţiei sub forma monopolului sau oligopolului. Guvernul trebuie să ia măsuri de stimulare a concurenţei prin legi, reglementări, subvenţii etc;- existenţa monopolului natural care face ca o firmă să poată realiza întreaga producţie într-un anumit domeniu la un cost mediu mai redus decât la majoritatea firmelor mici;- inechitatea se referă la faptul că piaţa poate să dicteze o nedorită distribuţie a veniturilor în societate (faţă de ceea ce societatea consideră a fi echitabil). Aceasta poate veni în contradicţie cu obiectivul guvernului de maximizare a bunăstării sociale şi necesită o anumită politică de redistribuire a veniturilor şi bogăţiei;- informaţia incompletă este costisitoare pentru consumatori şi producători cu privire la calitatea produselor finale şi factorii de producţie pe care aceştia îi cumpără;- incertitudinea este şi ea costisitoare, deoarece actorii pieţei trebuie să obţină informaţie previzională privitoare la cursul probabil al evenimentului pentru un viitor incert.Evoluţia sectorului publicOdată argumentată şi admisă existenţa sectorului public se naşte o nouă întrebare cu privire la proporţia sau dimensiunea acestuia, întrebare asupra căreia disputa economiştilor este actualmente mai aprigă ca oricând.

De-a lungul istoriei moderne a gândirii economice, în legătură cu noţiunea de sector public (în sens larg - stat) putem distinge trei paradigme: liberală, a bunăstării sociale şi dirijistă4. Ele sunt expresia unor ideologii care au dominat anumite perioade, sporind sau diminuând activităţile reglementate de stat sau a celor aflate în proprietatea sa. Fără pretenţia unei tratări exhaustive vom încerca să evidenţiem succint trăsăturile lor semnificative.Statul liberal, în gândirea economiştilor clasici, este un stat minimal, cu o acţiune neutră în economie, organizarea activităţilor productive şi distribuţia veniturilor fiind lăsată pe seama "mâinii invizibile" a pieţelor (Adam Smith). Structura economiilor în secolul al XlX-lea fiind simplă, raporturile sociale puţin complicate şi bunurile şi serviciile fără piaţă restrânse ca număr, sectorul public nu putea să aibă decât o dimensiune nesemnificativă.Deşi paradigma liberală a avut continuitate, denaturările în practica guvernării impuse de organizarea "economiilor de război", emanciparea marxistă a proletariatului, evoluţia ciclică a economiilor, şomajul, inflaţia, puterea monopolurilor au determinat reluarea discuţiei cu privire la funcţiile guvernării şi implicit la sectorul public.Paradigma Statului bunăstării sociale a apărut mai întâi ca o creaţie a politicienilor (între care Bismark, Disraeli şi Roosevelt) şi abia ulterior a fost ilustrată prin opera economiştilor (Pigou, Samuelson şi alţii).Economiştii bunăstării pun în evidenţă imperfecţiunile (slăbiciunile) pieţei, pe care le-am ilustrat deja, şi afirmă că a lăsa totul pe seama pieţei echivalează cu a accepta o pierdere de resurse. Aceste imperfecţiuni trebuie corectate prin intervenţia activă a statului, conceptualizat ca stat al bunăstării (welfare state).Economiştii bunăstării admit restrângerea libertăţilor economice şi politice individuale dacă prin acest sacrificiu se asigură stabilitatea economiei, distribuirea echitabilă a veniturilor şi bunăstarea populaţiei.Paradigma Statului dirijist a căutat un alt tip de stat decât cel capitalist sau socialist bolşevic. Promotorii săi (Myrdal, Singer, Baran, Peroux) manifestau neâncredere qasi-totală faţă de potentele pieţei libere dar considerau totuşi că trebuie prezervate libertăţile politice ale cetăţenilor şi unele stimulente private (profit) cu scopul dezvoltării unei societăţi echitabile. Ei au conceput pentru stat două roluri inedite: organizator al activităţii economice şi actor economic.Pentru a asigura dezvoltarea unor ramuri economice noi, formarea capitalului uman, dezvoltarea infrastructurii şi a industriilor strategice, statul trebuie să-şi asume funcţia de coordonare planificată a economiei şi de alocare a resurselor. Au fost concepute şi instrumentele necesare stabilirii de obiective şi cuantificaţii performanţelor, atât pe ansamblul economiei cât şi pe sectoare şi ramuri (analiza input-output, programarea liniară, modelele liniare de creştere economică, modelele econometrice etc).

2. Funcţiile sectorului publicOdată admisă necesitatea coabitării sectorului privat cu sectorul public, se naşte o firească întrebare cu privire la funcţiile pe care acesta din urmă trebuie să le îndeplinească în economiile contemporane.Examinarea evoluţiei sectorului public şi a numeroşilor factori care au determinat extensia acestuia de-a lungul ultimului secol relevă faptul că statul îndeplineşte multiple funcţii în economiile contemporane. Analiza acestora presupune

ordonarea lor în categorii bine determinate. Printre clasificările posibile, cea care s-a impus în opinia economiştilor a fost cea propusă de Musgrave în 1959. El atribuie statului trei funcţii de bază: funcţia alocativă; funcţia redistributivă; funcţia reglativă.Funcţia alocativă consta în alocarea optimală a resurselor economice rare în scopul realizării bunăstării colectivităţii.Datorită unor slăbiciuni ale pieţei, este posibil şi necesar ca statul (guvernul) să intervină în funcţia alocativă a pieţei prin promovarea unor politici care să corecteze sau să compenseze asemenea slăbiciuni.în această categorie de eşecuri ale pieţei se regăsesc:- bunurile publice care prin dispersia nediferenţiată în cadrul producţiei şi accesul neângrădit la consum, generează o scădere a motivaţiei economice de a le produce din partea sectorului privat. De aceea oferta de bunuri publice este preluată de către stat care asigură resursele necesare realizării şi distribuţiei lor;- puterea de piaţă şi monopolul natural care generează concurenţă imperfectă şi permit majorări nejustificate de preţuri sau diminuarea voluntară a producţiei, făcând necesară intervenţia statului prin reglementări antimonopol şi controlul preţurilor, pentru ameliorarea eficienţei mecanismelor de piaţă;- apariţia unor externalităţi (poluarea, spre ex.) în urma cărora unii agenţi economici impun terţilor costuri suplimentare sau absorb beneficii fără a plăti o recompensă corespondentă. Statul trebuie să intervină pentru corectarea efectelor externalităţilor negative "internalizând" costurile acestora prin două tipuri de acţiuni: a) măsuri legislative care forţează pe cei care le generează să suporte toate costurile producerii lor; b) impozite specifice (taxe ecologice) care ulterior finanţează măsurile de eliminare a efectelor externalităţilor.Funcţia redistributivă a apărut din necesitatea de a asigura o repartiţie echitabilă a bunăstării (mai concret a veniturilor şi averii) între indivizi, regiuni şi generaţii. Este cunoscut faptul că orice sistem de piaţă generează inegalităţi în distribuirea veniturilor, întrucât utilizează exclusiv criteriul distribuirii factorilor de producţie, în absenţa sectorului public. Dar factorii de producţie sunt inegali repartizaţi iar aptitudinile lucrătorilor sunt diferite de la persoană la persoană, ceea ce face ca piaţa să nu poată asigura o repartiţie echitabilă a veniturilor. De aici, necesitatea unei intervenţii corectoare din partea statului pentru diminuarea inegalităţilor. Cele mai utilizate instrumente în politica de redistribuire sunt: fiscalitatea (prin practicarea de impozite progresive); cheltuidile_public_e__dsLJ;rarisfer. (transferuri către populaţie, subvenţii) şi intervenţiile asupra mecanismelor. de_fix.are_a prejun_lq_r__(prin politica salariilor minime, controlul chiriilor, subvenţionarea preţurilor anumitor produse, etc).Funcţia reglativă (de stabilizare). Din punct de vedere istoric, cea mai recentă şi, în unele privinţe, cea mai importantă funcţie a statului este cea de stabilizare a economiei, adică sprijinirea economiei private pentru a realiza atât folosirea deplină a resurselor, cât şi a unui nivel stabil al preţurilor. Practic, politica de stabilizare a statului încearcă să realizeze un compromis rezonabil între două obiective, adesea conflictuale: folosirea deplină a forţei de muncă (reducerea şomajului) şi stăpânirea inflaţiei.Funcţia reglativă a statului se exercită prin intermediul unui ansamblu de instrumente ale politicii macroeconomice cuprinzând atât instrumente bugetare ce derivă din autoritatea de a efectua cheltuieli publice şi de a institui impozite, cât şi instrumente monetare în

virtutea autorităţii de reglementare a activităţilor fmanciar-bancare ce permite reglarea ofertei de masă monetară, a ratelor dobânzilor, a condiţiilor de acordare a creditelor.

3.Conţinutul bugetului publicNoţiunea de buget poate fi abordată din mai multe puncte de vedere: sub aspect formal, sub aspect juridic, ca instrument al politicii economice şi sociale.Sub aspect formal, bugetul public reprezintă documentul program în care statul înscrie anual mărimea şi structura veniturilor şi cheltuielilor din cadrul economiei publice. Veniturile sunt grupate după caracterul lor (fiscal sau nefiscal) şi după sursa de provenienţă, în cadrul fiecărei subdiviziuni stabilindu-se nivelul încasărilor. Cheltuielile se înscriu după destinaţia pe care o capătă (pe domenii de activitate, ramuri sau subramuri) şi după conţinutul lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de capital etc.) stabilindu-se nivelul acestora. Pe scurt, bugetul public reflectă activitatea privind finanţele publice ale unui stat.Sub aspect juridic, bugetul public este actul prin care se prevăd şi se aprobă prin lege veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale altor entităţi de drept public. Se desprind, de aici, următoarele trăsături ale bugetului public:a) caracterul de previziune, acesta prezentându-se ca un tablou evaluativ şi comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice; elaborarea sa reprezintă un act esenţial al activităţii guvernului, bugetul fiind expresia financiară a programului de acţiune al guvernului în domeniul economic şi social;b) caracterul de autorizare, acesta fiind actul prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să perceapă anumite venituri publice şi să le cheltuiască în acord cu prevederile legale;c) caracterul anual, anul bugetar fiind considerat cel mai potrivit interval pentru a previziona şi urmări execuţia indicatorilor bugetari.Bugetul se diferenţiază de aceasta, acesta fiind definit ca ansamblul de conturi care descriu, pentru un, an financiar, totalitatea resurselor şi cheltuielilor statului. Aceste conturi, conţinute tipologic şi în legea finanţelor publice, sunt prezentate în buget, în mod detaliat, şi evaluate cifric cu nivelurile lor proiectate sau efective.Există, de altfel, trei categorii de legi ale finanţelor (ale bugetului):a) legea anuală a finanţelor sau legea bugetului iniţial, votată în Parlament la începutul anului considerat;b) legile rectificative ale finanţelor, în număr variabil, care rectifică, dacă este cazul, prevederile legii bugetului iniţial;c) legea de reglementare (regularizare) a finanţelor sau legea de execuţie a bugetului, adoptată de Parlament după expirarea anului bugetar care constată execuţia reală a bugetului şi aprobă diferenţele faţă de previziunile din legea bugetară iniţială completată prin legile rectificative.Sub aspect economic, bugetul de stat reprezintă relaţii economice sub formă bănească ce iau naştere în procesul repartiţiei produsului intern brut în legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului. El apare ca un dublu sistem de fluxuri financiare: fluxuri financiare de mobilizare a resurselor financiare publice; fluxuri financiare de repartizare ce se degajă în procesul de gestionare a acestor resurse. Prin intermediul bugetului, un segment important din PIB (peste 40% în ţările dezvoltate) este inclus în procesul de planificare la nivel macroeconomic.

Componentele bugetului publicStructura sistemului bugetar aiTiecărei ţări depinde de structura organizatorică a statului. Din acest punct de vedere, statele pot fi de tip unitar (ca de exemplu, Franţa, Olanda, Italia, Grecia, Turcia, România, etc.) şi de tip federal (SUA, Canada, Germania, Elveţia, Austria, India, Mexic, Brazilia, ş.a.).Statele de tip unitar au o legislaţie unică şi organe centrale unice ale puterii şi administraţiei de stat, iar teritoriile acestora se împart în unităţi administrativ- teritoriale ce poartă denumiri diferite de la stat la stat (judeţe, oraşe, comune, departamente, provincii, etc). La nivelul acestora funcţionează organe locale ale puterii şi administraţiei de stat.Structura sistemului bugetar în statele de tip unitar cuprinde două trepte (niveluri): un buget al administraţiei centrale de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică (bugetele locale).Statele de tip federal au o structură în trei trepte, care cuprinde: federaţia, statele membre ale federaţiei (landuri, cantoane, etc.) şi unităţile administrativ- teritoriale proprii fiecărui stat membru al federaţiei. La nivelul federaţiei, funcţionează organe supreme ale puterii şi administraţiei federale, care au competenţe atât pe plan intern (în domeniile şi limitele stabilite prin constituţie) cât şi pe plan internaţional.Corespunzător acestei structuri organizatorice, în statele de tip federal, sistemul bugetar este organizat în trei trepte:, bugetul federaţiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federaţiei şi bugetele locale.Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între verigile componente ale sistemului bugetar, în fiecare stat, se face în funcţie de modul în care au fost delimitate atribuţiile între aparatul de stat central şi cel local. Această delimitare nu este definitivă ci evoluează în timp, tendinţa ce se manifestă fiind aceea de descentralizare şi lărgire a competenţelor organelor locale, deşi, ca excepţie, pot apărea şi fenomene inverse.Cu toate că repartizarea cheltuielilor între verigile sistemului bugetar diferă de la ţară la ţară, totuşi, în principiu, acestea pot fi împărţite în trei categorii:a) cheltuieli care se finanţează în totalitate din bugetele centrale (sau federale, unde este cazul) cum ar fi cheltuielile pentru apărare, cheltuielile ce decurg din relaţiile diplomatice, cheltuielile privind datoria publică externă etc;b) cheltuieli finanţate parţial din bugetele centrale şi parţial din bugetele locale, cum sunt: cheltuielile pentru întreţinerea organelor puterii şi administraţiei de stat, procuraturii şi justiţiei; cheltuielile pentru învăţământ; cheltuielile pentru sănătate etc;c) cheltuieli care, de regulă, se finanţează din bugetele locale, cum sunt cele pentru construcţia şi întreţinerea drumurilor şi podurilor, construcţia de locuinţe, transportul urban, gospodăria comunală sau cheltuielile pentru acţiuni economice de importanţă locală

4. Principiul universalităţii si Principiul unităţii bugetare Elaborate la începutul secolului al XlX-lea, aceste principii au ca scop organizarea unei gestiuni clare şi riguroase a finanţelor publice, precum şi facilitarea procesului de autorizare si control al Parlamentului asupra activităţii Guvernului în domeniul finanţelor publice. Ele au fost respectate destul de strict în perioada liberală; odată cu

creşterea intervenţiei statului în economie, unele dintre ele au fost reconsiderate, acceptându-se o serie de excepţii şi adaptări la noile condiţii.a) Principiul universalităţii bugetului presupune ca toate veniturile şi toate cheltuielile să figureze în buget cu sumele lor totale sau globale, fără vreo compensare între ele. înfăptuirea acestui principiu necesită respectarea a două reguli complementare: regula produsului brut (noneompensarii) şi regula nonafectării veniturilor.Regula produsului brut semnifică faptul că toate veniturile şi toate cheltuielile trebuie înscrise în buget cu sumele lor brute, fără vreo compensare între ele, care ar conduce la înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea, sold care ar fi greu de interpretat. Ea permite cunoaşterea exactă şi reală a volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice şi a corelaţiei existente între anumite venituri şi cheltuieli care se află în strânsă conexiune.Conform regulii neafectârii veniturilor cheltuielile şi veniturile publice formează două blocuri separate, ansamblul veniturilor trebuind să finanţeze ansamblul cheltuielilor. Veniturile încasate la buget se depersonalizează, neexistând, în principiu, specializarea unui anumit venit pentru acoperirea unei anumite cheltuieli. In practică, respectarea unei asemenea reguli poate contribui la evitarea risipei (în cazul că volumul veniturilor ar depăşi volumul cheltuielilor cărora le sunt afectate) şi Ia evitarea riscului efectuării incomplete a unor cheltuieli (în caz contrar). Totodată, ea sprijină ideea de solidaritate naţională exprimată prin buget: resursele statului sunt puse în comun şi fac obiectul unui arbitraj global care să pună în aplicare noţiunea de interes general.b) Principiul unităţii bugetare presupune ca toate veniturile şi toate cheltuielile statului să fie reflectate într-un singur document, după o schemă unitară de clasificare. Sub aspect financiar, aplicarea lui facilitează formarea unei imagini clare asupra situaţiei de ansamblu a statului, aprecierea importanţei relative a diferitelor venituri şi cheltuieli bugetare şi evidenţierea soldului general al bugetului. Sub aspect politic, un buget unitar, oferă Parlamentului posibilitatea examinării politicii financiare promovate de guvern şi amendării acesteia, dacă este cazul.Dacă în perioada liberală acest principiu a fost aplicat riguros, pe măsura amplificării intervenţiei statului în viaţa economică şi socială s-au înregistrat o serie de abateri de la acest principiu, mai mult sau mai puţin veritabile. Astăzi, tot mai multe state întocmesc, pe lângă bugetul general sau ordinar, şi alte bugete publice cum sunt bugetele autonome, bugetele extraordinare, bugetele anexe, conturile speciale de trezorerie.Bugetele autonome sunt elaborate de colectivităţile locale şi de întreprinderile publice care au personalitate juridică şi o largă autonomie funcţională şi financiară. Ele se aprobă de consiliile locale, respectiv consiliile de administraţie ale unităţilor respective nefiind supuse aprobării Parlamentului.Bugetele extraordinare sunt bugetele prin care se asigură finanţarea unor cheltuieli excepţionale ocazionate de războaie, crize economice, calamităţi naturale etc. şi care sunt acoperite, de regulă, din venituri special constituite (impozite speciale, împrumuturi publice, emisiune monetară etc). Uneori, ele au servit la ascunderea dificultăţilor financiare cu care se confruntă statele şi a destinaţiei adevărate pe care o capătă resursele financiare publice. Această practică a fost serios sancţionată aşa încât, în prezent, a dispărut.Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului dar care se anexează la acesta şi se votează, separat, de Parlament. Acestea cuprind operaţiile financiare ale unor

servicii ale statului cu caracter industrial sau comercial, necuprinse în bugetul general decât cu soldul lor debitor sau creditor.Conturile speciale de trezorerie evidenţiază încasări ce nu reprezită un venit propriu-zis pentru buget şi plăţi care nu au caracter definitiv. In practică, se evidenţiază mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:- conturile cu afectaţie specială ce evidenţiază cheltuielile finanţate pe seama unor resurse special mobilizate, contrar regulii neafectării veniturilor bugetare. Comparativ cu alte conturi de trezorerie ele reflectă operaţiuni definitive;- conturile de comerţ evidenţiază veniturile şi cheltuielile ce derivă din operaţiuni cu caracter industrial efectuate cu titlul auxiliar prin serviciile publice ale statului (ex. recepţionarea şi vânzarea unor mărfuri primite ca ajutor străin, activităţile productive desfăşurate în penitenciare etc);- conturile de relaţii monetare descriu operaţii monetare efectuate cu guverne străine sau cu organisme internaţionale (ex. FMI);- conturile de reglementare cu guvernele altor ţări, se deschid în baza unor acorduri internaţionale evidenţiind contribuţia guvernelor străine la finanţarea unor cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice externe;- conturile de avans reflectă avansul acordat de Ministerul Finanţelor unor colectivităţi locale, în limita creditelor bugetare aprobate, până la încasarea impozitelor locale prevăzute în bugetele respective.Se apreciază că dacă posibila divizare a bugetului în mai multe componente (buget general, bugete anexă, conturi speciale de trezorerie) nu reprezintă o veritabilă abatere de la principiul unităţii bugetare, atâta timp cât ele sunt regrupate în legea finanţelor, limitarea acestui principiu, este evidentă, în cazul practicării bugetelor autonome şi extraordinare. 5. Principiul anualităţii bugetuluisi Principiul echilibrului bugetar Principiul anualităţii bugetului este prima regulă bugetară aplicată în practică şi vizează două aspecte: perioada de timp pentru care se întocmeşte şi aprobă bugetul; perioada în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise în autorizaţia dată Guvernului de către Parlament.Principiul anualităţii bugetului cere ca acesta sa fie aprobat anual de către Parlament. Această soluţie are atât o motivaţie politică (eficienţa controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reală decât dacă autorizarea şi controlul are loc la intervale relativ scurte de timp), cât şi o motivaţie tehnică (evaluarea veniturilor şi cheltuielilor pe perioade mai scurte de timp reflectă mai exact posibilităţile şi necesităţile financiare ale statului, mai ales în condiţii de instabilitate economică).Anualitatea bugetară are unele avantaje printre care şi acela că ea coincide cu ritmul vieţii economice şi politice, însă, în condiţiile contemporane constituie, după unii, un cadru prea rigid. Există propuneri pentru elaborarea de bugete plurianuale, aducându-se ca argumente continuitatea serviciilor publice (care face ca bugetele succesive să aibă o anumită continuitate funcţională şi chiar structurală) şi mai ales ponderea ridicată a cheltuielilor de investiţii în totalul cheltuielilor economice, cheltuieli ce se adaptează cu greu anualităţii, graficul de execuţie al investiţiilor depăşind, de regulă, cadrul anual. Pentru concilierea punctelor de vedere divergente, în practică, s-au adoptat diverse soluţii: autorizarea plurianuală a "creditelor de angajare" pe baza unor "legi-program" şi

autorizarea anuală a "creditelor de plăţi" prin legea bugetară anuală, deci o dublă autorizare (Franţa), reportarea unor cheltuieli şi efectuarea lor în anii următori (Germania), aprobarea unor cheltuieli pentru o perioadă mai mare de un an sau chiar pe timp nelimitat (SUA).Dincolo de aceste abateri de la principiul anualităţii, pe plan mondial prevalează soluţia elaborării şi aprobării bugetului pentru o perioadă de 12 luni. Anul bugetar poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic, acest lucru fiind influenţat de factori precum caracterul economiei, nivelul de dezvoltare al acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiţie etc.In privinţa perioadei de execuţie a bugetului, dat fiind faptul că, adesea, este inevitabil ca unele operaţiuni bugetare sa se efectueze în afara perioadei pentru care s-a emis autorizaţia bugetară, în practică, s-au adoptat două sisteme pentru execuţia de casă a bugetului:- sistemul de gestiune, care presupune ca la data expirării anului bugetar să se încheie şi contul de execuţie al bugetului respectiv, veniturile şi cheltuielile realizate ulterior urmând a se înscrie în execuţia bugetului în anul în care ele s-au realizat;- sistemul de exerciţiu, conform căruia execuţia bugetului nu se încheie la expirarea anului bugetar, contul de execuţie rămânând deschis încă o perioadă de 3-6 luni, perioadă în care funcţionează, în paralel, două bugete, unul pentru anul expirat şi altul pentru anul în curs.Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai puţin exact. Sistemul de exerciţiu este mai riguros, dar prezintă şi unele dezavantaje: funcţionarea temporară a două bugete; întârzierea încheierii bugetului; temporizarea efectelor controlului.în România anul bugetar coincide cu anul calendaristic, iar în execuţia bugetului se practică sistemul de gestiune.d) Principiul echilibrului bugetar, presupune acoperirea integrală a cheltuielilor bugetare din veniturile bugetare ordinare. Doctrina clasică consideră acest principiu ca Rind "cheia de boltă" a finanţelor publice. în practică, doctrina clasică a cunoscut două tendinţe: pe de o parte, au fost realizate echilibre artificiale prin politica de "debugetizare" a investiţiilor sau politica "bugetelor extraordinare"; pe de altă parte, deşi s-au proiectat bugete echilibrate, în execuţia acestora s-au înregistrat mari dezechilibre. Aceste abateri au făcut să fie pusă la îndoială valoarea dogmei echilibrului bugetar, constatându-se că acesta a devenit puţin câte puţin un mit, mulţi economişti tinzând să susţină deficitul sistematic.Confruntaţi cu dificultăţile realizării echilibrului bugetar şi cu fluctuaţiile vieţii economice, teoreticienii au elaborat noi teorii cu privire la echilibrul bugetar: teoria bugetelor ciclice care cunoaşte mai multe tehnici de echilibrare (crearea fondului de egalizare, crearea fondului de rezervă, folosirea amortizării alternative), teoria deficitelor sistematice, ca mod de relansare a unei economii în stagnare, teoria impasului şi altele. Deşi reprezintă construcţii teoretice seducătoare, există mari dificultăţi în aplicarea practică a acestor teorii, întrucât nu există posibilităţi certe de estimare a momentului declanşării crizelor economice, a duratei şi intensităţii lor.Astăzi, unele ţări au renunţat definitiv la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare (Suedia), altele întocmesc un buget ordinar echilibrat şi altul extraordinar deficitar (Germania), iar altele recurg la "debugetizare" ca mijloc fictiv de asigurare a

echilibrului bugetar (Franţa). în SUA, deficitele bugetare au devenit cronice şi se apreciază că aceasta este o cale sigură de înviorare a economiei.La noi, ţinând seama de experienţa altor stat în materie bugetară şi realităţile economiei româneşti aflate în tranziţie, noua lege privind finanţele publice (L 500/2002) omite din enumerarea principiilor bugetare principiul echilibrării bugetului şi admite posibilitatea administrării unui buget deficitar. Este interzisă însă, acoperirea deficitului bugetar prin emisiune monetară sau finanţare directă de către bănci.

6. Elaborarea proiectului de bugetIn majoritatea ţărilor iniţiativa în materie bugetară aparţine puterii executive (Guvernului) care trebuie să elaboreze proiectul de buget şi să-1 depună la Parlament. în cadrul Guvernului, nemijlocit însărcinat cu această problemă este Ministerul Finanţelor, ca organ de specialitate în domeniul financiar.La elaborarea proiectului de buget se au în vedere obiectivele programului de guvernământ ale partidului (coaliţiei de partide) aflat la putere şi analizele efectuate de Ministerul Finantelor privind evolutia economiei, rezultatele execuţiei bugetare în perioadele precedente, factorii conjuncturali care pot genera influenţe asupra indicatorilor bugetari în viitor.Având în vedere complexitatea acestui proces şi dificultăţile ce apar în realizarea echilibrului bugetar (datorită caracterului limitat al resurselor şi nevoilor, practic nelimitate, de asemenea resurse) elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ, laborios şi îndelungat care, în principiu, presupune parcurgerea următoarelor etape:a) Ministerul Finanţelor, după consultarea cu primul ministru, emite liniile directoare ale politicii bugetare în anul următor, inclusiv nivelurile orientative de cheltuieli pentru agenţiile guvernamentale din diferite domenii de activitate şi le transmite acestora prin aşa-zisa "scrisoare-cadru";b) conducătorii agenţiilor guvernamentale, care sunt în fapt "consumatorii" surselor bugetare elaborează propriile propuneri de cheltuieli ţinând seama de sarcinile specifice domeniului lor de activitate şi orientările primite de la Ministerul Finanţelor;c) eventualele divergenţe apărute între agenţiile guvernamentale şi Ministerul Finanţelor se soluţionează prin analize făcute, într-o primă fază, la nivelul specialiştilor instituţiilor respective, în a doua fază la nivelul ministrului finanţelor şi a miniştrilor de resort, iar, în ultima fazfi l;i nivelul primului-ministru sau al guvernului.In final, proiectul de buget se analizea/ă şi iivi/ează de către Guvern, înaintându-se Parlamentului spre e\;inimnre şi aprobare, împreună cu un set de documente care conţin:- expunerea de motive şi proiectul de Irj-r pentru aprobarea bugetului care cuprind nu numai prevedea privind mărimea veniturilor şi cheltuielilor bugetare dar si propuneri de modificare a legislaţiei fiscale;- anexe la proiectul de lege care prcziniii structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare în cadrul unuia sau mai multor bugete, în concordanţă cu formele concrete tir aplicare a principiilor unităţii şi specializării bugetare în fiecare ţară;v-,. materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.Aprobarea bugetului

Dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget este de competenţa Parlamentului şi presupune, de regulă: analiza acestuia în comisiile parlamentare; concilierea amendamentelor propuse la proiectul de buget; prezentarea proiectului de buget în Parlament de către şeful executivului sau de către ministrul finanţelor; aprobarea proiectului de buget în Parlament; ratificarea bugetului aprobat de către şeful statului.Modul de desfăşurare a dezbaterii şi aprobării bugetului, de soluţionare a divergenţelor apărute este influenţat de modul de organizare a Parlamentului (unicameral sau bicameral) şi prezintă particularităţi de la ţară la ţară.La noi, dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget presupune parcurgerea următoarelor etape:a) examinarea proiectului de buget, a Raportului Guvernului şi a proiectului Legii bugetare de către Comisia de buget şi finanţe, alte comisii interesate şi de către Compartimentul tehnic-legislativ al celor două Camere. Comisiile interesate şi Compartimentul tehnic-legislativ comunică avizul lor, inclusiv amendamentele propuse, Comisiei permanente de buget şi finanţe;b) Comisiile permanente de buget şi finanţe din cele două camere dezbat proiectele şi propunerile de amendamente şi întocmesc un Raport comun, aprobat prin vot, cuprinzând toate propunerile de amendamente precum şi propunerea motivată pentru adoptarea celor două proiecte, respingerea lor sau adoptarea cu modificări;c) dezbaterea celor două proiecte în şedinţă comună a celor două camere la care participă şi iniţiatorul lor; reprezentantul Guvernului prezintă constrângerile care au influenţat elaborarea bugetului şi Raportul privind situaţia economico-financiară şi proiecţia ei în anul viitor; un raportor din partea comisiilor permanente prezintă Raportul comun pe baza căruia are loc dezbaterea generală. Dacă în această fază se cere respingerea documentelor se supune la vot. Se trece, apoi, la cea de-a doua fază a dezbaterii -dezbaterea pe articole a proiectului legii bugetare şi a fiecărei prevederi din proiectul bugetului de stat;d) aprobarea Legii bugetare şi a Bugetului de stat, ce se efectuează pe baza votului de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret;e) promulgarea de către Preşedintele României a legii adoptate de Parlament.

7. Execuţia bugetului Execuţia bugetului constă în ansamblul operaţiunilor legate de încasarea veniturilor şi efectuarea propriu-zisă a cheltuielilor, antrenând un număr mare de participanţi - agenţii guvernamentale, aparat fiscal, instituţii financiare etc.Conducerea generală a execuţiei bugetului public naţional este de competenţa Guvernului. Răspunderea, ca organe de specialitate, revine Ministerului Finanţelor (pentru execuţia bugetului de stat) şi organelor de specialitate ale administraţiei publice locale (pentru bugetele locale).în practică se constată o diferenţiere a execuţiei veniturilor de cea a cheltuielilor bugetare, fiecare folosind instrumente şi procedee specifice.Pentru execuţia veniturilor se parcurg următoarele etape:a) aşezarea, adică identificarea materiei impozabile şi evaluarea acesteia;b) lichidarea, prin care se stabileşte cuantumul impozitului datorat de fiecare contribuabil, în raport de materia impozabilă deţinută şi cotele legale de impunere;

c) emiterea titlului de percepere, adică înscrierea cuantumului impozitului într-un act (dispoziţie) prin care se autorizează încasarea lui în contul bugetului;d) perceperea sau încasarea efectivă a venitului bugetar, etapă care include şi urmărirea care intervine atunci când contribuabilii nu-şi achită la termen obligaţiile faţă de buget.Primele trei operaţii, de natură administrativă, se realizează de organele fiscale specializate, în timp ce ultima, care este o operaţie de gestionare a banilor publici, se execută de contabilii-încasatori care ţin, de regulă, de serviciul trezoreriei.Execuţia cheltuielilor necesită, de asemenea, mai multe etape:a) angajarea, când are loc asumarea obligaţiei unui organism public de a plăti o sumă de bani unui terţ şi care izvorăşte dintr-un contract, hotărâre judecătorească, decizie administrativă etc;b) lichidarea, sau operaţia prin care se constată, pe bază de acte justificative şi verificări faptice, serviciul făcut instituţiei publice şi se determină suma de plată;c) ordonanţarea, adică emiterea unei dispoziţii (ordin) de plată a unei sume de la buget în favoarea unui terţ;d) plata, este operaţia de achitare propriu-zisă a sumei de bani datorată de instituţia publică.încheierea exerciţiului bugetar, întocmirea şi aprobarea contului de execuţie bugetarăEste etapa următoare încasării veniturilor şi efectuării cheltuielilor bugetare şi se concretizează în întocmirea documentelor de încheiere a exerciţiului bugetar. Această operaţiune prezintă anumite particularităţi în raport de sistemul de execuţie adoptat de fiecare ţară (sistemul de exerciţiu sau sistemul de gestiune).Conform sistemului de gestiune practicai la noi, efectele încheierii exerciţiului bugetar sunt:a) orice venit neîncasat până la 31 decembrie se va încasa în contul bugetului pe anul următor, în rezultatele Căruia urmează a se reflecta;b) orice cheltuială neefectuată se va plaţi numai în contul bugetului noului an, dacă acel bugcl va conţine prevederi în acest sens.Documentele ce se întocmesc si se înaintează Parlamentului spre aprobare referitoare Ia încheierea exerciţiului bugetar sunt:a) Contul general al execuţiei bugetului de statbrie a aceluiaşi an;b) Contul anual al execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat întocmit de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Scociale şi prezentat Guvernului până la 1 mai a anului următor împreună cu raportul de verificare şi analiză al Ministerului Finanţelor Publice. Guvernul îl prezintă spre aprobare Parlamentului până la 1 iulie, iar acesta îl aprobă odată cu contul de execuţie a bugetului de stat, până la 30 noiembrie;c) Contul general al datoriei publice se întocmeşte de Ministerul Finanţelor Publice şi cuprinde operaţiile privind datoria publică efectuate în ţară şi străinătate. El se înaintează Parlamentului ca anexă la contul de execuţie a bugetului de stat, împreună cu situaţia garanţiilor guvernamentale pentru creditele interne şi externe primite de alte persoane juridice;d) Raportul public anual întocmit de Curtea de Conturi în termen de 6 luni de la primirea conturilor de execuţie a bugetelor supuse controlului (bugetul de stat, bugetul

asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, fondurile speciale, fondul de tezaur, contul anual al datoriei publice). El cuprinde observaţiile Curţii şi furnizează puterii legislative informaţii concrete cu privire la execuţia bugetului public naţional.

8. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari Procedeele tehnice clasice de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată (sau a penultimei), metoda majorării (diminuării) şi metoda evaluării directe.Metoda automată lua drept bază pentru întocmirea bugetului anului următor (t+1), veniturile şi cheltuielile penultimului an (t-1), al cărui exerciţiu a fost încheiat, pe care le transpune, în mod automat, în proiectul noului buget; se proceda astfel, întrucât nu erau cunoscute, încă, rezultatele execuţiei bugetare pe anul în curs (t). Metoda s-a aplicat timp îndelungat, începând din prima parte a secolului al XlX-lea (1823), până după primul război mondial (1938). Este o metodă simplă, care nu necesită un volum mare de lucrări, apreciată multă vreme ca un model de înţelepciune şi prudenţă financiară. Rezultatele obţinute sunt, însă, departe de realitate, indicatorii bugetari fiind, de regulă, subevaluaţi, deoarece nu se ţine seama de modificarea condiţiilor economice, sociale şi politice în intervalul de doi ani, care separă anul luat ca bază de anul pentru care se realizează previziunea.Metoda majorării (diminuării) este rezultatul încercărilor de perfecţionare a metodei penultimului an făcute de economistul francez Leon Say, începând din 1883. Ea constă în aceea că se iau în considerare rezultatele exerciţiilor bugetare pe un interval de cinci sau mai mulţi ani consecutivi din perioada premergătoare anului pentru care se elaborează proiectul de buget, Pe baza acestor date, se determină ritmul mediu anual de creştere (sau descreştere) a veniturilor şi cheltuielilor bugetare sau "tantiemele de majorare". Prin aplicarea acestui ritm asupra veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar în curs, se determină nivelul indicatorilor bugetari pentru anul următor. Dar şi această metodă de extrapolare în viitor a tendinţelor manifestate în ultimii ani, a condus la rezultate cu totul aproximative deoarece nu lua în calcul influenţele (pozitive sau negative) rezultate din acţiunea diverşilor factori. Rezultatele modeste obţinute prin această metodă au determinat abandonarea acestei metode într-un timp relativ scurt şi revenirea la metoda penultimului an.Cele două metode prezentate, caracterizate prin automatism, presupun existenţa unei economii stabile sau în uşoară creştere. Ori, încă din perioada interbelică a devenit tot mai evidentă evoluţia ciclică a economiei. In plus, fenomenul de depreciere monetară, ce a început să afecteze economia statelor lumii, a făcut ca ecarturile dintre nivelul previzionat şi cel realizat al indicatorilor bugetari să devină semnificative, iar metodele de previziune utilizate să nu mai corespundă practicii bugetare moderne.Metoda evaluării directe. După primul război mondial, utilizarea metodelor automate de previzionare a fost restrânsă, puţin câte puţin, pentru a fi abandonate cu desăvârşire, în preajma celui de-al doilea război mondial. Explicaţia constă în aceea că organele politice şi administrative au înţeles legătura ce există între activităţile financiare ale statului şi viaţa economică a ţării. Astăzi, legătura dintre politica bugetară şi politica economică generală este evidentă şi constituie o problemă fundamentală a finanţelor publice.

Se practică, de aceea, un sistem direct de dimensionare a indicatorilor bugetari, plecând de la o analiză atentă a conjuncturii economice şi sociale bazată pe cele mai recente previziuni economice cu privire la evoluţia produsului intern brut, a ratei inflaţiei, a cursului de schimb a monedei naţionale etc. în anul următor.Metoda evaluării directe presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit şi pentru fiecare categorie de cheltuieli. Se au în vedere realizările certe din lunile scurse deja şi preliminările pe lunile următoare ale anului în curs, precum şi factorii ce urmează să-şi pună amprenta asupra evoluţiei finanţelor publice în anul următor. în aprecierea influenţei factorilor noi, este necesar să se aibă în vederej^rei variabile:a) variabila juridică, care presupune să se ţină seama de toate influenţele financiare ce decurg din măsurile legislative adoptate şi care se vor manifesta în anul următor;b) variabila economică, ce vizează mutaţiile ce vor interveni în evoluţia produsului intern brut, a preţurilor, a cursului de schimb, a schimburilor comerciale (îndeosebi, în domeniul materiilor prime, combustibilului, energiei) şi a altor indicatori sintetici cu care indicatorii financiari se află în strânsă interdependenţă;c) variabila psihologică, care semnifică faptul că în aprecieri trebuie luate în consideraţie deciziile deja adoptate şi nu trebuie contat pe declaraţii de intenţie, care nu, întodeauna, devin certitudini.

9. Metoda Raţionalizării Opţiunilor Bugetare (R.C.B.)Introdusă pentru prima dată în 1968, această metodă este rezultatul eforturilor specialiştilor francezi de adaptare şi perfecţionare a metodei americane PPBS (lansată în 1961). Ea încearcă să pună în aplicare noi proceduri de adoptare a deciziilor bugetare, bazate pe analiza de sistem şi metode moderne de evaluare bazate pe calcule economice specifice, Care permit fundamentarea alegerilor bugetare pe baza unor criterii raţionale. Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare presupune definirea obiectivelor şi identificarea mijloacelor alternative de atingere a acestora, analiza de sistem şi evaluarea programelor, programarea bugetară, gestiunea şi controlul rezultatelor în vederea aducerii unor eventuale corecţii. Elementul de originalitate al metodei constă tocmai în capacitatea de adaptabilitate şi reformuîare a opţiunilor, care asigură o anumită autoreglare a sistemului.Tehnica raţionalizării opţiunilor bugetare se diferenţiază clar de tehnica bugetară tradiţională, ce consta în distribuirea anuală de credite bugetare între serviciile publice, în raport de posibilităţile existente şi nevoile lor materiale şi de personal. Rezultau, astfel, aşa-zisele "bugete de mijloace", în care accentul este pus pe structura economică a cheltuielilor. Tehnica RCB pune accentul asupra obiectivelor sau finalităţilor acţiunilor administrative, fie că este vorba de obiective permanente ale statului sau de obiective specifice fiecărei perioade. Ea tinde, deci, să substituie un "buget de mijloace" cu un "buget de obiective" în care sumele se aprobă pe programe, lăsându-se titularului de program libertatea de gestionare a fondurilor, aşa încât să se atingă obiectivulpropus.Raţionalizarea opţiunilor bugetare este o metodă coerentă de elaborare a bugetului, care presupune parcurgereaa patru/t/ze fundamentale:a) Studiul, constituie prima fază şi debutează cu "formularea problemei" de către puterea politica, adică definirea finalităţilor (misiunilor) atribuite fiecărui minister. Fiecare

minister încearcă, apoi, să precizeze obiectivele pe care trebuie să le atingă; dacă aceste obiective sunt complexe, ele pot fi descompuse pe elemente componente şi ierarhizate într-un ansamblu structurat. Simultan, sunt recenzate mijloacele (resursele) şi acţiunile necesare realizării obiectivelor în cauză; se iau în considerare nu numai mijloacele financiare dar şi cele de ordin legislativ sau de altă natură prin care statul poate săintervină.Din confruntarea obiectivelor cu resursele, se potdefini, în cadrul fiecărui minister, mai multe programealternative de acţiune între care poate alege factorul dedecizie.b) Decizia, are la bază ceea ce se numeşte "analiza sistemelor" constând în ansamblul de operaţiuni care permit stabilirea, evaluarea şi alegerea programelor, In legătură cu fiecare program se culeg informaţii, se prelucrează în vederea stabilirii costului total şi a rezultatelor, facându-se evaluarea acestora pe baza analizei cost-avantaje, cost-eficacitate sau analizei multicriteriale. Analiza sistemelor are, deci, rolul de a oferi factorului de decizie criterii raţionale pentru alegerea între mai multe programe alternative. Desigur, în adoptarea deciziei, pe lângă aceste criterii obiective, pot fi luate în considerare diferite consecinţe de natură socială, administrativă sau politică ce contrazic concluziile care rezultă din analiza sistemelor. în orice caz, decizia va putea fî luată în cunoştinţă de cauză.Odată făcută alegerea programelor, care maximizează efectele, trebuie asigurată traducerea financiară a acestora sub forma hugetelov-program şi includerea, în fiecare an, a creditelor necesare înfăptuirii programului ales, în bugetul corespunzător anului respectiv (bugetizarea).c) Execuţia, care propune realizarea efectivă a programelor, în care scop, fiecărui minister îi sunt alocate creditele bugetare necesare. Aceste credite sunt atribuite în fiecare an, în funcţie de ritmul de derulare şi stadiul de execuţie a programelor plurianuale. Fiecare unitate administrativă capătă autonomia de gestiune a fondurilor alocate, autorizarea de a cheltui fiind înlocuită cu obligaţia de realizare a obiectivelor înscrise în buget.In paralel cu efectuarea cheltuielilor se urmăreşte identificarea efectelor obţinute, în care scop, pentru fiecare program sunt stabiliţi "indicatorii de impact" ce trebuie urmăriţi.d) Controlul rezultatelor, are drept scop aprecierea măsurii în care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. RCB implică punerea în aplicare a unei contabilităţi analitice de exploatare, permiţând culegerea, cu regularitate, de informaţii (adesea prin mijloace informatice) care să permită exercitarea unui, control de gestiune similar cu cel practicat în întreprinderile private. Indicatorii de impact asigură, în orice moment, compararea rezultatelor efective cu cele previzionate prin program şi oferă factorului de decizie posibilitatea de a-şi reevalua opţiunile şi de a reajusta programele în cazul în care constată deficienţe în gestionarea fondurilor, apreciază că fondurile alocate au fost insuficiente sau obiectivele propuse sunt nerealiste.Teoretic, raţionalizarea opţiunilor bugetare constituie, deci, uri sistem de pregătire, execuţie şi control al deciziilor în materie bugetară, comportând un mecanism de reactivare care asigură o autocorecţie continuuă a sistemului.

10. Teoria împrumutului public în economia contemporană, sunt frecvente situaţiile când veniturile procurate de stat din impozite şi taxe şi cele provenite de la întreprinderile şi proprietăţile sale nu acoperă integral cheltuielile sale. în asemenea cazuri de dezechilibru bugetar, centrat pe deficit, completarea veniturilor publice se face prin finanţarea deficitelor cu resurse din împrumut, adică pe calea creditelor publice. împrumutul este, deci, o cale excepţională de procurare a veniturilor publice, o modalitate de anticipare a veniturilor viitoare. Dată fiind importanţa şi dezvoltarea sa actuală, teoria şi practica împrumutului ocupă un loc important ca obiect de studiu al ştiinţei finanţelor publice şi, totodată, o parte însemnată din obiectul legislaţiei financiare.Practica împrumutului public se bazează pe încrederea în solvabilitatea statului şi se realizează fie prin contractarea directă de către stat de împrumuturi de la persoanele fizice sau juridice deţinătoare de mijloace băneşti disponibile, fie prin intermediul unor instituţii specializate (bănci, case de economii, case de asigurări etc.) care colectează disponibilităţile băneşti de pe piaţă, încredinţându-le, apoi, statului pe o perioadă determinată de timp. Oricare ar fi modalitatea de angajare, împrumutul public presupune acceptarea de către creditori a unor condiţii de acordare a creditului: garanţie, termen de rambursare, rată a dobânzii, facilităţi, etc.Apel la resurse de împrumut nu fac numai autorităţile publice, centrale şi locale, ci şi întreprinderile private, publice şi mixte, organizaţiile cooperatiste ca şi unele categorii sociale, pentru asigurarea desfăşurării normale a activităţii lor economice (credite pe termen scurt), efectuarea de investiţii (credite pe termen mediu şi lung), ori satisfacerea unor nevoi ale populaţiei (credite de consum). întrucât, atât creditul public cât şi cel privat au aceleaşi surse de formare, adică capitalurile băneşti temporar disponibile ale agenţilor economici, capitalurile şi rezervele libere ale băncilor şi altor instituţii financiare, veniturile rentierilor, economiile băneşti ale micilor producători, liber profesionişti şi celorlalte categorii sociale, creditul public intră în competiţie cu cel privat, limitându-şi, reciproc, accesul la resursele de împrumut.Sub raport juridic, împrumutul de stat apare ca o înţelegere intervenită între o persoană fizică sau juridică, pe de o parte, şi stat, pe de altă parte, prin care prima consimte să pună la dispoziţia statului o sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă determinată, iar acesta din urmă se angajează să o restituie la termenul stabilit şi să achite "preţul" cuvenit sub formă de dobândă.împrumutul public prezintă următoarele caracteristici:a) are caracter contractual, exprimând acordul de voinţă al părţilor. Condiţiile de emisiune, forma şi mărimea venitului pe care îl asigură, precum şi alte eventuale avantaje acordate împrumutătorilor se stabilesc, însă, de organele de decizie ale statului. Potenţialii subscriitori pot să accepte sau să refuze în bloc condiţiile împrumutului, dar nu pot pretinde un tratament preferenţial faţă de alţi subscriitori.şi nerambursabil, şi un împrumut de stat rambursabil dar cu o dobândă sub nivelul pieţei.b) are caracter rambursabil, restituindu-se la termenul fixat persoanelor fizice sau juridice care l-au acordat. Există, însă, şi împrumuturi perpetue, la emiterea cărora statul se angajează numai la plata unei dobânzi creditorilor săi, pe o perioadă de timp nedeterminată, fără să se stabilească un termen de restituire a împrumutului. Statul poate, însă, să răscumpere la bursă înscrisurile publice (obligaţiunile), în momentul când operaţiunea prezintă avantaje economice.

c) asigură o anumită contrapresthţie subscriitorilor. Aceasta constituie "preţul" împrumutului şi poate îmbrăca forma dobânzii, câştigului sau a ambelor forme, la care se adaugă, adesea, şi alte avantaje materiale. Uneori, avantajele oferite de stat la lansarea unui împrumut sunt, ulterior, restrânse.In ceea ce priveşte destinaţia şi rolul împrumutului public, se poate aprecia că statul recurge la împrumuturi fie din necesităţi de trezorerie fie din necesităţi de echilibru bugetar.In primul caz, deşi, pe întregul an, bugetul se prezintă echilibrat sau cu excedent, pe parcursul anului apar devansări ale încasărilor de către plăţi, provocând goluri de casă; acoperirea acestora se realizează fie pe seama sumelor împrumutate de la o instituţie publică (corespondent), fie pe seama sumelor împrumutate pe piaţă sau, în ultimă instanţă, de la Banca Centrală.In cel de-al doilea caz, veniturile bugetare ordinare (fiscale şi nefiscale) nu acoperă integral cheltuielile bugetare la nivelul întregului an, având de-a face un dezechilibru bugetar negativ (deficit). în asemenea situaţii, guvernul are de ales între două soluţii pentru acoperirea deficitului: să încerce sporirea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea de impozite noi) sau să apeleze la împrumuturi.

11 Operaţiuni privind împrumuturile de stat împrumuturile de stat prilejuiesc o serie de operaţii legate de plasarea acestora pe piaţă, rambursarea lor, precum şi de eventuala schimbare a condiţiilor acestora (rata dobânzii sau termenului de rambursare).Plasarea împrumuturilor de stat se poate realiza în trei modalităţi: prin subscriere publică; prin intermediul consorţiilor (sindicatelor) bancare; prin vânzarea la bursă.Plasarea prin subscripţie publică se realizează prin grija Ministerului Finanţelor (sau altă instituţie abilitată) şi presupune publicitatea scopului şi condiţiilor lansării împrumutului, precum şi organizarea de ghişee la administraţiile financiare, percepţii, case de economii, bănci sau direct prin funcţionari publici. în practică, se întâlnesc două situaţii:a) când nu se limitează cuantumul împrumutului contractat, fiecare subscriitor vărsând suma subscrisă;b) când cuantumul împrumutului este limitat, prin două alternative:- se stabilesc limite de subscriere pe fiecare ghişeu sau plasator;- subscrierea este nelimitată dar, în cazul în care ea depăşeşte nivelul previzional, vărsarea se face proporţional cu suma subscrisă.Plasarea prin intermediul consorţiilor (sindicatelor) bancare se realizează şi ea în două variante:a) preluarea în comision a obligaţiunilor, situaţie în care statul intră în posesia sumelor pe măsura plasării şi suportă riscul obligaţiunilor neplasate şi comisionul perceput de bancă pentru serviciul prestat;b) cumpărarea efectivă de către bănci a titlurilor de împrumut, când riscul plasării revine băncilor care încasează, în schimb, diferenţa între cursul la care plasează înscrisurile şi cursul la care cumpără aceste înscrisuri de la stat.Vânzarea la bursă se practică, de obicei, în cazurile unor noi împrumuturi, atunci când statul doreşte ca acestea să treacă neobservate. Această tehnică "prin robinet" evită scăderea cursului obligaţiunilor care ar micşora randamentul financiar al împrumutului.

Conversiunea este operaţiunea de preschimbare a înscrisurilor unui împrumut vechi cu cele ale unui nou împrumut, emis cu o dobândă mai mică, statul dorind să câştige în cazul unor situaţii economice favorabile. în practică, sunt întâlnite trei tipuri de conversiune: forţaţă (statul oferă numai alternativa preschimbării, la expirarea termenului prevăzut pentru preschimbare, titlurile pierzându-şi valabilitatea); facultativa (când deţinătorii pot opta pentru preschimbare sau pentru păstrarea titlurilor); anticipată (când refuzând preschimbarea, creditorii au posibilitatea de a solicita rambursarea anticipată). Prin conversiune, statul obţine un avantaj material, dar suferă un prejudiciu moral, pierzând credibilitatea în faţa subscriitorilor.Arozarea este operaţiunea (inversă conversiunii) de majorare a ratei dobânzii la împrumuturile de stat, în situaţia scăderii cursului înscrisurilor acestuia, pentru a conserva interesul subscriitorilor faţa de împrumuturile de stat, dacă statul are intenţia de a contracta noi împrumuturi în perioadele viitoare.Consolidarea este operaţiunea de preschimbare a înscrisurilor unor împrumuturi exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur etc.) cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termen mediu şi lung (obligaţiuni, titluri de rentă) sau fără termen (titluri de rentă perpetuă). Ea oferă statului un avantaj imediat, ajutându-1 să depăşească impasul în care se află prin anularea de datorii mari ce trebuie rambursate la scadenţe apropiate, dar, pe termen lung, conduce la o sporire a cheltuielilor cu datoria publică, datorită faptului că pentru a compensa riscul de depreciere monetară la care sunt expuşi creditorii săi, statul trebuie să ofere o creştere a ratei dobânzii.Amortizarea (rambursarea) împrumuturilor de stat este operaţiunea de răscumpărare a titlurilor de credit de la deţinătorii lor prin restituirea sumelor împrumutate. Ea poate avea caracter obligatoriu sau facultativ. In mod expres, statul îşi asumă obligaţia de a restitui numai împrumuturile cu termen dar, el poate să ramburseze şi împrumuturile perpetue, fără, însă, a fi obligat să o facă.Amortizarea obligatorie se poate realiza utilizând mai multe variante şi anume: rambursarea la dată unică, rambursarea anticipată şi rambursarea eşalonată.Rambursarea Ia dată unică implică efectuarea unor plăţi masive la termenul stabilit, ceea ce ridică probleme de natură financiară (asigurarea resurselor necesare), monetară (punerea masivă de bani în circulaţie) şi organizatorică (efectuarea de plăţi către un număr mare de creditori). Pentru evitarea acestor neajunsuri statul poate recurge la rambursarea anticipată, fie prin răscumpărarea la bursă a titlurilor ce se apropie de scadenţă, fie prin stabilirea unei perioade în care sa aibă loc răscumpărarea.Rambursarea eşalonată se poate realiza, la rândul său, prin trei modalităţi: pe calea anuităţilor; prin tragere la sorţi; prin răscumpărare la bursă.Amortizarea facultativă apare în cazul împrumuturilor perpetue când statul poate recurge (fără a fi obligat), fie la rambursarea directă, fie la răscumpărarea titlurilor prin intermediul bursei.Rambursarea împrumuturilor publice se poate realiza din următoarele surse:- fondul special de amortizare, constituit pe seama anumitor venituri publice date în administrarea unei instituţii specializate denumită casă de amortizare;- resurse bugetare, caz în care cheltuielile legate de datoria publică se înscriu în bugetul de stat şi se acoperă din veniturile bugetare ordinare;

- excedentele bugetare, atunci când acestea există, şi la care se recurge pentru rambursarea împrumuturilor fără termen, dacă operaţia respectivă prezintă interes financiar pentru stat.

12.Necesitatea şi premizele înfiinţării trezoreriei finanţelor publiceO etapă importantă a procesului bugetar o constituie execuţia bugetului care presupune, în final, încasarea efectivă a veniturilor şi efectuarea operaţiilor privind finanţarea cheltuielilor publice conform autorizaţiei parlamentare. Atunci când se gestionează un buget deficitar, execuţia bugetului presupune, de asemenea, mobilizarea resurselor necesare acoperirii deficitului bugetar şi gestionarea datoriei publice.Toate aceste operaţii generează un număr impresionant de fluxuri băneşti, în numerar sau fără numerar, a căror bună desfăşurare necesită existenţa unui sistem organizat de instituţii şi activităţi ce au, ca obiectiv final, execuţia bugetului, iar ca obiective specifice, supervizarea plăţilor şi încasărilor, gestionarea disponibilităţilor bugetare, gestionarea datoriei publice, inclusiv contabilizarea la zi a operaţiunilor efectuate şi asigurarea fluxului informaţional necesar întocmirii rapoartelor periodice privind execuţia bugetară.Practica internaţională a consacrat două mari sisteme privind organizarea execuţiei de casă a bugetului: sistemul bancar si sistemul de trezorerie.Sistemul bancar (practicat în ţări ca SUA şi Marea Britanie) presupune mandatarea unei bănci sau a mai multora (cel mai adesea, banca centrală) să efectueze operaţiunile bugetare de încasări, plăţi şi finanţarea eventualului deficit bugetar. In acest sistem, instituţiile publice îşi deschid conturi la unităţile băncii abilitate să înfăptuiască execuţia de casă a bugetului. Pe lângă avantajul economicităţii sale (prin folosirea reţelei de casieri şi conturi ale băncii), sistemul bancar prezintă şi unele dezavantaje (organizarea unui sistem distinct de supraveghere a încasărilor şi, mai ales, a plăţilor din resurse bugetare, apariţia unor imobilizări de resurse bugetare, dificultăţi în cunoaşterea operativă a poziţiei de casă a bugetului).Sistemul de trezorerie (practicat în ţari precum Franţa, şi care după 1993 a fost implementat, progresiv, şi la noi, în prezent, fiind generalizat) presupune existenţa Trezoreriei finanţelor publice, concepută ca o instituţie financiară înglobată în structura Ministerului Finanţelor (sau a altui minister însărcinat cu trezoreria), prin care sectorul public îşi ejectuează operaţiunile de încasări şi plăţi, asupra cărora Ministerul Finanţelor exercită controlul fiscal şi financiar preventiv.Aşa cum se remarcă în literatura de specialitate1, înfiinţarea trezoreriei finanţelor publice în ţara noastră după 1990 a devenit o necesitate şi a avut drejH scop umplerea unor goluri apărute în organizarea şi conducerea procesului bugetar. Dintre împrejurările care au reclamat organizarea trezoreriei, cele mai importante au fost:a) reorganizarea sistemului nostru bancar cu implicaţii deosebite asupra execuţiei bugetare.b) mutaţiile intervenite în cadrul sistemului nostru bugetar.c) modificarea opticii cu privire la administrarea şi utilizarea resurselor financiare publice.Dintre avantajele pe care sistemul de execuţie al bugetului prin trezorerie le prezintă, sunt de remarcat:a) asigură exercitarea, în mai bune condiţii, a controlului execuţiei de casă a bugetului, prin organele proprii ale Ministerului Finanţelor. Acest control vizează, pe de

o parte, modul de stabilire şi achitare a obligaţiilor fiscale de către contribuabil, evidenţierea acestora pe plătitori şi intervenţia operativă pentru lichidarea rămăşiţelor de încasat iar, pe de altă parte, efectuarea cheltuielilor de către instituţiile publice din creditele bugetare aprobate, mijloacele extrabugetare şi fondurile speciale;b) perfecţionarea sistemului informaţional şi decizional în ce priveşte operativitatea şi exactitatea raportărilor privind mersul execuţiei bugetare şi a celorlate operaţiuni de trezorerie. Beneficiind de informaţii zilnice şi periodice legate de încasarea veniturilor, efectuarea plaţilor, poziţia de casă a bugetului şi disponibilităţile din conturile de trezorerie, Ministerul Finanţelor are la dispoziţie un important instrument de fundamentare a strategiei sale pe termen scurt, mediu şi lung în domeniul finanţelor publice;c) reducerea costurilor legate de asigurarea lichidităţilor trezoreriei prin utilizarea directă ca surse de acoperire a deficitelor bugetare a disponibilităţilor aflate în conturile trezoreriei, inclusiv a disponibilităţilor din venituri extrabugetare aparţinând instituţiilor publice şi care sunt păstrate în conturile trezoreriei publice.In plus, potrivit convenţiei încheiate între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a României, pentru operaţiunile de execuţie bugetară nu se solicită comisioane şi, în schimb, băncile utilizează excedentele bugetare şi disponibilităţile instituţiilor publice ca surse de creditare, fără să se acorde dobânzi.d)Permite solutionare unor importante probleme financiare

13.Principalele funcţii ale TrezorerieiRolul complex pe care Trezoreria îl joacă în finanţele publice ale unei ţări, fie că este vorba de România sau de oricare altă ţară în care funcţionează această instituţie, rezidă, în ultimă instanţă, în cele două funcţii principale pe care ea le îndeplineşte: aceia de casier al sectorului public şi cea de bancher al statului.Prin funcţia de casier public, trezoreria realizează următoarele sarcini:a) execuţia de casă a bugetului, pe verigi ale sale, în sensul încasării veniturilor de la agenţii economici şi ceilalţi contribuabili şi efectuării plăţilor dispuse de ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare aprobate;b) exercitarea operativă a controlului financiar greventiv asupra încasării veniturilor şi, mai ales, asupra încadrării cheltuielilor în prevederile şi destinaţia aprobată prin buget.Trezoreria oferă cadrul organizatoric adecvat pentru exercitarea controlului prin organele proprii ale Ministerului Finanţelor Publice asupra realizării veniturilor bugetare, control ce are ca principale obiective: stabilirea temeiului legal din care decurge obligaţia virării impozitelor şi taxelor către buget; urmărirea respectării termenelor legale de plată şi calcularea eventualelor dobânzi şi penalităţi pentru neachitarea integrală şi la termen a obligaţiilor fiscale; virarea sumelor către verigile bugetare cărora le-au fost afectate prin lege şi înregistrarea lor pe capitole şi subcapitole în conformitate cu structura clasificaţiei bugetare.Gestionarea eficientă a fondurilor publice este asigurată prin exercitarea unui control preventiv riguros asupra cheltuielilor bugetare. în acest sens, toate plăţile dispuse de

ordonatorii de credite bugetare sunt analizate sub aspectul legalităţii şi încadrării în prevederile cuprinse în bugetele de venituri şi cheltuieli aprobate fiecărui ordonator.c) gestionarea poziţiei zilnice de casă a bugetului şi asigurarea lichidităţilor necesare prin cunoaşterea fluxurilor de încasări şi plăţi, sincronizarea acestora, inclusiv prin atragerea sumelor disponibile din economie pe calea depozitelor sau a împrumuturilor de stat sau, dimpotrivă, efectuarea de plasamente financiare din disponibilităţile statului.In calitate de bancă a finanţelor publice, trezoreria are următoarele atribuţii:a) este banca la care instituţiile publice au deschise conturi şi pentru care efectuează operaţiuni de decontare şi gestionare a eventualelor disponibilităţi din mijloace extrabugetare sau fonduri speciale, asigurând integrarea acestora în politica de lichidităţi a bugetului;b) gestionează datoria publică (primirea împrumuturilor interne şi externe, utilizarea, rambursarea acestora, inclusiv plata dobânzilor şi comisioanelor aferente) urmărind menţinerea acesteia în limitele autorizaţiei date de Parlament, precum şi minimizarea costului datoriei publice.Pornind de la realitatea ca în perioada de tranziţie au fost mereu gestionate bugete deficitare şi că recurgerea la împrumutul public a devenit un fapt cotidian, specialiştii din Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională, cu sprijinul specialiştilor străini (ai Trezoreriei SUA) au elaborat mecanismul emisiunii şi altor operaţiuni privind titlurile de stat. Aceasta a permis ca, după 1992, Ministerul Finanţelor, prin Trezorerie, să emită pe cont propriu asemenea titluri de împrumut. Ulterior activitatea Trezoreriei în acest domeniu s-a extins şi perfecţionat, recurgerea la împrumut public s-a generalizat, asigurând finanţarea operativă a deficituluibugetar;c) efectuează operaţiuni în care statul apare în calitate de garant sau coparticipant la acordarea de împrumuturi diferitelor agenţii guvernamentale, care, la rândul lor, pot acorda împrumuturi (ex. pentru construcţia de locuinţe sau dezvoltarea infrastructurii industriale).

14.Bugetul Trezoreriei finanţelor publiceBugetul trezoreriei statului este documentul prin care sunt prevăzute şi aprobata, în fiecare an, veniturile şi cheltuielile acestei instituţii.Organul abilitat prin lege7 să elaboreze, să administreze şi să execute bugetul trezoreriei statului este Ministerul Finanţelor Publice care îndeplineşte această sarcină prin Direcţia Generală a Trezoreriei Statului.Principalele venituri care alimentează bugetul trezoreriei statului sunt reprezentate de:a) dobânzi încasate pentru:- depozite şi plasamente financiare constituite din împrumuturi externe guvernamentale;- disponibilităţile aflate în contul curent general al trezoreriei statului deschis la Banca Naţională a României;- disponibilităţile în valută provenite din împrumuturi externe destinate finanţării deficitului bugetului de stat si refmanţării datoriei publice, păstrate la Banca Naţională a României, în conturi purtătoare de dobândă, care funcţionează în afara contului curent general al trezoreriei statului;

- împrumuturi acordate din contul curent general al trezoreriei statului pentru acoperirea deficitelor bugetare, răscumpărarea la scadenţă sau înainte de scadenţă a titlurilor de stat sau pentru acoperirea golurilor temporere de casă ale bugetelor locale şi ale bugetelor fondurilor cu destinaţie specială;b) comisioane şi alte venituri încasate;c) majorări de întârziere şi penalităţi de întârziere pentru neplata la termen a creanţelor bugetului trzoreriei statului;d) alte venituri ce provin din recuperarea creanţelor interne şi externe preluate la datoria publică, din avansuri şi împrumuturi acordate, plasamente effectuate, etc.în partea de cheltuieli ale bugetului trezoreriei statului sunt cuprinse:a) dobânzi, comisioane şi alte speze plătite pentru împrumuturi externe guvernamentale;b) dobânzi plătite la depozite şi disponibilităţi păstrate în contul trezoreriei statului de agenţii economici şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii;c) comisioane cuvenite băncilor şi unităţilor CEC pentru încasarea unor venituri ale bugetului de stat şi alte servicii prestate pentru trezoreria statului;d) majorări de întârziere plătite;e) cheltuieli curente de funcţionare a unităţilor trezoreriei statului representând cheltuieli materiale şi servicii pentru funcţionarea bazei tehnice şi informaţionale, a mijloacelor de transport, taxe poştale, cheltuieli cu transportul şi asigurarea numerarului şi valorilor, paza sediilor, chirii reparaţii curente, publicitate etc;f) cheltuieli de capital pentru realizări de sedii ale trzoreriei, amenajări şi dotări specifice;g) alte cheltuieli;