B1.6 Raport final de diagnoză B1 privind capacitatea de ... · PDF file1 UNIUNEA EUROPEANĂ...

B1.6. Raport final de diagnoză B1 privind capacitatea de implementare a

SISTEMULUI DE CONTROL MANAGERIAL INTERN

1

UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European

GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice

Instrumente Structurale 2007-2013

„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”

SMIS 37635

B1.6 Raport final de diagnoză B1 privind capacitatea de implementare a SISTEMELUI

DE CONTROL MANAGERIAL INTERN

- Varianta finală-

Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea

sistemului de control managerial intern (SCMI) Cod proiect SMIS 37635

2





SMIS 37635

CUPRINS:

Rezumat ....................................................................................................................................... 7

A. DESCRIEREA STUDIULUI ..................................................................................................................................................................... 7 B. PRINCIPALELE CONSTATĂRI ............................................................................................................................................................ 11 C. IMPLICAȚII LA NIVELUL DIRECȚIILOR DE DEZVOLTARE A SCMI ...................................................................................................... 15

PARTEA I. Analiza documentară din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ şi managerial

existent ....................................................................................................................................... 18

CAPITOLUL 1. Stabilirea cadrului teoretic și legislativ privind sistemele de control

intern/managerial ...................................................................................................................... 18

1. CONTEXTUL INTERNAȚIONAL .......................................................................................................................................................... 18 2. CONTROLUL INTERN ÎN SECTORUL PRIVAT VS. SECTORUL PUBLIC ................................................................................................. 22 3. STANDARDELE DE CONTROL INTERN PENTRU SECTORUL PUBLIC (INTOSAI) .............................................................................. 24 4. AUDITUL INTERN ÎN GUVERN .......................................................................................................................................................... 25 5. SISTEMUL DE CONTROL MANAGERIAL INTERN ÎN DIVERSE STATE EUROPENE ............................................................................... 27

CAPITOLUL 2. Analiza documentară din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și

managerial existent .................................................................................................................... 34

1. ANALIZA CONTEXTULUI NAȚIONAL ................................................................................................................................................. 34 1.1. Cadrul de desfășurare a controlului intern. Principalii responsabili ...................................................... 35 1.2. Etapele în implementarea SCIM la nivelul instituțiilor publice (inclusiv MEN) ................................. 38 1.3. Raportarea anuală a activităţii de audit intern .............................................................................................. 39 1.4. Problemele identificate în implementarea controlului intern/managerial ......................................... 41

2. GHIDUL LEGISLATIV SCMI ............................................................................................................................................................. 43 3. REFORMA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN ................................................................................................................................. 49 4. ETAPE ÎN EVALUAREA SCMI .......................................................................................................................................................... 55

CAPITOLUL 3. Obligaţiile instituţiilor publice privind SCMI. Standardele SCMI ........................ 58

1. MEDIUL DE CONTROL ..................................................................................................................................................................... 62 2. PERFORMANŢE ȘI MANAGEMENTUL RISCULUI ............................................................................................................................. 65 3. INFORMAREA ȘI COMUNICAREA .................................................................................................................................................... 68 4. ACTIVITĂŢI DE CONTROL ................................................................................................................................................................ 70 5. AUDITAREA ȘI EVALUAREA ............................................................................................................................................................. 75

CAPITOLUL 4. Interogații cheie în evaluarea SCMI .................................................................... 76

CAPITOLUL 5. Sistemul de management și asigurare a calității și sistemul controlului

managerial intern în învățământul preuniversitar. Studiu comparativ ..................................... 81

1. CONCEPTUL DE CALITATE. SISTEME DE ASIGURARE A CALITĂȚII .................................................................................................... 81 1.1. Scurtă descriere a procedurilor documentate cerute de ISO 9001:2008 .............................................. 85 1.2. Sistemul de management al calității ................................................................................................................... 88 1.3. Sisteme de control managerial ............................................................................................................................... 92 1.4. Strategii şi metode de îmbunătăţire a calităţii ................................................................................................ 94

3





SMIS 37635

1.5. Cerinţe referitoare la documentaţie..................................................................................................................... 98 1.5.1. Generalităţi .......................................................................................................................................................................................98 1.5.2. Manualul Calităţii ........................................................................................................................................................................ 100 1.5.3. Controlul documentelor .......................................................................................................................................................... 104 1.5.4. Controlul înregistrărilor .......................................................................................................................................................... 105

1.6. Structura unei proceduri documentate ............................................................................................................ 105 2. CONCEPTE, PRINCIPII ŞI REGLEMENTĂRI PRIVIND STANDARDELE ŞI STANDARDIZAREA ............................................................. 106

2.1. Definiția şi tipologia standardului ...................................................................................................................... 106 2.2. Standardizarea națională în România ............................................................................................................. 108 2.3. Standardizarea sectorială în România ............................................................................................................. 109 2.4. Principii de realizare și funcționare a standardelor din România......................................................... 109

2.4.1. Tipuri de standarde ........................................................................................................................................................................... 110 2.4.2. Structura comună a standardelor și a standardelor de referință (cuprinde domeniile, criteriile, subdomeniile și indicatorii) ....................................................................................................................................................................... 111

3. SISTEMUL NAŢIONAL DE MANAGEMENT ŞI ASIGURARE A CALITĂŢII ........................................................................................... 115 3.1. Aspecte legislative ..................................................................................................................................................... 115 3.2. Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii. Organizare și atribuții......................................... 120 3.3. Procesele prin care se asigură calitatea educaţiei ....................................................................................... 122 3.4. Strategia de evaluare internă a calităţii .......................................................................................................... 123 3.5. Realizarea activităţilor de evaluare internă a calităţii .............................................................................. 125

4. SISTEMUL DE CONTROL MANAGERIAL INTERN. ROLUL SĂU ÎN ÎMBUNĂTĂŢIREA CALITĂŢII ÎN ÎNVĂŢĂMÂNTUL PREUNIVERSITAR

127 4.1. Actorii implicați și principalele lor responsabilități .................................................................................... 127

5. SISTEMUL DE EVALUARE ȘI ASIGURARE CALITĂȚII VS. SISTEMUL DE CONTROL MANAGERIAL INTERN. O ANALIZA

COMPARATIVĂ ......................................................................................................................................................................................... 132 5.1. Noțiunea de calitate în sistemele de educație ................................................................................................ 132 5.2. Sistemul de management al calității și cel de control intern ................................................................... 134

CAPITOLUL 6. Analiza documentară a implementării SCMI la nivelul MEN ............................ 153

1. EVALUAREA MEDIULUI DE CONTROL INTERN .............................................................................................................................. 153 1.1. Stadiul implementării Sistemului de Control Intern/Managerial la 31/12/2012 .......................... 154 1.2. Concluziile evaluării. Recomandări pentru MEN .......................................................................................... 159

2. ANALIZA DIAGNOSTIC A IMPLEMENTĂRII SCMI LA NIVELUL MEN ȘI A STRUCTURILOR SUBORDONATE ................................. 160 2.1. Analiza calitativă a rapoartelor din teritoriu ................................................................................................ 162 2.2. Limitări în eficientizarea Sistemului de Control Managerial Intern – Argumente ......................... 163 2.3. Înțelegerea problemelor curente ale unităților subordonate MEN ....................................................... 165 2.4. Înțelegerea noțiunii de „risc”la nivel instituțional ........................................................................................ 165 2.5. Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status – quo” si noua cultură organizațională determinată de implementarea SCMI ............................................................................................... 167 2.6. Acţiuni recomandate ................................................................................................................................................ 170 2.7. Concluziile analizei diagnostic ............................................................................................................................. 171

3. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI DE ÎMBUNĂTĂȚIRE PRIVIND IMPLEMENTAREA SCMI LA NIVELUL MEN ................................... 173 Blocaje și riscuri în implementarea SCMI așa cum reies din analiza documentară ......................................... 173 Recomandări pentru implementarea sistemelor de control managerial intern. Exemple de bune practici în domeniul SCMI ......................................................................................................................................................................... 178

CAPITOLUL 7. Studii de caz....................................................................................................... 180

BULGARIA ............................................................................................................................................................................................... 180 1. Aspecte introductive ....................................................................................................................................................... 180 2. Mediul de control ............................................................................................................................................................. 181

4





SMIS 37635

3. Instituții implicate în controlul și auditul intern ................................................................................................ 183 4. Controlul intern în Ministerul Educației din Bulgaria ...................................................................................... 186

Auditul intern ................................................................................................................................................................................................... 186 Sistemul de management al riscului ...................................................................................................................................................... 187

Concluzii: ........................................................................................................................................................................................ 189 FRANȚA ................................................................................................................................................................................................... 192

1. Controlul intern în instituțiile publice din Franța .............................................................................................. 192 1.1. Aspecte introductive ................................................................................................................................................................. 192 1.2. Organizarea sistemului de control intern. O abordare de parteneriat interministerial .......................... 194 1.3. Funcționarea sistemului. Un mecanism bazat pe un proces aflat în îmbunătățire continuă ................. 196 Concluzii: ............................................................................................................................................................................................................. 201

2. Deficiențele controlul intern (CI) în administrația publică ............................................................................ 202 Privire de ansamblu asupra situației .................................................................................................................................................... 203 Lipsa unei abordări globale ....................................................................................................................................................................... 204 O abordare pe termen scurt....................................................................................................................................................................... 205 Nivelul organizațional .................................................................................................................................................................................. 205 Un caz special: DGFiP .................................................................................................................................................................................... 206

Concluzii: ........................................................................................................................................................................................ 207 POLONIA ................................................................................................................................................................................................. 209

1. Aspecte introductive ....................................................................................................................................................... 209 2. Controlul intern versus managementul controlului .......................................................................................... 210 3. Natura și forma Managementului Controlului (MC) ......................................................................................... 215 4. Standardele Managementului Controlului ............................................................................................................ 220 5. Stabilirea obiectivelor unității și analiza riscurilor ........................................................................................... 224 6. Provocări în implementarea managementului controlului ............................................................................ 227 Concluzii .......................................................................................................................................................................................... 230

SLOVENIA ................................................................................................................................................................................................ 232 1. Controlul intern în instituțiile publice din Slovenia ........................................................................................... 232 2. Aspecte legislative și practice ale implementării controlului intern în Școlile din Slovenia ............. 234

2.1. Cadrul legislativ ........................................................................................................................................................................... 234 2.2. Controlul intern în școlile publice ...................................................................................................................................... 235 2.3. Managementul riscului ............................................................................................................................................................ 237 2.4. Auditul intern ............................................................................................................................................................................... 238 2.5. Planificarea și Raportarea ...................................................................................................................................................... 238

3. O analiză a implementării controlului intern în școlile din Slovenia .......................................................... 240 3.1. Ghidul pentru pregătirea Registrului de Riscuri ......................................................................................................... 241

CONCLUZII ..................................................................................................................................................................................... 243

CAPITOLUL 8. Principalele concluzii și recomandări. Bune practici ......................................... 245

1. CE ESTE CONTROLUL INTERN? ..................................................................................................................................................... 245 2. COMPILAREA DE BUNE PRACTICI DIN DIVERSE GUVERNE ÎN IMPLEMENTAREA CONTROLULUI INTERN ..................................... 256 3. PROPUNERI ÎN VEDEREA IMPLEMENTĂRII EFICIENTE A SCMI LA NIVELUL MEN ...................................................................... 260 RECOMANDĂRI PRIVIND IMPLEMENTAREA SCMI .................................................................................................................................. 264

PARTEA II. Analiza ex-ante a percepției sistemului de control managerial intern .................. 266

CAPITOLUL 1. Contextul analizei ex-ante a percepției asupra SCMI ....................................... 266

CAPITOTUL 2. Obiective și Metodologie .................................................................................. 268

1. SCOPUL ȘI OBIECTIVELE CERCETĂRII ............................................................................................................................................ 268 2. DIMENSIUNI ȘI INDICATORI ......................................................................................................................................................... 268

5





SMIS 37635

3. METODOLOGIA CERCETĂRII ......................................................................................................................................................... 270

CAPITOLUL 3. Scurt rezumat al analizei ex-ante a percepției SISTEMULUI DE CONTROL

MANAGERIAL INTERN (SCMI) ................................................................................................... 272

1. ASPECTE GENERALE ..................................................................................................................................................................... 272 2. MODUL DE FUNCȚIONARE A SCMI ............................................................................................................................................ 274 3. IMPACTUL SCMI ASUPRA ACTIVITĂȚII INSTITUȚIILOR. EVALUAREA SCMI ............................................................................... 275 4. NEVOIA DE INFORMARE ȘI INSTRUIRE ......................................................................................................................................... 277 5. RECOMANDĂRI DE ÎMBUNĂTĂȚIRE A IMPLEMENTĂRII SCMI .................................................................................................... 278

CAPITOLUL 4. Percepția SCMI. Prezentare sintetică a rezultatelor ......................................... 279

1. RAPORT SINTETIC CERCETARE CANTITATIVĂ ............................................................................................................................... 279 1.1. Percepția SCMI în rândul personalului didactic și auxiliar ....................................................................... 279 1.2. Implementarea SCMI. Standarde ........................................................................................................................ 287

Mediul de control .................................................................................................................................................................................. 287 Performanța și managementul riscului .................................................................................................................................. 288 Informarea și comunicarea ............................................................................................................................................................. 289 Activități de control ............................................................................................................................................................................. 290 Auditarea și evaluarea ....................................................................................................................................................................... 291

1.3. Evaluarea SCMI .......................................................................................................................................................... 291 2. RAPORT SINTETIC CERCETARE CALITATIVĂ .................................................................................................................................. 292

2.1. Introducere ................................................................................................................................................................... 292 2.2. Aspecte generale ........................................................................................................................................................ 293 2.3. Modul de funcționare a SCMI ................................................................................................................................ 295 2.4. Impactul SCMI asupra activității instituției .................................................................................................... 298 2.5. Evaluarea sistemului de control intern ............................................................................................................. 301 2.6. Nevoia de informare și instruire .......................................................................................................................... 303 2.8. Recomandări de îmbunătățire ....................................................................................................................................... 305 2.9. Rezumat .................................................................................................................................................................................. 307

3. PERCEPȚIA SCMI LA NIVELUL MEN ........................................................................................................................................... 311 3.1. Introducere ................................................................................................................................................................... 311 3.2. Aspecte generale ........................................................................................................................................................ 311 3.3. Grad de informare și interes .................................................................................................................................. 313 3.4. Surse de informare .................................................................................................................................................... 313 3.5. Modul de funcționare a sistemului de control managerial intern.......................................................... 314 3.6. Probleme privind implementarea SCMI ............................................................................................................ 315 3.7. Impactul implementării SCMI asupra activității MEN ............................................................................... 316 3.8. Impactul implementării SCMI asupra actului educațional ....................................................................... 316 3.9. Relația cu instituțiile din coordonare ................................................................................................................ 317 3.10. Evaluarea SCMI .......................................................................................................................................................... 318 3.11. Nevoia de informare și instruire .......................................................................................................................... 318 3.12. Recomandări de îmbunătățire ............................................................................................................................. 319

4. PERCEPȚIA SCMI LA NIVELUL ISJ ............................................................................................................................................... 320 4.1. Introducere ................................................................................................................................................................... 320 4.2. Aspecte generale ........................................................................................................................................................ 321 4.3. Gradul de informare și interes .............................................................................................................................. 322 4.4. Surse de informare .................................................................................................................................................... 323 4.5. Modul de funcționare a SCMI ................................................................................................................................ 323 4.6. Impactul SCMI asupra activității instituției .................................................................................................... 325 4.7. Evaluarea sistemului de control intern ............................................................................................................. 326

6





SMIS 37635

4.8. Relația cu instituțiile din coordonare ................................................................................................................ 329 4.9. Nevoia de informare și instruire ............................................................................................................................ 330 4.10. Recomandări de îmbunătățire ............................................................................................................................. 331 4.11. Rezumat ......................................................................................................................................................................... 332

CAPITOLUL 5. Concluzii și recomandări ale analizei ex-ante ................................................... 336

PARTEA III. Analiza raportului intermediar de evaluare a capacitații de implementare a SCMI și

formularea de propuneri de îmbunătățire .............................................................................. 341

CAPITOLUL 1. Precizări metodologice ...................................................................................... 341

CAPITOLUL 2. Constatări și concluzii ........................................................................................ 344

1. ANALIZA DOCUMENTARĂ ......................................................................................................................................................... 344 2. ANALIZA EX-ANTE A PERCEPȚIEI ASUPRA SCMI ................................................................................................................. 348

2.1. Aspecte generale privind implementarea SCMI ...................................................................................................... 350 2.2. Gradul de implementare a SCMI ................................................................................................................................... 351 2.3. Probleme implicate în implementarea SCMI ............................................................................................................ 352 2.4. Impactul SCMI asupra educației ................................................................................................................................... 354 2.5. Nevoile de informare și instruire în domeniul SCMI .............................................................................................. 355 2.6. Evaluarea SCMI. Puncte tari sv. puncte slabe .......................................................................................................... 356

CAPITOLUL 3. Principalele recomandări privind îmbunătățirea implementării SCMI ............. 358

1. RECOMANDĂRI PRIVIND FACTORII CHEIE CARE INFLUENȚEAZĂ IMPLEMENTAREA CONTROLULUI INTERN ............... 358 2. RECOMANDĂRI PRIVIND CADRUL DE IMPLEMENTARE A SCMI ......................................................................................... 358 3. RECOMANDĂRI PRIVIND ROLUL MEN ÎN IMPLEMENTAREA SCMI ................................................................................... 361 4. BUNE PRACTICI CARE AR PUTEA FI IMPLEMENTATE PENTRU ÎMBUNĂTĂȚIREA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN . 363

PARTEA IV. Concluzii și recomandări rezultate în urma dezbaterilor raportului intermediar cu

personalul implicat în activităţi specifice SCMI ....................................................................... 366

1. ASPECTE METODOLOGICE ........................................................................................................................................................ 366 2. RECOMANDĂRI STRATEGICE .................................................................................................................................................... 367 3. PREZENTARE SINTETICĂ A RECOMANDĂRILOR CONSEMNATE ÎN FORMULARELE DISTRIBUITE ÎN CADRUL

DEZBATERILOR ...................................................................................................................................................................................... 370

Anexe ........................................................................................................................................ 378

ANEXA 1. NORME PRIVIND MODUL DE NOMINALIZARE A MEMBRILOR COMITETULUI PENTRU AUDIT PUBLIC INTERN. CONFORM

HOTĂRÂRII 235/2003 ........................................................................................................................................................................... 378 ANEXA 2. CODUL PRIVIND CONDUITA ETICĂ A AUDITORULUI INTERN. CONFORM OMFP 252/2004 ............................................. 381 ANEXA 3. STANDARDELE DE CONTROL INTERN/ MANAGERIAL LA ENTITĂȚILE PUBLICE. CONFORM OMFP NR. 946/2005 ............ 386 ANEXA 4. LISTA PROCEDURILOR ÎNTÂLNITE ÎN ORGANIZAȚIILE FURNIZOARE DE EDUCAȚIE DIN PERSPECTIVA SISTEMULUI PRIVIND

CONTROLUL MANAGERIAL INTERN .......................................................................................................................................................... 388 ANEXA 5. PREZENTAREA SUCCINTĂ A CADRULUI DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE AL ENTITĂŢII PUBLICE EVALUATE ....................... 390 ANEXA 6. ANALIZA COMPARATIVĂ A SCMI ROMÂNIA SI STATELE UE................................................................................................. 394

Bibliografie: .............................................................................................................................. 395

7





SMIS 37635

Rezumat

A. Descrierea studiului

Acest studiu este parte a proiectul SMIS 37635, intitulat „Îmbunătățirea eficacității

organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control

managerial intern”, derulat și finanțat prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității

Administrative și a avut drept scop realizarea unei diagnoze privind capacitatea de

implementare a sistemelor de control managerial intern.

Prin OMFP nr. 946/2005 s-au pus bazele sistemului de control intern managerial care

este general definit ca „un ansamblu al formelor de control exercitate la nivelul entității

publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanta cu obiectivele acesteia

si cu reglementările legale, in vederea asigurării administrării fondurilor in mod economic,

eficient si eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele si

procedurile.”

Stabilirea sistemelor de control intră în responsabilitatea managementului fiecărei

entități publice şi trebuie să aibă la bază standardele elaborate de Ministerul Finanțelor

Publice. Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ținând cont de specificul legal,

organizațional, de personal, de finanțare etc., al fiecărei entități publice in parte.

MEN trebuie sa transmită trimestrial un raport către Unitatea Centrala de Armonizare

a Sistemelor de Management Financiar si Control din cadrul Ministerului Finanțelor Publice,

care trebuie sa cuprindă situația centralizata a modului de implementare a sistemului de

control managerial (SCMI) de la nivelul tuturor entităților aflate in subordinea si/sau

coordonarea sa. În plus, MEN nu dispune de un instrument adecvat pentru colectarea

informațiilor privind stadiul implementării legislației in vigoare cu privire la sistemul de

control managerial intern de la instituțiile aflate in subordinea sa. In prezent, raportarea se

face prin intermediul unor formulare transmise in format fizic (tipărit pe hârtie) sau prin

mijloace electronice. S-a remarcat faptul ca de multe ori aceste formulare nu sunt completate

în mod corespunzător (erori de completare, lipsa unor informații etc.) si, prin urmare, MEN

întâmpină o serie de probleme in centralizarea si prelucrarea acestora. Această situație are la

baza capacitatea scăzuta de implementare a sistemelor de control managerial intern de către

instituțiile din subordinea ministerului. Așadar, se impune intervenția MEN in scopul sprijinirii

8





SMIS 37635

creșterii capacității acestor instituții de a realiza si implementa sistem proprii de control

managerial intern.

În acest context, proiectul inițiat de MEN și-a propus îmbunătățirea durabilă a

capacitații administrative a MEN și a instituțiilor aflate în subordonarea sa prin dezvoltarea

sistemului de control managerial intern (SCMI). Specific, obiectivele proiectului au urmărit:

1. Identificarea problemelor specifice activităților de control managerial intern impuse

de legislația in vigoare, prin realizarea unui studiu exhaustiv;

2. Îmbunătățirea capacitații de dezvoltare si implementare a sistemelor de control

managerial intern a MEN si a instituțiilor subordonate;

3. Generarea unui cadru procedural nou prin dezvoltarea unor instrumente moderne de

sprijinire a activităților de control managerial intern;

4. Creșterea competentelor personalului, prin activități de instruire specifica, pentru

utilizarea sistemului dezvoltat prin prezentul proiect.

În vederea atingerii scopului și a obiectivelor formulate, proiectul și-a propus

îndeplinirea următoarelor activități principale:

1. Realizarea unei diagnoze privind capacitatea de implementare a sistemelor de control

managerial intern.

2. Realizarea de documente pentru susținerea activităților de realizare și implementare a

sistemelor de control managerial intern la nivelul MEN și al instituțiilor.

3. Instruirea personalului din cadrul MEN si al instituțiilor subordonate in ceea ce

privește ghidul metodologic dezvoltat in cadrul proiectului si integritatea in sistemul

educațional.

4. Asigurarea infrastructurii necesare implementării unei aplicații informatice pentru

susținerea sistemului de control managerial intern.

5. Dezvoltarea si implementarea unui sistem informatic modern pentru susținerea

activităților specifice de control managerial intern din cadrul MEN si instituțiile

subordonate.

6. Instruirea personalului din cadrul MEN si al instituțiilor subordonate pentru utilizarea

corespunzătoare a sistemului informatic realizat in cadrul proiectului.

7. Evaluarea și monitorizarea impactului sistemului de control managerial din cadrul

MEN

Studiul de față este rezultat al activității prin care s-a vizat realizarea unei diagnoze

privind capacitatea de implementare a sistemelor de control managerial intern și este

9





SMIS 37635

împărțit în patru părți care corespund sub-activităților propuse. Așadar, materialul este

structurat astfel:

În Partea I - Analiza documentară din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și

managerial existent, pe parcursul a 7 capitole s-a realizat o analiza documentară din

perspectivă evolutivă, a cadrului legislativ şi managerial existent. Concret, a fost analizat

cadrul teoretic și legislativ existent, sistemul de control managerial intern în diverse state

europene, contextul național, obligațiile instituțiilor publice privind SCMI, standardele

sistemului, au fost stabilite interogațiile cheie în evaluarea SCMI s-a realizat un studiu

comparativ privind SCMI vs. sistemul de management al calității, o analiză documentară a

implementării SCMI la nivelul MEN. Patru studii de caz privind implementarea SCMI în diverse

state EU (Polonia, Slovenia, Franța, Bulgaria) au completat analiza documentară și au oferit

exemple de bune practici. Această primă parte a studiului se încheie cu un capitol de concluzii

și recomandări privind implementarea eficientă a SCMI la nivelul MEN.

În Partea a II-a – Analiza ex-ante a percepției sistemului de control managerial intern,

s-a urmărit evaluarea ex-ante a percepției asupra sistemului de control managerial intern,

astfel încât să se asigure identificarea vulnerabilităților și a riscurilor privind implementarea

SCMI în cadrul MEN și a instituțiilor subordonate. Pentru acest studiu a fost realizată o

metodologie de cercetare integrată, cantitativă și calitativă:

1. Componenta cantitativă a constat în efectuarea unui sondaj de opinie face-to-face în

rândul cadrelor didactice și a personalului auxiliar, reprezentativ la nivel național, cu un

volum de 1200 de respondenți. Unitățile de eșantionare au fost unitățile de învățământ

preuniversitar de stat, respectiv unități didactice auxiliare (precum Inspectorate Școlare

Județene, Casa Corpului Didactic, Palatul copiilor, Cluburi Sportive, Cluburi pentru copii și

elevi etc.). Persoanele intervievate au fost din rândul personalului didactic format din

cadre didactice si personal didactic auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, documentarist,

laborant, analist - specialist IT etc.). S-a ținut cont în construcția eșantionului de ponderea

categoriilor de personal în cadrul eșantionului.

2. Componenta calitativă a fost structurată astfel: 24 de interviuri semi-structurate cu

persoane cu funcții de conducere din cadrul MEN; 42 de interviuri semi-structurate

inspectori școlari generali sau adjuncți (câte unul din fiecare județ plus București); 32 de

focus grupuri cu personalul didactic (4 /regiune, din care 2 in mediul rural, 2 in mediul

urban). Pentru focus grupuri, publicul țintă vizat a fost: personalul didactic și personalul

auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, administrator financiar, tehnician, laborant,

specialist IT etc.).

10





SMIS 37635

Obiectivele specifice care au fost urmărite în cadrul acestei cercetări au fost:

Evaluarea modului de implementare a activităților de control managerial intern

impuse de legislația în vigoare;

Determinarea atitudinilor, percepțiilor și reprezentărilor angajaților MEN cu privire la

sistemul de control managerial intern;

Evaluarea gradului de cunoaștere a metodelor, procedurilor și standardelor de control

managerial intern;

Identificarea unor posibile soluții de îmbunătățire a capacitații de dezvoltare si

implementare a sistemelor de control managerial intern a MEN și a instituțiilor

subordonate;

Evaluarea nevoilor de instruire specifică a personalului în vederea implementării SCMI;

Furnizarea unor date valide și a unor indicatori care să fie utilizați în realizarea unei

documentații și a unor instrumente moderne de sprijinire a activităților de control

managerial intern;

Culegerea datelor a avut loc în perioada octombrie-decembrie 2014.

Partea a II-a a studiului se încheie cu un capitol de concluzii și recomandări care a fost

propus spre analiză și validare experților din cadrul MEN, implicați în implementarea

proiectului.

Partea a III-a, Analiza raportului intermediar de evaluare a capacității de

implementare a SCMI si formularea propunerilor de îmbunătățire, este rezultatul analizei de

către experții în SCMI ai MECS a tuturor datelor, informațiilor existente (datele culese și

analizate în Partea I și Partea a II-a). Acest material cuprinde următoarele dimensiuni:

1. Constatările analizei documentare din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și

managerial existent;

2. Rezultatele analizei ex-ante a percepției SCMI;

3. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI.

Partea a IV-a – Concluzii și recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI

rezultate în urma dezbaterilor, este rezultatul a patru dezbateri organizate în Cluj, Craiova,

Constanța, Iași cu personalul implicat în activități specifice controlului managerial intern pe

tema raportului intermediar al acestui studiu. In această parte sunt inventariate bunele

practici preluate de la specialiștii implicați in implementarea sistemelor de control managerial

intern, precum și propunerile făcute de către aceștia în vederea îmbunătățirii implementării

SCMI.

11





SMIS 37635

B. Principalele constatări

1. Analiza documentară:

a) Blocaje în implementarea SCMI

La nivelul capacității administrative a MEN, în anul 2014, au putut fi identificate

următoarele probleme :

Misiunea și Valorile organizației. Direcţiile nu sunt implicate de manieră regulată şi

consistentă în procesul de stabilire a obiectivelor sau în sesiuni de consultare privind

analiza obiectivelor MEN (asemenea întâlniri formalizate nu reprezintă o cutumă

organizaţională în MEN).

Managementul organizaţional. Blocarea posturilor la nivelul MEN determină o încărcare

prea mare cu sarcini a personalului existent (insuficiența personalului); bugete prea mici;

lipsa stimulentelor (extrinseci) pentru performanță (problema salariilor mici); absența

unei forme instituționalizate de comunicare inter-departamentală a problemelor şi

identificare a potenţialelor soluţii; cooperare inter-departamentală deficitară; inexistența

unei unități de analiză/cercetare care să furnizeze suportul științific necesar activității

direcțiilor.

Resursele organizaţionale: deficit de personal; deficit în actualizarea informațiilor cu care

se lucrează; deficit în formarea personalului.

Evaluarea şi monitorizarea: Necesitatea introducerii de criterii de evaluare potrivit

performanței organizaționale. Lipsa unor proceduri clare de cuantificare a livrabilelor

organizaţionale poate genera ineficienţă, iar blocajele generate de fluctuaţia forţei de

muncă şi necalificarea acesteia accentuează lipsa de performanţă.

Comunicarea şi coordonarea organizaţională: La nivelul MEN, nu există o practică a

comunicării formale ori informale inter-departamentale şi nici o formă instituţionalizată

de coordonare interdepartamentală. Existenţa a două niveluri de management

educaţional (central şi judeţean) creşte gradul de eşec al coordonării în lipsa unor

mecanisme clare, neunivoce de comunicare.

Imaginea instituţională: La nivelul MEN apar rar şi neregulat, sesiuni de diseminare

(internă şi externă) a activităţilor de succes, a bunelor practici.

12





SMIS 37635

b) Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status–quo” și noua cultură

organizațională determinată de implementarea SCMI

Probleme cheie identificate în procesul de schimbare a STRUCTURII organizaţionale

sunt: lipsa de viziune în alinierea sistemelor organizaţionale la schimbările cerute de

prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;

resursele limitate.

Probleme cheie identificate în schimbarea CULTURII organizaţionale: planificarea

carierei; estimarea performanţelor; dezvoltarea programelor de formare şi învăţare

continuă; managementul recompenselor ( compensări şi beneficii); promovarea şi

delegarea; separarea atribuţiilor.

Probleme cheie identificate în procesul de schimbare organizaţională prin ÎNVĂȚARE:

- Pentru managementul de top: Necunoaşterea principiilor schimbării/ modernizării

instituţionale implicite prin implementarea SCMI; ignorarea problemelor angajaţilor;

lipsa programelor de formare în problematica SCMI.

- Pentru angajaţi: sentimentul lipsei de control asupra situaţiilor, al lipsei de direcție;

incertitudine, responsabilități mari vs. timp disponibil, preferinţa pentru status-quo.

Probleme identificate referitor la componenta STRATEGIE: strategiile organizaționale

elaborate nu prevăd sisteme coerente de evaluare și monitorizare a rezultatelor; lipsa

unei viziuni unitare atât la nivel central cât și la nivelul structurilor subordonate.

Probleme identificate referitor la componenta SISTEM: infrastructura și resursele din

sistemul de învățământ sunt de slabă calitate; resursa umană din sistemul de învățământ

îmbătrânește îngrijorător.

Probleme identificate referitor la componenta STAKEHOLDERI (factori implicați):

absența unor evaluări ex-ante; implicare scăzută în dezvoltarea unui sistem de

monitorizare și evaluare; slaba eficiență a mecanismelor de asigurare a răspunderii ( cine

este responsabil, pentru ce și în fața cui); schimbarea rolurilor vechi cu cele noi conduc fie

spre goluri, fie spre suprapuneri, inclusiv la nivelul sistemului educațional.

Probleme identificate referitor la componenta ABILITĂȚI DOBÂNDITE: insuficiența

resurselor umane calificate în implementarea SCMI; insuficiența resurselor calificate

pentru consiliere; lipsa unei stimulări adecvate în ceea ce privește participarea la

programe de formare pe tematica SCMI a personalului din structurile subordonate MEN;

insuficienta promovare a culturii manageriale în învățământul preuniversitar; lipsa de

direcție strategică la nivelul managementului de top în învățământul preuniversitar;

incoerență în implementare.

13





SMIS 37635

Probleme identificate referitor la componenta IMPLEMENTARE DE POLITICI NAȚIONALE:

delegarea de autoritate la nivel local a fost realizată înaintea pregătirii adecvate a

personalului pentru asumarea noilor responsabilități ce fac obiectul OMFP 946/ 2005,

republicat; lipsa de stimulente și de răspundere pentru introducerea măsurilor de reforma

și pentru implementarea standardelor de control intern/ managerial, implicit: aceasta

situație este percepută ca o încărcare suplimentară pentru care nu există stimulente și

recompense; sistemul de comunicare a datelor în interiorul sistemului educațional este în

continuare deficitar, nu exista o strategie de comunicare a informațiilor la nivel inter-

instituțional; creșterea decalajelor între regiuni și județe cu consecințe în ceea ce privește

implementarea uniformă a SCMI; construirea bugetelor locale nu este nici transparentă și

nici predictibilă, ceea ce limitează capacitatea administrației locale de a-și asuma

responsabilități manageriale și de proiectare strategică.

2. Analiza ex-ante a percepției asupra SCMI

Studiul calitativ asupra percepțiilor diverșilor actori (profesori, inspectori, personal de

auxiliar, etc.) relevă că deficiențele implementării SCMI în sistemul de învățământ

preuniversitar sunt sunt în principal structurale, având în vedere factorii luați în considerare:

- Percepția conceptelor iar, ca și consecință, domeniul limitat de dezvoltare a

controlului. Noțiunile-cheie de: managementului riscului, performanței, procese,

calitate, proceduri, funcții sensibile sunt înțelese și asumate de către actorii în moduri

foarte diferite. Neînțelegere reciprocă a conceptelor și aplicarea lor a dus la utilizarea

controlului intern în zonele financiare restrânse, în loc de a-l transforma într-un

instrument de management răspândit pe scară largă.

- Factorul cultural. Nu putem vorbi de o cultură a managementului, a gestionării

riscurilor, a muncii conform unor proceduri. Conceptul „formelor fără fond” este

potrivit în descrierea implementării SCMI în școli.

- Resursele umane. Lipsa efectivă de personal sau fluctuațiile de oameni pot conduce în

timp la o schemă eterogenă de conducere a controlului intern, cu roluri funcționale și

ierarhice complexe. O consecința majoră este aceea că gestionarea funcțiilor sensibile

nu este realizabilă.

- Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Șefii de instituții urmăresc

realizarea obiectivelor unui an școlar și sunt mai puțin dispuși să investească într-o

abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, ei sunt axați pe reducerea

14





SMIS 37635

expunerii școlii la un raport critic (de reacție) în loc să construiască o viziune integrată

a controlului intern (pro-acțiune).

Analizând în detaliu datele calitative putem spune că a existat o lipsă de resurse

umane calificate pentru testarea, implementarea sistemului și gestionarea auditului de

proces, dar și deficiențe în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate sistemului de

învățământ.

Deși s-au menționat îmbunătățiri incontestabile în eficientizarea instituțională,

respondenții subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea câmpului de

aplicabilitate al controlului intern, nu este încă suficient de clară. În primul rând, este de

notat faptul că abordările controlului intern (legate de contabilitate, bugete, salarii etc.) sunt

fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea trebuie să fie comprehensivă. Potențialul de

valorificare și adaptarea controlului intern la condițiile specifice ale fiecărui departament

depinde de bunăvoința și viziunea actorilor responsabili care sunt constrânși de managerii lor

care decid modul de punere în practică. Nu putem vorbi de o abordare instituțională unitară,

iar coordonarea între ministere, departamente, unități teritoriale (ISJ, școli) este rară.

Numărul și diversitatea cerințelor emise de către autorități ajută la perpetuarea

neînțelegerii rolului sistemului de către cadrele didactice și, în special, de către conducere.

Unii responsabilii cu implementarea controlului intern scot în evidență rolul ambiguu

al acestuia și spun că acesta este pus în aplicare pur și simplu pentru a satisface cerințele

legale. Prin urmare, există o disonanță între realitatea de pe teren și situația dorită, care este

în detrimentul eficienței și viabilității procesului.

Aproape în unanimitate, intervievații au subliniat faptul că punerea în aplicare a

controlului intern, a determinat departamentele să-și formalizeze activitățile prin

identificarea proceselor și a responsabilităților. Acest lucru a avut consecințe semnificative,

și a pus, decidenții, să reflecteze profund la organizarea lor funcțională și la metodele de

lucru. Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea acestei re-gândiri. Cu toate

acestea, impactul procesului a fost până acum limitat, nu toate activitățile au fost clar

identificate, centralizate sau formalizate într-un mod consistent.

Așadar, introducerea soluțiilor de management al controlului într-o școală implică o

serie de provocări. Prima dintre acestea este asociată cu înțelegerea și aplicarea cerințelor

legislative în vigoare. A doua provocare majoră este legată de stabilirea de sarcinilor,

obiectivelor și indicatorilor care ilustrează funcționarea școlii. Din păcate, aceste acțiuni sunt

efectuate în contextul legislației confuze în vigoare. Acest lucru face ca deciziile să nu fie pe

15





SMIS 37635

deplin conforme cu cerințele și ideea de management al controlului, dar se potrivește bine

într-un sistem birocratic ca cel al unei instituții publice.

O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la managementul

controlului este formarea personalului. Apoi, este importantă varianta în care se raportează

angajații la managementului controlului. Nu numai formarea persoanelor responsabile de

îndeplinirea sarcinilor relevante în managementul controlului, este importantă, ci și

sensibilizarea tuturor angajaților în această privință.

C. Implicații la nivelul direcțiilor de dezvoltare a SCMI

În lumina acestor constatări au fost identificate următoarele direcții generale de

dezvoltare a SCMI:

a) Direcții generale de îmbunătățire la nivel strategic:

Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei sistemului de educație,

inclusiv descentralizarea sistemului;

Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului controlului public

trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte legi relevante (referire la

legislația ARACIP).

Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina MEN, ci trebui să existe

o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de reformă publică.

Legea este doar un prim pas în reforma sistemului de educație, ar trebui să existe o

strategie națională pentru punerea în aplicare și menținerea acesteia.

b) Direcții generale de îmbunătățire la nivel de coordonare:

Viziune: Este necesară o viziune și o bună comunicare cu privire la managementul

controlului.

Control: Înțelegerea că managementul controlului nu este un tip nou de activități de

control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile de management și

personal.

Monitorizare: să nu se concentreze pe existența unor procese birocratice, ci să

promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul riscului și pe

măsurarea realizării obiectivelor.

Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar directorilor de școli pentru construirea

de noi abordări în cadrul instituțiilor.

16





SMIS 37635

c) Direcții generale de îmbunătățire la nivel operațional:

Creșterea gradului de conștientizare al managementului și profesionalism prin:

- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale; ateliere tematice;

- împărtășirea/diseminarea de bune practici.

Crearea de instrumente de management:

- standarde, ghiduri, metodologii;

- implementarea unor sisteme informatice de culegere, stocare și raportare a

datelor necesare controlului intern;

- serviciu de audit intern profesional;

- instrumente de auto-evaluare, etc.

d) Direcții de îmbunătățire a eficienței operațiunilor, fiabilității raportării financiare și

conformității cu normele și reglementările aplicabile:

Sensibilizarea ministerului / departamentelor cu privire la necesitatea unui sistem de

control intern și de gestionare a riscurilor care să fie încorporate în activitățile zilnice ale

organelor de conducere pentru a reduce decalajul dintre retorica bunei guvernări și a

practicilor actuale ale acestora;

Construirea unui cadru de control intern și de gestionare a riscurilor pe baza standardelor

/ orientările, celor mai bune practici recunoscute pe plan internațional care pot fi folosite

ca referință pentru dezvoltarea unui cadru de control intern/ de gestionare a riscurilor din

cadrul diferitelor sectoare și activități; și

Inițierea de măsuri de dezvoltare a abilităților pentru punerea în aplicare efectivă a

acestora.

Un leadership decisiv care să fie responsabil pentru proiectarea, implementarea,

supervizarea, menținerea și documentarea sistemului intern de control;

Personal implicat și responsabilizat în propria muncă și care să-și exercite funcțiile în

acord cu politicile instituționale asumate oficial, cu procedurile, reglementările și codul

etic.

e) Recomandări strategice rezultate în urma dezbaterii raportului de ceretare

În urma celor patru dezbateri cu personalul implicat în activități specifice controlului

managerial intern organizate în Cluj, Craiova, Constanța, Iași pe tema raportului intermediar

17





SMIS 37635

al acestui studiu au rezultat următoarele propuneri strategice în vederea îmbunătățirii

implementării SCMI:

1. Dezvoltarea unei platforme informatice interactive care să aibă un rol,

preponderent, de informare și suport și să permită raportrarea unică pe suport

informatic a datelor SCMI. De asemenea, ar fi utilă reunificarea platformelor de

raportare a datelor existente în sistemul educațional și extragerea indicatorilor în

funcție de problematica ARACIS, SCMI etc.

2. Elaborarea și diseminarea unui Ghid de implementare a SCMI care să explice

legislația și să cuprindă modele de proceduri, rapoarte și ale instrumente specifice

SCMI.

3. Adaptarea legislației specifie sistemului de învățământ preuniversitar la legislația

SCMI.

4. Informarea și instruirea tuturor celor implicați în problematica SCMI prin cursuri

gratuite de instruire privind SCMI.

5. Motivarea financiară a personalului cu atribuții SCMI (normarea personalului

contractual care este responsabilizat în cadrul SCMI).

6. Simplificarea procedurilor operaționale, adaptarea acestora la specificul sistemului

de învătământ, pe nivele educaționale.

7. Bunele practici ar putea fi diseminate prin instituțiile de tip resursă (cei care știu) pe

niveluri educaționale (gradiniță, gimnaziu, liceu etc.).

Ca o concluzie generală, putem afirma că punerea în aplicare a managementului

controlului în sectorul educațional este astăzi o necesitate, mai ales ca urmare a modificărilor

aduse de utilizarea sporită a tehnologiei, globalizare, implicarea sectorului privat în

administrația publică și a cererii publicului pentru o mai mare responsabilitate și transparență

în operațiunilor guvernamentale.

Dezvoltarea managementului controlului este un proces interactiv care implică

îmbunătățirea continuă a performanței și a managementului școlar. Sistemul de management

existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în conformitate cu nevoile

identificate și în funcție de costuri.

18





SMIS 37635

PARTEA I. Analiza documentară din perspectivă evolutivă a

cadrului legislativ şi managerial existent

CAPITOLUL 1. Stabilirea cadrului teoretic și legislativ privind

sistemele de control intern/managerial

1. Contextul internațional

Etimologia cuvântului “control” provine din expresia din limba latină “contra rolus”,

ceea ce înseamnă verificarea unui act duplicat realizat după unul original.

Controlul în accepțiunea lui semantică este o analiză permanentă sau periodică a unei

activități, a unei situații, pentru a urmări mersul ei și pentru a lua măsuri de îmbunătățire. În

literatura de specialitate există însă mai multe accepțiuni pentru control:

- în cea francofonă, controlul reprezintă o verificare, o inspecție atentă a corectitudinii

unui act;

- în accepțiunea anglosaxonă, controlul este acțiunea de supraveghere a cuiva, a ceva, o

examinare minuțioasă cu scopul de a cunoaște sau de a reglementa funcționalitatea

unui mecanism.

În legislația din România, controlul intern este definit ca reprezentând ansamblul

formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de

conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea

asigurării administrării fondurilor publice în mod economic, eficient şi eficace; acesta include

de asemenea structurile organizatorice, metodele şi procedurile.

Potrivit Standardelor Internaționale de Audit, emise de Consiliul pentru Standarde

Internaționale de Audit și Asigurare (IAASB) al Federației Internaționale a Contabililor (IFAC),

controlul intern este definit ca fiind Procesul conceput, implementat și menținut de către

19





SMIS 37635

persoanele însărcinate cu guvernanța, conducere și alte categorii de personal cu scopul de a

furniza o asigurare rezonabilă privind îndeplinirea obiectivelor unei entități cu privire la

credibilitatea raportării financiare, eficiența și eficacitatea operațiunilor și conformitatea cu

legile și reglementările aplicabile. Termenul de „controale” face referire la orice aspecte ale

uneia sau mai multor componente ale controlului intern.[1,2].

În contextul principiilor generale de bună practică care compun acquis-ul comunitar,

controlului i se asociază o accepţiune mult mai largă, acesta fiind privit ca o funcţie

managerială, şi nu ca o operaţiune de verificare. Prin funcţia de control, managementul

constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au determinat şi

dispune măsurile corective sau preventive ce se impun.

Acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern este alcătuit, în mare măsură, din

principii generale de bună practică, acceptate pe plan internaţional şi în Uniunea Europeană.

Modalitatea în care aceste principii se transpun în sistemele de management/control intern

este specifică fiecărei ţări, ţinând cont de condiţiile constituţionale, administrative, legislative,

culturale etc.

Controlul intern reprezintă ansamblul politicilor şi procedurilor concepute şi

implementate de către managementul şi personalul entităţii publice, în vederea furnizării

unei asigurări rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entităţii publice într-un mod

economic, eficient şi eficace; respectarea regulilor externe şi a politicilor şi regulilor

managementului; protejarea bunurilor şi a informaţiilor; prevenirea şi depistarea fraudelor şi

greşelilor; calitatea documentelor de contabilitate şi producerea în timp util de informaţii de

încredere, referitoare la segmentul financiar şi de management.

Alte definiţii acceptate:

INTOSAI – Controlul intern este un instrument managerial utilizat pentru a furniza o

asigurarea rezonabilă că obiectivele managementului sunt îndeplinite [3].

COSO - Controlul intern este un proces implementat de managementul entității publice,

care intenționează să furnizeze o asigurare rezonabilă cu privire la atingerea obiectivelor,

grupate în următoarele categorii: eficacitatea și eficiența funcționării; fiabilitatea informațiilor

financiare; respectarea legilor și regulamentelor [4].

Comitetul Entităților Publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway – COSO – SUA, a fost

organizat în 1985, ca o inițiativă a sectorului privat independent care a studiat factorii cauzali

care pot duce la o raportare financiară frauduloasă. Acesta a dezvoltat, de asemenea,

recomandări pentru companii publice și auditorii lor independente, pentru SEC și alte

organisme de reglementare, precum și pentru instituțiile de învățământ. Cele cinci asociații

profesionale majore cu sediul în Statele Unite ale Americii care au fondat Comitetul Entităților

20





SMIS 37635

Publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway – COSO – SUA sunt Asociația Americană de

Contabilitate (American Accounting Association - AAA), Institutul American de Contabili

Publici (the American Institute of Certified Public Accountants - AICPA), Directorii Financiari

Internaționali (Financial Executives International - FEI), Institutul Auditorilor Interni (The

Institute of Internal Auditors - IIA) și Asociația Națională a Contabililor ,în prezent Institutul

de Management Contabil, (the Institute of Management Accountants - IMA). În întregime

independent de fiecare dintre organizațiile afiliate, Comisia a inclus reprezentanți ai

industriei, de contabilitate publică, întreprinderile de investiții, și New York Stock Exchange.

Controlul intern este un proces condus, în general, de biroul de directori (board of

directors), direcția de management, precum și de restul personalului unei organizații, cu

scopul de a oferi asigurări legate de îndeplinirea obiectivelor în următoarele aspecte:

Eficientă și eficacitatea operațiunilor;

Încredere în raportarea financiară;

Respectarea regulilor și a legilor aplicabile.

COSO identifică următoarele concepte cheie ale controlului intern:

Controlul intern este un proces. Asta înseamnă că este o unealtă, nu un scop în sine.

Controlul intern este realizat de oameni. Nu este doar un manual de politică și

regulamente, ci reprezintă oameni la fiecare nivel al unei organizații.

Controlul intern poate oferi conducerii doar o asigurare rezonabilă, nu una absolută.

CoCo - Controlul intern este ansamblul elementelor unei organizații (inclusiv resursele,

sistemele, procesele, cultura, structura și sarcinile) care, în mod colectiv, îi ajută pe oameni să

realizeze obiectivele entității publice, grupate în trei categorii: eficacitatea și eficiența

funcționării; fiabilitatea informației externe și interne; respectarea legilor regulamentelor și

politicilor interne. (Institutul Canadian al Cotabililor Autorizați – Criteria of Control – CoCo).

Institutul Canadian al Contabililor (CICA) a fost înființat de către Asociația Contabililor

din Dominion (Canada) printr-o lege a Parlamentului Canadei în 1902 *5+. Această legea fost

modificată ultima dată în 1990 pentru a reflecta mandatul și competențele actuale CICA [6].

CICA susține stabilirea de standarde de contabilitate, de audit și de asigurare de afaceri,

pentru organizații non-profit și guvernamentale, și dezvoltă și oferă programe de educație.

Aceasta oferă, de asemenea, o serie de servicii în domeniul cercetării și dezvoltării proprietății

intelectuale, de îndrumare privind managementul riscului și de guvernare, favorizează relațiile

cu principalele părți interesate la nivel național și internațional.

21





SMIS 37635

Institutul Auditorilor Interni1 definește controlul intern astfel: ...un proces în cadrul

unei organizații prin care aceasta oferă asigurări rezonabile legat de următoarele obiective

corporatiste: integritatea și siguranță informației; respectarea politicilor, planurilor,

procedurilor, legilor și regulamentelor, păstrarea în siguranță a bunurilor, folosirea economică

și eficientă a resurselor, atingerea obiectivelor stabilite.

Din definițiile menționate mai sus, se poate afirma că prin funcția de control,

managementul constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au

determinat și dispune măsurile corective sau preventive ce se impun.


controlului i se asociază o accepțiune mult mai larga, acesta fiind privit ca o funcție

manageriala, și nu ca o operațiune de verificare, conform definiției adoptată în acest sens de

către Comisia Europeană, conform căreia Controlul intern reprezintă ansamblul politicilor și

procedurilor concepute și implementate de către managementul și personalul entității publice,

în vederea furnizării unei asigurări rezonabile pentru atingerea obiectivelor entității publice

într-un mod economic, eficient și eficace, respectarea regulilor externe și a politicilor și

regulilor managementului, protejarea bunurilor și a informațiilor, prevenirea și depistarea

fraudelor și greșelilor, calitatea documentelor de contabilitate și producerea în timp util de

informații de încredere, referitoare la segmentul financiar și de management.

În concluzie, acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern se transpune în sisteme

de management/control intern specifice fiecărui stat membru, în funcție de condiţiile

constituţionale, administrative, legislative, culturale etc. Prin funcţia de control,

managementul constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au

determinat şi dispune măsurile corective sau preventive ce se impun.

Standardele de control intern definesc un minimum de reguli de management, pe care

toate instituţiile publice trebuie să le urmeze. Stabilirea sistemelor de control intră în

responsabilitatea managementului fiecărei entităţi publice pe baza standardelor, elaborate de

Ministerul Finanţelor Publice. Formularea cât mai generală a standardelor a fost necesară

pentru a da posibilitatea managerilor să le aplice, în pofida deosebirilor semnificative între

diferitele entităţi publice. Standardele de control managerial constituie un sistem de

referinţă, în raport cu care se evaluează sistemele de control intern și se identifică zonele şi

direcţiile de schimbare ale instituției.

Aplicarea sistemului de control managerial ţine cont de specificul legal, organizaţional,

de personal, de finanţare etc., al fiecărei entităţi publice în parte. Prin activarea acestui sistem

1 www.theiia.org

22





SMIS 37635

de standarde, top - managementul instituțional constată abaterile rezultatelor de la obiective,

analizează cauzele care le-au determinat și dispune măsurile corective.

2. Controlul intern în sectorul privat vs. sectorul public

Intre sectorul privat și cel public, există niște diferențe fundamentale. Ministerele nu

au, în general, Consilii Directoare, iar legile și regulamentele după care funcționează sunt

stabilite la nivel guvernamental sau parlamentar, nefiind în mod necesar produsul

autoreglementării. Mai mult decât atât, entitățile guvernamentale, rareori sau aproape

niciodată, nu falimentează din cauza nereușitelor legate de controlul intern și nu au

responsabilitatea de a raporta unor acționari. Suplimentarea sau creșterea taxelor

compensează deficitul de competență managerială în sectorul public, pe când în sectorul

privat un astfel de deficit poate duce la faliment.

În entitatea publică, obiectivele generale se descompun în obiective derivate, care, la

rândul lor, se descompun în obiective specifice (individuale), formând un ansamblu coerent.

Formularea obiectivelor poate fi calitativă sau cantitativă, însă, în orice caz, trebuie definiţi

indicatori de rezultate, pe cât posibil comensurabili.

Pentru realizarea obiectivelor, în cadrul entității publice se derulează activităţi specifice,

cărora este necesar să li se aloce resurse financiare. Valoarea resurselor alocate este cuprinsă

în buget, care reprezintă planul financiar al entității publice. Obiectivele, activităţile eşalonate

în timp şi resursele alocate acestora constituie planul de management. Planificarea constituie

un element fundamental al sistemului de control managerial, deoarece, prin plan, se

stabileşte baza de referinţă în raport cu care aceasta se exercită.

Controlul managerial nu poate opera în afara unui plan şi a unei structuri organizatorice

adecvate. Activităţile transpuse în sarcini, atribuţiuni şi funcţiuni sunt atribuite, spre

efectuare, compartimentelor/serviciilor/direcțiilor/direcțiilor generale ale entităţii publice.

Realizarea obiectivelor entității publice poate fi afectată de riscuri/disfuncționalități

care trebuie identificate. Managerul are obligaţia de a identifica riscurile/disfuncționalitățile şi

de a lua acele măsuri care plasează şi menţin riscurile în limite acceptabile. Trebuie menţinut

un echilibru între nivelul acceptabil al riscurilor şi costurile pe care le implică aceste acţiuni.

Pentru realizarea obiectivelor trebuie să se asigure un echilibru între sarcini, competenţă şi

responsabilităţi. Pentru orice activitate desfășurată pentru îndeplinirea obiectivelor trebuie să

se realizeze o procedură. Procedurile reprezintă paşii ce trebuie urmaţi (algoritmul) în

realizarea sarcinilor, exercitarea competenţelor şi angajarea responsabilităţilor.

23





SMIS 37635

În acest context, se afirmă, despre controlul intern, că:

- este integrat în sistemul de management al fiecărei componente structurale a

entităţii publice;

- intră în grija personalului de la toate nivelurile;

- oferă o asigurare rezonabilă a atingerii obiectivelor, începând cu cele individuale şi

terminând cu cele generale.

Controlul este prezent pe toate palierele entităţii publice şi se manifestă sub forma

autocontrolului, controlului în lanţ (pe faze ale procesului) şi a controlului ierarhic. Din punct

de vedere al momentului în care se exercită, controlul este concomitent (operativ), ex-ante

(feed-forward) şi ex-post (feed-back). Printre activităţile de control curente se regăsesc:

observarea, compararea, aprobarea, raportarea, coordonarea, verificarea, analiza,

autorizarea, supervizarea, examinarea, separarea funcţiunilor şi monitorizarea. În afara

activităţilor de control integrate în linia de management, pot fi organizate controale

specializate, efectuate de componente structurale anume constituite (comisii, compartimente

de control etc.), a căror activitate se desfăşoară în baza unui plan conceput prin luarea în

considerare a riscurilor.

Ce înseamnă controlul intern în contextul guvernamental?

Un minister are o serie de responsabilități: gestionarea bugetului, recrutarea de

personal, instruirea personalului, achiziții publice de bunuri și servicii, aprobarea și verificarea

legalității activităților, înregistrarea, arhivarea acțiunilor, controlul eficacității și eficienței

politicilor publice, precum și de control, supraveghere și raportare privind punerea în aplicare

a politicilor. În cazul în care aceste responsabilități sunt îndeplinite în mod corespunzător,

rezultatul va fi un control eficient asupra resurselor, deciziilor și activităților, ducând la

îndeplinirea obiectivelor ministerului. În caz contrar, eficienta și eficacitatea vor avea de

suferit.

Unele ministere sunt bine controlate, altele mai puțin. Câteva elemente importante în

starea de sănătate a controalelor interne sunt: calitatea managerilor, familiarizarea lor cu

sistemele de control intern și abilitatea lor de a face distincția între "respectarea

reglementărilor" și "conducerea entității". Reglementările guvernamentale nu oferă

întotdeauna un cadrul complet de control periodic extern pentru fiecare entitate. Măsura și

calitatea conformității la standard pot varia de la o entitate la alta. Prin urmare, este logic ca

ministerele și alte agenții guvernamentale să aibă propriile lor sisteme de control intern și să

le trateze ca un mijloc important de realizare a obiectivelor lor.

Necesitatea unor sisteme de control intern în entitățile publice și o scurtă listă de

verificare pentru manageri sunt oferite într-o publicație recentă INTOSAI (a se vedea mai jos).

24





SMIS 37635

O modalitate de a înțelege necesitatea unor sisteme guvernamentale de control intern

este să ne gândim la entități guvernamentale ca la persoane juridice, care încearcă să se

inspire din modul în care sistemele de control sunt utilizate în entitățile mari din sectorul

privat, pentru a adopta îmbunătățiri la nivel de management. Paralela dintre guvern și mediul

de afaceri nu este întotdeauna perfectă, dar cele două sfere au multe elemente în comun.

Practic, ar trebui să se pornească de la 2 principii:

Organele de conducere ale entităților din sectorul public trebuie să se asigure că un

cadru de control este stabilit și funcționează în practică și că o declarație cu privire la

eficacitatea sa este inclusă în raportul anual al entității.

Organele de conducere ale entităților din sectorul public trebuie să se asigure că

sisteme eficiente de gestionare a riscurilor sunt stabilite ca parte integrată a

controlului intern.

3. Standardele de control intern pentru sectorul public (INTOSAI)

Organizația Internațională a Instituțiilor de Audit Supreme sau INTOSAI2, este o

afiliație de entități guvernamentale din toata lumea ai căror membri sunt experți în audit din

fiecare țară. INTOSAI a definit o serie de standarde de control intern pentru sectorul public.

Standarde generale:

Asigurare rezonabilă: structurile de control intern există pentru a oferi o asigurare

rezonabilă că obiectivele generale ale entității vor fi realizate.

Atitudine încurajatoare: Managerii și angajații trebuie să demonstreze o atitudine

pozitivă și de susținere față de controalele interne, în orice moment.

Integritate și competență: Managerii și angajații trebuie să demonstreze integritate

personală și profesională și să mențină un nivel de competență care le permite să

înțeleagă importanța de elaborare și implementare controalelor interne bune pentru a

îndeplini obiectivele generale ale controalelor interne.

Obiective de control: Obiectivele specifice de control trebuie să fie identificate sau

dezvoltate pentru fiecare activitate a organizației și trebuie să fie adecvate,

cuprinzătoare, rezonabile și integrate în obiectivele organizaționale globale.

2 INTOSAI Guidlines for Internal Control, Chapter III, p. 16

25





SMIS 37635

Controale de monitorizare: Managerii trebuie să monitorizeze continuu activitatea și

să ia măsuri prompte, să fie receptivi la toate constatările legat de operațiuni

neregulamentare, neeconomice sau ineficiente.

Standardele detaliate:

Documentație: Structura de control intern și toate tranzacțiile și evenimentele

semnificative trebuie să fie documentate în mod clar, iar documentația trebuie să fie

disponibilă pentru examinare.

Înregistrarea promptă și corectă a tranzacțiilor și evenimentelor: tranzacțiile și

evenimentele semnificative vor fi înregistrate cu promptitudine și clasificate în mod

corespunzător.

Autorizarea și execuția de tranzacții și evenimente: tranzacțiile și evenimentele

importante sunt autorizate și efectuate numai de către persoane care acționează în

domeniul de aplicare a acestora.

Separarea sarcinilor: drepturile și responsabilitățile-cheie în autorizare, prelucrare,

înregistrare și revizuirea tranzacțiilor și evenimentelor ar trebui să fie separate între

indivizi.

Supraveghere: supravegherea competentă se realizează pentru a se asigura că

obiectivele de control intern sunt atinse.

Accesul autorizat și responsabilitate pentru informațiile stocate: accesul la resurse și

înregistrări trebuie să fie limitat la persoane autorizate care sunt responsabile pentru

utilizarea lor. Pentru a asigura responsabilitatea, resursele vor fi comparate periodic

cu sumele înregistrate pentru a determina dacă acestea coincid. Gradul de risc al

activității ar trebui să determine frecvența verificărilor.

4. Auditul intern în guvern

Institutul Auditorilor Interni definește auditul intern ca fiind o funcție de evaluare

independentă ce deservește o organizație, analizând și evaluând activitățile instituționale.

Obiectivul auditului intern este de a ajuta organizația, în special pe managerii și membrii

consiliului de administrație, în a-și îndeplini responsabilitățile. În acest scop, auditul intern le

furnizează analize, aprecieri, recomandări, sfaturi și informații privind activitățile revizuite.

Obiectivul auditului include promovarea unui control eficace la un cost rezonabil. Acesta

26





SMIS 37635

poate fi, de asemenea, considerat ca fiind mijlocul prin care conducerea învață dacă sistemele

de control intern sunt proiectate corespunzător și dacă funcționează.

Auditul intern este esențial pentru a asigura funcționarea în mod adecvat a

controalelor. Deși este esențial pentru un bun management, auditul intern este adesea

neglijat mai ales în sectorul public în țările în curs de dezvoltare.

O abordare dogmatică cu privire la responsabilitățile auditorilor interni nu este

recomandată, deoarece aceasta vor varia foarte mult între guverne și entități și chiar de-a

lungul timpului în aceleași guverne și entități. Aceste responsabilități ar putea include:

Revizuirea cadrului de funcționare în conformitate cu reglementările financiare,

instrucțiunile, procedurile existente;

Evaluarea eficienței controalelor interne;

Evaluarea eficienței și eficacității cu care sunt utilizate resursele;

Revizuirea fiabilității și integrității în evidență și raportare;

Verificarea modului de gestionare a bunurilor, cheltuielilor, veniturilor etc.

Investigarea neregulilor;

Asigurarea că veniturile sunt colectate, depozitate și corect contabilizate;

Verificarea înregistrărilor de inventar și relația lor cu inventarul fizic.

Cele mai importante probleme cu care se confruntă auditorii interni sunt:

Percepția conducerii că auditorii interni au prea puțin de oferit;

Statutul auditorilor interni (birocrați de rând);

Auditorii interni sunt folosiți atât în rol de contabili, cat și de auditori;

Lipsa de unități de audit intern la nivelul ministerelor; unități de audit intern aflate în

subordinea Ministerul Finanțelor, nu a conducerii instituțiilor;

Lipsa de evaluare a riscurilor, ca bază pentru planificarea auditărilor și pentru alegerea

subiectelor de audit;

Auditorii interni care se afla sub controlul unui singur manager de top (ceea ce duce la

un conflict între îndeplinirea responsabilităților profesionale și păstrarea locului de

muncă).

27





SMIS 37635

5. Sistemul de control managerial intern în diverse state europene

În interiorul Uniunii Europene3, sistemul CIP4 diferă de la o țara la altă, întrucât acesta

este remodelat în funcție de viziunea fiecărui guvern, parlament sau instituție supremă de

audit. Se poate face aici o distincție între responsabilitate legală pentru respectarea regulilor

și responsabilitatea managerială pentru folosirea resurselor publice pentru atingerea

scopurilor. Sistemul de control intern poate fi structurat pe două paliere:

Modelul centralizat de control intern. Unele țări precum Luxemburg și Spania îl

descriu că pe un întreg sistem de control în cadrul administrației publice și ca sumă a tuturor

instituțiilor implicate în controlarea fondurilor publice (intern în acest caz înseamnă din

interiorul executivului, prin opoziție cu extern adică sub exercițiul parlamentului). Aceste țări

au corpuri de control speciale, cum ar fi Intervencion General de la Administracion del Estado

(IGAE) în Spania, sau Inspection Generale des Finances (IGF) în Luxembrug, care sunt

independente de autoritățile și entitățile pe care le controlează.

Modelul descentralizat al controlului intern. Alte țări cum ar fi Danemarca, Olanda,

Suedia, Regatul Unit și celelalte 12 membre UE, inclusiv Romania, definesc sistemul CIP că

fiind o metodă armonizată a Guvernului de a se asigura că toate entitățile publice își mențin și

monitorizează procesele de management. În aceste țări, controlul intern are rolul de a

preveni riscurile și de a asigura că obiectivele generale sunt atinse. Aceste obiective

înseamnă: integritate, operațiuni economice, eficiente; îndeplinirea obligațiilor privind

responsabilitatea; respectarea regulilor și legilor în vigoare; protejarea resurselor împotriva

pierderilor. Interesant de notat este că în țări precum Franța și Portugalia, unde existau

instituții puternice de control, acestea au început să descentralizeze mai ales controlul ex-

ante și să mărească responsabilitatea managerilor publici.

Baza legală

Multe dintre aceste țări cu un sistem de control descentralizat au nevoie ca sistemul

de control intern stabilit în cadrul entităților publice să fie cuprins clar în baza legală a

3 http://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/coop_publi006/coop_publi006_en.pdf 4Control public intern

28





SMIS 37635

acestora, prin legi specifice (vezi Grecia, Slovacia), ori incluse în mod explicit în alte

regulamente financiare (exemplu: în Finlanda - definiția și responsabilitățile de control intern

sunt cuprinse în Actul Bugetar; în Ungaria - în Actul Finanțelor Publice și în regulamentele

guvernamentale, manuale; În Estonia - controlul intern este menționat în diferite acte

legislative cum ar fi hotărâri de Guvern).

În alte țări, controlul intern nu este menționat explicit, ci inclus în cadrul

regulamentelor și legilor deja existențe (de exemplu, în Danemarca, plecând de la Ordinul

Responsabilității Publice/ Ghid pentru Responsabilitate în Management). Multe țări au inclus

în legislația, managementul lor financiar și practicile lor de control, componentele dezvoltate

în modelul COSO, precum și ghidurile pentru standarde de control intern în sectorul public

dezvoltate de INTOSAI (vezi capitolul de mai sus). Este mai ales cazul în noile state membre

UE, cum ar fi Romania, Bulgaria, Croația, dar și pentru alte țări precum Finlanda, Olanda,

Regatul Unit.

Responsabilitatea pentru raportarea controlului intern

Crearea, monitorizarea și raportarea legate de funcționarea sistemelor de control

interni în entitățile publice face parte din responsabilitățile echipei de management, în mod

deosebit în țările cu un sistem descentralizat. Raportarea asupra SCMI este de regulă inclusă

în raportarea anuală sau în cea financiară. În Lituania, anual fiecare manager al unei entități

publice prezintă un raport asupra situației de control financiar al instituției sale. În Polonia,

miniștrii raportează anual asupra execuției planului de activitate pentru întregul sector pentru

care sunt responsabili și prezintă un raport asupra stadiului de control managerial pentru anul

precedent. În Finlanda, raportarea asupra operațiunii, inclusă în contul final al biroului de

contabilitate, trebuie să conțină și o evaluare asupra adecvării controlului intern și

managementului riscului.

În Regatul Unit, funcționarul contabil semnează un document anual asupra controlului

intern, descriind strategiile implementate legate de managementul riscului, controlului intern

și de guvernanță corporativă.

Managementul riscului

Pentru majoritatea țărilor cu un sistem descentralizat explicit, managementul riscului

este o cerință obligatorie pentru managementul public. În Estonia de exemplu, cadrul

guvernamental asupra planificării strategice stipulează că fiecare autoritate națională are

29





SMIS 37635

obligația de a prezența un rezumat conținând analiza riscului și o analiză a mediului de

activitate. În Suedia, majoritatea agențiilor trebuie să presteze o analiză a riscurilor cu scopul

de a identifica circumstanțele care ar putea afecta entitatea în capacitatea acesteia de a-și

atinge obiectivele conform cerințelor stabilite de guvern. Dacă este necesar, măsurile trebuie

luate pentru a reduce riscurile identificate. În alte țări precum Irlanda, nu există strategii

formale de management al riscurilor, dar acestea sunt practicate informal de către anumite

departamente. În puține alte țări, managementul riscului nu este deloc menționat în legislația

controlului intern (Germania, Italia, Luxemburg, Spania).

Auditul Intern

Dintre cele 28 de țări membre ale UE, majoritatea stipulează existența unei funcții de

audit intern. Trei țări au în momentul prezent alte reglementări, dar își propun să introducă

auditul intern în sectorul public. Luxemburg-ul își propune, fie introducerea unui audit intern

la nivel de minister, fie a unui audit intern atașat Ministerului de Finanțe. Grecia a adoptat o

lege pentru stabilirea auditului intern care depinde de un decret prezidențial.

În Italia, o comisie a fost stabilită cu responsabilitatea de a crea o bază legală minima

pentru auditul intern. În sistemul spaniol, unde se pune preț în mod deosebit pe importanta

controlului ex-ante, numit ‘control preliminar’, s-au pus bazele unui sistem de audit intern

inclus în instituția centrală IGAE.

Țări precum Franța și Portugalia au trecut în ultimii zece ani prin serii de reforme ale

sectorului public, care vizează o tranziție de la sistemul legal tradițional orientat spre intrări,

către un sistem care este mai orientat pe performanță, rezultate. Auditul intern există acum

în toate ministerele și în mod ideal se concentrează pe eficiența sistemelor controlului intern.

Scopul inspecțiilor financiare în Portugalia a fost mutat de la tranzacții/operațiuni către zonele

considerate ca prezentând un risc financiar ridicat.

În majoritatea țărilor care au audit intern, acesta prezintă o bază legală. În Regatul

Unit, auditul intern nu este o cerința legală, dar este stabilit ca o parte obligatorie a guvernării

și se practica în orice instituție. Nici în Germania nu există o bază legală, dar se pare că toate

departamentele și ministerele urmăresc recomandările Ministerului Federal Intern în acest

sens.

În optsprezece țări, auditul intern este bazat pe standarde specifice. Este clar că

Institutul Auditorilor Interni, prin Standardele de Practică Profesională a Auditului Intern, a

jucat un rol important în acest sens, așa cum COSO și INTOSAI au influențat crearea

30





SMIS 37635

standardelor de control intern. Se observă crearea unor standarde internaționale de bună

practică.

Sfera de cuprindere a auditului intern

Majoritatea sistemelor de audit intern nu acoperă toate părțile sectorului public, sau

pe toate în aceeași măsură și sunt diferite de la o țara la altă. Lituania are planuri de a

amenda actele legislative existențe, cu scopul de a elabora și un cadru de audit intern în

municipalități. În Estonia, se muncește pentru implementarea sistemelor de audit intern la

nivel de instituție centrală, dar și a unei funcții de control la nivel de guvern local. În ambele

țări există o necesitate și o ambiție de a asigura existența informației coerente și comparabile

cu priire la activitățile din sectorul public. Se dorește un mediu responsabil și transparent.

În România s-au elaborat structuri de audit intern la nivelul fiecărei entități publice cu

sarcini identice. Ministerul Finanțelor Publice a jucat aici un rol central. România are un

sistem care dorește extinderea auditului și la nivel de administrație locală, nu numai la nivel

central. S-a stabilit un sistem care permite primăriilor să coopereze în a crea o asociație cu

servicii de audit intern comun. Un alt pas este de a oferi primăriilor posibilitatea de a crea

parteneriate, astfel creând un mod mai eficient de a asigura serviciul de audit intern.

În Suedia, numai puținele agenții care conduc operațiuni complexe și sensibile, care

posedă bunuri semnificative sau care transfera fonduri mari, sunt obligate să aibă audit

intern. Regulamentul Belgian permite activități de audit să fie făcut în trei feluri: un sistem

permanent de audit, un sistem permanent dar comun între mai multe instituții, sau audit

extern. Aceste opțiuni vor fi adoptate curând și de alte țări ca Danemarca, Estonia, Olanda și

Slovenia.

Noi tipuri de audit

Conținutul programului de audit s-a dezvoltat considerabil în ultimii ani. Astăzi auditul

urmărește mult mai mult decât dacă entitatea verificată respectă legislația și regulamentul

financiar. O componentă principală a programului de audit este de a verifică informația

financiară și calitatea managementului financiar, pentru a putea asigura managementul sau

conducerea entității că sistemele de control intern și procedurile existențe funcționează.

Această asigurare duce deseori la obligația conducerii de a semna o declarație legată de

funcționarea sistemelor de control intern ale entității.

Se observa o creștere a cerințelor pentru audit intern, stimulate de introducerea

gestionării bugetului bazat pe performanță, a evaluării managementului riscului. Pe piață se

constată o cerere crescută pentru expertiza de auditare mai variată, pentru mai multe servicii

31





SMIS 37635

de consultanță și o calitate a serviciilor ridicată. Estonia este singură țara din UE unde se

constată un declin în cererea pentru servicii de consultanță.

Extensia scopului serviciilor de audit intern este reflectată în diversele tipuri de audit

care se practică în Uniune și care sunt cerute în prezent în diversele state europene:

inventariat, financiar, asigurare financiară, management operațional, sisteme și IT, precum și

securitate, securitatea informației, audit de performanță.

Relația dintre audit intern și extern

În țările Uniunii Europene, există o relație profesională continuă și elaborată între

sistemele de audit intern și extern. Această relație s-a dezvoltat de-a lungul timpului și în

unele țări există regulamente formale în acest sens.

În Malta, spre exemplu, sistemele de audit extern au acces și pot folosi munca

prestata de auditul intern pentru scopuri de evaluare a eficienței acestora din urmă. Cu toate

acestea, auditul extern își asumă responsabilitate deplină pentru concluziile pe care le ia pe

baza documentației folosite. Auditul intern oferă celui extern un plan anual de audit, iar

conducerile celor două instituții comunică. Aceasta este situația în majoritatea țărilor

europene, mai mult sau mai puțin, în unele țări fiind necesar ca cele două sisteme de auditare

să coopereze asupra aspectelor metodologice, sau pentru auditul extern să aibă posibilitatea

de observator și de a participa la întâlnirile echipei de audit intern (vezi Austria, Bulgaria,

Cipru, Ungaria, Letonia, Olanda, Polonia, Regatul Unit).

Folosirea birourilor sau comisiilor de audit

Nu toate țările Uniunii Europene au decis să folosească unui birou sau comisie de

audit pentru a îmbunătăți guvernarea la nivel instituțional. Acolo unde există, aceste birouri și

comisii joacă roluri foarte diferite de la o țară la alta, au mandate și responsabilități diferite.

Observam că acestea sunt mai comune la nivel de guvern central decât la nivel de

administrație publică.

În principiu există o distincție între cel puțin două categorii de birouri sau comisii de

audit intern. O categorie este plasată central și are o funcție de consultanță pentru guvern

sau părți ale acestuia legat de aspecte ale controlului intern public. Acest tip se găsește în

Ungaria, Comitetul Inter-ministerial pentru Controlul Financiar Intern, sau în Finlanda, Biroul

de Îndrumare pentru Control Intern și Managementul Riscului. Aceste instituții oferă sfaturi și

elaborează măsuri comune pentru diferite sectoare guvernamentale.

A doua categorie este direct implicată în funcțiile existente ale auditului intern și

acoperă doar anumite părți ale guvernului. Polonia are 17 comitete de audit care corespund

celor 17 ministere, toate create în 2010. Letonia are patru comitete de audit, formate din

32





SMIS 37635

manageri guvernamentali de top. Se pare că numărul unor astfel de comitetele în structurile

descentralizare sau în administrațiile locale și regionale crește foarte lent. În Bulgaria și Cehia

s-a pus problema relevanței acestui tip de comitete, percepute adesea ca nimic mai mult

decât o greutate birocratică și economică fără beneficii clare aduse sectorului public.

Creșterea competenței și certificării auditorilor publici interni

Considerabile resurse publice au fost și sunt investite anual în construirea

competențelor managerilor și angajaților unităților de audit intern. S-a investit extensiv și în

rețele profesionale, seminarii și conferințe pentru auditorii interni și externi din sectorul

public și privat. În jumătate din țările europene există o cerința pentru fiecare auditor intern

să se dezvolte profesional în mod constant. Au fost dezvoltate programe de training în acest

sens și sunt organizate de către entitățile responsabile cu coordonarea și armonizarea

auditului intern, în colaborare cu experții naționali în audit, membri ai sectorului privat;

cursuri online de e-training, sau certificări din instituțiile de educație.

În Bulgaria, Olanda, Ungaria și Slovenia, un auditor intern trebuie înregistrat, autorizat

și certificat pentru a ocupa un post oficial de audit. În Danemarca există o Schema de

Certificare a Auditului Public, iar Estonia și Lituania au introdus recent o certificare națională.

Coordonarea și armonizarea controlului intern și a auditului

Mai mult de jumătate din țările UE, inclusiv România, au creat unități speciale cu

scopul coordonări și armonizării. Modalitatea de a asigura coordonarea politicilor de control

intern variază de la recomandările propuse, la stabilirea unei rețele profesionale între

controlorii financiari și auditorii interni sau externi, până la stabilirea unor unități de

armonizare centrală.

O entitate de armonizare - Finlanda, Lituania, Olanda, Portugalia, Slovenia - are rolul

de a propune regulamente, de a armoniza standardele pe diversele componente de control

intern, de a monitoriza calitatea generală și performanța și de a stabili și coordona activitățile

de instruire. În majoritatea cazurilor, aceste entități fac parte din Ministerul de Finanțe și

uneori sunt susținute de comitete sau birouri consultative independente.

Anumite țări nu au niciun cadru de armonizare specific. Cu toate acestea, există forme

organizaționale care oferă astfel o coordonare și armonizare la nivel național (Austria, Cipru,

Danemarca, Germania, Letonia). În Republica Cehă, unitatea de armonizare centrală a fost

desființată recent din motive de ineficiență. Alte țări, Franța, Ungaria, Portugalia, Regatul

Unit, au subliniat necesitatea unei asemenea structuri, mai ales pentru a asigura aranjamente

de cooperare eficientă între manageri, entități publice și auditori financiari. Portugalia

33





SMIS 37635

consideră că o structură de armonizare și coordonare eficientă și practică are un rol

important în a promova reformele profunde și exhaustive ale structurilor de administrație.

34





SMIS 37635

CAPITOLUL 2. Analiza documentară din perspectivă evolutivă

a cadrului legislativ și managerial existent

1. Analiza contextului național

În procesul României de creare a unui stat modern, democratic, european, există o

tradiție lungă de reformă a administrației publice. În acest sens, Romania a beneficiat de

ajutor din partea instituțiilor Europene și de expertiza absolvenților școlii de finanțe publice.

Începând cu ani 90, tranziția României către o economie de piață și eforturile țării de a adera

la UE, au inclus acțiuni cu scopul reformei managementului public și a creșterii performanței,

bazată pe valori și folosind unelte din managementul privat în sfera administrației publice.

În România organizarea administrației publice pe baza principiilor care stau la baza

conceptului de astăzi a unui sistem de control public intern (PIC) are o tradiție îndelungată.

Școala finanțelor publice românești a avut o contribuție importantă la crearea statului

modern și a produs personalități remarcabile care au contribuit la elaborarea legislației, cu un

impact puternic asupra economiei, în general, și asupra finanțelor publice, în special *7+.

România a implementat un sistem de control intern în mod progresiv. Procesul a

început înainte de aderarea la UE, România a integrat în totalitate acquis-ul EU referitor la

Capitolul 28 (despre “Controlul Financiar”), a armonizat legislația națională cu cea a UE și a

dezvoltat infrastructura instituțională necesară pentru implementare. Ministerul Finanțelor

Publice (MFP) și-a asumat sarcina de a integra reformele relevante ariei controlului intern.

În acest context, CIP a fost tratat dintr-o perspectivă pragmatică; în cadrul unor

principii de practică generală bună care constituie acquis-ul european, CIP este asociat nu

doar cu operațiuni de verificare, ci și cu o funcție managerială. Implementând CIP,

managementul își asumă responsabilitatea de a identifica orice deviații de la obiectivele

planificate, de a analiza cauzele acestora și de a putea lua măsuri preventive și corective.

În domeniul administrației publice, MFP a implementat componentele controlului

intern public, adică auditul intern, controlul managerial, responsabilitatea și răspunderea

managerială, precum și standardele management-ului/control-ului intern. Statul a renunțat la

o parte din responsabilitățile sale de control, care au fost transferate la entitățile de

management public, a concentrat formele de control exercitate în instituțiile publice și

35





SMIS 37635

structurile independente și a hotărât să se concentreze pe sisteme de management, audit

intern și acțiuni care să asigure eficiența serviciilor publice.

1.1. Cadrul de desfășurare a controlului intern. Principalii responsabili

Controlul intern de bază al entităților publice, cuprinde ansamblul tuturor tipologiilor

de control intern care pot să funcţioneze în cadrul unei organizaţii. Conform recomandărilor

Comisiei Europene, UCASMFC a elaborat un model general de control intern în baza

modelului COSO, reglementat prin OMFP nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului Controlului

Intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entitățile publice și pentru

dezvoltarea sistemelor de control managerial. Acest model reprezintă totodată şi criteriile în

funcţie de care se evaluează/autoevaluează calitatea sistemelor de control intern din cadrul

entităţilor publice, se identifică zonele de risc și direcțiile de schimbare necesare.

Activităţile de audit intern în sectorul public sunt realizate în sistem descentralizat,

ceea ce presupune că entităţile publice care îndeplinesc cerinţele legale sunt obligate să-şi

organizeze compartimente proprii de audit intern, conform cadrului normativ de

reglementare. Acestea reprezintă veriga de bază în cadrul arhitecturii sistemului

descentralizat de audit intern fiind, de fapt, structurile în cadrul cărora se desfăşoară

activitatea propriu-zisă de audit intern, cu scopul de a furniza managementului entităţilor din

care fac parte o asigurare rezonabilă şi obiectivă asupra eficienţei şi eficacităţii sistemului de

conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare.

Activitatea de audit public intern se realizează în baza unui cadru metodologic şi

procedural, care a fost elaborat în conformitate cu Standardele internaţionale de audit intern

şi care defineşte cadrul de referinţă pentru evaluarea activităţii de audit intern.

Eforturile României de a adera la Uniunea Europeană au presupus și acțiuni care au

vizat reformarea managementului public și creșterea performanțelor acestuia prin

introducerea și adoptarea unor instrumente de lucru de management care țin de domeniul

privat în domeniul administrației publice.

În acest context, sistemul de control public intern a fost asociat nu numai cu

operațiunile de verificare/control, dar și cu funcția de conducere.

Componentele controlului public intern sunt legate de:

• auditul intern;

• controlul managerial;

• responsabilitatea de conducere și răspundere;

• standardele de control intern/managerial.

36





SMIS 37635

Managerul este responsabil pentru identificarea oricăror abateri de la obiectivele

planificate, pentru analiza cauzelor care duc la aceste abateri precum și pentru luarea de

măsuri preventive și corective necesare.

Responsabilitatea managerială, conform prevederilor legalele în vigoare, reprezintă un

proces în care managerii de la toate nivelurile din entitatea publică sunt responsabili pentru

deciziile luate și acțiunile întreprinse în vederea atingerii obiectivelor entității publice. Acest

fapt implică o responsabilitate a managerilor pentru o bună guvernare financiară a fonduri

publice utilizate precum și o gestionare corectă a activelor publice. Responsabilitatea

managerială la nivelul entității publice presupune și responsabilitatea pentru neîndeplinirea

obligațiilor manageriale, în funcție de tipul lor de responsabilitate juridică.

Elaborarea cadrului propriu de desfăşurare a activităţii de audit intern. Pentru a

asigura realizarea activităţii de audit intern în condiţii de legalitate, eficienţă şi eficacitate,

compartimentele de audit public intern îşi elaborează, în conformitate cu Normele generale

privind exercitarea activităţii de audit intern şi Codul controlului intern, cadrul metodologic

specific, respectiv:

Norme metodologice specifice privind exercitarea activităţii de audit intern;

Manuale de audit, ghiduri practice şi alte instrumente de lucru, care definesc într-o

manieră precisă cadrul de lucru, fiind utilizate ca sisteme de referinţă, în evaluarea şi

pregătirea profesională a auditorilor interni;

Proceduri operaţionale, care descriu modul de realizare a activităţilor realizate de

compartimentul de audit public intern, subdiviziunile sale organizatorice şi persoanele

implicate în aceste activităţi.

Metodologia de audit intern. Controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control

exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în

concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării

administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea,

structurile organizatorice, metodele şi procedurile” (art.2 lit.d din Ordonanţa Guvernului nr.

119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată).

Caracteristicile controlului intern:

• reprezintă totalitatea politicilor şi procedurilor concepute şi implementate de către

managementul şi personalul entităţii publice;

• furnizează o asigurare rezonabilă în legătură cu:

Atingerea obiectivelor într-un mod economic, eficient şi eficace;

Respectarea regulilor interne şi externe;

37





SMIS 37635

Protejarea bunurilor şi informaţiilor;

Prevenirea şi depistarea fraudelor şi erorilor;

Respectarea standardelor în ceea ce priveşte calitatea documentelor;

Producerea în timp util de informaţii de încredere referitoare la segmentul

financiar şi de management;

Creşterea performanţei organizaţionale.

Responsabilii cu implementarea SCMI. Conform prevederilor legale (OUG 119/1999 și OMFP

946/2005), responsabilii cu implementarea SCIM sunt:

Conducătorul entității publice;

Membrii Comisiei de implementare SCIM;

Președintele Comisiei de implementare SCIM;

Conducătorii compartimentelor componente ale entității publice;

Restul salariaților.

Constituirea Comisiei de implementare a SCMI:

responsabilitatea revine conducătorului entităţii /managerului general;

participă şefii de compartimente/managementul de linie şi specialişti recunoscuţi din

cadrul acestora;

se constituie prin ordin sau decizie a managementului general;

este o comisie de lucru şi monitorizare a activităţilor specifice implementării

sistemului de control managerial – SCIM;

este o comisie constituită temporar, nu un compartiment (birou, serviciu);

autoevaluarea membrilor grupului de lucru pentru a stabili nivelul de cunoaştere a

prevederilor OMFP nr. 946/2005, republicat.

Modul de lucru:

se elaborează Programul de dezvoltare a SCIM, care conţine activităţile, respectiv

etapele de implementare a SCIM, responsabilităţile compartimentelor şi termenele de

realizare;

asigură îndrumarea metodologică a procesului de implementare a SCIM şi

monitorizarea progreselor înregistrate;

analizează şi centralizează rezultatele din etapele procesului de implementare în

vederea asigurării raportărilor periodice şi stabilirii în continuare a măsurilor care se

impun.

38





SMIS 37635

Planificarea activităţii de audit intern:

Planificarea activităţii de audit intern reprezintă procesul prin care sunt stabilite

domeniile şi activităţile audiabile, obiectivele misiunilor şi sfera de intervenţie a auditului

intern. Rolul planificării este de a asigura realizarea activităţii de audit intern în condiţii de

eficacitate, prin concentrarea resurselor de audit pe zonele cu riscuri ridicate.

Procesul de fundamentare a deciziilor de planificare:

Deciziile privind includerea în planul de audit intern a misiunilor de asigurare, evaluare

şi consiliere sunt fundamentate pe baza unui proces de analiză. Acest proces se finalizează cu

elaborarea unui Referat de justificare, instrument care descrie în mod obiectiv şi raţional

modul de selecţie al misiunilor incluse în planurile de audit intern şi însoţeşte aceste planuri în

procesul de aprobare.

1.2. Etapele în implementarea SCIM la nivelul instituțiilor publice (inclusiv MEN)

Etapa 1: Elaborarea Regulamentului de organizare și funcționare al Comisiei de monitorizare,

coordonare și îndrumare metodologică a dezvoltării sistemului de control intern/managerial;

Etapa 2: Elaborarea Regulamentului privind autoevaluarea sistemului de control

intern/managerial şi întocmirea, aprobarea și prezentarea raportului asupra sistemului de

control intern/managerial;

Etapa 3: Aplicarea Chestionarului de autoevaluare a stadiului de implementare a standardelor

de control intern/managerial;

Etapa 4: Elaborarea Situației sintetice a rezultatelor autoevaluării;

Etapa 5: Elaborarea Raportului asupra sistemului de control intern managerial.

Etape în dezvoltarea sistemului de control managerial în instituțiile publice (inclusiv MEN):

Etapa 1: Stabilirea obiectivelor instituțiilor publice;

Etapa 2: Identificarea activităţilor/acțiunilor necesare îndeplinirii obiectivelor stabilite;

Etapa 3: Descrierea sistemului actual de control managerial, prin raportare la standardele din

Codul controlului intern;

Etapa 4: Identificarea, descrierea și evaluarea riscurilor/disfuncţionalităţilor care afectează

derularea activităților;

Etapa 5: Stabilirea unor măsuri de prevenire/control a riscurilor;

Etapa 6: Elaborarea procedurilor documentate pentru activitățile identificate;

39





SMIS 37635

Etapa 7: Inventarierea documentelor şi a fluxurilor de informaţii care intră/ies din instituția

publică, procesările care au loc, destinaţia documentelor, comunicarea între direcţii şi cu

nivelele ierarhic superioare de management şi cu alte entităţi publice;

Etapa 8: Realizarea unui sistem de monitorizare/evaluare a desfăşurării acţiunilor şi

activităţilor instituțiilor publice, sistem care se reflectă în indicatorii de rezultat şi/sau de

performanţă identificaţi;

Etapa 9: Realizarea monitorizării periodice semestriale;

Etapa 10: Realizarea autoevaluării anuale;

Etapa 11: Actualizarea procedurilor documentate;

Etapa 12: Realizarea unui Program de pregătire profesională, în domeniul controlului

managerial.

1.3. Raportarea anuală a activităţii de audit intern

Raportarea anuală constă în comunicarea rezultatelor activităţii desfăşurate de

structurile de audit intern, în decursul unui an calendaristic, prin elaborarea unui raport care

este destinat:

conducerii instituțiilor publice, în vederea analizării şi evaluării modului de desfăşurare a

activităţii de audit intern, contribuţiei auditului la îndeplinirea obiectivelor instituției

publice şi stabilirii direcţiilor de acţiune ce trebuie urmate pentru a asigura creşterea

eficacităţii structurii de audit intern;

UCAAPI, în vederea centralizării şi valorificării informaţiilor cu privire la conformitatea şi

eficacitatea organizării şi funcţionării activităţii de audit intern în sectorul public şi

stabilirea direcţiilor de acţiune ce trebuie urmate pentru a asigura consolidarea auditului

public intern;

DGFP judeţene, în vederea asigurării atribuţiei delegate de coordonare a sistemului de

raportare a rezultatelor activităţii de audit public intern desfăşurate la nivelul ordonatorilor

principali de credite care funcţionează la nivel teritorial, în scopul centralizării informaţiilor

şi transmiterii la UCAAPI;

Curţii de Conturi, în vederea evaluării externe a activităţii de audit intern.

Scopul principal al raportului anual elaborat de Ministerul de Finanțe Publice îl

constituie prezentarea stadiului implementării auditului intern în administraţia publică, a

contribuţiei acestuia la îmbunătăţirea activităţii entităţilor publice şi a principalelor direcţii de

acţiune pentru creşterea calităţii activităţii de audit intern.

Raportul anual este elaborat de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public

Intern, în baza art. 8, lit. g) din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, republicată şi a

40





SMIS 37635

OMFP nr. 38/2003 pentru aprobarea Normelor generale privind exercitarea activităţii de

audit public intern, cu modificările şi completările ulterioare. La elaborarea Raportului anual

privind activitatea de audit intern din sectorul public se au în vedere rapoartele de activitate

ale instituţiilor publice centrale şi locale şi rapoartele misiunilor de audit intern realizate de

UCAAPI.

Raportul anual este elaborat în baza instrucţiunilor şi structurii minimale de raportare

stabilite de UCAAPI, cerinţe care sunt comunicate structurilor de audit la finele anului pentru

care se raportează.

În administraţia publică locală, structurile teritoriale ale MFP, care au ca atribuţie

delegată coordonarea sistemului de raportare, au elaborat pentru fiecare judeţ un raport de

activitate pe baza informaţiilor transmise de unităţile administrativ-teritoriale şi unităţile

subordonate, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum şi cele transmise de

structurile asociative care funcţionează în cadrul judeţului.

Raportul a constatat neconcordanţe între informaţiile privind numărul unităţilor

subordonate, aflate în coordonarea sau subordonarea MEN. De asemenea, raportul

menționează situaţii în care nu s-a asigurat realizarea activităţii de raportare anuală în condiţii

de conformitate şi eficacitate, precum:

rapoartele anuale au fost transmise numai electronic, fără să fie aprobate de către

conducătorul entităţii publice;

transmiterea cu întârziere a rapoartelor anuale de activitate la UCAAPI, cauzele principale

menţionate au fost analizate, precum şi semnarea cu întârziere a raportului de către

conducerea ministerului şi primirea cu întârziere a rapoartelor de activitate de la unităţile

subordonate, aflate în coordonare sau sub autoritate;

nerespectarea structurii raportului anual, ceea ce a condus la transmiterea unor informaţii

insuficiente despre modul de organizare a activităţii de audit intern şi evaluarea activităţii

de audit intern (AEP, CSA, CSSPP, SR, SPP).

La nivelul Ministerului Educației Naționale există aprobată, prin ordin de ministru, o

Comisie de monitorizare și îndrumare metodologică cu privire la sistemul de control

intern/managerial. Comisia a elaborat și implementat un program și un plan de implementare

a sistemului de control intern/managerial la nivelul ministerului, precum și la nivelul

instituțiilor/unităților de învățământ subordonate/coordonate.

Periodic se întocmesc Situații centralizatoare privind implementarea sistemului de

control intern/managerial la nivelul ministerului și al structurilor subordonate, precum și

anual un Raport asupra sistemului de control intern/managerial.

41





SMIS 37635

Conform Situației Sintetice a rezultatelor autoevaluării, la data de 31 decembrie 2013

sistemul de control intern/managerial al Ministerului Educației Naționale este parţial conform

cu standardele cuprinse în Codul controlului intern/managerial.

Din analiza rapoartelor asupra sistemelor de control intern/managerial transmise

ordonatorului principal de credite de către ordonatorii secundari şi/sau terţiari de credite,

direct subordonaţi, rezultă că:

27 entităţi au sisteme conforme;

197 entităţi au sisteme parţial conforme;

5 entităţi au sisteme neconforme.

1.4. Problemele identificate în implementarea controlului intern/managerial

Cele mai frecvente problemele identificate în urma efectuării misiunilor de consiliere

cu privire la implementarea controlului intern/managerial au fost următoarele:

1. conducerea unităților/instituțiilor de învățământ nu a asigurat organizarea şi

funcţionarea unei structuri/comisii cu responsabilităţi în monitorizarea, coordonarea şi

îndrumarea metodologică în vederea implementării controlului intern/managerial;

2. nu există o corelare a informaţiilor prezentate în documentele formale de organizare,

respectiv: ROF-ul nu este corelat cu organigrama şi fişele posturilor;

3. ROF –ul nu este aprobat de conducerea entităţii şi nu există dovada că este cunoscut

de salariaţi;

4. controlul managerial implementat la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ nu a

fost organizat în conformitate cu prevederile OMFP nr. 946/2005, republicat;

5. programul de dezvoltare a sistemului de control intern/managerial elaborat la nivelul

unităților/instituțiilor de învățământ nu acoperă toate aspectele privind activităţile

care se desfăşoară în cadrul acestora;

6. nu au fost elaborate proceduri de sistem şi operaţionale pentru toate activităţile care

se derulează în cadrul unităților/instituțiilor de învățământ.

Recomandările formulate pentru disfuncţiile constatate s-au referit, în general, la

constituirea prin decizie internă a conducătorului entităţii, a structurii cu atribuţii şi

responsabilităţi în monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea metodologică a implementării

sistemului de control intern/managerial, identificarea tuturor activităţilor derulate la nivelul

entităţii şi elaborarea procedurilor operaţionale de lucru, elaborarea programelor de

dezvoltare a sistemului de control intern/managerial, organizarea controlului intern în

42





SMIS 37635

conformitate cu standardele de control intern/managerial, implementarea unui sistem de

management al riscurilor la nivelul entităţii publice.

Conform raportului realizat în anul 2012, la nivelul administraţiei publice nu există o

cultură organizaţională în domeniul managementului riscurilor suficient de dezvoltată pentru

a permite auditorilor să abordeze acest proces cu ocazia fiecărei misiuni de audit intern.

În general, procesul de management al riscurilor nu a făcut obiectul fiecărei misiuni de

audit realizate, practica curentă fiind de a evalua distinct acest proces. Cu ocazia misiunii de

evaluare a stadiului de implementare a sistemelor de control intern/managerial, solicitată de

UCAAPI în anul 2011, auditul intern a realizat o evaluare a stadiului implementării

Standardului 11 Managementul riscului, examinând dacă sunt identificate, evaluate şi

stabilite măsuri de gestionare pentru principalele riscuri, proprii activităţilor desfăşurate în

cadrul entităţilor, precum şi dacă se asigură completarea şi actualizarea Registrului riscurilor.

Concluziile acestei evaluări au evidenţiat faptul că la majoritatea entităţilor publice procesul

de management al riscurilor este în faza de debut şi că există o înţelegere diferită a cerinţelor

Standardului 11 Managementul riscului .

Pârghia principală cu ajutorul căreia activitatea de audit intern în sectorul public s-a

îmbunătăţit şi consolidat a reprezentat-o dezvoltarea sistemului de control intern/managerial

la nivelul entităţilor publice centrale şi al unităţilor subordonate, aflate în coordonarea sau

sub autoritatea acestora. Acesta s-a realizat atât ca urmare a efectuării misiunii de audit

privind evaluarea stadiului implementării sistemului de control intern/managerial la nivelul

administraţiei publice centrale, cât şi ca urmare a acţiunilor de conştientizare promovate de

Ministerul Finanţelor Publice prin Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public

Intern.

Direcţiile de acţiune pentru consolidarea auditului intern în sectorul public cuprind:

1. Dezvoltarea cadrului normativ privind auditul public intern;

2. Dezvoltarea de instrumente metodologice şi ghiduri practice;

3. Asigurarea independenţei auditului intern în cadrul entităţilor publice;

4. Dezvoltarea sistemului de pregătire profesională a auditorilor interni;

5. Creşterea contribuţiei auditului la buna gestionare a resurselor financiare publice;

6. Dezvoltarea activităţii de evaluare a funcţiei de audit intern.

Raportul asupra sistemului de control intern/managerial:

Raportul constituie forma oficială de asumare a responsabilității manageriale de către

conducătorul entității publice cu privire la sistemul de control intern/managerial.

43





SMIS 37635

Construirea unui bun sistem de control intern este un proces de durată, ce presupune

importante eforturi colective și individuale. Desfășurarea acestui proces se poate finaliza cu

realizarea scopului propus, dacă sunt respectate următoarele principii generale ale

controlului intern:

a) este adaptat dimensiunii, complexității și mediului specific entității publice;

b) vizează toate nivelurile de conducere și toate activitățile/operațiunile care se

derulează în entitatea publică:

c) este construit cu același “instrumentar” în oricare entitate publică;

d) finalitatea sa constă în asigurarea rezonabilă că obiectivele vor fi atinse;

e) costurile aplicării controlului intern nu trebuie să depășească beneficiile rezultate din

acesta;

f) este guvernat de regulile minimale de management, cuprinse în standardele de

control intern.

2. Ghidul legislativ SCMI

Ordinul Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul

financiar preventiv, republicat în temeiul art. III din Legea nr. 84/2003. Legea a intrat în

vigoare de la 1 ianuarie 2000.

Conform art. 3, se menționează următoarele obiective generale ale controlului intern:

- realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice,

stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate,

economicitate şi eficienţă;

- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau

fraudei;

- respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;

- dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi

difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme

şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice.

Art. 4 definește obligațiile conducătorului instituției publice în domeniul controlului

intern. Conducătorul instituției publice trebuie să asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea și

perfecționarea structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor și

criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerințele generale și specifice de control intern.

Conform Art. 4, cerințele generale și specifice de control intern sunt următoarele:

a) cerințe generale:

44





SMIS 37635

- asigurarea îndeplinirii obiectivelor generale prevăzute la art. 3 prin evaluarea

sistematică și menținerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate

structurilor, programelor, proiectelor sau operațiunilor;

- asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere și de execuție, acesta

având obligația să răspundă în orice moment solicitărilor conducerii și să sprijine efectiv

controlul intern;

- asigurarea integrității și competenței personalului de conducere și de execuție, a

cunoașterii și înțelegerii de către acesta a importanței și rolului controlului intern;

- stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât acestea să fie

adecvate, cuprinzătoare, rezonabile și integrate misiunii instituției și obiectivelor de

ansamblu ale acesteia;

- supravegherea continuă de către personalul de conducere a tuturor activităților și

îndeplinirea de către personalul de conducere a obligației de a acționa corectiv, prompt

și responsabil ori de cate ori se constată încălcări ale legalității și regularității în

efectuarea unor operațiuni sau în realizarea unor activități în mod neeconomic,

ineficace sau ineficient;

b) cerințe specifice:

- reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, a tuturor operațiunilor

instituției și a tuturor evenimentelor semnificative, precum și înregistrarea și păstrarea

în mod adecvat a documentelor, astfel încât acestea să fie disponibile cu

promptitudine pentru a fi examinate de către cei în drept;

- înregistrarea de îndată și în mod corect a tuturor operațiunilor și evenimentelor

semnificative;

- asigurarea aprobării și efectuării operațiunilor exclusiv de către persoane special

împuternicite în acest sens;

- separarea atribuțiilor privind efectuarea de operațiuni între persoane, astfel încât

atribuțiile de aprobare, control și înregistrare să fie, într-o măsură adecvata,

încredințate unor persoane diferite;

- asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;

- accesarea resurselor și documentelor numai de către persoane îndreptățite și

responsabile în legătura cu utilizarea și păstrarea lor.

Legea stipulează și alte responsabilități legate de buna gestionare financiară a

fondurilor și patrimoniului public, dispoziții privind controlul financiar preventiv, organizarea

controlului financiar preventiv, separarea atribuțiilor, incompatibilități, delegare, contravenții

și sancțiuni etc.

45





SMIS 37635

Prin OMFP nr. 1649/2011 privind modificarea şi completarea Ordinului ministrului

finanţelor publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, ministerul

Educației Naționale a iniţiat elaborarea şi implementarea în anul 2005 a sistemului propriu de

control managerial. Ministerul Educației Naționale este confruntat cu necesitatea

implementării metodologiilor și procedurilor sistemului de control intern, care generează un

efort sporit pentru managementul activităților de urmărire și evaluare a performanțelor și a

documentelor implicate.

Legea 672/2002, legea privind auditul public intern, republicată în 2011 în Monitorul

Oficial, Partea I nr. 856 din 5 decembrie 2011, a propus următoarele definiții:

Controlul intern este totalitatea politicilor și procedurilor elaborate și implementate de

managementul entității publice pentru a asigura: atingerea obiectivelor entității într-un mod

economic, eficient și eficace; respectarea regulilor specifice domeniului, a politicilor și

deciziilor managementului; protejarea bunurilor și informațiilor, prevenirea și depistarea

fraudelor și erorilor; calitatea documentelor contabile, precum și furnizarea în timp util de

informații de încredere pentru management.

Auditul intern în entitățile publice este o activitate independentă funcțional și obiectivă,

care susține și consiliază personalul administrativ în scopul unui bun management al

veniturilor și costurilor publice, îmbunătățind activitățile entității publice; aceasta ajută

entitatea publică să își atingă obiectivele în mod sistematic, evaluând și îmbunătățind

eficienta și eficacitatea sistemului managerial bazat pe managementul riscului, al controlului

și al proceselor administrative.

Carta auditului public intern este un document oficial care definește scopul, obiectivele,

organizarea, competentele, responsabilitățile și autoritatea structurii de audit în cadrul

entității publice, sfera de aplicare, natura serviciilor de asigurare și consiliere, metodologia de

lucru, regulile de conduită a auditorilor interni și stabilește necesitatea accesului la

documente, bunuri și informații, cu ocazia misiunilor de audit desfășurate.

Pista de audit reprezintă stabilirea fluxurilor informațiilor, atribuțiilor și

responsabilităților referitoare la acestea, precum și a modului de arhivare a documentației

justificative complete, pentru toate stadiile desfășurării unei acțiuni, care să permită,

totodată, reconstituirea operațiunilor de la suma totală până la detalii individuale și invers.

Prin această lege s-a înființat Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI) pe lângă

Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI). CAPI este un

organism cu caracter consultativ, ce acționează în vederea definirii strategiei și a îmbunătățirii

activității de audit public intern în sectorul public. CAPI este organizat astfel:

a) Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI);

46





SMIS 37635

b) Unitatea Centrala de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI);

c) comitetele de audit intern;

d) compartimentele de audit public intern din entitățile publice.

Hotărârea Nr. 235 din 4 martie 2003 pentru aprobarea normelor privind modul de

nominalizare a membrilor Comitetului pentru Audit Public Intern (Anexa 1), definește

Comitetul pentru Audit Public Intern ca fiind un organism cu caracter consultativ, care

funcționează pe lângă Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern din

Ministerul Finanțelor Publice.

Comitetul pentru Audit Public Intern este format din:

președintele Camerei Auditorilor Financiari din Romania;

2 profesori universitari cu specialitate în domeniul auditului public intern;

3 specialiști cu înaltă calificare în domeniul auditului public intern;

2 experți în contabilitate publică;

1 expert în domeniul juridic;

1 expert în sisteme informatice;

directorul general al Unitarii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern.

Membrii Comitetului pentru Audit Public Intern, cu excepția președintelui Camerei

Auditorilor Financiari din Romania și a directorului general al Unității Centrale de Armonizare

pentru Auditul Public Intern, sunt selectați în baza propunerilor formulate de ministere și

instituții publice, ca urmare a scrisorilor de intenție adresate în acest scop de către ministrul

finanțelor publice.

Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 252/2004 a aprobat Codul privind

conduita etică a auditorului intern (Anexa 2). Acesta reprezintă un ansamblu de principii şi

reguli de conduită care trebuie să guverneze activitatea auditorilor interni. Prevederile sale se

aplică salariaţilor care ocupă funcţia de auditor intern în cadrul entităţilor publice care au

obligaţia de a organiza structuri de audit public intern conform prevederilor Legii nr.

672/2002 privind auditul public intern. Conform acestei legi, Codul de Etică are ca scop

crearea cadrului etic necesar desfăşurării profesiei de auditor intern. Legea menționează

următoarele obiective:

a) performanţa - profesia de auditor intern presupune desfăşurarea unei activităţi la

cei mai ridicaţi parametri, în scopul îndeplinirii cerinţelor interesului public, în condiţii

de economicitate, eficacitate şi eficienţă;

b) profesionalismul - profesia de auditor intern presupune existenţa unor capacităţi

intelectuale şi experienţe dobândite prin pregătire şi educaţie şi printr-un cod de

valori şi conduită comun tuturor auditorilor interni;

47





SMIS 37635

c) calitatea serviciilor - constă în competenţa auditorilor interni de a-şi realiza sarcinile

care le revin cu obiectivitate, responsabilitate, sârguinţă şi onestitate;

d) încrederea - în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, auditorii interni trebuie să

promoveze cooperarea şi bunele relaţii cu ceilalţi auditori interni şi în cadrul

profesiunii, iar sprijinul şi cooperarea profesională, echilibrul şi corectitudinea sunt

elemente esenţiale ale profesiei de auditor intern, deoarece încrederea publică şi

respectul de care se bucură un auditor intern reprezintă rezultatul realizărilor

cumulative ale tuturor auditorilor interni;

e) conduita - auditorii interni trebuie să aibă o conduită ireproşabilă atât pe plan

profesional, cât şi personal;

f) credibilitatea - informaţiile furnizate de rapoartele şi opiniile auditorilor interni

trebuie să fie fidele realităţii şi de încredere.

Ordinului Ministerului Finanţelor Publice 946/2005 (actualizat pana la data de 12

septembrie 2006) cuprinde standardele de management/control intern la entităţile publice

pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial. (Anexa 3). La elaborarea standardelor

interne s-a ținut cont de experiența în domeniu a Comisiei Europene, INTOSAI, Comitetului

Entităților publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway, Institutului Canadian al Contabililor

Autorizați.

Acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern este alcătuit, în mare măsură, din

principii generale de buna practică, acceptate pe plan internațional și în Uniunea Europeană.


controlului i se asociază o accepțiune mult mai largă, acesta fiind privit ca o funcție

managerială, și nu ca o operațiune de verificare. Prin funcția de control, managementul

constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au determinat și

dispune măsurile corective sau preventive care se impun.

Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 1649/2011 a adus modificări şi completări

OMFP nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului Controlului Intern, cuprinzând standardele de

management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control

managerial. Legea a adus completări legate de responsabilitățile conducătorul entităţii

publice astfel:

Dispune măsurile necesare pentru elaborarea şi/sau dezvoltarea sistemului de control

intern/managerial, inclusiv a procedurilor formalizate pe activităţi.

48





SMIS 37635

Constituie, prin act de decizie internă, o structură cu atribuţii în vederea monitorizării,

coordonării şi îndrumării metodologice a implementării şi/sau dezvoltării sistemului de

control intern/managerial.

Este responsabil pentru întocmirea de situaţii trimestriale/anuale, care se transmit

entităţilor publice superioare ierarhic, legate de stadiul implementării şi dezvoltării

sistemelor de control intern/managerial la nivelul entităţilor publice, precum şi situaţiile

deosebite, constatate în acţiunile de monitorizare, coordonare şi îndrumare

metodologică.

În program se evidenţiază acţiunile de perfecţionare profesională pentru persoanele cu

funcţii de conducere şi pentru cele de execuţie, prin cursuri organizate de către Şcoala de

Finanţe Publice şi Vamă, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau alte organisme

abilitate. Se oferă instrucţiuni privind întocmirea, aprobarea şi prezentarea raportului anual al

conducătorului entităţii publice asupra sistemului de control intern/managerial.

Ordinul Ministerului Educației Naționale nr. 5144/26.09.2013 stipulează strategii

împotriva corupției în educație. Subcapitolul 3:4.3 despre consolidarea mecanismelor de

control administrativ şi a cooperării interinstituţionale în domeniul prevenirii şi combaterii

corupţiei în educaţie, propune următoarele măsuri:

evaluarea impactului sistemului sancţiunilor administrative la nivelul sistemului

educaţional;

consolidarea autonomiei operaţionale a structurilor de control şi audit din cadrul

MEN;

implementarea şi dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial la nivelul MEN

şi la nivelul structurilor aflate în subordinea/coordonarea MEN, respectiv al

structurilor subordonate acestora ai căror conducători au calitatea de ordonatori de

credite, pentru sprijinirea activităţilor de prevenire a corupţiei;

publicarea anuală a unui raport privind sancţiunile disciplinare aplicate la nivelul

sectorului educaţional legate de fapte de corupţie;

introducerea în competenţa organelor de control a obligaţiei de a răspunde într-un

mod mai elaborat la întrebările adresate de către cetăţean şi de a oferi îndrumări

adecvate care să depăşească nivelul răspunsurilor-tip sau al sintagmelor-şablon;

operaţionalizarea Comisiei Naţionale de Prevenire a Actelor de Corupţie în Educaţie.

Scopul principal al acestor masuri este întărirea rolului structurilor de control, audit şi

de promovare a integrităţii din cadrul MEN şi monitorizarea activităţii acestora. In al doilea

rând, MEN își propune intensificarea cooperării în domeniul combaterii corupţiei cu

instituţiile competente. În acest sens, propune următoarele măsuri:

49





SMIS 37635

încheierea de protocoale de colaborare şi comunicare între MEN şi instituţii furnizoare

de date din teritoriu (inspectorate şcolare judeţene, consilii locale, unităţi de

învăţământ), în vederea operaţionalizării bazei de date cu proceduri şi instrumente de

monitorizare a factorilor vulnerabili din domeniul educaţiei, susceptibili de a genera

fapte de corupţie în rândul personalului din structura MEN şi structurile subordonate

(inspectorate), precum şi din şcoli şi consiliile locale - reprezentanţi în Consiliul de

Administraţie al Școlii;

intensificarea cooperării cu organele judiciare prin valorificarea rezultatelor

activităţilor de audit şi control.

Conform legii, responsabilii pentru implementarea acestor masuri sunt: MEN - Comisia

Naţională de Prevenire a Actelor de Corupţie în Educaţie, Corpul de control al ministrului

educaţiei naţionale, Serviciul de audit, ISJ/ISMB, unităţi de învăţământ.

3. Reforma sistemului de control intern

Reforma sistemului de control intern înseamnă de fapt reforma sistemului de

management public. Acest sub-capitol prezintă o elaborare a principalelor elemente

modernizate prin reforma legislativă implementată de-a lungul anilor în Romania.

Bugetul general consolidat. Este documentul care conține costurile și câștigurile

instituționale. Legea nr. 500/2002 despre finanțe publice, amendată de legea nr. 69/2010

despre taxe și responsabilitate bugetară introduce în construcția bugetară noțiunea de buget

general consolidat, care reprezintă un ansamblu de bugete compunând un sistem bugetar

agregat și consolidat.

Auditul extern. Este făcut de către Curtea de Audit (CdeA), care auditează constituția,

managementul resurselor de stat și din sectorul public. Funcția de audit a CdeA se exersează

prin proceduri de audit extern public descrise în standarde de audit scrise în concordanță cu

standardele de audit internaționale. CdeA se ocupă cu anumite activități în toate entitățile

publice, controlul și auditul public extern. Auditul public extern constă în audit financiar și de

performanță. Mai mult, CdeA are scopul de a se auto-controla.

România a creat și o autoritate de audit care funcționează pentru fonduri ne-

rambursabile pre- și post- aderare la UE, fonduri europene pentru România.

Curtea de Audit publică un raport public anual care este prezentat Parlamentului și

care include: observații legate de implementări de buget, concluzii bazate pe controale

ordonate de Cameră Deputaților sau de către Senat sau realizate de către companii

50





SMIS 37635

autonome, de stat sau alte persoane juridice sub controlul Curții de Audit; ilegalități

identificate și măsuri luate în acest sens și alte aspecte.

Lupta împotriva fraudei și iregularităților. Oficiul European Anti-frauda OLAF

cooperează cu instituțiile naționale din toate statele membre UE. În România, punctul de

control este Departamentul pentru Luptă Antifraudă (DLAF), o entitate fără statut legal care

este subordonată primului ministru. DLAF are rolul de a proteja interesele financiare ale

Uniunii Europene în România, coordonează activități anti-fraudă la nivel național, organizează

controale asupra proiectelor finanțate cu fonduri europene și coordonează instituțiile

naționale care se ocupă de activități anti-fraudă, cooperează cu OLAF.

Controlul intern public în România. CIPF (controlul intern public financiar) a fost

implementat în sectorul public cu scopul de a asigură o bună guvernanță. Acesta include:

sistemul de control managerial intern, auditul intern, coordonarea și armonizarea centralizată

a celor două componente de mai sus.

Responsabilitatea managerială. Legislația în vigoare descrie responsabilitatea

manageriala ca un proces prin care managerii de la toate nivelele sunt responsabili pentru

deciziile luate cu scopul de a atinge obiectivele instituției pe care o deservesc. Aceasta include

posibilitatea de tragere la răspundere a managerilor pentru deciziile luate în aria finanțelor și

a managementului fondurilor publice.

Responsabilitatea este o obligație esențială a managerilor din sectorul public și este

regulată prin acte legislative. Responsabilitatea bugetar fiscală regulată prin legea nr.69/2010,

are scopul de a asigura și menține disciplina fiscal bugetară, transparența și sustenabilitatea

finanțelor publice pe termen mediu și lung; de a stabili un cadru de principii și reguli pe bază

cărora guvernul asigură implementarea politicilor fiscal bugetare ducând la un bun

management financiar al resurselor; de a gestiona fonduri publice în mod eficient pentru a

servi interesul public pe termen lung.

Această legislație stabilește responsabilitățile în cadrul guvernului, ale Ministerului de

Finanțe Publice, și a coordonatorilor principali de credite. Astfel, legea introduce în practica

guvernamentală un raport de responsabilizare care certifică corectitudinea și legalitatea

informațiilor asupra strategiei fiscal-bugetare, și observarea principiilor de responsabilitate

fiscală. Raportul de responsabilizare este prezentat parlamentului împreună cu strategia

fiscal- bugetară și propunerile legislative. Această lege introduce și un raport de conformare,

semnat de Prim-Ministru și de Ministerul Finanțelor Publice, care confirmă conformarea cu

construcția bugetară și cu regulile și țintele strategiei bugetar-fiscale. Acest raport este

prezentat Parlamentului împreună cu bugetul anual. Un actor important în procesul bugetar

este Consiliul Fiscal, o autoritate independentă care se ocupă cu a oferi suport guvernului și

51





SMIS 37635

parlamentului în dezvoltarea politicilor fiscal-bugetare, și care răspunde Parlamentului pentru

corectitudinea analizelor/ studiilor/ recomandărilor elaborate alături de responsabilități.

Anual, MFP inițiază o legislație pentru limite și indicatori specificați în cadrul fiscal

bugetar, care însoțesc strategia fiscal bugetară pentru următorii trei ani: limita pentru balanța

bugetului general consolidat, exprimată că procentaj din PIB și limita pentru costurile de

personal în bugetul general consolidat, exprimată tot în procentaj din PIB. Acești indicator

sunt fundamentali pentru controlul managerial al finanțelor publice făcute de guvern prin

MFP.

Categoriile de ordonatori de credite, rolurile și responsabilitățile lor sunt definite prin

legea nr 500/2002 asupra finanțelor publice. Legea stipulează că ofițerii autorizați au

posibilitatea de a-și delega competențele unor delegați potriviți sau altor persoane autorizare

pentru aceste scopuri. Sub Ordonanța Guvernamentală nr 119/1999 asupra controlului intern

și controlului financiar preventiv, MFP este responsabil pentru elaborarea și implementarea.

Auditul intern public

Auditul intern public în România este organizat astfel:

Comitetul de Audit Public Intern (CAPI);

Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditului Public Intern (UCAAPI)5;

Structuri de audit public intern în cadrul entităților publice.

Structurile de audit intern public și departamentele sunt stabilite în cadrul fiecărei

instituții publice și sunt direct subordonate managerului/direcției de management. Rolul lor,

conform legislației în vigoare, este de a analiza sistemele de management al riscului, de

control și de guvernanță, și de a analiza nivelul de transparență, conformare cu legea,

regularitate, eficiență și eficacitatea regulilor.

Pentru entități publice locale care nu sunt subordonate alor entități publice și care au

un buget anual de până în EUR 100 000, auditul intern se limitează la auditul regulamentar,

înfăptuit de birouri teritoriale ale MFP.

Independența structurilor de audit intern este asigurată de: organizarea distinctă

departamentului de audit intern, sub coordonarea directă a managerului entității publice; ne-

implicarea auditorilor interni în activități de control/inspecție; alegerea/concedierea șefului

structurii de audit intern de către conducerea entității publice numai cu acordul UCAAPI.

5http://www.mfinante.ro/ucaapi.html?pagina=domenii

52





SMIS 37635

Conform legislației în vigoare, departamentul de audit intern nu va fi implicat în alte

operațiuni/procese/sisteme care ar putea fi subiect al auditării. Conform Ordinului MFP nr

1.702/2005, pe lângă angajamente de asigurare, auditorii interni au și datorii deconsiliere, la

cererea conducerii.

Carta de Audit Intern regulează rolul și obiectivele auditului intern, statutul

departamentului de audit intern și principiile aplicabile departamentului și membrilor

acestuia, precum și metodologia, regulile care guvernează activitatea de audit intern. Pe bază

acestor documente, orice structura de audit intern elaborează reguli specifice entității lor,

precum și propria Cartă de Audit Intern.

Conform cadrului legislativ curent, auditorii interni au responsabilitatea de a se

perfecționa profesional în mod continuu; șeful departamentului de audit intern sau

managerul entității publice are responsabilitatea de a oferi condițiile necesare în acest sens.

Perioadă alocată acestui scop este de cincisprezece zile pe an. Sistemul național de certificare

a auditorilor interni, administrat de UCAAPI. Conform unei legi din 2011, auditorii interni au

obligația de a obține o certificare națională.

Rezultatele misiunilor de audit intern și recomandările prezentate de către auditorii

interni sunt materializare în rapoarte de audit intern care sunt trimise conducerii entităților

publice. Structurile de audit intern din cadrul entităților publice trimit un raport anual către

UCAAPI, despre activitatea în întregul sistem public. Pe baza acestor rapoarte, UCAAPI

dezvoltă un raport anual al activității, pe care îl trimite guvernului și Curții de Audit. Acest

raport, împreună cu raportul anual de control intern este trimis și Comisiei Europene.

Implementarea recomandărilor de audit

Pe baza rapoartelor de audit intern susținute de conducerea entității publice

structurile de audit care realizează un Plan de Acțiune. Acolo unde managementul entității

publice nu își asumă în parte sau în totalitate recomandările de audit, legea în vigoare

stipulează că structura de audit intern trebuie să semnaleze UCAAPI sau o instituția ierarhic

superioară.

Acolo unde în timpul misiunilor de audit, auditorii interni identifică neregularități,

aceștia trebuie să semnaleze imediat managementului entității publice și structurii de control

intern autorizate, întrucât nu au autorizația de a le investiga. Apoi auditorii interni urmăresc

felul în care autoritățile competențe investighează neregularitățile, analizează cauzele și

rezultatele acestor iregularități.

53





SMIS 37635

Relația între auditul intern și cel extern

Unul din rolurile UCAAPI, conform legii nr 672/2002 este de a coopera cu Curtea de

Audit și cu alte autorități dintre corpurile de control public financiar din Romania și de peste

hotare, inclusiv din cadrul Comisiei Europene. Curtea de Audit se ocupă de evaluarea externă

a activităților de audit intern public a persoanelor juridice verificate. Un protocol între MFP și

CdeA regulează relația dintre cele două instituții conform principiilor complementarității,

având scopul de a crește eficiența activității de audit, de a alinia metodologic, de a facilita

schimb de informații și de a asigura că auditorii au expertiza profesională necesară. În același

timp, cele două instituții mențin independența și obiectivitatea auditului public intern și a

celui extern.

Comitetele de audit

În România, CAPI operează conform legii nr. 672/2002, ca un corp consultativ

organizat de UCAAPI care funcționează pentru a dezvolta strategii și a îmbunătăți activitățile

auditului intern public în sectorul public. CAPI are scopul de a susține direcțiile de dezvoltare

strategică a auditului intern public în sectorul public; de a susține legislația în aria auditului

intern; de a raporta anual guvernului asupra activităților de audit; de a oferi o opinie asupra

rapoartelor misiunilor de analiză a activităților de audit intern, și a rapoartelor inter-sectoriale

a misiunilor de audit care sunt semnificative la nivel național; de a analiza consecințele ne-

implementării recomandărilor care nu sunt asumate de directiva entităților publice etc.

Noua lege prevede că la nivelul instituțiilor publice centrale care au un buget mai

mare de RON 2.000.000.000, este obligatorie existenta unui comitet de audit format din trei

până la șapte membrii, cu îndatoriri similare celor pe care CAPI le are în cadrul MFP. 6

Din 2010 România a început să introducă funcția de audit intern la nivelul

administrației locale (primarii și zone rurale) pe bază unor parteneriate de audit. Prima formă

de parteneriat a fost între membrii Asociației Române a Comunelor (ARC). În practică, asta

înseamnă că un număr de primarii care sunt membrii RAC au decis să creeze o structură de

audit intern care să îi deservească.

6http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_auditului_intern.php

54





SMIS 37635

Coordonarea sistemului de control intern public

Managerul entității publice are rolul de a asigură elaborarea și dezvoltarea unui sistem

de control intern/managerial, precum și a asigură o structură de audit intern independența și

funcțională. Coordonarea și armonizarea este responsabilitatea MFP prin cele două structuri

specializare, Unitatea Centrală de Armonizare a Managementului Financiar și a Sistemelor de

Control 7și UCAAPI.

Prin crearea UCAAPI, MFP definește o strategie unitară în aria managementului

financiar și a controlului intern; elaborează standarde de control intern; armonizează regulile

de implementare cu implicații financiare prin încorporarea procedurilor de control, pentru a

asigură un management bun al fondurilor publice; coordonează sistemul de training

profesional al specialiștilor angajați în control intern; dezvoltă un sistem de raportare a

rezultatelor activităților de control intern.

Managementul entităților publice ia măsurile necesare pentru elaborarea și

dezvoltarea unui sistem de control intern/managerial în interiorul entităților respective. Astfel

de măsuri constau în: elaborarea/modernizarea programei de dezvoltare a sistemului de

control al entității; crearea unei structuri de monitorizare, coordonare și ghidare

metodologică legat de controlul intern; elaborarea și modernizarea unor proceduri

formalizate pentru activități; urmărească implementarea măsurilor incluse în programul de

dezvoltare; să facă analiză asupra dezvoltării sistemului de control intern.

Stadiul implementării și dezvoltării SCMI, precum și a situațiilor speciale identificate în

timpul monitorizării, coordonării și a instructajului metodologic, sunt raportate în anunțuri

anuale și semestriale, comunicate entităților publice superioare. În cazul instituțiilor

principale, rapoartele sunt trimise la UCAAPI.

Din 2011, fiecare entitate publică elaborează un raport anual asupra SCMI, descriind

stadiul de conformitate cu standardele de control. MFP via UCAAPI trimite guvernului un

raport anual național asupra controlului intern, care reflectă progresul asupra implementării

SCMI în instituțiile publice. Acest raport, alături de cele anuale asupra activității de audit, sunt

trimise la Comisia Europeană.

Pentru scopuri de regularizare, coordonare și monitorizare în aria auditului public

intern în sistemul public, UCAAPI a fost creat în cadrul MFP că o structură direct subordonată

ministerului. UCAAPI este responsabilă pentru elaborarea managementul și aplicarea unei

strategii unitare în sferă auditului intern public și a monitorizării naționale; pentru dezvoltarea 7http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/rof2013/4_7_673_2013.pdf

55





SMIS 37635

unui cadru legislativ în sferă auditului intern public; dezvoltarea și implementarea unor

proceduri și metodologii uniforme, bazate pe standarde de audit intern internaționale;

dezvoltarea unui sistem de raportare a rezultatelor activităților auditului intern public;

elaborarea unui raport anual asupra activităților auditului intern public; organizarea unor

misiuni de audit de interes național; analiză nivelului de respectare a regulilor, instrucțiilor și a

Codului de Activitate a Auditorilor Interni de către structurile de audit din instituțiile publice;

coordonarea recrutării și a sistemului de training profesional din sferă auditului public intern;

susținerea alegerii sau concedierea șefilor structurilor de audit intern; cooperarea cu Curtea

de Audit și alte instituții publice din România și de peste hotare. PIAC operează sub

îndrumarea UCAAPI, care operează în cadrul MFP.

Verificarea SCMI

Verificarea activităților CIP este responsabilitatea UCAAPI. Verificarea reprezintă o

sursă obiectivă de informație asupra stadiului implementării auditului public intern la nivel

național și formează bază pentru implementarea activităților de audit intern. Verificarea

legată de respectarea regulilor de audit și a codului de comportament pentru Auditori Interni

se face pe bază Ghidului General pentru Analiză Activităților de Audit Public Intern, publicată

de UCAAPI. Verificarea se face de către UCAAPI conform unui program, bazat pe un ciclu de 5

ani, pentru instituțiile din administrația publică locală. Rezultatele acestor verificare,

compilate la nivel național, sunt publicate în raportul anual asupra activității de audit intern

public.

Auditul intern public acoperă toate activitățile unei entități publice în scopul de a-și

atinge obiectivele și include verificarea SCMI. Auditul intern public organizează verificări

adânci în SCMI pentru a stabili dacă funcționează în mod economic, eficient și eficace, și

pentru a face recomandări legat de aspecte ce pot fi îmbunătățite.

4. Etape în evaluarea SCMI

Auditul public extern are ca scop prioritar investigarea Controlului Public Intern pentru

a determina dacă managerii instituțiilor publice aplică în practică prevederile legale ale

sistemului de control intern/managerial. Astfel, auditorii au obligația și dreptul:

de a cunoaște procedurile întregul sistem de control intern managerial;

56





SMIS 37635

de a investiga contextului instituţional în care se desfăşoară activitatea entității

(identificarea legilor şi regulamentelor aplicabile entităţii verificate și a aspectelor

semnificative privind mediul și condițiile în care acestea funcționează);

de a obține acte legate de organizarea entităţii publice (organigramei, regulamentului

de organizare şi funcţionare, fişe ale posturilor, procedurile scrise ale entităţii audiate,

diverse manuale sau ghiduri elaborate conform cerințelor controlului intern);

să obțină lista personalului responsabil cu sarcinile de control atribuite;

să identifice circuitului documentelor din cadrul entității;

să acceseze procese verbale ale ședințelor organelor de conducere, precum și

documentații de proiect/program;

să acceseze rapoarte anterioare de audit intern și extern;alte rapoarte, documente ale

unor instituţii şi organizaţii abilitate.

În procesul de evaluare a conceperii și funcționării controlului intern managerial,

auditorul trebuie să țină cont de următoarele:

obiectivul unei activități de control/proceduri de control;

importanța acelei activității/proceduri de control în cadrul întregului sistem de control

intern al entității;

riscul pe care îl diminuează respectiva activitate de control;

modul în care este desfășurată activitatea de control;

cât de frecvent este aceasta aplicată (zilnic, lunar, trimestrial);

perioada în care a funcționat corespunzător activitatea de control;

amploarea și tipul proceselor pentru care se aplică activitatea de control;

dacă aceasta este stabilită prin documente de către managerul entității;

cunoștințele, experiența persoanei care aplică activitatea de control (cine aplică acel

control are abilitățile necesare?);

dacă respectiva activitate de control intern are o componentă IT.

Pentru analizarea conceperii și implementării mecanismelor de control intern

managerial se pot folosi următoarele proceduri8:

Actualizarea și utilizarea experienței anterioare la entitatea în cauză. Cu excepția auditurilor

inițiale, auditorul începe auditul raportându-se la informațiile privind controlul intern

acumulate în misiunile precedente, realizate la entitatea respectivă și documentate în

rapoartele de audit din anii precedenți. Aceste informații pot fi actualizate și preluate ca

punct de plecare a auditului în curs.

8http://controlinternmanagerial.ro/category/scim/

57





SMIS 37635

Chestionarea angajaților entității. Această procedură se poate utiliza prin completarea unor

chestionare de către unii angajați ai entității auditate care ocupă poziții cheie, atât la nivel de

execuție, cât și la nivel de management.

Consultarea manualelor de proceduri. Examinarea documentelor justificative și a evidențelor

contabile ajută auditorul să înțeleagă conținutul manualelor de proceduri prin faptul că prin

acestea se concretizează informațiile din manuale. În același timp, examinarea documentelor

și evidențelor oferă probe asupra faptului că mecanismele de control intern au fost puse în

aplicare. Auditorul poate observa personalul entității, atât în timpul întocmirii documentelor

și evidențelor, cât și pe parcursul derulării operațiunilor contabile sau de control.

Documentarea/întocmirea documentelor aferentă înțelegerii controlului intern poate fi

făcută prin una din următoarele metode:

prezentarea narativă – o descriere scrisă a mecanismelor de control intern;

diagrama secvențială – o reprezentare grafică a documentelor și circuitului acestora în

cadrul entității;

chestionarele de control intern – conțin întrebări formulate de auditori pentru

clarificarea unor aspecte care ar putea fi necorespunzătoare în aplicarea mecanismelor

de control.

Prin utilizarea chestionarelor auditorul poate face o analiza riguroasă și rapidă a fiecărui

domeniu verificat, însă acestea nu oferă o imagine de ansamblu a sistemelor de control ci

doar asupra unor părți componente ale acestuia. Răspunsurile la chestionare nu pot înlocui

însă, aprecierea directă a auditorului, efectuată prin constatări la fața locului, sub formă de

interviuri, consultarea documentației care prezintă relevanță, precum și verificarea datelor și

informațiilor.

Probele de audit pentru înţelegerea activităţii entităţii verificate și cele pentru

evaluarea sistemului de control intern al acesteia se obțin din informațiile, actele,

documentele, răspunsurile la chestionare și declarația conducerii entității auditate, furnizate

auditorului public extern la începutul misiunii de verificare, urmare solicitării lor prin adresa

de notificare, precum și pe parcursul întregii derulări a misiunii de audit/control.

58





SMIS 37635

CAPITOLUL 3. Obligaţiile instituţiilor publice privind SCMI.

Standardele SCMI

Instituţiile publice au obligaţia de a implementa programe de dezvoltare a sistemului de

control managerial cu scopul de a incorpora legislaţia SCMI, armonizată cu specificul

organizaţional. Acest capitol conţine un sumar al obligaţiilor instituţiilor publice legat de

implementarea SCMI.

Obiectivele generale:

realizarea atribuţiilor stabilite în concordanţă cu misiunea instituţiei, în condiţii de

regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;

protejarea bunurilor, informaţiilor şi fondurilor publice împotriva pierderilor

datorate erorii, abuzului sau fraudei;

respectarea legii, a regulamentelor interne şi a deciziilor conducerii;

dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare,

actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum

şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte

periodice.

Obiectivele specifice:

reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, a tuturor

operaţiunilor instituţiei şi a elementelor specifice, înregistrarea şi păstrarea în mod

adecvat a documentelor;

înregistrarea în mod cronologic şi corect a tuturor operaţiunilor;

asigurarea aprobărilor şi efectuării operaţiunilor exclusiv de persoane special


separarea atribuţiilor privind efectuarea de operaţiuni între persoane, astfel încât

atribuţiile de aprobare, control şi înregistrare să fie încredinţate unor persoane

diferite;

asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;

accesarea resurselor şi documentelor numai de către persoane îndreptăţite şi

responsabile în legătură cu utilizarea şi păstrarea lor.

59





SMIS 37635

În legislația din România (OMFP nr. 946/2005) au fost preluate cele 5 elemente ale

controlului intern și s-au dezvoltat în baza lor un număr de 25 de standarde de

management/control intern aplicabile în entitățile publice, după cum urmează:

Mediul de control

Standardul 1 – ETICA, INTEGRITATEA

Standardul 2 – ATRIBUŢII, FUNCŢII, SARCINI

Standardul 3 – COMPETENȚA, PERFORMANȚA

Standardul 4 – FUNCŢII SENSIBILE

Standardul 5 – DELEGAREA

Standardul 6 – STRUCTURA ORGANIZATORICĂ

Performanţe şi managementul riscului (COSO și INTOSAI GOV – Evaluarea riscului)

Standardul 7 – OBIECTIVE

Standardul 8 – PLANIFICAREA

Standardul 9 – COORDONAREA

Standardul 10 – MONITORIZAREA PERFORMANTELOR

Standardul 11 – MANAGEMENTUL RISCULUI

Standardul 15 – IPOTEZE, REEVALUARI

Informarea şi comunicarea

Standardul 12 – INFORMAREA

Standardul 13 – COMUNICAREA

Standardul 14 – CORESPONDENŢA

Standardul 16 – SEMNALAREA NEREGULARITĂŢILOR

Activităţi de control

Standardul 17 – PROCEDURI

Standardul 18 – SEPARAREA ATRIBUŢIILOR

Standardul 19 – SUPRAVEGHEREA

Standardul 20 – GESTIONAREA ABATERILOR

Standardul 21 – CONTINUITATEA ACTIVITĂŢII

Standardul 22 – STRATEGII DE CONTROL

Standardul 23 – ACCESUL LA RESURSE

Auditarea şi evaluarea (COSO și INTOSAI GOV – Monitorizarea)

Standardul 24 – VERIFICAREA ŞI EVALUAREA CONTROLULUI

Standardul 25 – AUDITUL INTERN

Conform aceluiași document:

60





SMIS 37635

Titlul standardului – precizează domeniul de management la care se referă

standardul.

Descrierea standardului – prezintă politica entităţii în domeniul la care se referă

standardul.

Cerințele generale – enunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în

vederea respectării standardului.

Referințe principale – prezintă actele normative reprezentative, care cuprind

prevederi aplicabile standardului.

Acest act normativ are o semnificație deosebită pentru cultura managerială a entităților

publice din România întrucât prin respectivele standarde s-a realizat alinierea la bunele

practici și la sistemul de valori european în materie de control financiar public intern. La fel

cum se menționează și în reglementările internaționale, aceste standarde de control intern

fac referire la o abordare managerială a controlului intern. Deși controlul intern vizează toate

activitățile unei entități, funcțiile financiare sunt totuși, cele primordiale.

De menționat că, în entitățile mici (primării comunale, unități teritoriale ale unor

ministere) nu se pot implementa toate aceste standarde de control intern. Acest lucru ar

presupune introducerea unui sistem ideal, care ar necesita costuri prea mari, comparativ cu

beneficiile rezultate în urma implementării unui sistem de control riguros (angajaţi cu studii

superioare vs. angajați cu studii medii). De exemplu, nu este rezonabil să se solicite conducerii

unei entități mici să angajeze suplimentar câțiva oameni pentru a aduce mici îmbunătățiri în

fiabilitatea datelor contabile.

Ca și cele stabilite de INTOSAI GOV 9100, conform legislației interne în vigoare,

obiectivele de bază ale oricărei entităţi publice pot fi grupate în trei categorii:

Eficiența și eficacitatea funcţionării – cuprinde obiectivele legate de

scopurile/misiunea entităţii publice și de utilizarea eficientă a resurselor materiale financiare

și umane. De asemenea, tot aici sunt incluse şi obiectivele privind protejarea resurselor

entităţii de utilizare inadecvată sau de pierderi datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei, ca

şi identificarea și gestionarea pasivelor;

Fiabilitatea informaţiilor interne și externe – include obiectivele legate de ţinerea

unei contabilităţi adecvate, ca şi de fiabilitatea informaţiilor utilizate în entitatea publică sau

difuzate către terţi. În acest sens, se face referire la dezvoltarea și întreținerea unor sisteme

de colectare, stocare, prelucrare, actualizare și difuzare a datelor și informațiilor financiare și

de conducere, precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică prin rapoarte

periodice.

61





SMIS 37635

Conformitatea cu legile, regulamentele și politicile interne - cuprinde obiective

legate de asigurarea faptului că activităţile entităţii publice se desfăşoară în conformitate cu

obligaţiile impuse de lege şi de regulamente, precum şi cu respectarea politicilor interne și

deciziilor conducerii.

În baza prevederilor legale în vigoare, managerii entității (ordonatorii de credite) își

asumă responsabilitatea pentru stabilirea obiectivelor la toate nivelele și pentru planificarea

bugetului în concordanță cu bugetul alocat. Stabilirea obiectivelor constituie un proces

echilibrat, de ”sus în jos” și de ”jos în sus”, în cadrul căruia managerii reflectă prioritățile

Guvernului, dar aceștia au și flexibilitatea de a identifica propriile obiective și căile cele mai

eficiente de atingere a acestora, cu respectarea plafoanelor bugetare aprobate.

În consecință, sistemul de control intern/managerial vizează:

Obiectivele generale– se particularizează de către conducătorul entității, în concordanță

cu activitatea și atribuțiile specifice ale acesteia și se includ într-un document de

politică și strategie, aprobat și comunicat întregului personal.

Mijloacele – reprezintă ansamblul resurselor umane, financiare, materiale și

informaționale, privite în strânsă legătură cu obiectivele entității.

Sistemul informațional – totalitatea operațiilor de culegere, prelucrare, sistematizare,

valorificare și transmitere a informațiilor și datelor. Acesta cuprinde atât sistemul

informatic cât și procesul de comunicare și informare;

Organizarea – funcția managerială ce se referă la un ansamblu de măsuri, metode,

tehnici și operațiuni prin care conducerea entității stabilește componentele procesuale

și structurale ale entității în vederea realizării obiectivelor propuse și în conformitate cu

anumite principii, reguli, norme și criterii. În cadrul acestei componente se evidențiază

procedurile care reprezintă totalitatea pașilor ce trebuie urmați, a metodelor de lucru și

a regulilor de aplicat, în vederea executării activităților, atribuțiilor sau sarcinilor.

Procedurile pot fi operaționale (privesc aspectul procesual), decizionale (se referă la

exercitarea competenței) jurisdicționale (vizează angajarea răspunderii). Procedurile

trebuie să fie definite pentru fiecare activitate din entitate, integrate în componentele

sistemului de organizare al entității, precizate în documente scrise, simple, complete,

precise și adaptate obiectivului specific, actualizate în mod regulat, aduse la cunoștința

personalului implicat, bine înțelese și bine aplicate. Pentru exemplificare prezentăm în

anexa nr. 9 un model de procedură operațională;

Controlul – constă în compararea rezultatelor cu obiectivele, depistarea cauzelor care

determină abaterile constatate, luarea măsurilor necesare cu caracter corectiv sau

preventiv.

62





SMIS 37635

Concluzionând, controlul intern este un proces desfăşurat de toţi angajaţii entității şi

este coordonat de responsabilii tuturor compartimentelor din cadrul unei entităţi, prin

procedurile operaţionale de lucru, şi se află în răspunderea managementului

general/ordonatorului de credite, care trebuie să îl implementeze și să îl monitorizeze.

Instituţiile publice de învățământ au responsabilităţi legate de fiecare dintre cele 25 de

standarde de control/intern managerial, aşa cum sunt elaborate mai jos, împărțite în cele 5

categorii operaţionale, de la Mediul de Control, la Auditare şi Evaluare.

1. Mediul de Control

Standardul 1. Etică, integritate

Acţiunea de cunoaştere de către angajaţi a reglementărilor care guvernează

comportamentul acestora la locul de muncă, prevenirea şi raportarea fraudelor şi neregulilor.

Cerinţe generale:

managerul şi salariaţii trebuie să aibă un nivel corespunzător de integritate profesională şi

personală şi să fie conştienţi de importanţa activităţii pe care o desfăşoară;

managerul, prin deciziile sale şi exemplul personal, sprijină şi promovează valorile etice şi

integritatea profesională şi personală a salariaţilor. Deciziile şi exemplul personal trebuie

să reflecte:

valorificarea transparenţei şi probităţii în activitate;

valorificarea competenţei profesionale;

iniţiativa prin exemplu;

conformitatea cu legile, regulamentele, regulile şi politicile specifice;

respectarea confidenţialităţii informaţiilor;

tratamentul echitabil şi respectarea indivizilor;

relaţiile loiale cu colaboratorii;

caracterul complet şi exact al operaţiilor şi documentaţiilor;

modul profesional de abordare a informaţiilor financiare.

salariaţii manifestă acel comportament şi dezvoltă acele acţiuni percepute ca etice în

entitatea publică;

managerul şi salariaţii au o abordare pozitivă faţă de controlul financiar, a cărui

funcţionare o sprijină.

63





SMIS 37635

Standardul 2. Atribuţii, funcţii, sarcini

Acţiunea de întocmire, actualizare şi transmitere către angajaţi a regulamentelor

interne şi fişelor de post.

Cerinţe generale:

atribuţiile entităţii publice pot fi realizate numai dacă sunt cunoscute de salariaţi şi aceştia

acţionează concertat;

fiecare salariat are un rol bine definit în entitatea publică, stabilit prin fişa postului;

sarcinile sunt încredinţate şi rezultatele sunt comunicate numai în raportul manager -

salariat - manager (şef-subaltern-şef);

managerii trebuie să identifice sarcinile în realizarea cărora salariaţii pot fi expuşi unor

situaţii dificile şi care influenţează în mod negativ managementul entităţii;

managementul trebuie să susţină salariatul în îndeplinirea sarcinilor sale.

Standardul 3. Competenţa, Performanţa

Acţiunea de asigurare a ocupării posturilor de către persoane competente, cărora li se

încredinţează sarcini potrivit competenţelor şi asigurarea condiţiilor pentru dezvoltarea

capacităţii profesionale a salariatului.

Cerinţe generale:

managerul şi salariaţii au acele cunoştinţe, abilităţi şi experienţa care fac posibilă

îndeplinirea eficientă şi efectivă a sarcinilor;

competenţa angajaţilor şi sarcinile încredinţate trebuie să se afle în echilibru permanent,

stabil. Acţiuni pentru asigurarea acestuia:

definirea cunoştinţelor şi deprinderilor necesare pentru fiecare loc de muncă;

conducerea interviurilor de recrutare, pe baza unui document de evaluare definit;

identificarea planului de pregătire de bază a noului angajat, încă din timpul

procesului de recrutare;

revederea necesităţilor de pregătire, în contextul evaluării anuale a angajaţilor şi

urmărirea evoluţiei carierei;

asigurarea faptului că necesităţile de pregătire identificate sunt satisfăcute;

dezvoltarea capacităţii interne de pregătire, complementară formelor de pregătire

externe entităţii publice;

definirea politicii de pregătire/mobilitate;

64





SMIS 37635

performanţele angajaţilor se evaluează cel puţin o dată pe an şi sunt discutate cu aceştia

de către realizatorul raportului;

competenţa şi performanţa trebuiesc susţinute de instrumente adecvate, care includ

tehnica de calcul, software-urile, brevetele, metodele de lucru etc.;

nivelul de competenţă necesar este cel care constituie premisa performanţei.

Standardul 4. Funcţii sensibile

Acţiunea de identificare a funcţiilor sensibile şi stabilirea unei politici adecvate de

rotire a salariaţilor care ocupă astfel de funcţii.

Cerinţe generale:

în entitatea publică se întocmesc:

inventarul funcţiilor sensibile;

lista cu salariaţii care ocupă funcţii sensibile;

planul pentru asigurarea rotaţiei salariaţilor din funcţiile sensibile, astfel încât un

salariat să nu activeze într-o astfel de funcţie, de regulă, mai mult de 5 ani;

în inventarul funcţiilor sensibile sunt reflectate, de regulă, acele funcţii care prezintă risc

semnificativ în raport cu obiectivele;

rotaţia personalului se face cu efect minim asupra activităţii entităţii publice şi a

salariaţilor.

Standardul 5. Delegarea

Acţiunea de stabilire a modalităţilor de delegare de competenţă şi a limitelor şi

responsabilităţilor pe care le deleagă.

Cerinţe generale:

delegarea de competenţă se face ţinând cont de imparţialitatea deciziilor ce urmează a fi

luate de persoanele delegate şi de riscurile asociate acestor decizii;

salariatul delegat trebuie să aibă cunoştinţa, experienţa şi capacitatea necesară efectuării

actului de autoritate încredinţat;

asumarea responsabilităţii, de către salariatul delegat, se confirmă prin semnătură;

subdelegarea este posibilă cu acordul managerului;

65





SMIS 37635

Standardul 6. Structura organizatorică

Acţiunea de stabilire a competenţelor, responsabilităţilor, sarcinilor şi a obligaţiei de a

raporta pentru fiecare componentă structurală a instituţiei.

Cerinţe generale:

competenţa, responsabilitatea, sarcina şi obligaţia de a raporta sunt atribute asociate

postului; acestea trebuie să fie clare, coerente şi să reflecte elementele avute în vedere

pentru realizarea obiectivelor entităţii publice;

competenţa constituie capacitatea de a lua decizii, în limite definite, pentru realizarea

activităţilor specifice postului;

responsabilitatea reprezintă obligaţia de a îndeplini sarcinile şi se înscrie în limitele ariei

de competenţă;

raportarea reprezintă obligaţia de a informa asupra îndeplinirii sarcinilor.

2. Performanţe și Managementul Riscului

Standardul 7. Obiective

Acţiunea de definire a obiectivelor determinante, legate de scopurile UCV, precum şi

cele complementare, legate de fiabilitatea informaţiilor, conformitatea cu legile,

regulamentele şi politicile interne şi comunicarea obiectivelor definite tuturor salariaţilor şi

terţilor interesaţi.

Cerinţe generale:

obiectivele generale sunt concordante cu misiunea entităţii publice;

entitatea publică transpune obiectivele generale în obiective specifice şi în rezultate

aşteptate pentru fiecare activitate şi le comunică personalului;

obiectivele trebuie astfel definite astfel încât să răspundă pachetului de cerinţe

S.M.A.R.T.;

fixarea obiectivelor reprezintă atributul managementului, iar responsabilitatea realizării

acestora revine atât managementului, cât şi salariaţilor;

multitudinea şi complexitatea obiectivelor impune utilizarea unor criterii diverse de

grupare, cu scopul de a facilita concretizarea responsabilităţilor, răspunderilor, de a

asigura operativitate în cunoaşterea rezultatelor etc.

66





SMIS 37635

Standardul 8. Planificarea

Acţiunea de întocmire a planurilor prin care se pun în concordanţă activităţile

programate cu resursele financiare maxim posibil de alocat, astfel încât riscurile de a nu

realiza obiectivele să fie minime.

Cerinţe generale:

planificarea este una din funcţiile esenţiale ale managementului;

planificarea se referă la repartizarea resurselor, pornind de la stabilirea nevoilor pentru

realizarea obiectivelor. Având în vedere caracterul limitat al resurselor, repartizarea

acestora necesită decizii cu privire la cel mai bun mod de alocare;

planificarea este un proces continuu, ceea ce imprimă planului un caracter dinamic.

Schimbarea obiectivelor, resurselor sau altor elemente ale procesului de fundamentare

impune actualizarea planului;

gradul de structurare a procesului de planificare, de detaliere a planurilor, variază în

funcţie de diverşi factori, precum: mărimea entităţii publice, structura decizională a

acesteia, necesitatea aprobării formale a unor activităţi etc.;

după orizontul de timp la care se referă, în general, se elaborează:

planuri anuale;

planuri multianuale;

specific planificării multianuale este stabilirea unei succesiuni de măsuri ce trebuiesc luate

pentru atingerea obiectivelor.

Standardul 9. Coordonarea

Acţiunea de coordonare a deciziilor şi acţiunilor componentelor structurale pentru

atingerea obiectivelor, în scopul asigurării convergenţei şi coerenţei acestora.

Cerinţe generale:

managementul asigură coordonarea deciziilor şi acţiunilor compartimentelor structurale

ale entităţii publice;

atunci când necesităţile o impun, se pot organiza structuri specializate, care să sprijine

managementul în activitatea de coordonare;

coordonarea influenţează decisiv rezultatele interacţiunii dintre salariaţi în cadrul

raporturilor profesionale;

salariaţii trebuie să ţină cont de consecinţele deciziilor lor şi ale acţiunilor lor asupra

întregii entităţi publice;

67





SMIS 37635

coordonarea eficientă presupune consultări prealabile, atât în cadrul structurilor unei

entităţi publice, cât şi între structurile respective.

Standardul 10. Monitorizarea Performanţelor

Acţiunea de monitorizare a performanţelor pentru fiecare activitate, utilizând

indicatori cantitativi şi calitativi relevanţi, inclusiv cu privire la economicitate, eficienţă şi

eficacitate.

Cerinţe generale:

managementul trebuie să primească sistematic raportări asupra desfăşurării activităţii


managementul evaluează performanţele, constatând eventualele abateri de la obiective,

în scopul luării măsurilor corective ce se impun;

sistemul de monitorizare a performanţei este influenţat de mărimea şi natura entităţii

publice, de modificarea/schimbarea obiectivelor sau/şi a indicatorilor, de modul de acces

al salariaţilor la informaţii.

Standardul 11. Managementul riscului

Acţiunea de analiză cel puţin o dată pe an a riscurilor legate de desfăşurarea

activităţilor sale principale, elaborarea de planuri corespunzătoare în direcţia limitării

posibilelor consecinţe ale acestor riscuri şi numirea de salariaţi responsabili în aplicarea

planurilor respective.

Cerinţe generale:

orice acţiune sau inacţiune prezintă un risc de nerealizare a obiectivelor;

riscurile sunt acceptabile, dacă măsurile care vizează evitarea acestora nu se justifică în

plan financiar;

riscurile semnificative apar şi se dezvoltă în special ca urmare a:

managementului inadecvat al raporturilor dintre entitatea publică şi mediile în

care aceasta acţionează;

unor sisteme de conducere centralizate excesiv;

un sistem de control intern eficient presupune implementarea în entitatea publică a

managementului riscurilor;

managerul are obligaţia creării şi menţinerii unui sistem de control intern sănătos, în

principal, prin:

68





SMIS 37635

identificarea riscurilor majore care pot afecta eficacitatea şi eficienţa operaţiunilor,

respectarea regulilor şi regulamentelor, încrederea în informaţiile financiare şi de

management intern şi extern, protejarea bunurilor, prevenirea şi descoperirea

fraudelor;

definirea nivelului acceptabil de expunere la aceste riscuri;

evaluarea probabilităţii ca riscul să se materializeze şi a mărimii impactului

acestuia;

monitorizarea şi evaluarea riscurilor şi a gradului de adecvare a controalelor

interne la gestionarea riscurilor;

Standardul 15. Ipoteze, Re-evaluări

Acţiunea de reevaluare a obiectivelor în contextul transformării mediului.

Cerinţe generale:

ipotezele se formulează în legătură cu obiectivele ce urmează a fi realizate şi stau la baza

fixării acestora;

salariaţii implicaţi în realizarea unui obiectiv trebuie să fie conştienţi de ipotezele

formulate şi acceptate în legătură cu obiectivul în cauză;

ipotezele de care salariaţii nu sunt conştienţi reprezintă un obstacol în capacitatea de

adaptare;

reevaluări ale nevoilor de informare – concretizate în schimbări în ceea ce priveşte

informaţiile necesar a fi colectate, în modul de colectare, în conţinutul rapoartelor sau

sistemelor de informaţii conexe – trebuiesc efectuate dacă se modifică ipotezele ce au

stat la baza obiectivelor.

3. Informarea și Comunicarea

Standardul 12. Informarea

Acţiunea de stabilire a tipurilor de informaţii, conţinutul, calitatea, frecvenţa, sursele şi

destinatarii acestora, astfel încât rectorul şi salariaţii, prin primirea şi transmiterea

informaţiilor, să-şi poată îndeplini sarcinile.

Cerinţe generale:

informaţia este indispensabilă unui management sănătos, unei monitorizări eficace,

identificării situaţiilor de risc în faze anterioare ale manifestării acestora;

69





SMIS 37635

cultura entităţii publice are o incidenţă majoră asupra cantităţii, naturii şi fiabilităţii

informaţiilor, ca şi în ceea ce priveşte lărgimea gamei acestora în domeniul valorilor etice,

politicii, puterii, responsabilităţilor şi obligaţiilor de raportare, obiectivelor entităţii

publice, planurilor etc.;

informaţia trebuie să fie corectă, credibilă, clară, completă, oportună, utilă, uşor de

înţeles şi receptat;

managerul şi salariaţii trebuie să primească şi să transmită informaţiile necesare pentru

îndeplinirea sarcinilor;

informaţia trebuie să beneficieze de o circulaţie rapidă, în toate sensurile, inclusiv în şi din

exterior.

Standardul 13. Comunicarea

Acţiunea de dezvoltare a unui sistem eficient al comunicării interne şi externe, care să

asigure o difuzare rapidă, fluentă şi precisă a informaţiilor, astfel încât acestea să ajungă

complete şi la timp la utilizatori.

Cerinţe generale:

managerul asigură funcţionarea unui sistem eficient de comunicare;

prin componentele sale, sistemul de comunicare serveşte scopurilor utilizatorilor;

sistemul de comunicare trebuie să fie flexibil şi rapid, atât în interiorul entităţii publice, cât

şi între aceasta şi mediul extern;

procesul de comunicare trebuie să fie adaptat la capacitatea utilizatorilor, în ceea ce

priveşte prelucrarea informaţiilor şi achitarea de responsabilităţi în materie de

comunicare.

Standardul 14. Corespondenţa și Arhivarea

Acţiunea de organizare a primirii şi expedierii, înregistrării şi arhivării corespondenţei,

astfel încât sistemul să fie accesibil rectorului, angajaţilor şi terţilor interesaţi cu abilitare în

domeniu.

Cerinţe generale:

corespondenţa trebuie să fie purtătoarea unor informaţii utile în interiorul şi în exteriorul


corespondenţa utilizează purtători diferiţi ai informaţiei (hârtie, benzi magnetice, floppy,

CD etc.) şi se realizează prin mijloace diferite (curierul, poşta, poşta electronică, fax etc.);

70





SMIS 37635

ponderea în care entitatea publică utilizează unul sau altul dintre purtători şi apelează la

unul sau altul dintre mijloacele de realizare a corespondenţei este determinată de o serie

de factori, cum ar fi: gradul de dotare internă şi/sau al terţilor, nivelul de pregătire al

salariaţilor, urgenţa, distanţa, costul, siguranţa, restricţiile din reglementări etc.;

în funcţie de tipul de purtător şi mijlocul de realizare utilizat cu privire la corespondenţă,

operaţiunile de intrare, ieşire, înregistrare şi stocare trebuiesc adaptate corespunzător, pe

baza unor planuri elaborate în acest sens, astfel încât, pentru fiecare caz, să poată fi

reflectate cerinţele majore privind:

asigurarea primirii, respectiv expedierii corespondenţei;

confirmarea primirii, respectiv expedierii corespondenţei;

stocarea (arhivarea) corespondenţei;

accesul la corespondenţa realizată.

Standardul 16. Semnalarea neregularităţilor

Acţiunea de realizare a posibilităţii de semnalare a neregularităţilor pe baza unor

proceduri distincte, fără ca astfel de semnalări să atragă un tratament inechitabil sau

discriminatoriu faţă de salariatul care se conformează unor astfel de proceduri.

Cerinţe generale:

managerii trebuie să stabilească şi să comunice salariaţilor procedurile corespunzătoare,

aplicabile în cazul semnalării unor neregularităţi;

managerii au obligaţia să întreprindă cercetările adecvate, în scopul elucidării celor

semnalate şi, dacă este cazul, să ia măsurile ce se impun;

salariaţii care semnalează, conform procedurilor, neregularităţi, de care, direct sau

indirect, au cunoştinţă, vor fi protejaţi împotriva oricăror discriminări;

semnalarea neregularităţilor trebuie să aibă un caracter transparent pentru eliminarea

suspiciunii de delaţiune;

managerul trebuie să promoveze respectul faţă de lege şi spiritul de încredere.

4. Activităţi de Control

Standardul 17. Proceduri

Acţiunea de elaborare a procedurilor scrise de fiecare structură din cadrul instituţiei,

pentru toate activităţile derulate în cadrul acestora şi comunicarea acestora salariaţilor

implicaţi.

71





SMIS 37635

Cerinţe generale:

entitatea publică trebuie să se asigure că, pentru orice acţiune şi/sau eveniment

semnificativ, există o documentaţie adecvată şi că operaţiunile sunt consemnate în

documente;

documentaţia trebuie să fie completă, precisă şi să corespundă structurilor şi politicilor


documentaţia cuprinde politici administrative, manuale, instrucţiuni operaţionale, liste de

verificare sau alte forme de prezentare a procedurilor;

documentaţia trebuie să fie actualizată, utilă, precisă, uşor de examinat, disponibilă şi

accesibilă managerului, salariaţilor, precum şi terţilor, dacă este cazul;

documentaţia asigură continuitatea activităţii, în pofida fluctuaţiei de personal;

lipsa documentaţiei, caracterul incomplet sau/şi neactualizarea acesteia constituie riscuri

în realizarea obiectivelor;

întocmirea şi urmărirea executării graficului de circulaţie a documentelor la fiecare nivel

de responsabilitate din entitatea publică.

Standardul 18. Separarea atribuţiilor

Acţiunea de separare a funcţiilor de iniţiere şi verificare, astfel încât elementele

operaţionale şi financiare ale fiecărei acţiuni să fie efectuate de persoane independente una

faţă de cealaltă.

Cerinţe generale:

separarea atribuţiilor şi responsabilităţilor este una dintre modalităţile prin care se

reduce riscul de eroare, frauda, încălcare a legislaţiei, precum şi riscul de a nu putea

detecta aceste probleme;

prin separarea atribuţiilor se creează condiţiile ca nici o persoană sau compartiment să

nu poată controla toate etapele importante ale unei operaţiuni sau ale unui eveniment;

separarea atribuţiilor şi responsabilităţilor între mai multe persoane creează premisele

unui echilibru eficace al puterilor;

managerii entităţilor publice în care, datorită numărului mic de salariaţi, se limitează

posibilitatea de aplicare a separării atribuţiilor şi responsabilităţilor, trebuie să fie

conştienţi de riscuri şi să compenseze această limitare prin alte măsuri.

72





SMIS 37635

Standardul 19. Supravegherea

Acţiunea de asigurare a măsurilor de supraveghere adecvate a operaţiunilor, pe baza

unor proceduri prestabilite, inclusiv prin control ex-post (ulterior), în scopul realizării în mod

eficace a acestora.

Cerinţe generale:

managerul trebuie să monitorizeze efectuarea controalelor de supraveghere, pentru a se

asigura că procedurile sunt respectate de către salariaţi în mod efectiv continuu;

controalele de supraveghere implică revizuiri în ceea ce priveşte munca depusă de

salariaţi, rapoarte despre excepţii, testări prin sondaje sau orice alte modalităţi care

confirmă respectarea procedurilor;

managerul verifică şi aprobă munca salariaţilor, dă instrucţiunile necesare pentru a

minimiza erorile, a elimina frauda, a respecta legislaţia şi pentru a veghea asupra

înţelegerii şi aplicării instrucţiunilor;

supravegherea activităţilor este adecvată, în măsura în care:

fiecărui salariat i se comunică atribuţiile, responsabilităţile şi limitele de

competenţă atribuite;

se evaluează sistematic munca fiecărui salariat;

se aprobă rezultatele muncii obţinute în diverse etape ale realizării operaţiunii.

Standardul 20. Gestionarea abaterilor

Acţiunea de asigurare că, pentru toate situaţiile în care, datorită unor circumstanţe

deosebite, apar abateri faţă de politicile sau procedurile stabilite, se întocmesc documente

adecvate, aprobate la un nivel corespunzător, înainte de efectuarea operaţiunilor.

Cerinţe generale:

în derularea acţiunilor pot apărea circumstanţe deosebite, care nu au putut fi anticipate şi

care induc abateri ce nu permit derularea tranzacţiilor prin procedurile existente;

abaterile de la procedurile existente trebuie să fie documentate şi justificate, în vederea

prezentării spre aprobare;

este necesară analiza periodică a circumstanţelor şi a modului cum au fost gestionate

acţiunile, în vederea deprinderii unor concluzii de bună practică pentru viitor, ce urmează

a fi formalizate.

73





SMIS 37635

Standardul 21. Continuitatea activității

Acţiunea de asigurare a măsurilor corespunzătoare pentru ca activitatea instituţiei să

poată continua în orice moment, în toate împrejurările şi în toate planurile, cu deosebire în

cel economico-financiar.

Cerinţe generale:

entitatea publică este o organizaţie a cărei activitate trebuie să se deruleze continuu, prin

structurile componente. Eventuala întrerupere a activităţii acesteia afectează atingerea

obiectivelor propuse;

situaţii diferite, care afectează continuitatea activităţii: mobilitatea salariaţilor; defecţiuni

ale echipamentelor din dotare; disfuncţionalităţi produse de unii prestatori de servicii;

schimbări de proceduri etc.;

pentru fiecare din situaţiile care apar, entitatea publică trebuie să acţioneze în vederea

asigurării continuităţii, prin diverse măsuri, de exemplu:

angajarea de personal în locul celor pensionaţi sau plecaţi din entitatea publică din

alte considerente;

delegarea, în cazul absenţei temporare (concedii, plecări în misiune etc.);

contracte de service pentru întreţinerea echipamentelor din dotare;

contracte de achiziţii pentru înlocuirea unor echipamente din dotare;

existenţa inventarului situaţiilor care pot conduce la discontinuităţi în activitate şi a

măsurilor care să prevină apariţia lor.

Standardul 22. Strategii de control

Acţiunea de construire a unor politici adecvate strategiilor de control şi programelor

concepute pentru atingerea obiectivelor şi menţinerea în echilibru a acestor strategii.

Cerinţe generale:

există un raport de interdependenţă între strategiile, politicile şi programele elaborate

pentru atingerea obiectivelor şi strategiilor de control. Fără o strategie de control

adecvată, creşte riscul de manifestare a abaterilor de la strategia, politica şi programele

entităţii publice şi, deci, al nerealizării obiectivelor la nivelul exigenţelor preconizate;

strategiile de control sunt cu atât mai complexe şi mai laborioase cu cât fundamentarea şi

realizarea obiectivelor entităţii publice sunt mai complexe şi mai dificile;

74





SMIS 37635

strategiile de control se supun conceptului de strategie, în general, acestea necesitând

studii, în vederea stabilirii obiectivelor de control, a resurselor necesare, a pregătirii

personalului de control, a îmbunătăţirii metodelor şi procedurilor de control, a modului de

evaluare a controalelor etc.;

strategiile de control se referă şi la tipurile de control aplicabile situaţiei. În paleta largă a

modalităţilor de control şi a criteriilor de clasificare a acestora, regăsim:

activităţi de control: observaţia, compararea; aprobarea; comunicarea rapoartelor;

coordonarea; verificarea; analiza; autorizarea; supervizarea; examinarea;

monitorizarea etc.;

clasificarea controlului în funcţie de modul de cuprindere a obiectivelor: control

total; control selectiv (prin sondaj);

clasificarea controlului în funcţie de scopul urmărit: control de conformitate;

control de perfecţionare; control de adaptare etc.;

clasificarea controlului în funcţie de apartenenţa organelor de control: control

propriu; control exterior;

clasificarea controlului în funcţie de executanţi: autocontrol; control mutual;

control ierarhic; control de specialitate;

clasificarea controlului în funcţie de modul de execuţie: control direct; control

indirect; control încrucişat;

clasificarea controlului în funcţie de baza normativă: control normativ; control

practic; control teoretic;

clasificarea controlului în funcţie de interesul entităţii: control pentru sine; control

pentru alţii;

clasificarea controlului în funcţie de orientarea sa: control tematic; control

nedirijat;

clasificarea controlului în funcţie de momentul efectuării acestuia: control ex-ante;

control concomitent; control ex-post, etc.

Standardul 23. Accesul la resurse

Acţiunea de stabilire de către rector prin emiterea de documente de autorizare, a

persoanelor care au acces la resursele materiale, financiare şi informaţionale ale instituţiei şi

numirea persoanelor responsabile pentru protejarea şi folosirea corectă a acestor resurse.

Cerinţe generale:

restrângerea accesului la resurse reduce riscul utilizării inadecvate a acestora;

75





SMIS 37635

severitatea restricţiei depinde de vulnerabilitatea tipului de resursă şi de riscul pierderilor

potenţiale, care trebuie apreciate periodic. La determinarea vulnerabilităţii bunurilor şi

valorilor se au în vedere costul, riscul potenţial de pierdere sau utilizare inadecvată;

între resurse şi sumele înregistrate în evidenţe se fac comparaţii periodice (inventare).

Vulnerabilitatea bunurilor şi valorilor determină frecvenţa acestor verificări.

5. Auditarea și Evaluarea

Standardul 24. Verificarea și Evaluarea Controlului

Acţiunea de elaborare a unor politici, planuri şi programe de evaluare a controlului

intern.

Cerinţe generale:

managerul trebuie să asigure verificarea şi evaluarea în mod continuu a funcţionării

sistemului de control intern şi a elementelor sale. Disfuncţionalităţile sau alte probleme

identificate trebuiesc rezolvate operativ, prin măsuri corective;

verificarea operaţiunilor garantează contribuţia controalelor interne la realizarea

obiectivelor;

evaluarea eficacităţii controlului se poate referi, în funcţie de cerinţe specifice şi/sau

conjuncturale, fie la ansamblul obiectivelor entităţii publice, fie la unele dintre acestea,

opţiune care revine managerului;

managerul stabileşte modul de realizare a evaluării eficacităţii controlului.

Standardul 25. Auditul intern

Acţiunea de asigurare a desfăşurării activităţii de audit, pe baza unor programe

întocmite pornind de la evaluarea riscurilor.

Cerinţe generale:

auditul intern asigură evaluarea independentă şi obiectivă a sistemului de control intern al


auditorul intern finalizează acţiunile sale prin rapoarte de audit, în care enunţă punctele

slabe identificate în sistem şi formulează recomandări pentru eliminarea acestora;

managerul dispune măsurile necesare, având în vedere recomandările din rapoartele de

audit intern, în scopul eliminării punctelor slabe constatate de misiunile de auditare.

76





SMIS 37635

CAPITOLUL 4. Interogații cheie în evaluarea SCMI

În procesul de analiză a stadiului de implementare SCMI în instituțiile Ministerului

Educației, echipa ARES a structurat proiectul de cercetare ținând cont de îndatoririle

menționate mai sus. Plecând de la legislația SCMI în Romania (vezi Capitolul 2), indicatorii de

importanță în proiectul de cercetare sunt bazați pe standardele de calitate ale SCMI.

Auditorii publici externi, în evaluarea activității unei entități, trebuie să analizeze dacă

sunt respectate cerințele controlului intern, respectiv dacă managerii/persoanele care

gestionează fonduri publice sau patrimoniul public realizează o bună gestiune financiară prin

asigurarea legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității în utilizarea

fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public (ex. – se supun aprobării

ordonatorului de credite numai proiectele de operațiuni11 care respectă întru totul cerințele

de legalitate, regularitate, economicitate etc.).

În acest sens, trebuie analizate următoarele aspecte9:

În ce măsură/grad, entitatea publică a realizat dezvoltarea și întreținerea unor sisteme de

colectare, stocare, prelucrare, actualizare și diseminare a datelor și informațiilor

financiare și de conducere, precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică

adecvată prin realizarea unor rapoarte periodice.

Dacă managerul entității și-a îndeplinit obligația legală de a asigura elaborarea,

aprobarea, aplicarea și perfecționarea structurilor organizatorice, reglementărilor

metodologice, procedurilor și criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerințele generale

și specifice de control intern. (Se verifică dacă au fost numiți responsabili cu elaborarea

acestor reglementări precum și termenele de îndeplinire a acestora).

Dacă managerii entității au asigurat îndeplinirea obiectivelor generale prin evaluarea

sistematică și menținerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate

structurilor, programelor, proiectelor sau operațiunilor.

Dacă managerul entității a realizat asigurarea unei atitudini de cooperare a personalului

de conducere și de execuție, care are sarcina de a răspunde în orice moment solicitărilor

managerului și dacă a sprijinit efectiv controlul intern prin instruirea personalului în

vederea asigurării acestei atitudini.

9http://controlinternmanagerial.ro/category/scim/

77





SMIS 37635

Dacă managerul entității a îndeplinit cerința legală de asigurare a integrității și

competenței personalului de conducere și de execuție, a cunoașterii și înțelegerii de către

acesta a importanței și rolului controlului intern, inclusiv prin instruirea personalului în

acest sens.

Dacă personalul de conducere exercită o supraveghere continuă a tuturor activităților și

dacă, ori de câte ori se constată încălcări ale legalității și a regularității în efectuarea unor

operațiuni sau în realizarea unor activități în mod neeconomic, ineficace, sau ineficient,

acționează corectiv, prompt și responsabil (instruirea personalului în vederea desfășurării

acțiunilor corective).

Dacă au fost stabilite de către conducătorul instituției publice, obiectivele specifice ale

controlului intern, astfel încât acestea să fie adecvate, cuprinzătoare, rezonabile și

integrate misiunii entității (obiective SMART12) și obiectivele de ansamblu ale acesteia

(care sunt integrate în strategia instituției și care se regăsesc în actul de constituire al

entității, respectiv managerul trebuie să integreze obiectivele specifice de control intern

în obiectivele de ansamblu ale entității).

Dacă managerul entității publice a respectat obligațiile prevăzute de cerințele controlului

intern cu privire la obiectivele specifice ale controlului intern, respectiv:

înregistrarea de îndată și în mod corect a tuturor operațiunilor și evenimentelor

semnificative;

asigurarea aprobării și efectuării operațiunilor exclusiv de către persoane special


separarea atribuțiilor privind efectuarea de operațiuni între persoane, astfel

încât atribuțiile de aprobare, control și înregistrare să fie, într-o măsură

adecvată, încredințate unor persoane diferite;

asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile entității (a

direcțiilor/departamentelor/compartimentelor);

accesarea resurselor și documentelor numai de către persoane îndreptățite și

responsabile în legătură cu utilizarea și păstrarea lor.

Dacă managerul entității publice a îndeplinit obligația legală de reflectare în documente

scrise a organizării controlului intern, astfel încât acestea să fie disponibile cu

promptitudine pentru a fi examinate de către cei în drept.

Dacă prin controlul financiar preventiv s-a efectuat o verificare sistematică a proiectelor

de operațiuni din punct de vedere al legalității, regularității și încadrării în limitele

creditelor bugetare sau creditelor de angajament, după caz, stabilite potrivit legii.

78





SMIS 37635

Dacă managerul entității publice, (împreună cu directorul economic, șeful contabil, șeful

compartimentului de audit intern și controlorul financiar preventiv) a îndeplinit obligația

de a organiza și exercita controlul financiar preventiv, respectiv dacă a îndeplinit sarcina

legală de stabilire a proiectelor de operațiuni supuse controlului financiar preventiv cu

respectarea dispozițiilor legale (auditorii publici externi trebuie să aibă în vedere faptul că

respectarea dispozițiilor legale impune ca înainte de prezentarea proiectelor de

operațiuni pentru viza de control financiar, în cadrul entității publice trebuie să fie

stabilite strategia, din care să reiasă obiectivele SMART pe fiecare compartiment/direcție,

serviciu, birou, să existe manuale de proceduri de lucru pe activități, să fie întocmit un

registru de riscuri, să fie implementate standardele minimale obligatorii și indicatorii de

rezultate și de eficiență și că se precizează acțiunile, costurile asociate și obiectivele

urmărite).

Dacă operațiunile, înainte de a fi avizate de către șefii compartimentelor de specialitate,

de a se primi viza de control financiar preventiv și de a fi aprobate de către conducătorul

instituției publice, au îndeplinit prevederile legislației în domeniu (OG nr. 119/1999, OMFP

nr. 946/2005, OMFP nr. 1389/2006, Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, Legea

nr. 273/2006 privind finanțele publice locale). Auditorii publici externi trebuie să aibă în

vedere faptul că șefii compartimentelor de specialitate răspund pentru realitatea,

regularitatea și legalitatea operațiunilor ale căror documente justificative le-au certificat.

Ei trebuie să prezinte pentru viză numai acele proiecte de operațiuni certificate în privința

legalității și sub semnătura lor.

Dacă structura de specialitate juridică a pus viza juridică pe documente respectând în

totalitate prevederile legislative în domeniu. Controlul intern organizat la nivelul instituției

publice, include și avizul de legalitate acordat de către consilierul juridic asupra actelor cu

caracter juridic, înainte de aprobarea acestora de către conducătorul instituției publice.

Solicitarea acestui aviz este obligatorie, dar nu implică obligativitatea conformării din

partea titularului competenței de aprobare. În cazul în care titularul competenței nu se

conformează avizului, atunci operațiunea se efectuează pe răspunderea acestuia.

Dacă managerul entității publice, directorul economic, șeful contabil au elaborat proiectul

de buget în baza programelor care se fundamentează pe obiective precise și indicatori de

rezultate și de eficiență.

Dacă pe parcursul derulării proiectelor de operațiuni s-a evitat riscul de blocare a

fondurilor bugetare, de către organisme abilitate, precum și alte riscuri majore

identificate și tratate prin implementarea sistemului de control intern.

79





SMIS 37635

Dacă managerul entității a dispus măsurile necesare pentru elaborarea și/sau dezvoltarea

sistemelor de control intern inclusiv a documentelor pentru procedurile activităților.

Dacă managerul entității a introdus în programele de dezvoltare a sistemelor de control

managerial obiectivele, acțiunile, responsabilitățile și termenele de aplicare.

Dacă managerul entității publice prin act de decizie internă a constituit structuri cu

atribuții de monitorizare, coordonare și îndrumare metodologică cu privire la sistemele

proprii de control managerial.

Dacă managerul entității publice a raportat progresele înregistrate cu privire la

dezvoltarea sistemelor de control managerial, precum și situațiile deosebite observate în

acțiunile de monitorizare, coordonare și îndrumare metodologică derulate de structurile

cu aceste atribuții, celor în drept, așa cum se solicită în legislația privind controlul intern.

Pornind de la cele de mai sus, principalele dimensiuni propuse pentru investigarea

percepției SCMI în Ministerul Educației Naționale și în structurile subordonate sunt:

A. Evaluarea percepției sistemului de control managerial intern

evaluarea impactului derulării activității după reguli și proceduri în instituție

avantajele respectării regulilor și procedurilor

evaluarea respectării regulilor și procedurilor în instituție

necesitatea unui control al respectării regulilor

controlul inter versus controlul extern

responsabilitatea efectuării controlului

notorietate și grad de informare privind sistemul de control managerial

notorietate și grad de informare privind controlul extern ARACIP

utilitatea SCMI vs. ARACIP pentru activitatea instituției

surse de informare utilizate pentru implementarea SCMI

experiența participării la sesiuni de training SCMI

utilitatea potențial a unor sesiuni de training pe tema SCMI

dificultățile implementării SCMI

utilitatea informatizării, a ghidului SCMI etc.

puncte tari, puncte slabe în implementarea SCMI

recomandări de îmbunătățire

B. Evaluarea sistemului de control intern conform standardelor de calitate din legislaţia

în vigoare

80





SMIS 37635

A. MEDIUL DE CONTROL

Standardul 1 - ETICA, INTEGRITATEA

Standardul 2 - ATRIBUTII, FUNCTII, SARCINI

Standardul 3 - COMPETENTA, PERFORMANTA

Standardul 4 - FUNCTII SENSIBILE

Standardul 5 - DELEGAREA

Standardul 6 - STRUCTURA ORGANIZATORICA

B. PERFORMANTE și MANAGEMENTUL RISCULUI

Standardul 7 - OBIECTIVE

Standardul 8 - PLANIFICAREA

Standardul 9 - COORDONAREA

Standardul 10 - MONITORIZAREA PERFORMANTELOR

Standardul 11 - MANAGEMENTUL RISCULUI

Standardul 15 - IPOTEZE, REEVALUARI

C. INFORMAREA și COMUNICAREA

Standardul 12 - INFORMAREA

Standardul 13 - COMUNICAREA

Standardul 14 - CORESPONDENTA

Standardul 16 - SEMNALAREA NEREGULARITAILOR

D. ACTIVITATI DE CONTROL

Standardul 17 - PROCEDURI

Standardul 18 - SEPARAREA ATRIBUTIILOR

Standardul 19 - SUPRAVEGHEREA

Standardul 20 - GESTIONAREA ABATERILOR

Standardul 21 - CONTINUITATEA ACTIVITATII

Standardul 22 - STRATEGII DE CONTROL

Standardul 23 - ACCESUL LA RESURSE

E. AUDITAREA și EVALUAREA

Standardul 24 - VERIFICAREA și EVALUAREA CONTROLULUI

Standardul 25 - AUDITUL INTERN

81





SMIS 37635

CAPITOLUL 5. Sistemul de management și asigurare a calității

și sistemul controlului managerial intern în învățământul

preuniversitar. Studiu comparativ

1. Conceptul de calitate. Sisteme de asigurare a calității

Calitatea se manifestă ca un fenomen, un proces, un stil de viață care însoțește omul

atât în activitatea sa personală, familială, cât și în activitatea sa social economică desfășurată

într-un mediu organizat, precum o instituție economică. În viața de zi cu zi, putem identifica

forme variate de manifestare a calității. Acest fenomen poate fi perceput într-o mare

diversitate de forme, motiv pentru care exemplele de manifestare a calității pot continua.

Conceptul de calitate a învăţământului nu figura printre opţiunile politice ale statului

comunist, înainte de 1989, ci doar de cel de calitate pentru produsele industriale. Calitatea în

învăţământ fiind percepută doar ca supunere politică şi aderare necondiţionată la tezele

statului totalitar.

O astfel de concepţie, puternic ancorată în mentalul colectiv a fost greu de

dezrădăcinat. Introducerea primelor elemente de calitate a învăţământului imediat după anul

2000 şi apariţia legii calităţii în anul 2005 a fost considerată drept o placă turnantă în evoluţia

sistemului educaţional românesc. Pentru a asigura cadrul specific, au fost înfiinţate două

agenţii independente ARACIP – pentru învăţământul preuniversitar şi ARACIS – pentru

învăţământul universitar. Ambele instituții au realizat, imediat, un amplu proces de

conştientizare a necesităţii introducerii conceptului de calitate în educație, dar şi evaluări

externe ale calităţii.

Comportamentul instituţiilor şi al decidenţilor, în general, în domeniul managementului

educațional, pe lângă faptul că este determinat de legislaţia în vigoare, actele normative şi de

acordurile interne sau externe ale instituţiilor publice, mai este determinat într-o proporție

semnificativă şi de cultura organizaţională.

Cultura organizaţională reprezintă unul dintre factorii determinanţi ai competitivităţii la

nivelul unităților și instituțiilor din domeniul educației şi, în consecinţă, conduce la o analiza

realistă a legăturii dintre aceste două elemente, legătură ce poate furniza informaţii

82





SMIS 37635

relevante pentru optimizarea ei şi, implicit, maximizarea performanţelor sistemului

educațional.

În acest moment, situaţia din unitățile și instituțiile de învățământ din România oferă un

teren extrem de fertil pentru cercetarea legăturii dintre cele două elemente menţionate, în

sensul evidenţierii factorilor determinanţi, a posibilităţilor de cuantificare a legăturii şi de

maximizare a efectelor ei.

Interesul acordat culturii organizaţionale şi existenţei unei corelaţii între diferitele

tipologii de culturi organizaţionale şi performanţele înregistrate de unele unități și instituții

din domeniul educației motivează demararea unor cercetări în vederea identificării

standardelor de calitate, ce au drept finalitate stabilirea unor repere la nivel național.

Instrumentele recomandate sunt chestionarele distribuite în rândul managerilor unităților de

învățământ, observarea directă şi studierea unor materiale relevante ale unităților incluse în

studiu, metode statistico-matematice şi de modelare.

Cultura organizațională, prin natura sa, are mai multe faţete. Unele dintre acestea sunt

mai bine explorate şi apreciate prin metode calitative, iar altele prin metode cantitative. Prin

urmare, aplicarea ambelor tipuri de metode asigură o mai bună înțelegere a obiectului căutat.

Studiile arată că valorile culturale prezente în unitățile de înaltă performanță sunt

următoarele:

Orientarea spre munca în echipă

Sinceritate

Împuternicirea angajaților

Respectul pentru individ

Orientarea către elev

Spiritul competitiv şi dorință de a învinge

Asumarea răspunderii personale

Învățarea pe tot parcursul vieții

Studiul culturii organizaționale constituie o modalitate de a evalua personalul fără a

face apel la utilizarea unor modele psihologice sau sociale sofisticate. Cultura permite

observarea comportamentului uman, îmbinarea şi motivarea acestuia prin descrierea

simbolurilor, a valorilor şi concepțiilor existente în cadrul unității de învățământ.

Pentru a susține un grad înalt de performanță a unității de învățământ pe termen lung,

cultura organizațională trebuie să îndeplinească simultan trei condiții fundamentale:

să fie puternică prin intermediul unui sistem de valori coerent şi riguros, comunicat

întregului personal din unitatea de învățământ de către director şi împărtășit

unanim;

83





SMIS 37635

să fie adecvată strategic;

să fie adaptivă.

Dintre indicatorii posibili pentru reflectarea culturii organizaționale, cei desemnați în

scopul determinării influenței acesteia asupra competitivității, performanțelor înregistrate de

unitatea de învățământ sunt următorii:

numărul orelor de formare profesională/angajat;

gradul de stabilitate a personalului;

nivelul mediu de calificare a personalului;

implicarea în acțiunile de responsabilitate socială.

Astfel, gradul de satisfacţie a elevilor, cadrelor didactice, personalului didactic auxiliar și

nedidactic, optimizarea relațiilor din cadrul unității de învățământ, capacitatea de inovare şi

structurile organizaţionale flexibile sunt elemente ale competitivităţii și definesc elementele

de construcției ale prestigiului unității în mediul social.

Prestigiul unității de învățământ este determinat de calitate şi competitivitate, ca

rezultat al acţiunii sinergice a managementului, resurselor materiale şi umane implicate, care

sunt factori asupra cărora trebuie să se acţioneze prin inovare şi perfecţionare.

Calitatea în educaţie este ansamblul de caracteristici ale unui program de studii şi ale

furnizorului acestuia prin care sunt îndeplinite aşteptările beneficiarilor şi standardele de

calitate. Calitatea în educaţie reprezintă ansamblul de caracteristici ale furnizorului unui

program de studii, precum şi ale programului de studii prin care sunt îndeplinite aşteptările

beneficiarilor, dar şi cerințele standardelor de calitate.

Standardele sunt principii de realizare şi funcţionare, standardele de acreditare, standardele

de referinţă (de calitate), structură, tablou numeric, aplicabilitate.

Prin Declaraţia de principii a ARACIP din noiembrie 2006, a fost enunţat şi asumat un set

de principii care a orientat întregul sistem de management şi asigurare a calităţii în

învăţământul preuniversitar din România.

Legislația existentă din România definește Standardele de autorizare a şcolilor din

România în HG nr. 21/2007 privind aprobarea Standardelor de funcţionare provizorie a

unităţilor de învăţământ preuniversitar, iar Standardele de acreditare şi evaluare periodică a

unităţilor de învăţământ preuniversitar sunt definite în HG nr. 1534/2008 privind aprobarea

Standardelor de referinţă şi a indicatorilor de performanţă pentru evaluarea şi asigurarea

calităţii în învăţământul preuniversitar.

Educaţia de calitate presupune:

1. abordarea în mod sistemic a procesului educaţional;

84





SMIS 37635

2. inovaţie şi diversificare;

3. dialog şi parteneriat cu actorii implicați în procesul educațional;

4. promovarea de către liderii educaţionali;

5. respectarea autonomiei individuale şi a autonomiei instituţionale;

6. obținerea de rezultate calitativ superioare;

7. instituţii de învățământ responsabile;

8. centrarea pe clienţii şi beneficiarii serviciilor educaţionale;

9. îmbunătăţirea continuă a performanţelor;

Conform standardelor asumate în România, nivelurile de realizare a calităţii în şcoală

sunt:

I. Nesatisfăcător - nu sunt îndeplinite toate standardele obligatorii, care stabilesc

un minim de calitate;

II. Satisfăcător - sunt îndeplinite toate standardele obligatorii, care stabilesc

minimul de calitate;

III. Bine - este îndeplinită cel puţin o cerinţă a standardelor de referinţă (de

calitate);

IV. Foarte bine - sunt îndeplinite toate standardele de referinţă (de calitate);

V. Excelent - unitatea de învăţământ a depăşit nivelul jalonat de standardele de

referinţă (de calitate), şi-a stabilit propriile standarde, este creatoare,

inovează.

Interpretarea nivelului de realizare se face, atât la autoevaluare, cât şi la evaluare

externă, pentru fiecare indicator în parte.

Sistemul de calitate în învăţământul preuniversitar porneşte de la analiza a trei domenii

majore:

capacitate instituţională,

eficacitate educaţională,

managementul calităţii.

Toate acestea sunt structurate pe subdomenii, fiecare subdomeniu are un set de

indicatori de performanţă, indicatorii de performanţă conţinând descriptori.

La nivel instituțional cel mai utilizat instrument de evaluare a calității este auditul.

Obiectivele generale ale controlului intern la nivelul entităţii publice, trebuie să fie:

- respectarea legii, a reglementărilor şi a deciziilor conducerii;

- realizarea atribuţiilor entităţii şi atingerea obiectivelor prestabilite, în condiţii de

economicitate, eficienţă, eficacitate şi randament;

85





SMIS 37635

- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, fraudei, sau

abuzului;

- dezvoltarea, întreţinerea şi funcţionarea unor sisteme de colectare, stocare,

prelucrare, actualizare şi transmitere a datelor şi informaţiilor financiare şi de

management, precum şi a unor sisteme de proceduri de utilizare, informare şi

raportare a datelor.

Controlul intern trebuie să acţioneze permanent. Conform bazei legale trebuie

realizată o separare netă între controlul intern şi auditul intern. Auditul intern, pe baza

procedurilor standardizate, evaluează controlul intern şi consiliază managementul.

1.1. Scurtă descriere a procedurilor documentate cerute de ISO 9001:2008

Procedurile documentate cerute în mod explicit de ISO 9001:2008. Concepte utilizate:

procedură = „modul cum se desfășoară şi se controlează un proces” (o procedură

poate fi scrisă, sau nescrisă - se aplică sub forma unor cutume).

proces = „ansamblul de acţiuni/activităţi prin intermediul cărora se ajunge la un

rezultat așteptat, prin transformarea „elementelor de intrare” în „elemente de ieşire”

(de exemplu: un angajat care nu cunoaște o anumită procedură ajunge prin procesul

de "instruire" angajat calificat/instruit în raport cu acea procedură).

sistemul de management al calităţii = „un mod prin care sunt administrate/gestionate

diversele procese/activităţi astfel încât instituţia/organizaţia este capabilă să realizeze

produse/să efectueze servicii care aduc satisfacţii (calitate) celor interesaţi”.

ISO 9001:2008 este un standard care conţine cerinţe referitoare la managementul

organizaţiei. Prin respectarea cerinţelor ISO 9001 se configurează în organizaţie un aşa numit

„sistem de management al calităţii” - un mod prin care sunt administrate/gestionate diversele

activităţi din organizaţie astfel încât aceasta să fie capabilă să ofere satisfacţii (calitate) celor

interesaţi de rezultatele ei.

Sistemul de management al calității este reprezentat de ansamblul activităţilor

organizaţiei prin intermediul cărora aceasta obţine calitatea dorită şi aşteptată (cei interesaţi

de organizaţie obţin satisfacţii în raport cu cerinţele şi aşteptările lor), poate fi evidențiat prin

examinarea (auditarea) cadrului normativ oficial (documentat), precum şi a dovezile de bună

practică rezultate din aplicarea normelor stabilite. Se poate configura un sistem de

management al calităţii conform cu standardul ISO 9001:2008 dacă se respectă cerinţele

standardelor din familia ISO 9000, standarde referitoare la management (se poate

86





SMIS 37635

certifica/confirma existenţa sistemului de management urmărind modul cum cerinţele

standardului ISO 9001:2008 sunt respectate în organizaţie).

Una din cerinţele ISO 9001:2008 se referă la necesitatea existenţei în organizaţie a

unei documentaţii care să prezinte modul cum sunt operate şi controlate diversele procese

din organizaţie. Printre documentele cerute în mod expres de standardul ISO 9001:2008 sunt

aşa numitele proceduri documentate. Procedurile documentate cerute de ISO 9001:2008

prezintă modul cum se planifică, realizează, controlează şi se corectează/îmbunătăţesc

următoarele procese: controlul documentelor; controlul înregistrărilor; auditul intern al

calităţii; controlul produsului neconform; acţiunile corective; acţiuni preventive.

Procedurile documentate cerute de ISO 9001:2008 pot purta diverse denumiri:

proceduri generale, proceduri de sistem, proceduri de calitate, proceduri de lucru, etc.

Titlul procedurilor documentate de cele mai multe ori sunt similare cu denumirea procesului

pe care îl prezintă. Astfel, frecvent, vom găsi în organizaţie procedurile documentate:

Controlul documentelor - prezintă modul cum se ţine sub control documentaţia care

„conţine cerinţe”.

Controlul înregistrărilor - prezintă modul cum se ţine sub control documentaţia

”documente doveditoare” prin intermediul căreia se confirmă că procesele se

desfăşoară şi se controlează în mod eficace.

Auditul intern al calității - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează procesul

prin care se examinează măsura în care normele stabilite în organizaţie sunt conforme

cu cerinţele ISO 9001:2008 şi se examinează măsura în care aceste norme sunt

respectate.

Control produsului neconform - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează

procesul prin care se transformă un produs neconform în produs conform (se prezintă

modul cum se identifică/izolează un produs neconform, modul cum se identifică şi

planifică corecţiile necesare, modul cum se apreciază eficacitatea acţiunilor

întreprinse).

Acţiuni corective - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează procesul prin care

identifică cauzele care au determinat produse neconforme, precum şi totalitatea

acţiunilor prin care cauzele identificate sunt eliminate.

Acţiuni preventive - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează procesul prin

care identifică cauzele care ar putea determina produse neconforme, precum şi

totalitatea acţiunilor prin care cauzele identificate sunt eliminate.

87





SMIS 37635

Familia de standarde ISO 9000 reprezentată mai jos a fost elaborată pentru a ajuta

organizaţiile de orice tip sau mărime, să implementeze şi să conducă eficace sistemele de

management al calităţii.

ISO 9000 descrie principiile fundamentale ale sistemelor de management al calităţii şi

specifică terminologia pentru sistemele de management al calităţii.

ISO 9001 specifică cerinţe pentru un sistem de management al calităţii atunci când o

organizaţie are nevoie să-şi demonstreze abilitatea de a furniza produse care

îndeplinesc cerinţele clientului şi de reglementare.

ISO 9004 furnizează linii directoare care iau în considerare atât eficacitatea, cât şi

eficienţa sistemului de management al calităţii. Scopul acestui standard este de a

îmbunătăţii performanţa organizaţiei şi satisfacţia clienţilor precum şi a altor părţi

interesante.

ISO 19011 furnizează informaţii şi îndrumări referitoare la auditarea sistemelor de

management al calităţii şi al mediului.

Împreună acestea formează un ansamblu coerent de standarde pentru sistemul de

management al calităţii care facilitează înţelegerea mutuală în toate domeniile de activitate

internă şi internaţională. Adoptarea unui sistem de management al calităţii ar trebui să fie o

decizie strategică a unei organizaţii. Proiectarea şi implementarea unui sistem de

management al calităţii al unei organizaţii sunt influenţate de necesităţi diferite, de obiective

specifice, de produsele pe care le furnizează, de procesele utilizate şi de mărimea şi structura

organizaţiei. Prin acest Standard Internaţional nu se intenţionează impunerea unei

uniformizări a structurii sistemelor de management al calităţii sau uniformizarea

documentaţiei. Cerinţele sistemului de management al calităţii specificate în acest Standard

Internaţional sunt complementare cerințelor pentru produse. Acest Standard Internaţional

poate fi utilizat pentru a evalua capabilitatea organizaţiei de a satisface cerinţele clientului, de

reglementare sau ale organizaţiei însăşi.

Principiile managementului calităţii prezentate în ISO 9000 şi ISO 9004 au fost luate în

considerare pe parcursul elaborării acestui Standard Internaţional. Acest Standard

Internaţional promovează adoptarea unei abordări bazate pe proces în dezvoltarea,

implementarea şi îmbunătăţirea eficacităţii sistemului de management al calităţii, în scopul

creşterii satisfacţiei clientului prin îndeplinirea cerinţelor acestuia.

Pentru ca o organizaţie să funcţioneze eficace aceasta trebuie să identifice şi să

conducă numeroase activităţi corelate. O activitate care utilizează resurse condusă astfel

încât să permită transformarea elementelor de intrare în elemente de ieşire poate fi

88





SMIS 37635

considerată un proces. Adesea elementele de ieşire dintr-un proces constituie, în mod direct,

elementele de intrare în procesul următor.

1.2. Sistemul de management al calității

Organizaţia trebuie să stabilească, să documenteze, să implementeze şi să menţină un

sistem de management al calităţii şi să îmbunătăţească continuu eficacitatea acestuia în

conformitate cu cerinţele acestui Standard Internaţional. Pentru implementare unui Sistem

de Management al Calităţii, SMC, conform acestui standard, trebuie respectaţi următorii paşi:

1. identifice procesele necesare sistemului de management al calităţi şi aplicarea

acestora în întreaga organizaţie.

2. determine succesiunea şi interacţiunea acestor procese.

3. determine criteriile şi metodele necesare pentru a se asigura că atât operarea cât şi

controlul acestor procese sunt eficace.

4. se asigure disponibilitatea resurselor şi informaţiilor necesare pentru a susţine

operarea şi monitorizarea acestor procese.

5. monitorizeze şi să analizeze aceste procese şi să implementeze acţiuni necesare

pentru a realiza rezultate planificate şi îmbunătăţirea continuă a acestor procese.

Atunci când o organizaţie decide să utilizeze procese din afara ei, procese care

influenţează conformitatea produsului cu cerinţele, organizaţia trebuie să se asigure de

controlul asupra unor astfel de procese. Controlul asupra unor asemenea procese externe

trebuie să fie identificat în cadrul sistemului de management al calităţii. Managementul ar

trebui să definească documentaţia, inclusiv înregistrările relevante necesare pentru a stabili,

implementa şi menţine sistemul de management al calităţii şi pentru a susţine operarea

efectivă şi eficientă a proceselor organizaţiei.

Natura şi amploarea documentaţiei ar trebui să satisfacă cerinţele contractuale, de

reglementare şi legale precum şi necesitățile şi aşteptările clienţilor şi a altor părţi interesante

şi ar trebui să fie adecvată pentru organizaţie. Documentaţia poate fi sub orice formă şi pe

orice mediu suport adecvat pentru necesităţile organizaţiei. În scopul furnizării de

documentaţie care să satisfacă necesităţile şi aşteptările părţilor interesate managementului

ar trebui să ia în considerare:

cerinţele contractuale provenite de la clienţi şi alte părţi interesate,

acceptarea standardelor internaţionale, naţionale, regionale şi ale sectoarelor

industriale,

cerinţele relevante legale şi reglementate,

deciziile organizaţiei,

89





SMIS 37635

sursele de informare externă relevante pentru dezvoltarea competenţelor

organizaţiei,

informaţiile referitoare la necesităţile şi aşteptările părţilor interesate.

Generarea, utilizarea şi controlul documentelor ar trebui evaluate în ceea ce priveşte

criterii de eficacitate şi de eficienţa cum ar fi:

funcţionalitate,

utilizare prietenoasă,

resursele necesare,

politici şi obiective,

cerinţe actuale şi viitoare referitoare la gestionarea cunoştinţelor,

benchmarking-ul sistemelor de documentaţie,

interfeţele utilizate de clienţii organizaţiei şi furnizorii şi de alte părţi interesate.

Accesul la documentaţie ar trebui asigurat pentru personalul organizaţiei şi pentru alte

părţi interesate, bazate pe politica de comunicare a organizaţiei. Documentaţia sistemului de

management al calităţii trebuie să includă:

1. declaraţii documentate ale politicii în domeniul calităţii şi ale obiectivelor calităţii;

2. un manual al calităţii;

3. proceduri documentate cerute în prezentul Standard Internaţional;

4. documentele necesare organizaţiei pentru a se asigura de planificarea, operarea şi

controlul eficace ale proceselor sale şi înregistrări cerute de prezentul Standard

Internaţional .

Documentaţia sistemului de management al calităţii depinde de:

mărimea organizaţiei şi tipul activităţilor.

complexitatea proceselor şi interacţiunea acestora

competenţa personalului.

Documentele cerute de sistemul de management al calităţii trebuie controlate.

Înregistrările sunt un tip special de documente şi trebuie controlate conform cerinţelor.

Trebuie stabilită o procedură documentată care sa definească controlul necesar

pentru:

a) a aproba documentele, înainte de emitere, în ceea ce priveşte adecvarea acestora,

b) a analiza, a actualiza, daca este cazul şi a reaproba documentele,

c) a se asigura că sunt identificate modificările şi stadiul revizuirii curente ale

documentelor,

d) a se asigura că versiunile relevante ale documentelor aplicabile sunt disponibile la

puncte de utilizare,

90





SMIS 37635

e) a se asigura că documentele rămân lizibile şi identificabile cu uşurinţa,

f) a se asigura că documentele de provenienţă externă sunt identificate şi distribuţia lor

este controlată,

g) a preveni utilizarea neintenționată a documentelor perimate si a le aplica o

identificare adecvata daca sunt păstrate indiferent in ce scop.

Înregistrările trebuie stabilite şi menţinute pentru a furniza dovezi ale neconformităţii

cu cerinţele şi a funcționării eficace a sistemului de management al calităţii. Înregistrările

trebuie să rămână lizibile, identificabile şi regăsibile cu uşurinţă. Trebuie stabilită o procedură

documentată care să definească controlul necesar pentru identificarea, depozitarea,

protejarea, regăsirea, durata de păstrare şi eliminarea înregistrărilor.

Managementul de la cel mai înalt nivel trebuie să prezinte dovezi privind

angajamentul său pentru dezvoltarea şi implementarea sistemului de management al calităţii

şi îmbunătăţirea continuă a eficacităţii sale prin:

a) comunicarea în cadrul organizației a importanţei satisfacerii cerinţelor clienţilor, a

cerinţelor legale şi a celor de reglementare;

b) stabilirea politicii în domeniul calităţii;

c) asigurarea faptului că sunt stabilite obiectivele calităţii;

d) conducerea analizelor efectuate de management;

e) asigurarea disponibilităţii resurselor.

Managementul de la cel mai înalt nivel trebuie să se asigure ca cerinţele clientului sunt

identificate şi satisfăcute în scopul creşterii satisfacţiei acestuia.

Managementul de la cel mai înalt nivel trebuie să se asigure că politica referitoare la

calitate respectă următoarele cerinţe:

a) este adecvată scopului organizaţiei;

b) include un angajament pentru satisfacerea cerinţelor şi pentru îmbunătăţirea continuă

a eficacităţii sistemului de management al calităţii;

c) asigură un cadru pentru stabilirea şi analizarea obiectivelor calităţii;

d) este comunicată şi înţeleasă în cadrul organizaţiei;

e) este analizată pentru adecvarea ei continuă;

Planificarea şi politica strategică şi politica referitoare la calitate ale organizaţiei

furnizează un cadru pentru stabilirea obiectivele calităţii. Managementul de la cel mai înalt

nivel ar trebui să stabilească aceste obiective pentru a conduce la îmbunătăţirea

performanţelor organizaţiei. Ar trebui ca aceste obiective să fie măsurabile pentru a facilita o

analiză eficace şi eficientă efectuată de management. Atunci când se stabilesc aceste

obiective managementul ar trebui de asemenea să ia în considerare:

91





SMIS 37635

necesităţile curente şi viitoare ale organizaţiei şi ale pieţei deservite,

constatările relevante ale analizelor efectuate de management,

performanţelor actuale ale proceselor şi produselor curente,

nivelul de satisfacţie al părţilor interesate,

rezultatelor autoevaluărilor,

benchmarking, analiza competitorilor, oportunităţile de îmbunătăţire,

resursele necesare pentru satisfacerea obiectivelor.

Obiectivele calităţii ar trebui comunicate personalului astfel încât acesta să poată

contribui la îndeplinirea lor. Responsabilităţile pentru aplicarea obiectivelor ar trebui definite.

Obiectivele ar trebui analizate sistematic şi revizuite ori de câte ori este necesar.

Managementul ar trebui să-şi asume responsabilitatea planificării calităţii în cadrul

organizaţiei. Această planificare ar trebui să se focalizeze pe definirea proceselor necesare

realizării eficace şi eficiente a obiectivelor în domeniul calităţii şi cerinţelor referitoare la

calitate în conformitate cu strategia organizaţiei.

Elementele de intrare pentru o planificare eficace şi eficientă includ:

strategiile organizaţiei,

obiectivele definite ale organizaţiei,

necesităţile şi aşteptările definite ale clienţilor şi ale altor părţi interesate,

evaluarea cerinţelor legale şi reglementate,

evaluarea datelor referitoare la performanţa produselor,

evaluarea datelor referitoare la performanţa proceselor,

învăţăminte rezultate din experienţe anterioare,

oportunităţile indicate pentru îmbunătăţire,

datele evaluării referitoare la evaluare şi reducerea riscurilor,

Elementele de ieşire ale planificării referitoare la organizaţie ar trebui să definească

realizarea produsului şi procesele suport necesare în termeni cum ar fi:

necesarul de abilităţi şi cunoştinţe ale organizaţiei

responsabilitatea şi autoritatea pentru implementarea planurilor de îmbunătăţire a

proceselor,

resursele necesare, cum ar fi cele financiare şi infrastructura,

metricele pentru evaluarea realizării îmbunătăţirii performanţei,

necesităţile pentru îmbunătăţire, inclusiv metode şi instrumente,

necesităţile de documentare, inclusiv înregistrări.

Managementul ar trebui să analizeze sistematic elementele de ieşire pentru a se

asigura de eficacitatea şi eficienţa proceselor organizaţiei.

92





SMIS 37635

1.3. Sisteme de control managerial

În vederea aplicării Ordinului MFP nr. 946 / 04.07.2005, la nivelul oricărei organizaţii

trebuie să se constituie o structură formată din persoanele nominalizate prin decizie, care are

rolul de a elabora standardele de management şi control intern.

Prin control se constată abaterile rezultatelor de la obiectivele propuse, se analizează

cauzele care le-au determinat şi se dispun măsuri corective sau preventive. Acesta

instrumentează o abatere, neregulă, disfuncţionalitate apărută pe parcursul desfăşurării unei

activităţi prin verificarea respectării prevederilor legale, a cadrului normativ procedural aflat

în vigoare.

Principiile generale care guvernează viziunea referitoare la controlul intern în cadrul

unei instituţii de învăţământ, sunt următoarele:

să fie adaptat dimensiunii, complexităţii şi mediului (intern şi extern) specific entităţii

publice;

să vizeze toate nivelurile de conducere şi toate activităţile / operaţiunile derulate la

nivelul instituţiei;

să fie construit cu “instrumentarul” aplicabil oricărei entităţi publice;

să aibă ca finalitate asigurarea cu un grad de încredere satisfăcător, că obiectivele

propuse vor fi atinse;

să nu presupună costuri, sau acestea să nu depăşească beneficiile rezultate din

funcţionarea sa ca sistem;

să fie guvernat de regulile minimale de management cuprinse în standardele de

control intern elaborate şi aprobate prin O.M.F.P. nr. 946/04.07.2005.

Scopul elaborării standardelor de management şi control intern este de a crea un

instrument în care să se cunoască evoluţia controlului intern asupra utilizării fondurilor

instituţiei.

Obiectivele standardelor de management şi control intern presupun:

A. Obiective generale:

realizarea atribuţiilor stabilite în concordanţă cu misiunea inspectoratului, în condiţii

de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;

protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, abuzului sau

fraudei;

respectarea legii, a regulamentelor, precum şi a deciziilor conducerii;

93





SMIS 37635

dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare

şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor

sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice.

B. Obiective specifice:

reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, tuturor operaţiunilor

instituţiei şi a elementelor specifice, înregistrarea şi păstrarea în mod adecvat a

documentelor; înregistrarea în mod cronologic şi corect a operaţiunilor; asigurarea

aprobărilor şi efectuării operaţiunilor, exclusiv de persoane special împuternicite în

acest sens;

separarea atribuţiilor privind efectuarea de operaţiuni între persoane, astfel încât

atribuţiile de aprobare, control şi înregistrare să fie încredinţate unor persoane

diferite;

asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;

accesarea resurselor şi documentelor numai de către persoane îndreptăţite şi

responsabile în legătură cu utilizarea şi păstrarea lor.

Standardele de bună practică în domeniu precizează că fiecare angajat răspunde de

propriul control intern în cadrul organizaţiei din care face parte. În acest sens, controlul intern

se regăseşte în structura fiecărei funcţii a managementului, a fiecărei activităţi şi este în

responsabilitatea fiecărui angajat, de aceea nu se recomandă să se organizeze ca un

compartiment distinct în cadrul entităţii .

Sistemul de control intern dintr-o entitate este format din mai multe activităţi de

control:

selfcontrol sau autocontrolul;

controlul ierarhic;

controlul prin delegare de competenţe;

controlul de calitate

controlul financiar preventiv;

controlul financiar de gestiune;

controlul privind inventarierea patrimoniului;

controlul contabil;

controlul financiar, etc..

Sistemul de control intern prezintă o serie de caracteristici definitorii. Activităţile de

control enumerate mai sus nu se organizează în compartimente de sine stătătoare ci sunt

disipate pe fluxul operaţiilor unui lanţ procedural, exercitat la fiecare post de lucru, la fiecare

94





SMIS 37635

nivel de responsabilitate sau prin delegare de competenţă ataşate activităţilor curente

desfăşurate în cadrul organizaţiei.

Controlul intern prezintă o serie de obiective stabilite prin planul anual de control

aprobat de management cu scopul realizării unui control de asigurare. În funcţie de

necesităţile managementului organizaţiei se stabileşte domeniul de aplicare a controlului

intern.

Activităţile de control, în funcţie de natura şi particularităţile activităţii controlate se

desfăşoară cu tehnici şi instrumente de control diferite. Rezultatele activităţii de control se

finalizează cu o notă de control sau raport de control în care sunt trecute toate constatările şi

concluziile controlorului, dimensiunea abaterilor constatate precum şi persoanele

răspunzătoare pentru săvârşirea acestora. Constatările şi concluziile controlorului pot fi

contestate sau nu, în acest caz rămânând definitive. În funcţie de constatările şi concluziile

controlului intern, managerul va elabora în perspectivă un plan de măsuri care să

îmbunătăţească activitatea respectivă în care va ţine seama de evoluţia riscurilor şi va

actualiza sistematic procedurile operaţionale de lucru.

Sistemul de control intern – SCI – nu are raţiunea de a fi, decât dacă se suprapune

activităţilor derulate în cadrul organizaţiei, pentru atingerea obiectivelor acesteia, pe care

aceasta şi le-a propus şi de aceea se mai numeşte şi sistem de control managerial – SCM.

Standardele privind implementarea sistemului de management şi control intern,

conform prevederilor Comisiei Europene, recomandă diminuarea continuă a controlului

extern exercitat de instituţiile reglementate în activitatea de control ale statului şi

implementarea componentelor de control managerial prin elaborarea de proceduri

operaţionale de lucru pentru activităţile desfăşurate de organizaţii. Cum elaborarea unor

astfel de proceduri presupune utilizarea unui număr ridicat de documente, materiale de

lucru, etc. este necesar să se realizeze un management eficient al documentelor conform cu

cele arătate în capitolele anterioare ale acestui curs.

1.4. Strategii şi metode de îmbunătăţire a calităţii

Dintre funcţiile managementului şi asigurării calităţii , îmbunătăţirea calităţii are un rol

dominant în reducerea costurilor. Noţiunea de îmbunătăţire a calităţii are semnificaţia unui

ansamblu de acţiuni întreprinse în întreaga organizaţie, pentru creşterea eficacităţii şi

eficienţei activităţilor şi proceselor, în scopul asigurări avantajelor sporite atât pentru

organizaţie cât şi pentru clienţii acesteia (cf. standard SR ISO 8402:1995).

Pentru a crea o ambianţă favorabilă îmbunătăţirii calităţii, trebuie să se aibă în vedere:

95





SMIS 37635

încurajarea şi susţinerea unui stil de conducere care să sprijine acţiunea;

promovarea valorilor, atitudinilor şi comportamentelor care stimulează îmbunătăţirea

calităţii;

stabilirea unor obiective clare de îmbunătăţire a calităţii;

încurajarea comunicării eficace şi lucrul în echipă;

recunoaşterea succeselor şi realizărilor;

educarea şi instruirea pentru îmbunătăţirea calităţii.

Paşii care trebuie parcurşi pentru îmbunătăţirea calităţii sunt următorii:

dovedirea necesităţii îmbunătăţirii prin evidenţierea beneficiilor posibile datorită

implementării unui program de îmbunătăţire;

identificarea propunerilor de îmbunătăţire şi selecţionarea propunerilor în funcţie de

avantajele specifice pe care le pot aduce, exprimate atât în economii băneşti, cât şi în

termeni tehnologici;

organizarea echipelor de lucru pentru fiecare proiect de îmbunătăţire a calităţii;

diagnosticarea cauzelor apariţiei defectelor în proiectare, fabricaţie etc.;

stabilirea remediilor necesare pentru eliminarea cauzelor defectelor şi justificarea

eficienţei aplicării acestor remedii;

aplicarea opţiunilor de îmbunătăţire şi controlul noilor proceduri de lucru, cu scopul ca

beneficiile obţinute în urma îmbunătăţirii să continue în viitor.

În Japonia a fost inventată şi aplicată *Masaaki Imai+, o strategie de „îmbunătăţire

continuă”, care este denumită în limba japoneză KAIZEN (KAI = schimbare; ZEN = pentru mai

bine). Strategia KAIZEN se bazează pe principiul îmbunătăţirii graduale şi continue, „cu paşi

mici”, spre deosebire de îmbunătăţirea obţinută prin inovare tehnologică (prin introducerea

de noi maşini, noi procese, noi tehnologii etc.), denumită în limba japoneză KAIRYO , care se

bazează pe salturi mari, pe „demontarea” a ceea ce este vechi şi construirea noului prin

investiţii necesare pentru noile procese tehnologice şi noile invenţii.

Strategia Kaizen se bazează pe eforturile individuale ale întregului personal al

întreprinderii, presupune o mare implicare umană însă investiţii limitate, pe când strategia

Kairyo necesită investiţii substanţiale şi presupune implicarea unei elite restrânse, a

managerilor de vârf, care determină introducerea inovărilor radicale, tehnologice sau

organizatorice.

Aplicarea unui sistem de procese în cadrul unei organizaţii, împreună cu identificarea

şi interacţiunile acestor procese, precum şi conducerea lor, poate fi considerată „abordare

bazată pe proces”.

96





SMIS 37635

Un avantaj al abordării bazate pe proces este controlul permanent pe care aceasta îl

asigură, atât asupra legăturii dintre procesele individuale în cadrul sistemului de procese, cât

şi asupra combinării şi interacţiunii acestora.

Utilizarea în cadrul unui sistem de management al calității, a unei astfel de abordări

presupune:

Înţelegerea şi satisfacerea cerinţelor;

Considerarea proceselor în funcţie de valoarea adăugată;

Obţinerea de rezultate în ceea ce priveşte performanţa şi eficacitatea procesului;

Îmbunătăţirea continuă a proceselor pe baza măsurărilor obiective;

O metodă (sau proces) de îmbunătăţire a calităţii a fost concepută şi reprezentată

grafic de W. E. Deming sub forma „ciclului PDCA” (Plan–Do–Check-Act), denumit şi ciclul lui

Deming, (Planifică–Efectuează–Verifică–Acţionează). Cele patru faze ale ciclului sunt

următoarele:

Faza de planificare (PLAN). Această fază constă din recunoaşterea şi definirea

necesităţii îmbunătăţirii. Deoarece satisfacerea cerinţelor clienţilor este punctul

central, se analizează deosebirile dintre necesităţile clienţilor (obţinute prin cercetarea

pieţei) şi performanţele proceselor (obţinute ca informaţii feedback). În această fază

trebuie să fie luate decizii asupra obiectivelor de realizat, a schimbărilor care sunt

necesare, tipurilor de măsurare a performanţelor care vor fi utilizate, precum şi cine

va fi responsabil şi pentru ce anume. Pentru observarea şi analiza cauzelor principale

ale problemelor de calitate în vederea elaborării planului de îmbunătăţire, se pot

aplica instrumente şi tehnici statistice cum sunt: fişe de control, histograme, diagrame

Pareto, diagrame de corelaţie

Faza de executare (DO). Se aplică pe scară mică, în scopul testării, planul de

îmbunătăţire, elaborat în faza de planificare, cu implicarea tuturor angajaţilor. Aceasta

va include instruirea în metodele ştiinţifice, examinarea informaţiilor feedback

obţinute de la clienţi cu privire la aşteptările acestora, colectarea informaţiilor

statistice din procese, înţelegerea controlului şi variaţiilor proceselor, formarea

echipelor de lucru pentru proiectele de îmbunătăţire şi comunicarea succeselor

rezultate. În această fază va avea loc implementarea pe scară mică a oricărei schimbări

sau oricărui test planificat şi vor fi colectate datele rezultate.

Faza de verificare (CHECK). În faza de verificare sunt investigate rezultatele

implementării pe scară mică a planului de îmbunătăţire. Această verificare implică

măsurarea şi observarea efectelor oricărei schimbări sau oricărui test, efectuate în

faza de executare, analiza rezultatelor precum şi analiza măsurii în care diferenţele

97





SMIS 37635

dintre necesităţile clienţilor şi performanţele proceselor au fost micşorate prin

adoptarea planului. În analiza rezultatelor vor fi utile metodele statistice cum sunt: fişe

de control, histograme, diagrame Pareto. Rezultatele verificării pot confirma sau nu că

proiectul de îmbunătăţire este corect.

Faza de acţiune (ACT). În această fază se ia decizia asupra implementării planului:

schimbările vor fi adoptate sau abandonate în funcţie de rezultatele fazei precedente.

Se va obţine feedback-ul din procese şi de la clienţi după implementarea pe scară

mare a planului. Astfel de informaţii vor oferi o evaluare reală a succesului planului.

Metodologia PDCA trebuie aplicată în fiecare dintre cele patru faze care compun acest

ciclu. Aşadar, faza PLAN se realizează prin aplicarea PDCA, faza DO de asemenea, ş.a.m.d.

Procesul de îmbunătăţire continuă a calităţii poate fi considerat ca o serie de rotaţii ale PDCA,

efectuate în continuare de toate persoanele care lucrează în întreprindere. Întreaga strategie

KAIZEN se bazează pe gestiunea continuă a metodei PDCA pentru orice proces din

întreprindere.

ISO 9001 si ISO 9004 au fost elaborate ca o pereche unitară de standarde ale

sistemului de management al calităţii, destinate să se completeze unul pe celălalt, dar care să

poată fi de asemenea utilizate independent. Deşi cele două standarde internaţionale au

domenii de aplicare diferite, ele au o structură similară cu scopul de a facilita utilizarea lor ca

o pereche unitară.

ISO 9001 specifică cerinţele unui sistem de management al calităţii care poate fi

utilizat de organizaţii pentru aplicarea în scopuri interne, pentru certificare, sau pentru

scopuri contractuale. Standardul se concentrează asupra eficacităţii sistemului de

management al calităţii în satisfacerea cerinţelor clientului.

ISO 9004 furnizează îndrumări într-un domeniu mai larg de obiective ale unui sistem

de management al calităţii decât ISO 9001. Îndeosebi pentru îmbunătăţirea continuă a

performanţelor şi eficienţei globale a unei organizaţii, precum şi a eficacităţii acesteia. ISO

9004 este recomandat ca un ghid pentru organizaţiile al căror management de la cel mai înalt

nivel doreşte să depășească nivelul cerinţelor din ISO 9001, în scopul îmbunătăţirii continue a

performanţei. Totuşi, acesta nu este destinat să fie utilizat pentru certificare sau în scopuri

contractuale.

Standardul Internaţional este aliniat cu standardul ISO 14001: 1996 pentru a mări

compatibilitatea celor doua standarde în beneficiul comunităţii de utilizatori. Acest Standard

Internaţional nu include cerinţe specifice altor sisteme de management cum ar fi cele

specifice pentru managementul mediului, managementul sănătăţii şi securităţii ocupaţionale,

pentru managementul financiar sau pentru managementul riscului. Totuşi, acest Standard

98





SMIS 37635

Internaţional permite unei organizaţii să-şi alinieze sau să-şi integreze propriul sistem de

management al calităţii cu cerinţele sistemului de management cu care este corelat.

O organizaţie poate să-şi adapteze sistemul (sistemele) de management existent (existente)

pentru a-şi stabili un sistem de management al calităţii care să satisfacă cerinţele acestui

Standard Internaţional.

1.5. Cerinţe referitoare la documentaţie

1.5.1. Generalităţi

Scopul comunicării manageriale este de a asigura un flux informaţional corect,

eficient, atât pe orizontală cât şi pe verticala structurii organizatorice, în vederea realizării

obiectivelor strategice şi operaţionale stabilite. Acest fapt presupune că într-o organizaţie nu

se poate realiza o comunicare eficientă conjuncturală ci este necesar să se realizeze proceduri

de comunicare care să asigure funcţionarea, în termeni de performanţă, a instituţiei.

Comunicarea managerială/organizaţională este un proces intenţionat, interpersonal

de transfer de informaţie şi senzaţii între indivizi, grupuri sau subcomponente organizaţionale

şi organizaţie. Din analiza procesului managerial reiese în mod evident rolul fundamental al

comunicării ca şi instrument în cadrul sistemul managerial al oricărei organizaţii prin care

managerul, în scopul realizării obiectivelor propuse, îşi exercită funcţiile manageriale: de

planificare, de organizare, de motivare şi antrenare, de coordonare, de control şi evaluare.

În contextul aplicării reformei în educaţie, pornind de la ideea promovării unor

manageri – lideri şi nu doar a unor manageri – administratori se remarcă un aspect esenţial;

comunicarea managerială internă nu este doar un INSTRUMENT ci şi o FORŢĂ dinamică,

independentă şi inovatoare care se manifestă în special în relaţiile cu subordonaţii,

concretizându-se prin ceea ce realizează managerul dincolo de atribuţiile sale de

administrator.

Modul de comunicare al managerului competent, participativ - reformator, cu un stil

de conducere situaţional bazat pe comportamentul de susținere, îi atrage pe angajaţi şi le dă

energie în scopul aderării la o viziune. Alinierea la criteriile impuse sistemului de învăţământ,

de politicile europene în domeniul educaţiei reclamă existenţa în cultura organizaţională, a

conceptelor de calitate şi performanţă, de devotament şi dragoste faţă de muncă.

Marcând conştientizarea importanţei deosebite pe care informaţia o are pentru dezvoltarea

instituţiei, funcţia de comunicare realizează unitatea tuturor funcţiilor manageriale,

permiţând, în acelaşi timp, sistemului managerial o eficienţă superioară.

99





SMIS 37635

Uneori comunicarea managerială este deficitar realizată datorită unui sistem de

comunicare rigid. Sistemul de comunicare trebuie conceput ca un organism dinamic, capabil

în orice moment să se adapteze nevoilor de informare şi de reacţie ale angajaţilor din

instituţie. Realizarea unei proceduri este o muncă laborioasă de echipă. Este obligatoriu ca

persoanele care participă la redactarea unei proceduri să aibă experienţă bogată în

coordonarea procesului managerial, o viziune de ansamblu asupra interdependenţelor

existente între diferite acţiuni, să cunoască prevederile legislative în domeniu şi cerinţele

managementului calităţii. Documentaţia realizată iniţial, trebuie să fie actualizată permanent,

să fie utilă, precisă, uşor de examinat, disponibilă şi accesibilă managerului, salariaţilor şi

terţelor persoane (auditori). Acest fapt este determinat şi un alt rol pe care îl are o procedură:

acela de a asigura continuitatea activităţii, în pofida fluctuaţiei de personal.

Modelul de procedură, realizat ca aplicaţie practică în cadrul lucrării, poate constitui

un suport util de lucru pentru conducătorii instituţiilor de învăţământ preuniversitar, în

intenţia acestora de a realiza un management de calitate.

Documentele sistemului de management al calităţii, SMC, structurate ierarhic, includ:

Manualul calităţii,

Proceduri (generale şi operaţionale),

Instrucţiuni de lucru,

Documentaţie suport,

Înregistrări.

Manualul calităţii este utilizat pentru demonstrarea aplicării politicii referitoare la

calitate, pentru prezentarea unităţii de învăţământ şi a SMC adoptat, pentru a furniza date în

vederea auditării SMC, ca document de lucru al conducerii în ceea ce priveşte calitatea.

Procedurile generale descriu procesele manageriale necesare funcţionării SMC în

unitatea de învăţământ, conform SR EN ISO 9001:2001.

Procedurile operaţionale se referă la procesele de bază (de derulare a procesului de

învăţământ) şi procesele suport (resurse umane, aprovizionare, bibliotecă etc.). Sunt

documente sintetice care descriu modul de efectuare a unor activităţi, prin identificarea clară

a acţiunilor componente (Ce se face) cu precizarea locului de desfăşurare (Unde se face),

responsabilităţilor (Cine face) şi a termenului de realizare pentru fiecare în parte.

Instrucţiunile de lucru documentează modul în care se execută o activitate specifică şi

reprezintă documente de lucru pentru personalul executiv. Acestea presupun o descriere

detailată a modului de realizare a unor activităţi specifice sau a unor acţiuni dintr-un proces

(Cum se face).

100





SMIS 37635

Documentaţia suport cuprinde documentele referitoare la structuri şi reguli de

funcţionare aplicate în unitatea de învăţământ ( Regulamente de ordine interioară,

Statute de funcţionare, etc.) şi alte documente de provenienţă internă şi externă.

Înregistrările, completate pe formularele incluse în proceduri şi instrucţiuni, demonstrează că

procesele s-au desfăşurat şi prezintă rezultatele obţinute.

Documentele SMC, pe lângă rolul lor de a oferi un cadru organizatoric şi metodologic

acţiunilor, proceselor şi interfeţelor dintre zonele de activitate, asigură:

coerenţa documentaţiei de referinţă cu procesele de măsurare, analiză şi

îmbunătăţire,

definirea criteriilor de acceptare pentru toate etapele proceselor,

evidenţa păstrării înregistrărilor calităţii.

Procedura Controlul documentelor, cod PG 4.2-01, reglementează acţiunile şi

responsabilităţile pentru elaborarea ca formă, conţinut şi codificare a documentelor aferente

SMC din unitatea de învăţământ.

1.5.2. Manualul Calităţii

Manualul Calităţii este organizat pe structura standardului SR EN ISO 9001:2001 şi este

ţinut sub control conform cerinţelor descrise în procedura generală Controlul documentelor,

cod PG 4.2-01.

În Manualul Calităţii sunt trecute toate dovezile cuprinzătoare pentru toţi clienţii,

furnizorii şi angajaţii, în legătură cu modalităţile de ţinere sub control specifice implementate

pentru a asigura calitatea activităţilor prestate. În manual sunt trecute toate documentele

referitoare la calitate. În acesta se regăsesc toate procedurile, instrucţiunile de lucru,

formulare utilizate precum şi cu înregistrările calităţii, create pentru toate activităţile

desfăşurate în instituţia respectivă, didactice şi nedidactice. Prin acest manual se urmăreşte

ca instituţia respectivă să poată demonstra că activităţile desfăşurate sunt conforme cu

prevederile standardelor în vigoare.

Manualul Calităţii va servi atât ca referinţă pentru implementarea, menţinerea şi

îmbunătăţirea permanentă a sistemului de management al calităţii, cât şi ca mijloc de

prezentare a sistemului implementat în relaţia cu clienţii sau cu organismele de reglementare.

Manualul Calităţii este constituit din 8 capitole, subcapitole, anexe, proceduri, instrucţiuni de

lucru şi formulare, conform ISO 9001:2001:

101





SMIS 37635

1. Introducere

1.1. Generalităţi

1.2. Declaraţia de politică în domeniul calităţii

1.3. Obiect şi domeniu de aplicare

1.4. Excluderi

2. Referinţe

2.1. Documente de referinţă

2.2. Terminologie şi abrevieri

3. Prezentarea organizaţiei

3.1. Date despre organizaţie

3.1.1. Istoricul şi statutul juridic al instituţiei.

3.1.2. Misiunea instituţiei

3.1.3. Obiectivele instituţiei

3.2. Structura organizatorică a instituţiei.

4. Sistemul de management al calităţii

4.1. Generalităţi

4.2. Documentaţia sistemului de management al calităţii


4.2.1.1. Documentaţia sistemului de management al calităţii din instituţie (manualul

calităţii, procedurile generale, procedurile operaţionale, instrucţiunile de lucru, formulare,

înregistrările calităţii)

4.2.2. Manualul Calităţii

4.2.3. Controlul documentelor

4.2.4. Controlul înregistrărilor

5. Responsabilitatea managementului

5.1. Angajamentul managementului

5.2. Orientarea către client

5.3. Politica în domeniul calităţii

5.4. Planificare

5.4.1. Obiectivele calităţii

5.4.2. Planificarea sistemului de management al calităţii

5.5. Responsabilitate, autoritate şi comunicare

5.5.1. Responsabilitate şi autoritate

5.5.2. Reprezentantul managementului (responsabilul CEAC sau persoana desemnată de

conducerea instituţiei)

102





SMIS 37635

5.5.3. Comunicarea internă

5.6. Analiza efectuată de management


5.6.2. Elemente de intrare ale analizei

5.6.3. Elemente de ieşire ale analizei

6. Managementul resurselor

6.1. Asigurarea resurselor

6.2. Resurse umane


6.2.2. Competenţă, conştientizare şi instruire

6.3. Infrastructură

6.4. Mediu de lucru

7. Prestarea activităţilor

7.1. Planificarea prestărilor activităţilor

7.2. Procese referitoare la relaţia cu clientul

7.2.1. Determinarea cerinţelor la activităţi şi rezultate

7.2.2. Analiza cerinţelor referitoare la activităţi şi rezultate

7.2.3. Comunicarea cu clientul

7.3. Proiectare (planului de învăţământ)


7.3.2. Planificarea proiectării Interferenţe organizatorice şi tehnice

7.3.3. Elemente de intrare ale proiectării

7.3.4. Elemente de ieşire ale proiectării

7.3.5. Analiza proiectării

7.3.6. Verificarea proiectului

7.3.7. Validarea proiectului

7.3.8. Controlul modificărilor în proiectare şi dezvoltare

7.4. Aprovizionare (se referă la selecţia de elevi, oferta educaţională, schimburi de

elevi, interne sau internaţionale)

7.5. Prestarea activităţilor

7.6. Controlul mijloacelor de măsurare şi monitorizare

8. Monitorizare şi măsurare

8.1. Generalităţi

8.2. Monitorizare şi măsurare

8.2.1. Satisfacţia clientului

103





SMIS 37635

8.2.2. Audit intern

8.2.3. Monitorizarea şi măsurarea proceselor

8.2.4. Monitorizarea şi măsurarea activităţilor şi rezultatelor

8.3. Controlul activităţilor şi rezultatelor neconforme

8.4. Analiza datelor

8.5. Îmbunătăţire

8.5.1. Îmbunătăţirea continuă

8.5.2. Acţiune corectivă

8.5.3. Acţiune preventivă

Anexele din Manualul Calităţii trebuie să cuprindă :

Organigrama instituţiei

Succesiunea şi interacţiunea proceselor sistemului de management al calităţii

Centralizatorul de documente

Manualul Calităţii este revizuit periodic. Revizia este consemnată prin înscrierea

numărului de ordine a reviziei, la rubrica corespunzătoare „Revizie” de pe foaia de

prezentare. Modificările sunt ţinute sub control prin înscrierea modificării pe Lista de control

a ediţiilor/reviziilor, formular cod F03-PG 4.2-01, conform procedurii Controlul documentelor,

cod PG 4.2-01. Fiecare exemplar va avea înscris un număr de ordine în dreptul rubricii

„Exemplar”.

Multiplicarea Manualului Calităţii se face cu acordul conducătorului instituţiei.

Arhivarea se face de către responsabilul din CEAC şi se consemnează în Registrul de evidenţă

documente, cod R-DOC.

Difuzarea se face pe bază de „Listă de difuzare”. Exemplarele în evidenţă sunt difuzate

în mod controlat în interiorul şi exteriorul unităţii de învăţământ, persoanelor cu

responsabilităţi deosebite privind sistemul de management al calităţii şi sunt actualizate cu

prilejul oricărei schimbări aduse sistemului.

Deţinătorul unui exemplar în evidenţă răspunde de păstrarea sa în siguranţă şi trebuie

să-l poată pune oricând la dispoziţia CEAC pentru actualizare sau revizie. Fiecare exemplar

controlat va fi marcat citeţ cu numărul exemplarului în dreptul rubricii „Exemplar”.

Manualul calităţii poate fi difuzat şi în regim informativ, cu evidenţiere în lista de

difuzare. În acest caz se marchează citeţ menţiunea „Informativ” în dreptul rubricii

„Exemplar”. Aceste exemplare nu se actualizează. Exemplarele informative au regim

confidenţial. Modificările au acelaşi regim de avizare şi aprobare ca şi documentul original.

Descrierea sumară a modificărilor se regăseşte în pe Lista de control a ediţiilor/reviziilor,

104





SMIS 37635

formular cod F03-PG 4.2-01. Orice modificare atrage după sine o nouă revizie. Numărul de

revizii este limitat la maxim 4.

O nouă ediţie a manualului calităţii se va elabora atunci când se fac modificări majore

a conţinutului manualului sau după 4 revizii.

1.5.3. Controlul documentelor

Procesul de ţinere sub control al documentelor SMC este reglementat în procedura

generală Controlul documentelor, cod PG 4.2-01. Procedura stabileşte responsabilităţile şi

modul de lucru pentru controlul şi verificarea activităţilor privind pregătirea, avizarea,

aprobarea, difuzarea, înregistrarea, modificarea şi retragerea documentelor cerute de

sistemul de management al calităţii.

Unitatea de învăţământ efectuează controlul asupra următoarelor documente:

A. Documente interne:

Manualul calităţii,

Proceduri documentate (generale şi operaţionale),

Instrucţiunile de lucru,

Înregistrări.

B. Documente externe:

Documente privind cadrul legal de desfăşurare a activităţii în învăţământul

preuniversitar, ca: Legi, Hotărâri de guvern, Ordonanţe, Ordonanţe de urgenţă, Ordine

emise de minister, comunicări ISJ, etc.

Instrucţiuni şi reglementări naţionale şi internaţionale aplicabile.

Procesul de control al documentelor externe ale SMQ este documentat în procedura

generală Controlul documentelor, cod PG 4.2-01 şi se realizează prin ţinerea sub control a

documentelor din Inventarul documentelor SMC. Toate documentele externe sunt ţinute sub

control de secretariatul unităţii de învăţământ/oficiul juridic din cadrul instituţiei de

învăţământ superior, care răspunde de actualizarea şi arhivarea lor.

Procedura de organizare Elaborarea documentelor SMQ, cod PO5.01, reglementează

acţiunile şi responsabilităţile pentru elaborarea ca formă şi conţinut a documentelor interne

aferente SMC din unitate. Pentru identificarea şi regăsirea uşoară a documentelor SMC

procedura stabileşte un sistem de codificare a documentelor. Sistemul de codificare nu se

aplică documentelor externe. Modificarea unui document se efectuează numai după analiză

şi aprobare, urmând acelaşi regim ca şi documentul original. Documentele perimate se retrag

din punctele de lucru de către personalul elaborator. Retragerea în arhivă a documentelor

SMC se face de către personal specializat din CEAC.

105





SMIS 37635

1.5.4. Controlul înregistrărilor

Procesul de ţinere sub control a înregistrărilor, ca dovezi ale conformităţii cu cerinţele

şi ale funcţionării eficace a sistemului de management al calităţii, este reglementat în

procedura generală Controlul înregistrărilor, cod PG 4.2-02. Procedura stabileşte

responsabilităţile şi modul în care se realizează identificarea, colectarea, îndosarierea,

arhivarea şi distrugerea înregistrărilor calităţii. Înregistrările calităţii efectuate în cadrul

proceselor SMC se regăsesc pe/în:

Formulare tipizate,

Registre,

Procese verbale, rapoarte, analize etc.

Toate înregistrările au o identitate unică. Lista formularelor SMQ în vigoare se

păstrează la CEAC, care gestionează şi formularele în original. Înregistrările trebuie să rămână

lizibile şi regăsibile cu uşurinţă şi să fie păstrate în condiţii care să asigure integritatea lor.

Procedura stabileşte modul de acces la date şi reglementează modul şi durata de păstrare a

acestora.

1.6. Structura unei proceduri documentate

O procedură documentată, care să răspundă cerinţelor ISO 9001, ISO 14001, ISO

22000, poate fi alcătuită din trei părţi: text, scheme si formulare. O procedură documentată

specifică prezintă modul de operare şi de control a unei activităţi/proces.

În acest subcapitol, încercăm să venim în întâmpinarea dvs. dacă doriţi să ştiţi care

este structura unei proceduri documentate solicitate de diversele standarde în domeniul

managementului (ISO 9001/ ISO 14001/ ISO 22000, etc.).

O procedură documentată este un document care specifică modul de operare şi de

control a unei activităţi/proces. O procedura documentată poate fi alcătuită din trei părţi:

text, scheme şi formulare.

Partea de text a procedurilor reprezintă textul documentului în cauză, cuprinzând

criteriile de operare şi control a procesului/activităţii care face subiectul procedurii

documentate şi uneori şi metodele prin care se realizează operarea şi controlul

procesului sau activităţii;

Partea de scheme a procedurilor are ca scop lămurirea concentrată şi în același timp

simplificată a unei probleme, având doar rol informativ, de înţelegere a unui subiect

legat de sistemul de management;

106





SMIS 37635

Partea de formulare a procedurilor este reprezentata prin diverse tipizate (tabele),

care prin completarea acestora duc la înregistrări prin care se confirmă operarea

şi/sau controlul procesului descris în procedura documentată.

Partea text a unei proceduri documentate poate avea următoarele secţiuni:

Scopul şi domeniul de aplicare: presupune scopul pentru care a fost alcătuită

procedura (de ce a fost întocmită acea procedură documentată) şi domeniul pentru

care aceasta este valabilă.

Definiţii, prescurtări, simboluri: sunt prezentate concret acele elemente care concură

la înţelegerea procedurii.

Documente de referinţă: documentele in raport cu care s-a alcătuit procedura

documentata sau acele documente la care se face referire in textul acesteia.

Procedura sau operarea şi controlul procesului: modul în care se desfăşoară şi se

controlează activitatea/procesul descris în procedura documentată.

Responsabilităţi: responsabilul pentru planificarea, organizarea, coordonarea,

efectuarea, controlarea şi evaluarea activităţilor prezentate în procedură.

Înregistrări: tipizatele (tabelele) care stau la baza înregistrărilor, modul cum se

realizează înregistrările care confirmă desfăşurarea activităţii/procesului conform cu

cerinţele stabilite, precum şi modul cum sunt ţinute înregistrările sub control.

Anexe: schemele şi formularele procedurii documentate.

2. Concepte, principii şi reglementări privind standardele şi standardizarea

2.1. Definiția şi tipologia standardului

Standardul este, prin definiţie un document stabilit prin consens şi aprobat de un

organism recunoscut, care furnizează – pentru utilizări comune şi repetate – reguli, linii

directoare şi caracteristici referitoare la activităţi şi rezultatele acestora, în scopul obţinerii

unui grad optim de ordine într-un context dat, Ordonanţa Guvernului OG nr. 39/1998 privind

activitatea de standardizare naţională în România – aprobată prin Legea nr.355/2002).

Conform unei recomandări din documentul internaţional mai sus menţionat, orice

standard “trebuie să se bazeze pe rezultatele conjugate ale ştiinţei, tehnicii şi experienţei şi să

aibă drept scop promovarea avantajelor optime ale comunităţii”.

Standardul reprezintă un REFERENŢIAL ce este deosebit de util în procesul de evaluare

a conformităţii caracteristicilor unui proces/ produs/ serviciu sau organizaţii/ persoane, etc.

107





SMIS 37635

cu cerinţele unui anumit standard, în scopul determinării calităţii procesului/ produsului/

serviciului respectiv, sau organizaţiei/ persoanei respective.

Evaluarea conformităţii se poate face fie în scopul acceptării/ respingerii unui produs/

serviciu („inspecţie”) - cu sau fără atestarea în scris a conformităţii acelui produs/ serviciu cu

standardul avut în vedere („certificare”) – fie în scopul atestării în scris a conformităţii unei

organizaţii cu un anumit standard („acreditare”).

Scopul Standardelor este:

1. Să contureze principiile de baza care reprezintă practica de audit intern așa cum trebuie

ea sa fie.

2. Să furnizeze un cadru general de realizare si susținere a unei game largi de activități de

audit intern care generează o valoare adăugată.

3. Să funcționeze ca un cadru de referința pe baza căruia se evaluează rezultatele auditului

intern.

4. Să stimuleze îmbunătățirea proceselor si operațiunilor organizației.

Standardele cuprind Standarde de Calificare, Standarde de Performanta si Standarde

de Implementare.

Standardizarea este “o activitate specifică şi complexă care are ca scop final,

elaborarea şi aprobarea sau adoptarea, după caz, de standarde”. Standardele Române SR fac

obiectul standardizării naţionale, standardele profesionale – al standardizării sectoriale iar

standardele de firmă – al standardizării interne (în cadrul unei organizaţii).

De remarcat că, deşi standardele profesionale şi standardele de firmă – de asemenea

voluntare – au fost eliminate din noua lege a standardizării (pentru ca România să se

conformeze practicilor existente în statele membre ale UE, întrucât elaborarea şi utilizarea lor

rămâne exclusiv la latitudinea agenţilor economici interesaţi, statul neavând decât, eventual,

un rol de „parte interesată”), această situaţie nu însemnă că standardele profesionale şi

standardele de firmă nu ar mai exista în România. Dar, din păcate, în România, standardizarea

sectorială şi standardizarea internă sunt încă sub-dezvoltate...

Standardizarea este voluntară şi, indiferent de obiectul şi amploarea ei, procesul de

standardizare trebuie să fie întotdeauna transparent şi bazat pe consensul majorităţii părţilor

interesate, în sensul realizării standardizării de către şi pentru aceste părţi interesate.

Actualmente, în România, aplicarea standardelor nu mai este obligatorie, întrucât

toate Standardele Române sunt facultative dar “aplicarea unui standard naţional poate

deveni obligatorie, în totalitate sau în parte, pe întreg teritoriul, pe plan zonal sau pe plan

local, numai conform prevederilor unei reglementări tehnice adoptate în cazul în care

108





SMIS 37635

considerente de ordin public (...) fac necesară o asemenea măsură” (art.6), prin decizia unei

„autorităţi naţionale”.

2.2. Standardizarea națională în România

Standardizarea naţională prezintă următoarele avantaje principale (conf.art.2 al

Ordonanţei Guvernului OG nr. 39/1998 privind activitatea de standardizare naţională în

România – aprobată prin Legea nr.355/2002):

îmbunătăţirea calităţii vieţii,

obţinerea unor economii de resurse,

asigurarea inter-comparabilităţii produselor/ serviciilor/ proceselor prin stabilirea unui

sistem unitar de cerinţe pentru certificarea conformităţii,

recunoaşterea internaţională a produselor şi serviciilor realizate în România,

promovarea rezultatelor consolidate ale ştiinţei şi tehnologiei, ţinând seama de gradul

de dezvoltare a economiei naţionale

Cele mai importante principii ale standardizării naţionale includ (conf.art.4 al

Ordonanţei Guvernului OG nr. 39/1998 privind activitatea de standardizare naţională în

România – aprobată prin Legea nr.355/2002):

a) elaborarea şi aprobarea standardelor naţionale pe baza consens-ului părţilor

interesate;

b) transparenţă şi disponibilitate publică;

c) reprezentarea intereselor publice;

d) caracterul voluntar al participării la activităţile de standardizare naţională şi al aplicării

standardelor naţionale;

e) accesul liber la elaborarea standardelor naţionale pentru toate părţile interesate;

f) independenţă faţă de orice posibil interes specific predominant ;

g) respectarea regulilor standardizării europene şi internaţionale ;

h) dezvoltarea standardizării naţional în corelare cu evoluţia legislaţiei.

Conform noii legislaţii în domeniul standardizării, standardele naţionale – Standardele

Române – sunt elaborate şi aprobate exclusiv de ASRO, Asociaţia de Standardizare din

România (www.asro.ro), o asociaţie - „persoană juridică română de drept privat, de interes

public, fără scop lucrativ, neguvernamentală şi apolitică ce a fost constituită ca organism

naţional de standardizare în baza prevederilor OG 39/ 1998 şi ale Legii nr.355/2002”. ASRO a

preluat în 1998 responsabilităţile fostului Institut Român de Standardizare (IRS) desfiinţat,

conform prevederilor Legii nr. 35/ 2002.

109





SMIS 37635

2.3. Standardizarea sectorială în România

Standardizarea sectorială are ca scop elaborarea şi aprobarea de standarde

profesionale, specifice anumitor sectoare/ domenii de activitate. Aceste standarde corespund

fostelor “norme interne departamentale” (NID) sau “norme interne de ramură” (NIR)

existente în România înainte de 1992. După 1992 au apărut şi s-au dezvoltat în România

anumite organizaţii - de regulă de tip asociaţie profesională, autoritate națională, institut de

cercetare, etc. - care au elaborat standarde profesionale în anumite domenii/ sectoare de

activitate. Dar, evident, standardele elaborate de ele nu se numesc “standarde profesionale”

(pentru că nu mai există o reglementare care să le introducă în uz ca atare) ci, de exemplu:

norme, specificaţii, proceduri, instrucţiuni, regulamente, planuri, programe, etc. Ele ar putea

fi utilizate ca referenţial pentru „ceea ce se face” şi/ sau „cum se face”, într-un anumit

domeniu/ sector de activitate – deci ar putea fi considerate ca fiind „standarde” – doar în

măsura în care aceste documente au fost elaborate prin consensul tuturor părţilor interesate

şi au fost aprobate de un organism recunoscut.

Elaborarea standardelor profesionale se face exclusiv din iniţiativa şi cu participarea

tuturor părţilor interesate, prin consens-ul lor; ele reprezintă astfel un numitor comun

acceptabil şi posibil al cerinţelor rezultate din necesitatea satisfacerii intereselor tuturor

„părţilor interesate” ce acţionează în sectorul/ domeniul respectiv.

2.4. Principii de realizare și funcționare a standardelor din România

În sistemul educațional se identifică următoarele standarde:

naționale;

cele cu caracter general;

identice pentru subsistemul public şi particular;

unice pentru evaluarea internă (autoevaluare) şi evaluarea externă;

comune pentru toate autorităţile educaţionale cu rol de evaluare,

monitorizare, control.

Nivelurile de realizare a calităţii în unitățile de învățământ preuniversitar sunt „jalonate”

prin standarde, în modul următor:

Satisfăcător: standardele de acreditare, cu descriptori evaluabili binar (da/nu);

obligatorii; reprezintă minimul de calitate;

110





SMIS 37635

Foarte bine: standardele de referinţă (de calitate), cu descriptori ilustrativi ai calităţii ca

progres, valoare adăugată; reprezintă nivelul optimal, pe baza bunelor practici

(”benchmarks”) naţionale şi internaţionale.

Standardele ”normative” şi de excelenţă:

O şcoală excelentă îndeplineşte toate standardele obligatorii (de acreditare), atinge toţi

descriptorii ilustrativi din standardele de referinţă (de calitate) şi inovează cel puţin într-una

din cele 43 de zone măsurate de indicatorii de performanţă, creându-şi propriul standard.

Standardele de evaluare: standardele de acreditare şi de referinţă (de calitate)

2.4.1. Tipuri de standarde

Standardele de acreditare: standarde de autorizare, standarde de acreditare şi de

evaluare periodică;

Standardele de referinţă (de calitate).

Standardele au o structură comună, fiind realizate în mod unitar şi în continuitate,

evidenţiindu-se, pentru fiecare domeniu, criteriu, subdomeniu şi indicator, un progres clar de

la descriptorii pentru autorizare, la cei pentru acreditare şi la aceia din standardele de

referinţă.

Domeniile (3) şi criteriile (15) prevăzute de lege sunt generale şi, ca urmare, ele sunt

operaţionalizate în subdomenii, în conformitate cu bunele practici existente şi cu structura

modelelor de calitate aplicate la ora actuală. Pentru fiecare subdomeniu, sunt precizaţi

indicatori corespunzători (43), pentru a evalua „gradul de realizare a unei activităţi

desfăşurate de o organizaţie furnizoare de educaţie”. Indicatorul de performanţă reprezintă

un instrument de măsurare a gradului de realizare a unei activităţi desfăşurate de o

organizaţie furnizoare de educaţie prin raportare la standarde, respectiv la standarde de

referinţă.

Pentru fiecare indicator, sunt formulaţi descriptori. Diferenţierea între standarde (de

autorizare şi de acreditare) şi standardele de referinţă este realizată prin modul de definire a

descriptorilor specifici:

Pentru standard (de autorizare şi acreditare) ca descriere a cerinţelor, formulate în

termen de reguli sau rezultate, care definesc nivelul minim obligatoriu de realizare a unei

activităţi în educaţie.

Pentru standardul de referinţă, ca descriere a cerinţelor care definesc un nivel optimal

de realizare a unei activităţi de către o organizaţie furnizoare de educaţie, pe baza bunelor

practici existente la nivel naţional, european sau mondial.

111





SMIS 37635

În concluzie, standardele cuprind:

Domeniile (3) şi criteriile (15) prevăzute în art. 10 din Ordonanţa de Urgenţă a

Guvernului nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii educaţiei, aprobată cu

completări şi modificări prin Legea nr. 87/2006;

subdomeniile corespunzătoare domeniilor şi criteriilor respective; un număr de

indicatori (43);

un număr variabil de descriptori care să arate, pentru fiecare indicator, „regula”

care trebuie respectată sau „rezultatul” care trebuie obţinut - pentru standardele

de funcţionare (de autorizare, de acreditare / de evaluare periodică) sau „cerinţele”

care indică nivelul optimal de realizare – pentru standardele de calitate (de

referinţă).

Descriptorii sunt formulaţi în termeni cantitativi (număr, procente etc.) şi calitativi

(concordanţă, adecvare, progres etc.), astfel încât îndeplinirea cerinţelor să poată fi dovedită

în mod obiectiv, pe baza unor dovezi clare.

Pentru fiecare standard, ARACIP a elaborat fişe sintetice care indică şi tipul de dovezi

necesare dovedirii îndeplinirii standardului, pentru fiecare descriptor.

Structura comună a standardelor şi a standardelor de referinţă (care cuprinde

domeniile, criteriile, subdomeniile şi indicatorii) este următoarea:

Standardele sunt principii de realizare şi funcţionare; standardele de acreditare;

standardele de referinţă (de calitate); structură; tablou numeric; aplicabilitate.

2.4.2. Structura comună a standardelor și a standardelor de referință (cuprinde domeniile,

criteriile, subdomeniile și indicatorii)

A) Capacitate instituţională

a) structurile instituţionale, administrative şi manageriale

1. Management strategic

1.1. Existenţa, structura şi conţinutul documentelor proiective (proiectul de dezvoltare

şi planul de implementare);

1.2. Organizarea internă a unităţii de învăţământ;

1.3. Existenţa şi funcţionarea sistemului de comunicare internă şi externă.

2. Management operaţional

112





SMIS 37635

2.1. Funcţionarea curentă a unităţii de învăţământ;

2.2. Sistemul de gestionare a informaţiei (înregistrarea, prelucrarea şi utilizarea

datelor şi informaţiilor);

2.3. Asigurarea serviciilor medicale pentru elevi;

2.4. Asigurarea securităţii tuturor celor implicaţi în activitatea şcolară, în timpul

desfăşurării programului;

2.5. Asigurarea serviciilor de orientare şi consiliere pentru elevi.

b) baza materială

1. Spaţii şcolare

1.2. Dotarea spaţiilor şcolare;

1.3. Accesibilitatea spaţiilor şcolare;

1.4. Utilizarea spaţiilor şcolare.

2. Spaţii administrative

2.1.Existenţa, caracteristicile şi funcţionalitatea spaţiilor administrative.

3. Spaţii auxiliare

3.1. Existenţa, caracteristicile şi funcţionalitatea spaţiilor auxiliare;

3.2. Accesibilitatea spaţiilor auxiliare;

3.3. Utilizarea spaţiilor auxiliare.

4. Materialele şi mijloacele de învăţământ, auxiliarele curriculare

4.1. Dotarea cu mijloacele de învăţământ şi cu auxiliare curriculare;

4.2. Existenţa şi dezvoltarea fondului bibliotecii şcolare/centrului de informare şi

documentare;

4.3. Dotarea cu tehnologie informatică şi de comunicare;

4.4. Accesibilitatea echipamentelor, materialelor, mijloacelor de învăţământ şi

auxiliarelor curriculare

5. Documente şcolare

5.1. Procurarea şi utilizarea documentelor şcolare şi a actelor de studii.

c) resursele umane

1. Managementul personalului

1.1. Managementul personalului didactic şi de conducere;

113





SMIS 37635

1.2. Managementul personalului didactic auxiliar şi personalului nedidactic.

B) Eficacitate educaţională

a) conţinutul programelor de studiu

1. Oferta educaţională

1.1. Definirea şi promovarea ofertei educaţionale;

1.2. Existenţa parteneriatelor cu reprezentanţi ai comunităţii.

2. Curriculum

2.1.Proiectarea curriculum-ului;

2.2.Realizarea curriculum-ului.

b) rezultatele învăţării

1. Performanţele şcolare

1.1.Evaluarea rezultatelor şcolare.

2. Performanţele extraşcolare

2.1. Evaluarea rezultatelor la activităţile extra-curriculare (extra-clasă şi extraşcolare).

c) activitatea de cercetare ştiinţifică sau metodică, după caz

1. Activitatea ştiinţifică şi metodică

1.1.Activitatea ştiinţifică;

1.2.Activitatea metodică a cadrelor didactice.

d) activitatea financiară a organizaţiei

1. Activitatea financiară

1.1. Constituirea bugetului şcolii;

1.2. Execuţia bugetară.

C) Managementul calităţii

a) strategii şi proceduri pentru asigurarea calităţii

1.Autoevaluarea instituţională

1.1. Existenţa şi aplicarea procedurilor de autoevaluare instituţională.

114





SMIS 37635

2.Managementul calităţii la nivelul organizaţiei

2.1.Existenţa şi aplicarea procedurile interne de asigurare a calităţii;

2.2.Dezvoltarea profesională a personalului.

b) proceduri privind iniţierea, monitorizarea şi revizuirea periodică a programelor şi

activităţilor desfăşurate

1. Revizuirea periodică a ofertei şcolare

1.1. Revizuirea ofertei educaţionale şi a proiectului de dezvoltare.

c) proceduri obiective şi transparente de evaluare a învăţării

1. Optimizarea procedurilor de evaluare a învăţării

1.1.Existenţa şi aplicarea procedurilor de optimizare a evaluării învăţării.

d) proceduri de evaluare periodică a calităţii corpului profesoral

1. Evaluarea corpului profesoral

1.1.Evaluarea calităţii activităţii corpului profesoral.

e) accesibilitatea resurselor adecvate învăţării

1. Optimizarea accesului la resursele educaţionale

1.1.Optimizarea accesului la resursele educaţionale.

f) baza de date actualizată sistematic, referitoare la asigurarea internă a calităţii

1. Constituirea şi actualizarea bazei de date a organizaţiei

1.1.Constituirea bazei de date a unităţii de învăţământ.

g) transparenţa informaţiilor de interes public cu privire la programele de studii şi, după

caz, certificatele, diplomele şi calificările oferite

1. Asigurarea accesului la informaţie al persoanelor şi instituţiilor interesate

1.1. Asigurarea accesului la oferta educaţională a şcolii.

h)funcţionalitatea structurilor de asigurare a calităţii educaţiei, conform legii nr.1/2011.

1. Funcţionarea structurilor responsabile cu evaluarea internă a calităţii

1.1.Constituirea şi funcţionarea structurilor responsabile cu evaluarea internă a calităţii.

115





SMIS 37635

Diferenţierea standardelor şi a standardelor de referinţă se realizează prin modul de

formulare a cerinţelor în cadrul descriptorilor (în termeni de „regulă” sau „rezultat”, respectiv

în termeni de „nivel optimal de realizare a unei activităţi”), dar şi prin numărul de descriptori

ataşaţi.

3. Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii

3.1. Aspecte legislative

Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii reprezintă totalitatea

structurilor instituţionale, normelor, procedurilor şi activităţilor concrete de proiectare,

implementare, evaluare şi revizuire/îmbunătăţire a calităţii la nivelul sistemului de

învăţământ, al subsistemelor şi al unităţilor şcolare.

Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii cuprinde:

Structuri instituţionale – ARACIP la nivel naţional, CEAC la nivel local, alte structuri

care vor fi stabilite la nivel naţional, judeţean şi local (la decizia autorităţilor centrale şi

locale).

Documente normative stabilite la nivel naţional, judeţean şi local – legi, hotărâri de

guvern, ordine de ministru, metodologii, regulamente, decizii etc.

Documente reglatoare - ghiduri, manuale şi proceduri, strategii, proiecte, programe şi

planuri, analize şi rapoarte etc.

Instrumente de evaluare – chestionare, ghiduri de interviu, fişe de observare a

activităţii, fişe de evaluare, liste de verificare, fişe de analiză a documentelor etc.

Activităţi specifice – reuniuni, asistenţe la activităţi educaţionale, interviuri individuale

şi de grup, etc.

Cadrul legislativ al României în domeniul calităţii în educaţie are ca reper central

O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii în educaţie care a fost aprobată cu modificări şi

completări prin Legea nr. 87/2006. Acesteia i se adaugă Hotărârea nr. 1258 din 18 octombrie

2005 privind aprobarea Regulamentului de Organizare şi Funcţionare al Agenţiei Române de

Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar (ARACIP), care fost modificată prin H.G. nr.

252/22.02.2006.

Ordinul nr. 5337/11.10.2006 privind aprobarea Codului de etică profesională al

experţilor în evaluare şi acreditare ai ARACIP şi Ordinul nr. 5338/11.10.2006 privind aprobarea

Metodologiei privind criteriile de selecţie şi de formare a experţilor înscrişi în Registrul ARACIP

al experţilor în evaluare şi acreditare, au permis selecţia experţilor care să poată demara

116





SMIS 37635

activitatea de evaluare externă a unităţilor de învăţământ preuniversitar. În anul 2007 au fost

emise HG nr.21/10.01.2007 privind aprobarea Standardelor de autorizare de funcţionare

provizorie a unităţilor de învăţământ preuniversitar, precum şi a Standardelor de acreditare şi

de evaluare periodică a unităţilor de învăţământ preuniversitar şi HG nr. 22/25.01.2007

pentru aprobarea Metodologiei de evaluare instituţională în vederea autorizării, acreditării şi

evaluării periodice a organizaţiilor furnizoare de educaţie, iar în anul 2008 prin HG nr. 1534 s-

au aprobat Standardele de referinţă şi indicatori de performanţă pentru evaluarea şi

asigurarea calităţii în învăţământul preuniversitar.

În educaţia din România există, în momentul actual (2014), un sistem complet de

standarde de evaluare instituţională pentru învăţământul preuniversitar: standardele de

acreditare şi standardele de referinţă (de calitate). Acestea sunt rodul voinţei politice,

conştiente că descentralizarea şi autonomia şcolară implică o creştere substanţială a

controlului şi a răspunderii publice.

Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii se constituie pe baza actelor

normative menţionate anterior şi a valorilor fundamentale ale educaţiei din România şi din

Europa:

Pluralismul educaţional

Respectarea tradiţiei şi identităţii naţionale

Toleranţa

Libertatea de opinie

Demnitatea

Patriotismul

Independenţa gândirii

Respectarea celorlalţi

Cinste şi respect pentru justiţie şi pentru drepturile celorlalţi

Respectarea modurilor de viaţă, opiniilor şi ideilor diferite de cele proprii, dacă

acestea le respectă, la rândul lor, pe ale altora

Decenţă

Angajament în promovarea proceselor democratice

Preocupare pentru bunăstarea proprie, a altor persoane şi a societăţi

Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii se bazează pe următoarele

principii ale educaţiei de calitate (cf. Declaraţiei de principii a ARACIP, lansată în noiembrie

2005). Educaţia de calitate:

Este centrată pe clienţii şi beneficiarii serviciilor educaţionale

Este oferită de instituţii responsabile

117





SMIS 37635

Este orientată pe rezultate

Respectă autonomia individuală şi are la bază autonomia instituţională

Este promovată de lideri educaţionali

Asigură participarea actorilor educaţionali şi valorizarea resursei umane

Se realizează în dialog şi prin parteneriat

Se bazează pe inovaţie şi pe diversificare

Abordează procesul educaţional unitar, în mod sistemic

Are ca obiectiv îmbunătăţirea continuă a performanţelor

Înţelege interdependenţa între furnizorii şi beneficiarii implicaţi în oferta de educaţie.

La nivel de organizație furnizoare de educație și la nivel de sistem educațional

identificăm următoarele obiective principale:

îmbunătățirea calității educației prin stabilirea și implementarea de mecanisme

instituționale și procedurale de evaluare, asigurare, control și îmbunătățire a calității;

producerea și diseminarea de informații sistematice, coerente și credibile, public

accesibile despre calitatea educației, oferite de diferitele organizații prezente pe piața

educațională din România;

protecția beneficiarilor de educație;

crearea unei culturi a calității la nivelul organizației furnizoare de educație;

fundamentarea politicilor și strategiilor sectoriale în domeniul educației.

Sistemul naţional de management şi de asigurare a calităţii are ca scop esenţial

îmbunătăţirea calităţii educaţiei, definită ca ansamblul de caracteristici ale unui program de

studiu şi ale furnizorului acestuia, prin care sunt îndeplinite aşteptările beneficiarilor, precum

şi standardele de calitate. Principiile calității sunt:

Managementul calităţii

Responsabilităţile managementului

Managementul resurselor (fizice şi umane)

Proiectarea, dezvoltarea şi revizuirea programelor de învăţare

Predarea, instruirea practică şi învăţarea

Evaluarea şi certificarea învăţării

Evaluarea şi îmbunătăţirea calităţii

Începând cu februarie 2011, a intrat în vigoare Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2011

care a introdus o serie de elementele de noutate în sistemul educaţional românesc

preuniversitar, cum ar fi:

compatibilizarea ciclurilor de învăţământ cu cerinţele unei educaţii moderne şi cu

Cadrul European al Calificărilor,

118





SMIS 37635

modernizarea şi descongestionarea curriculumului,

reorganizarea sistemului de evaluare a elevilor,

asigurarea unui grad sporit de descentralizare,

responsabilizare şi finanţare în sistem, asigurarea de şanse egale la educaţie pentru

grupurile dezavantajate,

revalorizarea învăţământului profesional şi tehnic,

reformarea politicilor în domeniul resursei umane,

stimularea învăţării pe tot parcursul vieţii.

Conform art. 3 al Legii Educaţiei Naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările

ulterioare, printre principiile care guvernează învăţământul preuniversitar se pot enumera:

Principiul calităţii - în baza căruia activităţile de învăţământ se raportează la standarde

de referinţă şi la bune practici naţionale şi internaţionale;

Principiul eficienţei - în baza căruia se urmăreşte obţinerea de rezultate educaţionale

maxime, prin gestionarea resurselor existente;

Principiul răspunderii publice - în baza căruia unităţile şi instituţiile de învăţământ

răspund public de performanţele lor;

Principiul transparenţei - concretizat în asigurarea vizibilităţii totale a deciziei şi a

rezultatelor, prin comunicarea periodică şi adecvată a acestora;

Principiul centrării educaţiei pe beneficiarii acesteia.

Conform art. 5 din OUG nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii în educaţie, aprobată

cu modificări şi completări prin Legea nr. 87/2006 „Calitatea educaţiei reprezintă o prioritate

permanentă pentru orice organizaţie furnizoare de educaţie, precum şi pentru angajaţii

acesteia, reprezentând un criteriu fundamental de finanţare din surse publice a educaţiei”. La

alin. 3 se prevede că „Furnizorii de educaţie trebuie să funcţioneze astfel încât prin calitatea

activităţii lor să satisfacă încrederea publică, iar învăţământul să se afirme ca bun public”.

Domeniile şi criteriile (Art. 10 din OUG nr. 75/2005) la care se raportează asigurarea

calităţii educaţiei sunt:

A. Capacitatea instituţională, care rezultă din organizarea internă, din infrastructura

disponibilă, definită prin următoarele criterii:

a) structurile instituţionale, administrative şi manageriale;

b) baza materială şi optimizarea utilizării bazei materiale;

c) resursele umane şi capacitatea instituţiei de atragere a resurselor umane externe

instituţiei şi din afara ţării, în condiţiile legii;

B. Eficacitatea educaţională, care constă în mobilizarea de resurse cu scopul de a se obţine

rezultatele aşteptate ale învăţării, concretizată prin următoarele criterii:

119





SMIS 37635

a) conţinutul programelor de studiu;

b) rezultatele învăţării;

c) implicare;

d) activitatea financiară a organizaţiei;

C. Managementul calităţii, care se concretizează prin următoarele criterii:

a) strategii şi proceduri pentru asigurarea calităţii;

b) proceduri privind iniţierea, monitorizarea şi revizuirea periodică a programelor şi

activităţilor desfăşurate;

c) proceduri obiective şi transparente de evaluare a rezultatelor învăţării, inclusiv de

către studenţi;

d) proceduri de evaluare periodică a calităţii corpului profesoral;

e) accesibilitatea resurselor adecvate învăţării;

f) baza de date actualizată sistematic, referitoare la asigurarea internă a calităţii;

g) transparenţa informaţiilor de interes public, inclusiv cele privitoare la programele

de studii şi, după caz, certificatele, diplomele şi calificările oferite;

h) funcţionalitatea structurilor de asigurare a calităţii educaţiei, conform legii.

i) acurateţea raportărilor prevăzute de legislaţia în vigoare.

Aceste domenii şi criterii le găsim detaliate în standardele de acreditare şi evaluare

periodică a unităţilor de învăţământ preuniversitar, anexate la HG nr. 21/10.01.2007.

Aplicarea corectă și monitorizarea implementării acestor prevederi legale în instituțiile de

învățământ poate conduce la asigurarea calității în sistemul educațional preuniversitar.

Standardul reprezintă descrierea cerinţelor formulate în termeni de reguli sau

rezultate, care definesc nivelul minim obligatoriu de realizare a unei activităţi de educaţie.

Standardele de acreditare sunt standarde naţionale, care se aplică învăţământului

preuniversitar de stat şi particular şi se referă la domeniile prevăzute de art. 10 din O.U.G. nr.

75/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 87/2006. Domeniile (3) şi criteriile (15)

prevăzute de lege sunt generale şi, ca urmare, ele sunt operaţionalizate în subdomenii, în

conformitate cu bunele practici existente şi cu structura modelelor de calitate aplicate la ora

actuală. Pentru fiecare domeniu (3) sunt definite subdomenii (23), pentru fiecare

subdomeniu sunt formulaţi indicatori (43), iar la fiecare indicator sunt definiţi descriptori.

Indicatorul de performanţă reprezintă un instrument de măsurare a gradului de

realizare a unei activităţi desfăşurate de o organizaţie. Descriptorii sunt enunţuri care

stabilesc, în mod concret şi observabil, cerinţele minime pe care organizaţia furnizoare de

educaţie trebuie să le îndeplinească, pentru fiecare indicator, în vederea acreditării.

Descriptorii sunt formulaţi în termeni cantitativi (număr, procente etc.) şi calitativi

120





SMIS 37635

(concordanţă, adecvare, progres etc.), astfel încât îndeplinirea cerinţelor să poată fi dovedită

în mod obiectiv, pe baza unor dovezi clare. Pentru fiecare standard ARACIP a elaborat fişe

sintetice care indică şi tipul de dovezi necesare dovedirii îndeplinirii standardului, pentru

fiecare descriptor.

3.2. Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii. Organizare și atribuții

La nivelul fiecărei organizaţii furnizoare de educaţie din România se înfiinţează Comisia

pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii (CEAC). Organizaţia furnizoare de educaţie elaborează

şi adoptă strategia şi regulamentul de funcţionare a comisiei. Conducerea operativă a comisiei

este asigurată de conducătorul organizaţiei sau de un coordonator desemnat de acesta.

Conducătorul organizaţiei este direct responsabil de calitatea educaţiei furnizate.

Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii în unităţile din învăţământul

preuniversitar cuprinde:

1-3 reprezentanţi ai corpului profesoral, aleşi prin vot secret de consiliul profesoral;

un reprezentant al sindicatului reprezentativ, desemnat de acesta;

un reprezentant al părinţilor, în cazul învăţământului preşcolar, primar, gimnazial sau

liceal;

un reprezentant al elevilor, în cazul învăţământului profesional, liceal şi postliceal;

un reprezentant al consiliului local;

un reprezentant al minorităţilor naţionale, după caz, provenind din corpul profesoral,

reprezentanţii părinţilor sau ai elevilor

Pentru orice organizaţie furnizoare de educaţie, alta decât o instituţie de învăţământ,

Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii cuprinde următoarele categorii:

1-3 reprezentanţi ai furnizorului;

1-3 reprezentanţi ai beneficiarilor direcţi;

1-3 reprezentanţi ai angajatorilor.

Membrii comisiei nu pot îndeplini funcţii de conducere în instituţia de învăţământ

sau în organizaţia respectivă, cu excepţia persoanei care asigură conducerea operativă a

acesteia.

Comisia are ca principal obiectiv evaluarea calităţii educaţiei oferite de unitatea de

învățământ şi, prin activităţile desfăşurate şi măsurile propuse, urmăreşte să asigure condiţiile

optime pentru realizarea acesteia.

Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii are următoarele atribuţii:

121





SMIS 37635

coordonează aplicarea procedurilor şi activităţilor de evaluare şi asigurare a calităţii,

aprobate de conducerea organizaţiei furnizoare de educaţie, conform domeniilor şi

criteriilor prevăzute la art. 10 din OUG 75/2005 actualizată.

elaborează anual un raport de evaluare internă privind calitatea educaţiei în

organizaţia respectivă. Raportul este adus la cunoştinţă tuturor beneficiarilor prin

afişare sau publicare;

formulează propuneri de îmbunătăţire a calităţii educaţiei.

La nivelul unităților de învățământ Comisia urmărește:

să definească, în mod explicit, valorile, principiile şi indicatorii calităţii, tuturor celor

interesaţi de asigurarea calităţii în educaţie;

să construiască, prin participare şi dezbatere, consensul tuturor ,,purtătorilor de

interese” (elevi, părinţi, cadre didactice, angajatori, administraţie locală, alţi

reprezentanţi ai comunităţii) în privinţa valorilor, principiilor, indicatorilor de calitate;

să urmărească respectarea, în toate procedurile curente de funcţionare şi dezvoltare,

a valorilor, principiilor şi indicatorilor conveniţi;

să evalueze impactul tuturor proceselor (inclusiv şi mai ales al procesului de

învăţământ) şi al activităţilor desfăşurate în şcoală asupra calităţii educaţiei oferite şi

să raporteze în faţa autorităţilor şi a comunităţii, asupra modului în care a fost

asigurată calitatea;

să propună măsuri de optimizare/creştere/dezvoltare a calităţii educaţiei oferite de

unitatea de învățământ la nivelul standardelor privind calitatea dar şi al procedurilor

curente care privesc funcţionarea şi dezvoltarea şcolii.

să preia, spre operaţionalizare şi aplicare, Regulamentul de funcţionare a CEAC şi

Strategia de evaluare internă a calităţii (ambele documente elaborate de Consiliul de

Administraţie al şcolii);

să verifice preliminar documentele şcolii la începutul anului şcolar şi să formuleze un

plan de îmbunătăţire pe care îl înaintează spre aprobare Consiliului de Administraţie;

să elaboreze un plan operaţional anual derivat din strategia aprobată, cuprinzând

proceduri şi activităţi de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii, plan operaţional pe care îl

înaintează Consiliului de Administraţie spre aprobare;

să realizeze activităţile stabilite pentru evaluarea şi îmbunătăţirea calităţii conform

planificării, monitorizează şi evaluează modul de realizare a acestor activităţi;

să realizeze Raportul anual de evaluare internă a calităţii pentru anul şcolar până la

data de 10 octombrie şi îl înaintează spre aprobare Consiliului de Administraţie, care

122





SMIS 37635

revizuieşte, dacă este cazul, documentele programatice şi strategiile de dezvoltare

(inclusiv strategia de evaluare internă a calităţii);

să facă publică Partea a III-a din Raportul anual de evaluare internă a calităţii astfel:

este adus la cunoştinţa părinţilor, cadrelor didactice în luna octombrie, prin publicarea

pe site-ul propriu, prin discutarea lui în Consiliul profesoral, în cadrul şedinţelor cu

părinţii pe şcoală, prin afişare etc.

Comisia îşi raportează activitatea Consiliului de Administraţie al unității de

învățământ, Inspectoratului Şcolar Judeţean/ISMB şi ARACIP, după caz. În cadrul unității de

învățământ, CEAC are obligaţia de a informa, lunar sau ori de câte ori este nevoie, Consiliul de

Administraţie şi managementul asupra procedurilor urmărite şi a activităţilor de evaluare

efectuate, precum şi a rezultatelor acestora. CEAC trebuie să informeze periodic personalul

şcolii şi celelalte părţi interesate asupra procedurilor urmărite şi a activităţilor de evaluare

efectuate, precum şi a rezultatelor acestora.

CEAC realizează Raportul anual de evaluare internă a calităţii pentru anul şcolar până

la data de 10 octombrie şi îl înaintează spre aprobare Consiliului de Administraţie, care

revizuieşte, dacă este cazul, documentele programatice şi strategiile de dezvoltare (inclusiv

strategia de evaluare internă a calităţii). Totodată formulează și un plan de îmbunătăţire pe

care îl înaintează, spre aprobare, Consiliului de Administraţie.

Activitatea membrilor CEAC poate fi evaluată de către Consiliul de Administraţie al

unității de învățământ, reprezentanţii ISJ/ISMB sau ARACIP, prin analiza Planului operaţional

propus, analiza documentelor conţinute de dosarul comisiei, analiza raportului de evaluare

internă a calităţii, sau prin discuţii directe cu membrii comisiei etc.

3.3. Procesele prin care se asigură calitatea educaţiei

Calitatea educaţiei este asigurată prin procese interne și procese externe deopotrivă:

A. Procesele interne:

1. Planificarea şi realizarea efectivă a rezultatelor aşteptate ale învăţării - se realizează prin

elaborarea, aplicarea, monitorizarea, evaluarea şi revizuirea documentelor proiective și prin

derularea activităţii în conformitate cu planificarea.

Activitățile sunt realizate, atât la începutul ciclului de proiectare şi al anului şcolar

(planificarea rezultatelor aşteptate ale învăţării), cât și permanent, pe parcursul anului şcolar

(obţinerea efectivă a rezultatelor aşteptate) de către:

123





SMIS 37635

Cadrele didactice împreună cu elevii şi cu implicarea, acolo unde este cazul, a

părinţilor, a autorităţilor locale, a inspectoratelor şi a altor părţi interesate;

Responsabilii comisiilor metodice;

Conducerea unităţii de învăţământ.

2. Monitorizarea rezultatelor - se desfășoară permanent pe parcursul anului şcolar și este

realizată pe baza unor proceduri comune, cunoscute, aplicate de către:

Cadrele didactice, elevii, părinţii şi, dacă este cazul, alte părţi interesate;

Responsabilii comisiilor metodice;

Comisia pentru evaluare şi asigurarea calităţii din şcoală;

Conducerea şcolii.

3. Evaluarea internă a rezultatelor (autoevaluarea) şi aplicarea măsurilor reglatoare /

corective – dacă este cazul - se realizează permanent, pe parcursul anului şcolar (evaluarea de

parcurs a rezultatelor obţinute); la sfârşitul anului şcolar şi al ciclului de proiectare (evaluarea

sugativă a rezultatelor obţinute şi revizuirea documentelor programatice: proiectul de

dezvoltare, programe, planuri operaţionale etc., dacă este cazul). Evaluarea internă se

realizează cu fişe şi alte instrumente de evaluare internă, realizate pe baza descriptorilor din

standarde şi standarde de referinţă (v. site ARACIP, http://aracip.edu.ro ) de către:

fiecare cadru didactic în parte;

fiecare comisie metodică;

Comisia pentru evaluare şi asigurarea calităţii.

B. Procesele externe. Evaluarea externă a rezultatelor poate fi realizată de Agenţia Română

de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar, ca instituţie publică de evaluare

externă și alte agenţii private, înfiinţate legal şi recunoscute de MEN. Evaluarea se realizează

cel puţin o dată la 3 ani, pentru unităţile de învăţământ acreditate pe baza procedurii de

evaluare externă, conform metodologiei în vigoare.

3.4. Strategia de evaluare internă a calităţii

Strategia de evaluare internă a calităţii va avea acelaşi orizont temporal ca şi proiectul

de dezvoltare instituţională (PDI / PAS / PDS) şi va rezulta din acesta. Dacă ţintele strategice

din PDI / PAS / PDS sunt formulate în termeni de creştere a calităţii, în mod firesc, ele vor

deveni şi ţinte ale Strategiei. Pentru elaborarea acestei strategii, se recomandă respectarea

etapei din „cercul lui Deming”, utilizat şi în Cadrul Comun European de Asigurare a Calităţii în

învăţământul profesional şi tehnic (CQAF).

124





SMIS 37635

Consiliul de Administraţie al unităţii de învăţământ elaborează şi adoptă Strategia de

evaluare internă a calităţii la nivelul unităţii şcolare care cuprinde:

Motivaţia – fundamentată pe analiza mediului intern şi extern realizată în

documentele programatice ale unităţii şcolare (PDI / PDS / PAS, planuri operaţionale,

manageriale, programe şi proiecte etc.). Diagnoza poate fi preluată, ca atare sau

adaptată, din celelalte documente programatice.

Proiectarea şi planificarea activităţii de evaluare a calităţii:

- ţintele strategice ale evaluării calităţii – rezultate din diagnoza menţionată mai

sus şi din ţintele dezvoltării instituţionale;

- abordările strategice – cele mai eficiente modalităţi de creştere a calităţii; se vor

argumenta opţiunile pentru: dezvoltarea profesională, achiziţia de echipamente şi

materiale, relaţiile cu comunitatea, cu angajatorii, cu autoritatea locală, inovarea

curriculară etc. ;

- termenele de aplicare (început, sfârşit, etape esenţiale), rolurile şi

responsabilităţile diferitelor persoane şi grupuri;

- avantajele opţiunii pentru anumite ţinte strategice şi căi de acţiune faţă de altele

posibile (respectarea unor cerinţe sociale, economia de resurse, posibilitatea

implicării unor grupuri semnificative de interes etc.)

Modalităţile de implementare a strategiei de evaluare a calităţii: cadrul normativ

general şi intern, documente reglatoare, structuri implicate, instrumente de evaluare

şi activităţi specifice) cu specificarea rolului CEAC, programe şi activităţi.

Instrumente şi proceduri de evaluarea internă (autoevaluare) a calităţii.

Evaluare

Implementar

e

Planificare

Revizuire

Planificare

125





SMIS 37635

Modalităţi şi proceduri de îmbunătăţire a calităţii ca urmare a aplicării

instrumentelor şi procedurilor de evaluare internă.

3.5. Realizarea activităţilor de evaluare internă a calităţii

După constituirea CEAC, aceasta trece la planificarea, realizarea, evaluarea şi

revizuirea activităţilor specifice de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii. Etapele urmărite sunt:

elaborează un Plan operaţional anual (derivat din strategia aprobată), cuprinzând

proceduri şi activităţi de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii. Planul va respecta

structura: activităţi, obiective, resurse, termene, responsabilităţi şi indicatori de

realizare - „de performanţă”);

Consiliul de Administraţie aprobă planul operaţional propus de CEAC;

realizarea activităţilor stabilite de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii, conform

planificării;

monitorizarea şi evaluarea, de către membrii CEAC, în funcţie de responsabilităţile

specifice, a modului de realizare a activităţilor de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii;

realizarea de către CEAC a raportului anual de evaluare internă a calităţii;

Consiliul de Administraţie aprobă raportul anual de evaluare internă a calităţii propus

de CEAC;

Consiliul de Administraţie revizuieşte, dacă este cazul, documentele programatice şi

strategiile de dezvoltare (inclusiv strategia de evaluare internă a calităţii);

raportul anual de evaluare internă a calităţii este făcut public şi este trimis către

inspectoratele şcolare şi, la cerere, către ARACIP.

Demersul de autoevaluare în scopul îmbunătăţirii continue, cu accent pe

îmbunătăţirea rezultatelor elevilor cuprinde următoarele etape:

Se selectează domeniul şi criteriul/criteriile avute în vedere, cf. Standardelor de

acreditare şi de evaluare periodică (vezi H.G.21/18.01.2007 sau art. 10 din O.U.G.

nr.75/12.07.2005 aprobată cu completări şi modificări prin LEGEA nr. 87/2006) :

Anexa 1(HOTĂRÂRE de GUVERN nr. 21/10.01.2007 privind aprobarea Standardelor de

autorizare de funcţionare provizorie a unităţilor de învăţământ preuniversitar, precum

şi a Standardelor de acreditare şi de evaluare periodică a unităţilor de învăţământ

preuniversitar.)

Se urmăreşte îndeplinirea indicatorilor de performanţă şi se realizează o diagnoză a

nivelului de realizare

126





SMIS 37635

Judecarea nivelului de realizare. Nivelurile de realizare sunt: Nesatisfăcător,

Satisfăcător, Bine, Foarte Bine, Excelent, stabilite după cum urmează:

- Nesatisfăcător, dacă unul sau mai mulţi descriptori din standardele de acreditare

şi evaluare periodică nu sunt îndepliniţi;

- Satisfăcător, dacă toţi aceşti descriptori sunt îndepliniţi;

- Bine, dacă, pe lângă aceşti descriptori obligatorii, se îndeplineşte cel puţin o

cerinţă din standardele de referinţă);

- Foarte bine, dacă, pe lângă descriptorii obligatorii, se îndeplinesc toate cerinţele

din standardele de referinţă;

- Excelent, dacă unitatea de învăţământ a depăşit nivelul de realizare a cerinţelor

din standardele de referinţă, demonstrându-şi capacitatea creatoare şi inovativă.

Identificarea punctelor tari, a slăbiciunilor şi a ţintelor pentru intervenţiile de

remediere/dezvoltare

Crearea unui grup de lucru pentru aplicarea măsurilor de îmbunătăţire. Evaluarea

internă este coordonată şi realizată de către CEAC. Pentru zonele de îmbunătăţire se

poate constitui o altă echipă, se pot stabili responsabili, în funcţie de rolul îndeplinit în

organizaţie (profesor de specialitate, responsabil de comisie metodică, de arie

curriculară etc.) care să aplice programul de îmbunătăţire.

Modificarea / optimizarea / completarea proiectului de dezvoltare instituţională şi a

planurilor operaţionale. Notă: Documentele de planificare vor fi modificate numai

dacă este necesar. Toate modificările vor fi aduse la cunoştinţa tuturor actorilor

implicaţi.

Desfăşurarea propriu-zisă activităţilor de dezvoltare/ optimizarea/ remediere pentru

domeniul selectat.

Reaplicarea instrumentului de evaluare. În funcţie de strategia comisiei, se poate

evalua din nou după finalizarea programului de îmbunătățire (de exemplu, la 3 luni).

Se vor reaplica instrumentele de evaluare alese pentru pasul 2 şi se va urmări efectul

activităţilor în privinţa îmbunătăţirii calităţii, prin raportarea la indicatorii stabiliţi prin

standarde şi standardele de referinţă.

127





SMIS 37635

4. Sistemul de control managerial intern. Rolul său în îmbunătăţirea

calităţii în învăţământul preuniversitar

Pentru a face faţă permanentelor schimbări care au loc în sistemul de învăţământ

preuniversitar, conducătorul instituţiei şcolare trebuie să aibă în vedere realizarea unui

management cât mai eficient. Controlul managerial intern are rolul de a permite managerului

să constate abaterile rezultatelor de la obiective stabilite, să analizeze cauzele şi să aplice

măsurilor corective ce se impun. Înţelegerea şi exercitarea corectă a controlului managerial

intern în instituţiile de învăţământ, poate să conducă la îmbunătăţirea calităţii activităţii

instituţiei.

O analiză detaliată a SCMI în context internațional și național a fost prezentată în

capitolele anterioare, în continuare vom descrie responsabilitățile pe care le au principalii

actori în realizarea controlului managerial intern în instituțiile din învățământul

preuniversitar.

4.1. Actorii implicați și principalele lor responsabilități

Un rol determinant revine Comisiei de Control Managerial Intern în identificarea

riscurilor care pot afecta eficiența și eficacitatea operațiunilor, respectarea legilor, regulilor și

a regulamentelor, încrederea în informațiile financiare, protejarea bunurilor, prevenirea și

descoperirea fraudelor. Această Comisie are următoarea componență:

preşedinte – membru al conducerii, desemnat de Consiliul de Administrație;

membri – persoane cu funcţii de conducere în structurile departamentale ale

organizației și șeful comisiei CEAC;

secretariatul tehnic al Comisiei, contribuie efectiv la organizarea și

implementarea/dezvoltarea sistemului integrat de control și se află în subordinea

directă a conducătorului instituției. Specificul activității biroului presupune interacțiuni

profesionale cu toți conducătorii structurilor/ microstructurilor organizației și

implicarea în întocmirea și transmiterea Raportului anual, aprobat de conducătorul

instituției, asupra sistemului de control intern/ managerial al instituției se transmite la

Serviciul de Politici Publice din cadrul Ministerului Educației Naționale.

auditorul intern și consilierul juridic, la lucrările Comisiei au statut de invitați

permanenți. În cadrul ședinței, auditorul intern poate aduce la cunoștință membrilor

comisiei recomandările sale neimplementate , care pot constitui potențiale riscuri.

128





SMIS 37635

Atribuțiile Comisiei sunt următoarele:

a) elaborează programul de dezvoltare a sistemului de control managerial al instituției,

program care cuprinde obiective, acţiuni, responsabilităţi, termene precum şi alte măsuri

necesare dezvoltării acestuia cum ar fi elaborarea şi aplicarea procedurilor de sistem şi a celor

specifice pe activităţi, perfecţionarea profesională etc. Elaborarea programului ţine seamă de

regulile minimale de management conţinute de standardele de control intern aprobate prin

Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005, cu modificările şi completările ulterioare,

particularităţile organizatorice, funcţionale şi de atribuţii ale instituției, personalul şi structura

acestuia, alte reglementări şi condiţii specifice;

b) supune spre aprobare Consiliului de Administraţie programul de dezvoltare a sistemului de

control managerial;

c) asigură actualizarea programului de dezvoltare a SCM al instituției;

d) identifică şi ierarhizează periodic obiectivele generale ale instituţiei;

e) monitorizează trimestrial şi evaluează anual realizarea obiectivelor generale;

f) primeşte de la structurile instituției informări referitoare la progresele înregistrate cu

privire la dezvoltarea sistemelor de control managerial, în raport cu programele adoptate,

precum şi referiri la situaţiile deosebite şi la acţiunile de monitorizare, coordonare şi

îndrumare, întreprinse;

g) îndrumă structurile din instituţie în activităţile legate de controlul managerial;

h) prezintă Consiliului de Administraţie, ori de câte ori consideră necesar, dar cel puţin o dată

pe semestru, informări referitoare la progresele înregistrate cu privire la dezvoltarea

sistemului de control managerial, în raport cu programul adoptat, la acţiunile de

monitorizare, coordonare şi îndrumare metodologică întreprinse, precum şi la alte probleme

apărute în legătură cu acest domeniu;

i) asigură armonizarea procedurilor utilizate în sistemul de control managerial, la nivelul

structurilor din instituției, în situaţia operaţiunilor/activităţilor comune acestor structuri;

j) identifică, analizează, evaluează şi ierarhizează riscurile care pot afecta atingerea

obiectivelor generale şi funcţionarea de ansamblu în vederea luării unei decizii;

k) stabileşte măsurile de organizare şi efectuare a operaţiunii de autoevaluare a sistemului de

control intern/managerial al instituției;

l) întocmeşte Situaţia sintetică a rezultatelor autoevaluării, prevăzută în anexa nr. 4.2 la

instrucţiunile privind întocmirea, aprobarea şi prezentarea raportului asupra sistemului de

control intern/managerial, aprobate prin OMFP nr. 946/2005;

129





SMIS 37635

m) apreciază gradul de conformitate a sistemului de control intern/managerial al instituției cu

standardele de control intern/managerial, potrivit prevederilor pct. 1.11 lit. d) din anexa nr. 4

la OMFP nr. 946/2005;

n) elaborează proiectul de Raport asupra sistemului de control intern/ managerial la data de

31 decembrie 20...., utilizând formularul de raport prevăzut în anexa nr. 4.3 la Instrucţiunile

privind întocmirea, aprobarea şi prezentarea raportului asupra sistemului de control

intern/managerial.

Preşedintele Comisiei are următoarele atribuţii:

(1) Asigură desfăşurarea lucrărilor Comisiei de monitorizare şi ale Secretariatului acesteia în

bune condiţii;

(2) Monitorizează, coordonează şi îndrumă metodologic dezvoltarea sistemului de control

managerial intern;

(3) Aprobă şi asigură transmiterea în termenele stabilite a informărilor/ raportărilor întocmite

în cadrul Comisiei de monitorizare către Ministerul Educației Naționale, alte structuri

desemnate.

(4) Urmăreşte respectarea termenelor decise de către Comisia de monitorizare şi decide

asupra măsurilor ce se impun pentru respectarea lor.

(5) Propune subiectele şi conduce şedinţele Comisiei de monitorizare.

(6) Decide asupra participării la şedinţele Comisiei de monitorizare şi a altor reprezentanţi din

direcţiile/serviciile/compartimentele instituției, a căror participare este necesară pentru

clarificarea şi soluţionarea unor probleme specifice.

(7) Decide asupra constituirii de grupuri de lucru pentru desfăşurarea de activităţi cu specific

în cadrul Comisiei de monitorizare.

Conducătorii de structuri, în privința sistemului de control managerial, în exercitarea

atribuțiilor ce le revin, fără a se limita la acestea, au următoarele atribuții:

a) identifică obiectivele specifice ale structurilor pe care le reprezintă şi obiectivele derivate

din obiectivele generale ale instituției;

b) identifică acţiunile şi activităţile pentru realizarea obiectivelor specifice;

c) identifică, evaluează şi ierarhizează riscurile care pot afecta atingerea obiectivelor specifice

şi întreprind acţiuni care să menţină riscurile în limite acceptabile;

d) inventariază documentele şi fluxurile de informaţii care intră/ies din structuri, respectiv din

instituție, procesările care au loc, fluxurile de comunicare între structurile din instituţie, cu

nivele ierarhic superioare de management şi cu alte entităţi publice;

130





SMIS 37635

e) monitorizează realizarea obiectivelor specifice, analizând activităţile ce se desfăşoară în

cadrul structurii (măsoară şi înregistrează rezultatele, le compară cu obiectivele, identifică

abaterile, aplică măsuri corective etc.);

f) întocmesc situaţia trimestrială privind stadiul implementării sistemului de control

intern/managerial la nivel de structură, conform OMFP nr. 946/2005 – Anexa 3, Capitolul I,

pct. 7, pct. 9, pct. 11, pct. 13, pct. 15 şi pct. 17, pe care o transmit Comisiei de monitorizare, la

termenele stabilite de aceasta;

g) efectuează operaţiunea de autoevaluare a subsistemului de control intern/managerial

existent la nivelul compartimentului pe care îl conduc, prin completarea chestionarului de

autoevaluare prevăzut în anexa 4.1 la instrucţiunile privind întocmirea, aprobarea şi

prezentarea raportului asupra sistemului de control intern/managerial, aprobate prin OMFP

nr. 946/2005, pe care îl transmit Comisiei de monitorizare, la termenele stabilite de aceasta;

h) iau măsuri pentru îmbunătăţirea sistemului de control managerial din cadrul structurilor pe

care le coordonează;

i) participă la şedinţele Comisiei de monitorizare sau grupurilor de lucru constituite în cadrul

acesteia, la data, ora şi locul unde acestea au fost stabilite.

j) În caz de indisponibilitate, acesta desemnează o altă persoană din cadrul structurii pe care o

conduce pentru participarea la şedinţe;

k) asigură aprobarea şi transmiterea le termenele stabilite a informărilor/rapoartelor

referitoare la progresele înregistrate cu privire la dezvoltarea sistemului de control

managerial, în raport cu programul adoptat la nivelul instituției.

Secretariatul Comisiei are următoarele atribuţii:

a) organizează desfăşurarea şedinţelor Comisiei de monitorizare la solicitarea preşedintelui

acesteia, întocmeşte procesele verbale ale întâlnirilor, minute sau alte documente specific;

b) întocmeşte, centralizează şi distribuie documentele necesare bunei desfăşurări a şedinţelor

Comisiei de monitorizare;

c) realizează toate raportările solicitate de minister sau alte organe abilitate şi le supune spre

aprobare Comisiei şi avizare Preşedintelui;

d) centralizează situaţiile trimestriale/anuale şi chestionarele de autoevaluare privind stadiul

implementării sistemului de control intern/managerial la nivel structurilor, conform OMFP nr.

946/2005 – Anexa 3, Capitolul I, pct. 7, pct. 9, pct. 11, pct. 13, pct. 15 şi pct. 17 şi le transmite

Comisiei pentru analiză şi avizare;

e) serveşte drept punct de contact în vederea bunei comunicări dintre

direcţiile/serviciile/compartimentele instituției pe de o parte şi Comisie, pe de altă parte;

131





SMIS 37635

f) organizează Registrul general al riscurilor identificate în cadrul instituției;

g) organizează evidenţa procedurilor şi regulamentelor din instituției într-un registru special.

132





SMIS 37635

5. Sistemul de Evaluare și Asigurare Calității vs. Sistemul de Control

Managerial Intern. O analiza comparativă

5.1. Noțiunea de calitate în sistemele de educație

Scott (1994)10 a susținut ca există o multiplicitate de factori care au impact asupra

calității, subliniind că tocmai factorii care au făcut din tema asigurării calității o preocupare

cheie în sistemul de educație au determinat imposibilitatea definirii calității intre-un concept

unic, exhaustiv. De aceea au fost formulate 5 semnificații ale conceptului de calitate :

Calitatea ca "excelență". Scott a subliniat o serie de dezavantaje ale acestei

semnificații. În primul rând, definiția calității devine neproblematică, iar această

semnificație a calității este dificil de susținut într-un sistem de masa.

Calitatea ca "audit". Această abordare a calității se concentrează pe "procedurile

folosite de către instituțiile de învățământ pentru a pentru a proteja și menține

calitatea.

Calitatea ca "rezultat; Scott a subliniat că accentul pe rezultate nu se referă la ieșiri la

intrări, și, astfel, "neglijează problemele de" valoare adăugată care sunt o măsură

importantă a eficacității învățământului.

Calitatea ca "misiune". Această interpretare a calității subliniază necesitatea a aprecia

calitatea în contextul misiunii. De exemplu, "un colegiu mic nu ar trebui să fie judecat

după aceleași standarde ca și o mare universitate sau o universitate de cercetare.

Această abordare a calității nu are în vedere principiul proporționalității si adecvarea

criteriilor de evaluare la specificul instituțiilor de învățământ.

Calitatea ca și "cultură". O altă abordare a calității subliniază "necesitatea de a

construi o "cultură de calitate", care străbate întreaga instituție prin introducerea unor

standarde de evaluare.

Scott a sugerat de asemenea că există un număr de alte modele de calitate, care pot

fi descrise astfel... Moduri informale și formale ... profesional orientate spre (de sus în jos) și

cele care sunt determinate de piață (de jos în sus), între sistemele proiectate pentru a

10 CHENICHERI SID NAIR, LEONARD WEBSTER. PATRICIE MERTOVA, Leadership and Management of Quality in Higher Education, Chandos Publishing, 2010

133





SMIS 37635

monitoriza procesul și cele care măsoară substanțial rezultatele, între benchmarking si

clasament, între sistemele holistice, care evaluează instituțiile întregi și sisteme reducționiste

care examinează unitățile operaționale. De asemenea, el a subliniat că aceste modele diferite

nu se exclud reciproc și că acestea pot fi mixate și pot fi compatibile.

Green (1994), de asemenea, a remarcat faptul că preocuparea pentru calitate și

standard a fost permanent, cel puțin în sistemul de educație britanic. Dezbaterea a devenit

mai vizibilă începând cu anii 1980, pentru că a fost externalizată.

Green a subliniat, de asemenea, multi-dimensionalitatea conceptului de calitate. A

sugerat că termenul de calitate este evaziv, și că, toate semnificațiile au o înțelegere

instinctivă a ceea ce înseamnă, dar este dificil de articulat într-un termen unic și integrat,

oricum calitatea este un concept subiectiv asociat cu ceea ce este bun și util.

În plus, definirea conceptului de calitate, Harvey, Green și Burrows(1993) au indicat

faptul că există un număr diferit de modalități de a defini calitatea : șase noțiuni diferite de

calitate.

Prima se referă la ceea ce ei au numit conceptul tradițional de calitate. Calitatea

asociate conceptul cu o idee de standarde extrem de ridicate.

A doua semnificație percepe calitatea în termeni de coerență, deoarece se

concentrează asupra procesului și stabilește calitatea ca fiind punctul zero, fără

defecte

A treia abordare este apreciată în funcție de gradul în care un produs sau serviciu

îndeplinește scopul său declarat

4a semnificație a calității se refera la o raportul cost beneficiu și, prin urmare, se

referă la responsabilitate și la presiunile care există pe serviciu public, inclusiv pe

sistemul de educație.

A cincea semnificație a conceptului de calitate se percepe ca un proces de

transformare, o transformare în curs de desfășurare dintre participanți.

Un alt concept de calitate este definit de o abordare pragmatică. Conceptul

recunoaște faptul că o instituție poate fi apreciată ca fiind de calitate, dacă este

apreciată dintr-o perspectivă, dar de calitate inferioară în raport cu un alt aspect.

Harvey, Green și Burrows (1993) au subliniat de asemenea, că termenul de calitate

este relativ in funcție de "părțile interesate", iar cea mai bună definiție trebuie sa aibă în

vedere și definirea grupului de interese.

Pentru a rezuma, există un număr mare de modalități de a defini calitatea iar

mecanismele existente pentru a îmbunătăți calitatea se referă la benchmarking-ul național și

internațional, crearea de rețele și cercetare de piață și schimbul de bune practici pentru a

134





SMIS 37635

obține informații cu privire la tendințele actuale și evoluțiile, în conformitate cu performanța,

indicatori și standard pentru managementul resurselor umane. Printre alte mecanisme

propuse pentru a crește calitatea, mai sunt menționate sondaje și alte instrumente de

evaluare pentru a obține feedback-ul cu privire la așteptări și niveluri de satisfacție de părțile

interesate interne și externe. Alte mecanisme citate mai sunt evaluarea/consultarea colegială,

feedback și consultanță de specialitate, managementul participativ, caracterizat prin

delegarea de responsabilitate, consultarea periodică și deschisă și discuții.

5.2. Sistemul de management al calității și cel de control intern

Sistemul de management al calității și cel de control intern se deosebesc prin

obiectivele urmărite, personal implicat, rezultate, raportare și control. Sinteză comparativă

este prezentată în tabelul de mai jos.

Tabel 1. Sistemul de management al calității vs. Sistemul de control managerial intern

Sistemul naţional de management şi

asigurare a calităţii

Sistemul controlului managerial intern

Principalele obiective ale organizației: Obiective generale:

îmbunătățirea calității educației prin

stabilirea și implementarea de mecanisme

instituționale și procedurale de evaluare,

asigurare, control și îmbunătățire a calității;

producerea și diseminarea de informații

sistematice, coerente și credibile, public

accesibile despre calitatea educației,

oferite de diferitele organizații prezente pe

piața educațională din România;

protecția beneficiarilor de educație;

crearea unei culturi a calității la nivelul

organizației furnizoare de educație;

fundamentarea politicilor și strategiilor

sectoriale în domeniul educației.

realizarea, la un nivel corespunzător de

calitate, a atribuțiilor instituțiilor publice,

stabilite în concordanță cu propria lor

misiune, în condiții de regularitate,

eficacitate, economicitate și eficiență;

protejarea fondurilor publice împotriva

pierderilor datorate erorii, risipei,

abuzului sau fraudei;

respectarea legii, a reglementarilor și

deciziilor conducerii;

dezvoltarea și întreținerea unor sisteme

de colectare, stocare, prelucrare,

actualizare și difuzare a datelor și

informațiilor financiare și de conducere,

precum și a unor sisteme și proceduri de

informare publică adecvată prin rapoarte

135





SMIS 37635

periodice.

Componenţa Comisiei pentru Evaluarea şi

Asigurarea Calităţii:

Componenţa Comisiei de Monitorizare,

Coordonare şi Îndrumare Metodologică

În unităţile din învăţământul preuniversitar

cuprinde:

1-3 reprezentanţi ai corpului profesoral,

aleşi prin vot secret de Consiliul Profesoral;

un reprezentant al sindicatului

reprezentativ, desemnat de acesta;

un reprezentant al părinţilor, în cazul

învăţământului preşcolar, primar, gimnazial

sau liceal;

un reprezentant al elevilor, în cazul

învăţământului profesional, liceal şi

postliceal;

un reprezentant al consiliului local;

un reprezentant al minorităţilor naţionale,

după caz, provenind din corpul profesoral,

reprezentanţii părinţilor sau ai elevilor.

Pentru orice organizaţie furnizoare de

educaţie, alta decât o instituţie de

învăţământ, Comisia pentru evaluarea şi

asigurarea calităţii cuprinde următoarele

categorii:

1-3 reprezentanţi ai furnizorului;

1-3 reprezentanţi ai beneficiarilor

direcţi;

1-3 reprezentanţi ai angajatorilor.

preşedinte – membru al conducerii,

desemnat de Consiliul de Administrație

membri – persoane cu funcţii de

conducere în structurile departamentale

ale organizației și șeful comisiei CEAC

secretariatul tehnic al Comisiei

contribuie efectiv la organizarea și

implementarea/dezvoltarea sistemului

integrat de control și se află în

subordinea directă a conducătorului

instituției. Specificul activității biroului

presupune interacțiuni profesionale cu

toți conducătorii structurilor/

microstructurilor organizației și

implicarea în întocmirea și transmiterea

Raportului anual, aprobat conducătorul

instituției, asupra sistemului de control

intern/ managerial al instituției care se

transmite la serviciul Politici Publice din

cadrul Ministerului Educației Naționale

auditorul intern și consilierul juridic, la

lucrările Comisiei au statut de invitați

permanenți. În cadrul ședinței, auditorul

intern poate aduce la cunoștință

membrilor comisiei recomandările sale

neimplementate, care pot constitui

potențiale riscuri.

Rezultate obținute: Rezultate obținute:

Proceduri privind: inițierea, monitorizarea și

revizuirea periodică a programelor și

activităților desfășurate; evaluarea

rezultatelor învățării; evaluarea periodică a

Registrul riscurilor

Proceduri operaţionale

Chestionare pentru autoevaluarea

membrilor organizației, cu scopul evaluării

136





SMIS 37635

calității corpului profesoral.

Raportul anual de evaluare interna a

calităţii –RAEI pentru anul şcolar precedent

până la data de 1 septembrie şi îl înaintează

spre aprobare Consiliului de Administraţie,

care revizuieşte, dacă este cazul,

documentele programatice şi strategiile de

dezvoltare (inclusiv strategia de evaluare

internă a calităţii). Rezultatele sunt

exprimate în cunoştinţe, competenţe, valori

şi atitudini, care se obţin prin parcurgerea şi

finalizarea unui nivel de învăţământ sau

program de studii”.

Plan de îmbunătăţire a calității pe care îl

înaintează, spre aprobare Consiliului de

Administraţie.

nivelului de cunoaştere a prevederilor

OMFP nr. 946/2005

Programul de dezvoltare a SCMI

Situații centralizatoare ale situațiilor

semestriale/anuale, prevăzute la alin. (2),

întocmite pe formatul-model prezentat în

anexa nr. 3, până la data de 25 a lunii

următoare fiecărui semestru încheiat,

respectiv până la 20 februarie a anului

următor, pentru anul precedent inclusiv

situațiile deosebite, constatate în

acțiunile de monitorizare, coordonare și

îndrumare metodologică.

Raportul anual al conducătorului entității

publice asupra sistemului de control

intern/managerial (anexa nr. 4), care va

cuprinde analiza activității de control

financiar preventiv și a stadiului

implementării sistemelor de control

intern/managerial la nivelul instituțiilor

publice la care se exercită funcția de

ordonator principal de credite al bugetului

de stat, bugetului asigurărilor sociale de

stat sau al bugetului oricărui fond special.

Raportare/Informare Raportare:

Comisia îşi raportează activitatea Consiliului

de Administraţie al unității de învățământ,

Inspectoratului Şcolar Judeţean/ISMB şi

ARACIP, după caz.

Completarea şi transmiterea formularului

de monitorizare internă la

ISJ/ISMB.TERMEN: 1.01., 1.03., 1.05.

Elaborarea raportului de auto-evaluare şi

transmiterea lui la ISJ/ ISMB.TERMEN:

15.06.

Programele elaborate, actualizate şi

actele administrative de constituire şi

modificare a Comisiei se transmit pentru

informare şi armonizare la OIS (ordonator

principal de credite), la termenele stabilite,

dar nu mai târziu de 15 martie a anului în

curs, cf. art. 4.

Stadiul implementării şi dezvoltării SCMI

la nivelul entităţilor publice, precum şi

situaţiile deosebite constatate în

137





SMIS 37635

Elaborarea planului de îmbunătăţire a

calităţii şi transmiterea lui la ISJ/

ISMB.TERMEN: 1.09.

În cadrul unității de învățământ, CEAC are

obligaţia de a informa, lunar sau ori de câte

ori este nevoie, Consiliul de Administraţie şi

managementului asupra procedurilor

urmărite şi a activităţilor de evaluare

efectuate, precum şi a rezultatelor

acestora.

CEAC trebuie să informeze periodic

personalul şcolii şi celelalte părţi interesate

asupra procedurilor urmărite şi a

activităţilor de evaluare efectuate, precum

şi a rezultatelor acestora.

funcţionarea Comisiei, fac obiectul

informării OIS (la entitățile publice ierarhic

superioare), prin transmiterea Situaţiilor

trimestriale/anuale pentru evaluarea

stadiului implementării SCMI, la termenele

stabilite, cf. art. 4 (2).

Instituţiile publice în care se exercită

funcţia de OPC ai bugetului de stat şi a

celorlalte bugete, transmit la MFP –

Unitatea Centrală de Armonizare a

Sistemelor de Management Financiar şi

Control (UCASMFC), prin controlorii

delegaţi, numiţi de către ministrul

finanţelor publice:

- Situaţiile centralizatoare

trimestriale/anuale, la termenele

stabilite;

- Raportul asupra stadiului

implementării SCMI la data de

31.12.2012, pe baza modelului din

Anexa 4.3 din OMFP nr. 946/2005,

republicat, până la data de 25

februarie a anului următor, pentru

anul precedent, conform art. 4 (3)

Control Control

Controlul calității în învățământul

preuniversitar se exercită prin

Inspectoratele Școlare și Direcțiile de Resort

din Ministerul Educației și Cercetării, pe

baza unor metodologii specifice, aprobate

prin ordin al ministrului educației și

cercetării.

Activitatea membrilor CEAC poate fi

evaluată de către Consiliul de Administraţie

al unității de învățământ, reprezentanţii

Ministerul Finanțelor Publice asigură și

monitorizează buna funcționare a

sistemelor de management și control

intern.

Curtea de Conturi controlează dacă

fondurile publice au fost utilizate în

conformitate cu principiile legalității,

regularității, economicității, eficienței și

eficacității.

Autoritatea de audit - Evaluează

138





SMIS 37635

ISJ/ISMB sau ARACIP, prin analiza Planului

operaţional propus, prin analiza

documentelor conţinute de dosarul comisiei,

prin analiza raportului de evaluare internă a

calităţii, prin discuţii directe cu membrii

comisiei etc.

conformitatea sistemelor de management

și control pentru programele operaționale

cu prevederile legale comunitare;

Curtea de Conturi Europeană controlează

dacă fondurile publice au fost utilizate în

conformitate cu principiile legalității,

regularității, economicității, eficienței și

eficacității.

Din analiza tabelului de mai sus se constată că într-o unitate de învățământ sistemul

de management și asigurare a calității în învățământul preuniversitar este complementar

sistemului privind controlul managerial intern, în vederea atingerii obiectivelor sale specifice.

Din perspectiva sistemului privind controlul managerial intern, în orice entitate

publică, obiectivele generale se descompun în obiective derivate, care, la rândul lor, se

descompun în obiective specifice (individuale), formând un ansamblu coerent. La nivel de

organizație furnizoare de educație și la nivel de sistem educațional, obiectivele principale pot

fi integrate în obiectivele generale ale sistemului privind controlul managerial intern.

Formularea obiectivelor poate fi calitativ sau cantitativ, însa, în orice caz, trebuie definiți

indicatori de rezultate, pe cât posibil comensurabili. Pentru a se realiza obiectivele, se

desfășoară activități adecvate, cărora este necesar să li se aloce resurse.

Conducătorii de compartimente împreună cu cei implicaţi în desfăşurarea activităților

inventariază resursele necesare îndeplinirii obiectivelor ce revin compartimentelor şi care

sunt aferente activităţii/activităţilor. Caracteristica resurselor este ca acestea să fie

disponibile celui responsabil cu implementarea misiunii. Expresia valorică a resurselor se

reflectă în buget, care reprezintă planul financiar. Din acest motiv este important, ca în

implementarea sistemului de management și asigurare a calității în învățământul

preuniversitar, să pornim de jos, de pe teren, să identificam punctual rănile educaționale, în

manuale, în relația profesor elev/student, în așteptările beneficiarilor indirecți ai educației

(angajatorii, angajații, familiile beneficiarilor direcți si, într-un sens larg, întreaga societate), să

le discutăm și să le tratam. Este important ca obiectul educației să fie adecvat formulat, iar

conținutul manualelor să nu mai fie o formă fără fond. Educația ar trebui să răspundă nevoilor

elevului, iar prezentarea informațiilor trebuie să fie interesantă pentru acesta. În privința

managementului calității cele două sisteme își propun să-și realizeze la un nivel cât mai înalt

de calitate, a atribuțiilor instituțiilor publice, stabilite în concordanță cu propria lor misiune, în

condiții de regularitate, eficacitate, economicitate și eficiență.

139





SMIS 37635

Comisia privind Asigurarea Calității nu prevede reprezentanți din partea angajatorilor

în cazul învățământului profesional și tehnic din organizațiile furnizoare de educație

ordonatoare de credite, ceea ce constituie un mare dezavantaj. Acest fapt împiedică

participarea angajatorilor la elaborarea programelor școlare și la îmbunătățirea procesului de

ridicare a nivelului de calitate în rezultatele elevilor.

Din structura Comisiei de Monitorizare, Coordonare şi Îndrumare Metodologică pentru

Implementarea şi/sau Dezvoltarea SCMI, fac parte toate persoanele cu funcții de conducere

în structurile departamentale și șeful comisiei CEAC. Putem considera Comisia CEAC ca fiind o

subcomisie a celei privind monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea metodologică pentru

implementarea şi/sau dezvoltarea SCMI. Conducerea operativă a comisiei CEAC este asigurată

de conducătorul organizației sau de un coordonator desemnat de acesta. Membrii comisiei

pentru evaluarea și asigurarea calității nu pot îndeplini funcții de conducere în instituția

respectivă, cu excepția persoanei care asigura conducerea ei operativă.

Se observă ca element comun pentru cele două sisteme în privința rezultatelor

obținute, realizarea procedurilor.

Standardele privind implementarea sistemului de management și control intern,

conform prevederilor Comisiei Europene, recomandă diminuarea continuă a controlului

extern exercitat de instituțiile reglementate în activitatea de control a statului și

implementarea componentelor de control managerial prin elaborarea de proceduri

operaționale de lucru pentru activitățile desfășurate de organizații. Cum elaborarea unor

astfel de proceduri presupune utilizarea unui număr ridicat de documente, materiale de lucru

etc., este necesar să se realizeze un management eficient al documentelor. Realizarea unei

proceduri fiind o muncă laborioasă de echipă, este obligatoriu ca persoanele care participă la

redactarea unei proceduri să aibă experienţă bogată în coordonarea procesului managerial, o

viziune de ansamblu asupra interdependenţelor existente între diferite acţiuni, să cunoască

prevederile legislative în domeniu şi cerinţele managementului calităţii.

Documentaţia realizată iniţial, trebuie să fie actualizată permanent, să fie utilă,

precisă, uşor de examinat, disponibilă şi accesibilă managerului, salariaţilor şi terţelor

persoane (auditori). Acest fapt este determinant şi evidențiază un alt rol pe care îl are o

procedură: acela de a asigura continuitatea activităţii, în pofida fluctuaţiei de personal.

Documentele sistemului de management al calităţii, SMCI, structurate ierarhic, includ:

manualul calităţii, proceduri (generale şi operaționale); instrucţiuni de lucru, documentaţie

suport; înregistrări.

Manualul calităţii este utilizat pentru demonstrarea aplicării politicii referitoare la

calitate, pentru prezentarea unității de învățământ şi a SMC (Sistem de Management al

140





SMIS 37635

Calității) adoptat, pentru a furniza date în vederea auditării SMCI, ca document de lucru al

conducerii în ceea ce priveşte calitatea. Procedurile de sistem descriu procesele manageriale

necesare funcţionării SMCI în unitatea de învățământ, conform SR EN ISO 9001:2001.

Procedurile operaționale se referă la procesele de bază (de derulare a procesului de

învăţământ) şi procesele suport (resurse umane, aprovizionare, bibliotecă etc.). Sunt

documente sintetice care descriu modul de efectuare a unor activități, prin identificarea clară

a acțiunilor componente (Ce se face?) cu precizarea locului de desfășurare (Unde se face?), a

responsabilităților (Cine face?) și a termenului de realizare pentru fiecare în parte.

Manualul Calităţii este organizat pe structura standardului SR EN ISO 9001:2001 și

sunt trecute toate dovezile cuprinzătoare pentru toți clienții, furnizorii/partenerii interesați și

angajații, în legătură cu modalitățile de ținere sub control specifice, implementate pentru a

asigura calitatea activităților prestate. De asemenea, apar toate documentele referitoare la

calitate, se regăsesc toate procedurile, instrucțiunile de lucru, formulare utilizate precum și cu

înregistrările calității, create pentru toate activitățile desfășurate în instituția respectivă,

didactice și nedidactice. Prin acest manual se urmărește ca instituția respectivă să poată

demonstra că activitățile desfășurate sunt conforme cu prevederile standardelor în vigoare.

Manualul Calității va servi, atât ca referință pentru implementarea, menținerea și

îmbunătățirea permanentă a sistemului de management al calității, cât și ca mijloc de

prezentare a sistemului implementat în relația cu clienții sau cu organismele de reglementare.

Standardele ISO 9000 includ și cerințele unui sistem de management al calității fără de

care managementul calității nu poate exista în vreo organizație. Standardele ISO 9000 se

adresează nu numai mediului de afaceri ci și altor medii, educațional, sănătate, administrație

publică, etc. Avem nevoie de implementarea unui sistem de management al calității adecvat

posibilităților și cerințelor fiecărei școli/ universități, în care trebuie să definim foarte clar ce

“îmbunătățim”. (V. Anexe, Tabel 1).

La nivel de organizație furnizoare de educație raportările sunt efectuate către

ordonatorul superior de credite - autoritățile locale (primărie), ARACIP, ISJ/ISMB sau direct

către Ministerul Educației Naționale. Transmiterea Situaţiilor trimestriale/anuale pentru

evaluarea stadiului implementării SCMI, la termenele stabilite (cf. art. 4.2) are loc direct către

MFP – Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar şi Control

(UCASMFC) sau pentru ordonatorii secundari și terțiari de credite către ordonatorul superior

de credite.

Controlul calității în învățământul preuniversitar se exercită prin ARACIP,

Inspectoratele Școlare și Direcțiile de resort din Ministerul Educației și Cercetării, pe baza

unor metodologii specifice, aprobate prin ordin al ministrului educației și cercetării. În

141





SMIS 37635

vederea obținerii autorizațiilor de funcționare, Autorizaţia sanitară de funcţionare, Aviz PSI ,

Autorizaţia de funcţionare din punct de vedere al sănătăţii și securităţii în muncă,organizațiile

furnizoare de educație vor fi controlate și de alte organisme cu atribuții în acest sens.

Rapoartele de inspecţie vor cuprinde referiri la nivelul de realizare a standardelor

naţionale – pentru domeniile, criteriile, subdomeniile şi /sau indicatorii stabiliţi ca ţinte

prioritare. Aceste domenii şi criterii le găsim detaliate în standardele de acreditare şi evaluare

periodică a unităţilor de învăţământ preuniversitar, anexate la HG nr. 21/10.01.2007. Potrivit

liniilor directoare INTOSAI privind standardele de control intern în sectorul public, controlul

intern este format din cinci componente interdependente. Pe ansamblu, standardele și

referințele principale asociate constituie Codul controlului intern/managerial, care

guvernează obiectivele, organizarea și funcționarea sistemelor de management financiar și

control (control intern/managerial) la entitățile publice (cf. OMFP nr. 946 din 2005).

Prin compararea domeniilor și a criteriilor la care se raportează asigurarea calității cu

cele 5 componente ale controlului intern/managerial, putem observa că cele două sisteme au

elemente comune în ceea ce privește capacitatea instituţională și managementul calităţii, iar

în domeniul ”Eficacitatea educaţională ”se regăsesc elementele comune legate doar de

componenta referitoare la activitatea financiară a organizaţiei. (v. Tabelul de mai jos)

Domeniile şi criteriile (Art. 10 din OUG nr.

75/2005 ) la care se raportează asigurarea

calităţii educaţiei:

Cele 5 componente ale controlului

intern/managerial în sectorul public (OMFP

nr. 946 (r1) din 04/07/2005):

Domeniul Componente

A. Capacitatea instituţională Mediul de control.

Performanta și managementul riscurilor.

Informarea și comunicarea

Activități de control.

Auditarea și evaluarea.

B. Eficacitatea educaţională Activități de control.


C. Managementul calităţii Activități de control.


Mediul de control.


Performanta și managementul riscurilor.

A. Capacitatea instituţională, care rezultă din A. Mediul de control - grupează problemele

142





SMIS 37635

organizarea internă din infrastructura

disponibilă, definită prin următoarele criterii:

a) structurile instituţionale, administrative şi

manageriale;

b) baza materială şi optimizarea utilizării

bazei materiale;

c) resursele umane şi capacitatea instituţiei

de atragere a resurselor umane externe

instituţiei şi din afara ţării, în condiţiile legii;

B. Eficacitatea educaţională, care constă în

mobilizarea de resurse cu scopul de a se

obţine rezultatele aşteptate ale învăţării,

concretizată prin următoarele criterii:

a) conţinutul programelor de studiu;

b) rezultatele învăţării;

c) implicare;

d) activitatea financiară a organizaţiei;

C. Managementul calităţii, care se

concretizează prin următoarele criterii:

a) strategii şi proceduri pentru asigurarea

calităţii;

b) proceduri privind iniţierea, monitorizarea

şi revizuirea periodică a programelor şi

activităţilor desfăşurate;

c) proceduri obiective şi transparente de

evaluare a rezultatelor învăţării, inclusiv de

către studenţi;

d) proceduri de evaluare periodică a calităţii

corpului profesoral;

e) accesibilitatea resurselor adecvate

învăţării;

legate de organizare, managementul

resurselor umane, etica, deontologie și

integritate.

B. Performanta și managementul riscurilor -

subsumează problematica managementului

legată de fixarea obiectivelor, planificare

(planificarea multianuală), programare

(planul de management) și performanta

(monitorizarea performantei).

C. Informarea și comunicarea - grupează

problemele ce țin de crearea unui sistem

informațional adecvat și a unui sistem de

rapoarte privind execuția planului de

management,a bugetului, a utilizării

resurselor, semnalarea abaterilor. De

asemenea, conservarea și arhivarea

documentelor trebuie avută în vedere.

D. Activități de control. Standardele

subsumate acestui element-cheie al

controlului managerial se focalizează asupra:

documentării procedurilor; continuității

operațiunilor; înregistrării excepțiilor

(abaterilor de proceduri); separării

atribuțiilor; supravegherii (monitorizării) etc.

E. Auditarea și evaluarea. Problematica

vizată de această grupă de standarde privește

dezvoltarea capacității de evaluare a

controlului managerial, În scopul asigurării

continuității procesului de perfecționare a

acestuia.

143





SMIS 37635

Se poate afirma despre controlul intern/managerial că este prezent pe toate palierele

entității publice, fiind un proces disipat în întreaga entitate și se manifesta sub forma

autocontrolului, controlului în lanț (pe faze ale procesului) și a controlului ierarhic. Cele doua

componente ale sistemul privind controlul managerial intern denumite ”Activități de control”

și ”Auditarea și evaluarea” sunt întâlnite în toate domeniile sistemului privind evaluarea și

asigurarea calității.

Se observă că la implementarea și dezvoltarea sistemului de control intern/managerial

se pornește de la identificarea riscurilor care pot afecta realizarea obiectivelor în vederea

elaborării Registrelor de Riscuri (RR) şi constituirea echipei de gestionare a acestora (EGR).

Evenimentele care pot afecta realizarea obiectivelor constituie riscuri ce trebuiesc

identificate. Managementul are obligația de a identifica riscurile și de a întreprinde acele

acțiuni care plasează și mențin riscurile în limite acceptabile. Trebuie menținut un echilibru

între nivelul acceptabil al riscurilor și costurile pe care le implică aceste acțiuni. Din această

perspectivă este benefic pentru o organizație furnizoare de educație, ca sistemul de evaluare

și asigurare a calității să pornească în realizarea autoevaluării, în scopul îmbunătăţirii

continue, de la identificarea riscurilor care pot afecta realizarea obiectivelor. Acest standard

internațional permite unei organizații să-și alinieze sau să-și integreze propriul sistem de

management al calității cu cerințele sistemului de management cu care este corelat.

Greutatea cu care se implementează și se dezvoltă sistemul de control

intern/managerial în unitățile de învățământ are drept cauză principală lipsa de pregătire a

managerilor și a șefilor de catedre/departamente în domeniul managementului riscului. O

altă piedică o constituie lipsa compartimentului de audit și a consilierului juridic. Având în

vedere dimensiunea relativ redusă a unităților de învățământ ordonatoare de credite, aceste

posturi nu se pot justifica, dar pot fi compensate aceste lipsuri prin sprijinul oferit de

autoritățile locale, autorități ce sunt ordonatori principali de credite în raport cu acestea.

În privința managementului calității cele două sisteme își propun să-și realizeze la un

nivel cât mai înalt de calitate atribuțiile, stabilite în concordanță cu propria lor misiune, în

condiții de regularitate, eficacitate, economicitate și eficiență.

O comparație se poate face și la nivel de standarde de evaluare prevăzută de legea

calității și sistemul de control intern. (v. tabelul de ai jos)

Pentru a clarifica aspectele referitoare la cele două categorii de standarde cu care se

operează la nivelul sistemului educațional din România, s-a constat că, pentru eficacitatea

realizării documentelor specifice în domeniu, se impune realizarea unui studiu comparativ.

Prin urmare, am luat în considerare domeniile/criteriile de evaluare, subdomeniile, indicatorii

de evaluare din Legea calității și standardele SCMI corespunzătoare.

144





SMIS 37635

Domenii /Criterii

de evaluare

Subdomenii

Indicatori de evaluare

Standarde SCMI

CAPACITATE

INSTITUŢIONALĂ

a)structurile

instituţionale,

administrative şi

manageriale;

1. Management

strategic

1.1. Existenţa, structura şi

conţinutul documentelor

proiective (proiectul de

dezvoltare şi planul de

implementare);

1.2. Organizarea internă a unităţii

de învăţământ;

1.3. Existenţa şi funcţionarea

sistemului de comunicare internă

şi externă.

Standardul 2 -

ATRIBUŢII, FUNCŢII,

SARCINI

Standardul 3 -

COMPETENŢA,

PERFORMANŢA

Standardul 6 -

STRUCTURA

ORGANIZATORICĂ

Standardul 8 -

PLANIFICAREA

Standardul 9 -

COORDONAREA

Standardul 11 -

MANAGEMENTUL

RISCULUI

Standardul 12 -

INFORMAREA

Standardul 13 -

COMUNICAREA

Standardul 14 -

CORESPONDENȚA

2. Management

operaţional

2.1. Funcţionarea curentă a

unităţii de învăţământ;

2.2. Sistemul de gestionare a

informaţiei (înregistrarea,

prelucrarea şi utilizarea datelor şi

informaţiilor);

2.3. Asigurarea serviciilor

medicale pentru elevi;

2.4. Asigurarea securităţii tuturor

celor implicaţi în activitatea

şcolară, în timpul desfăşurării

programului;

2.5. Asigurarea serviciilor de

orientare şi consiliere pentru

elevi.

b) baza materială 1. Spaţii şcolare

1.1. Existenţa şi caracteristicile

spaţiilor şcolare;

1.2. Dotarea spaţiilor şcolare;

1.3. Accesibilitatea spaţiilor

şcolare;

1.4. Utilizarea spaţiilor şcolare.

Standardul 6 -

STRUCTURA

Standardul 11 -

MANAGEMENTUL

RISCULUI

Standardul 23 -

ACCESUL LA RESURSE

145





SMIS 37635

2.Spatii

administrative

2.1.Existenţa, caracteristicile şi

funcţionalitatea spaţiilor

administrative

3. Spaţii

auxiliare

3.1. Existenţa, caracteristicile şi

funcţionalitatea spaţiilor

auxiliare;

3.2. Accesibilitatea spaţiilor

auxiliare;

3.3. Utilizarea spaţiilor auxiliare.

4. Materialele şi

mijloacele de

învăţământ,

auxiliarele

curriculare

4.1. Dotarea cu mijloacele de

învăţământ şi cu auxiliare

curriculare;

4.2. Existenţa şi dezvoltarea

fondului bibliotecii şcolare/

centrului de informare şi

documentare;

4.3. Dotarea cu tehnologie

informatică şi de comunicare;

4.4. Accesibilitatea

echipamentelor, materialelor,

mijloacelor de învăţământ şi

auxiliarelor curriculare

5. Documente

școlare

5.1. Procurarea şi utilizarea

documentelor şcolare şi a actelor

de studii. c) resursele umane

Standardul 2 -


SARCINI

Standardul 3 -

COMPETENŢA,

PERFORMANŢA

Standardul 7 -

OBIECTIVE

Standardul 8 -

PLANIFICAREA

Standardul 9 -

COORDONAREA

Standardul 10 -

146





SMIS 37635

MONITORIZAREA

PERFORMANŢELOR

Standardul 11 -

MANAGEMENTUL

RISCULUI

c) Resursele

umane

1.

Managementul

personalului

1.1. Managementul personalului

didactic şi de conducere;

1.2. Managementul personalului

didactic auxiliar şi personalului

nedidactic.

Standardul 1 - ETICA,

INTEGRITATEA

Standardul 2 -


SARCINI

Standardul 3 -

COMPETENŢA,

PERFORMANŢA

Standardul 4 -

FUNCŢII SENSIBILE

Standardul 5 -

DELEGAREA

Standardul 6 -

STRUCTURA

ORGANIZATORICĂ

Standardul 10 -

MONITORIZAREA

PERFORMANŢELOR

Standardul 11 -

MANAGEMENTUL

RISCULUI

Standardul 16 -

SEMNALAREA

NEREGULARITĂŢILOR

Standardul 18 -

SEPARAREA

ATRIBUŢIILOR

Standardul 19 -

SUPRAVEGHEREA

Standardul 20 -

GESTIONAREA

ABATERILOR

Standardul 21 -

147





SMIS 37635

CONTINUITATEA

ACTIVITĂŢII

Standardul 22 -

STRATEGII DE

CONTROL

EFICACITATE

EDUCAŢIONALĂ

a) conţinutul

programelor de

studiu

1. Oferta

educaţională

1.1. Definirea şi promovarea

ofertei educaţionale;

1.2. Existenţa parteneriatelor cu

reprezentanţi ai comunităţii.

Standardul 3 -

COMPETENŢA,

PERFORMANŢA

Standardul 7 -

OBIECTIVE

Standardul 15 -

IPOTEZE, REEVALUĂRI

Standardul 22 -

STRATEGII DE

CONTROL

b) rezultatele

învăţării

2. Curriculum

2.1.Proiectarea curriculum-ului;

2.2.Realizarea curriculum-ului.

Performanţele

şcolare

1.1.Evaluarea rezultatelor

şcolare.

Standardul 4 -

FUNCŢII SENSIBILE

Standardul 10 -

MONITORIZAREA

PERFORMANŢELOR

2. Performanţele

extraşcolare

2.1. Evaluarea rezultatelor la

activităţile extra-curriculare

(extra-clasă şi extraşcolare).

c) activitatea de

cercetare

ştiinţifică sau

metodică, după

caz

1. Activitatea

ştiinţifică şi

metodică

1.1.Activitatea ştiinţifică;

1.2.Activitatea metodică a

cadrelor didactice.

Standardul 1 - ETICA,

INTEGRITATEA

Standardul 2 -


SARCINI

Standardul 3 -

COMPETENŢA,

PERFORMANŢA

Standardul 22 -

STRATEGII DE

CONTROL

d) activitatea

financiară a

organizaţiei

Activitatea

financiară

1.1. Constituirea bugetului şcolii;

1.2. Execuţia bugetară.

Standardul 4 -

FUNCŢII SENSIBILE

Standardul 11 -

148





SMIS 37635

MANAGEMENTUL

RISCULUI

Standardul 15 -


Standardul 12 -

INFORMAREA

Standardul 13 -

COMUNICAREA

Standardul 14 -

CORESPONDENŢA

Standardul 16 -

SEMNALAREA

NEREGULARITĂŢILOR

Standardul 19 -

SUPRAVEGHEREA

Standardul 22 -

STRATEGII DE

CONTROL

Standardul 23 -

ACCESUL LA RESURSE

Standardul 24 -

VERIFICAREA ŞI

EVALUAREA

CONTROLULUI

Standardul 25 -

AUDITUL INTERN

MANAGEMENTUL

CALITĂŢII

a) strategii şi

proceduri pentru

asigurarea calităţii

Autoevaluarea

instituţională

1.1. Existenţa şi aplicarea

procedurilor de autoevaluare

instituţională

Standardul 8 -

PLANIFICAREA

Standardul 9 -

COORDONAREA

Standardul 15 -


Standardul 17 -

PROCEDURI

Standardul 24 -

VERIFICAREA ŞI

EVALUAREA

CONTROLULUI

Managementul

calităţii la nivelul

organizaţiei

2.1.Existenţa şi aplicarea

procedurile interne de asigurare

a calităţii;

2.2.Dezvoltarea profesională a

personalului

149





SMIS 37635

Standardul 25 -

AUDITUL INTERN

b) proceduri

privind iniţierea,

monitorizarea şi

revizuirea

periodică a

programelor şi

activităţilor

desfăşurate

Revizuirea

periodică a

ofertei şcolare

1.1. Revizuirea ofertei

educaţionale şi a proiectului de

dezvoltare.

c) proceduri obiective şi

transparente de evaluare a

învățării

Optimizarea

procedurilor de

evaluare a

învățării

1.1.Existenţa şi aplicarea

procedurilor de optimizare a

evaluării învățării.

d) proceduri de

evaluare

periodică a

calității corpului

profesoral

1. Evaluarea

corpului

profesoral

1.1.Evaluarea calităţii activităţii

corpului profesoral.

e)accesibilitatea resurselor

adecvate învăţării

STANDARDUL 1 -

ETICA, INTEGRITATEA

STANDARDUL 4 -

FUNCŢII SENSIBILE

Standardul 10 -

MONITORIZAREA

PERFORMANŢELOR

Standardul 16 -

SEMNALAREA

NEREGULARITĂŢILOR

STANDARDUL 19 -

SUPRAVEGHEREA

Standardul 22 -

STRATEGII DE

CONTROL

Standardul 24 -

VERIFICAREA ŞI

EVALUAREA

CONTROLULUI

Accesibilitatea

resurselor

adecvate învățării

1. Optimizarea

accesului la

resursele

1.1.Optimizarea accesului la

resursele educaţionale

Standardul 23 -

ACCESUL LA RESURSE

150





SMIS 37635

educaționale

f).baza de date

actualizată

sistematic,

referitoare la

asigurarea internă

a calității

1. Constituirea şi

actualizarea

bazei de date a

organizaţiei

1.1.Constituirea bazei de date a

unităţii de învăţământ.

Standardul 12 -

INFORMAREA

Standardul 13 -

COMUNICAREA

Standardul 14 -

CORESPONDENŢA

Standardul 16 -

SEMNALAREA

NEREGULARITĂŢILOR

g).transparenţa

informaţiilor de

interes public cu

privire la

programele de

studii şi, după caz,

certificatele,

diplomele şi

calificările oferite

Asigurarea

accesului la

informaţie al

persoanelor şi

instituţiilor

interesate

1.1.Asigurarea accesului la oferta

educaţională a şcolii.

h)funcţionalitatea

structurilor de

asigurare a

calităţii educaţiei,

conform legii

Funcţionarea

structurilor

responsabile cu

evaluarea

internă a calităţii

1.1.Constituirea şi funcţionarea

structurilor responsabile cu

evaluarea internă a calităţii.

Standardul 5 -

DELEGAREA

Standardul 6 -

STRUCTURA

ORGANIZATORICĂ

STANDARDUL 10 -

MONITORIZAREA

PERFORMANŢELOR

STANDARDUL 11 -

MANAGEMENTUL

RISCULUI

Standardul 12 -

INFORMAREA

Standardul 13 -

COMUNICAREA

Standardul 14 -

CORESPONDENŢA

STANDARDUL 15 -


Standardul 16 -

151





SMIS 37635

SEMNALAREA

NEREGULARITĂŢILOR

Standardul 17 -

PROCEDURI

Standardul 18 -

SEPARAREA

ATRIBUŢIILOR

Standardul 21 -

CONTINUITATEA

ACTIVITĂŢII

Standardul 22 -

STRATEGII DE

CONTROL

Standardul 23 -

ACCESUL LA RESURSE

Standardul 24 -

VERIFICAREA ŞI

EVALUAREA

CONTROLULUI

Standardul 25 -

AUDITUL INTERN

Așadar, un sistem este un ansamblu de funcții sau activități derulate în cadrul unei

organizații, cu converg către atingerea obiectivelor acesteia. Misiunea sistemului de control

intern/ managerial este de a optimiza capacitatea administrativă, modalitatea de atingere a

rezultatelor constând în cooperarea tuturor factorilor implicați, de la conducere până la

simplul angajat; implementarea acestuia, ca proces cu intrări și ieșiri, depinzând de coeficienți

aleatorii de influențare. Reducerea acestor variabile atrage după sine îmbunătățirea calității

procesului, acest fapt depinzând, în întregime, de decizia de management a conducerii

organizației/ instituției publice. La nivel operațional accentul cade pe conformarea la

specificațiile standardelor de control intern/ managerial sau la cele de calitate. Prin

comparație, se observă următoarele:

- Standardele de control intern au un caracter general, cu aplicabilitate pe procese, fiind

instrumentul de lucru al managerului/ conducerii instituției;

- Standardele de calitate au un caracter specific, aplicabil activităților cu caracter

specific, reprezintă obligativitatea oricărui angajat;

152





SMIS 37635

- Standardele de calitate și cele de control intern/ managerial nu se suprapun, nu se

înlocuiesc reciproc, ci sunt complementare, viziunea managerială fiind responsabilă de

aplicarea armonioasă a acestora;

- Singura unitate de măsură a performanței este costul calității, opusul fiind reprezentat

de costul neconformării la standard.

153





SMIS 37635

CAPITOLUL 6. Analiza documentară a implementării SCMI la

nivelul MEN

1. Evaluarea mediului de control intern

În ceea ce priveşte evoluţia şi starea actuală a mediului de control intern la M.E.N. s-a

constatat că:

noua structură organizatorică a M.E.N. a fost aprobată prin H.G. nr. 185/16.04.2013,

privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale, cu modificările și

completările ulterioare.

Regulamentul de organizare şi funcţionare în vigoare al acestei instituţii publice a fost

aprobat prin Ordinul nr. nr. 5650/10 octombrie 2011. El trebuie să fie actualizat.

în activitatea de control financiar preventiv propriu din cadrul M.E.N. continuă să se

înregistreze unele deficienţe, din cauza insuficientei coordonări şi monitorizări a acestei

activităţi la nivelul entităţii, a nerespectării în totalitate a cadrului metodologic şi

procedural, precum şi nerespectarea în totalitate a procedurii de control, aspect

evidenţiat şi de intervenţiile controlului financiar preventiv delegat asupra unor proiecte

de operaţiuni, pentru care, în prealabil, controlul financiar preventiv propriu a acordat

viză.

funcţia de audit intern are creat cadrul metodologic şi procedural, necesar, dar faţă de

precedenta misiune de evaluare se constată un regres în procesul de alcătuire a

configuraţiei sistemului de audit intern la nivelul ministerului, atât la nivelul aparatului

central, cât şi la structurile aflate în subordine, precum şi o asigurare insuficientă a

resurselor pentru acoperirea corespunzătoare a nevoilor de audit ale ministerului.

În cadrul prezentei misiuni echipa de auditori a U.C.A.A.P.I. a analizat modul de aplicare a

prevederilor O.M.F.P. nr. 946/2005 privind elaborarea Sistemelor de control/intern managerial,

în cadrul M.E.N.

154





SMIS 37635

În urma verificării modului de constituire a structurii cu atribuţii de monitorizare,

coordonare şi îndrumare metodologică a implementării şi dezvoltării Sistemului de control

intern/managerial (SCI/M), au rezultat următoarele:

prin Ordinul ministrului educaţiei naţionale nr. 6411/28.11.2011, a fost constituită

Comisia de monitorizare, coordonare şi îndrumare metodologică a dezvoltării Sistemului

de control managerial al Ministerului Educaţiei Naţionale, fiind totodată stabilită

componenţa acesteia;

prin acelaşi ordin a fost aprobat şi Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei,

precum şi Programul de dezvoltare a Sistemului de control intern/managerial;

Acestea sunt actualizate periodic, astfel, ultima actualizare a componentei Comisiei, R.O.F.-

ului Comisiei s-a realizat prin Ordinul Ministrului nr. 4115/08.07.2013.

Scopul activităţilor Comisiei îl constituie crearea şi implementarea unui Sistem de control

intern/managerial integrat în cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale.

A fost elaborat şi aprobat (prin Ordinul ministrului nr. 6411/28.11.2011) Programul de

dezvoltare a Sistemului de control intern/managerial pe anul 2011. Acesta cuprinde cele cinci

elemente cheie ale controlului intern/managerial (Mediul de control, Performanţa şi

managementul riscului, Informarea şi comunicarea, Activităţi de control şi Auditarea şi

evaluarea).

Pornind de la aceste elemente, prin Program au fost stabilite un număr de 12 etape de

parcurs, acţiunile propriu-zise, au fost stabiliţi responsabili, cât şi termenele de realizare.

1.1. Stadiul implementării Sistemului de Control Intern/Managerial la 31/12/2012

Stadiul implementării şi dezvoltării Sistemului de control intern/ managerial la M.E.N. a fost

raportat de către M.E.N. prin situaţii trimestriale/semestriale şi anuale, în conformitate

dispoziţiile O.M.F.P. 946/2005, republicat.

În urma autoevaluării la nivelul aparatului central al M.E.N. a rezultat că în anul 2012, cele

25 de Standarde de control intern/managerial se aflau în diferite stadii de implementare, SCMI

fiind parţial conform. În perioada 2012 - 2013, Comisia s-a întrunit într-o singură şedinţă de lucru,

deşi în R.O.F. - ul acesteia este menţionată întâlnirea lunară a membrilor.

Pe baza rezultatelor autoevaluărilor transmise de către ordonatorii secundari şi terţiari de

credite direct subordonaţi şi din analiza Rapoartelor asupra sistemului de control

155





SMIS 37635

intern/managerial transmise ordonatorului principal de credite, rezultă că la nivelul M.E.N., la

sfârşitul anului 2012, situaţia era următoarea:

- în 13 entităţi existau sisteme conforme;

- în 12 entităţi existau sisteme parţial conforme.

Cu prilejul intervenţiei la faţa locului în cadrul misiunii de evaluare s-a analizat stadiul

implementării Standardelor cuprinse în Anexa 1 (Codul Controlului Intern/Managerial) la

O.M.F.P. 946/2005, republicat.

Astfel, a rezultat că la sfârşitul anului 2012, la nivelul aparatului central al M.E.N., erau

implementate (în diferite stadii) toate cele 25 de standarde de control intern/managerial.

În cadrul prezentei misiuni a fost examinat modul şi stadiul implementării standardelor 7;

8; 11 şi 17.

Standardul 7 - Obiective

Au fost stabilite obiectivele generale derivate într-un număr de 15 obiective specifice

M.E.N. Obiectivele, acţiunile, responsabilităţile, termenele, precum şi alte componente ale

măsurilor respective au fost cuprinse în Programe de dezvoltare a sistemelor de control

managerial, elaborate la toate nivelurile.

Standardul 8 - Planificarea

La nivelul aparatului central, pentru a pune în concordanţă activităţile necesare atingerii

obiectivelor, la nivelul fiecărei structuri, a fost întocmit un Plan de implementare. Sunt stabilite

acţiunile planificate în vederea realizării obiectivelor, au fost desemnaţi responsabili, precum şi

termenele de realizare. La elaborarea acestui plan s-a ţinut cont şi de riscurile aferente fiecărei

acţiuni, fiind realizată şi o estimare a riscurilor asociate fiecărei activităţi în parte.

Gradul de structurare a procesului de planificare, de detaliere este destul de complex,

având în vedere mărimea ministerului, cât şi complexitatea şi diversitatea activităţilor.

Standardul 11 - Managementul riscului

La nivelul aparatului central al M.E.N., a fost efectuată o analiză a riscurilor, fiind

identificate un număr important de riscuri în urma inventarierii activităţilor realizate la nivelul

fiecărei direcţii în parte.

Gestionarea riscurilor la nivelul instituţiei este realizată prin înscrierea acestora în Registrul

riscurilor.

156





SMIS 37635

La M.E.N. a fost elaborată o listă a riscurilor identificate pentru fiecare activitate, pe fiecare

direcţie/serviciu în parte. Au fost desemnate persoane responsabile cu gestionarea riscurilor la

fiecare nivel, aceste persoane fiind doar nominalizate, neexistând un act oficial de numire a lor.

În cadrul Ministerului Educației Naționale a avut loc o evaluare a riscurilor la fenomenele

anticorupție. Ulterior, în colaborare cu experți ai Ministerului Administrației și Internelor, a fost

realizată și o activitate de formare a personalului ministerului (câte un reprezentant al fiecărei

direcții) în etapele de identificare a riscurilor.

Riscuri de corupție identificate:

1. nedetectarea actelor/faptelor de corupție în cadrul misiunilor de audit public intern

desfășurate la nivelul MEN și al unităților aflate în subordinea /coordonarea/ sub

autoritatea MEN;

2. neactualizarea în termenul legal a procedurilor ce reglementează activitatea de audit

public intern;

3. neasigurarea pentru toți salariații din cadrul SAI a pregătirii profesionale în domeniul

prevenirii și combaterii corupției;

4. activitatea de control in teritoriu - "cumpărarea" inteligenței;

5. organizarea de concursuri școlare - forme de "favoritism" în organizare - accesul la

subiecte, selectarea comisiilor etc.;

6. selectarea profesorilor pentru comisiile naționale de specialitate sau grupurile de lucru;

7. traficul de influență privitor la elevi sau cadre didactice - transfer, promovare, corigențe,

meditații, încadrare, detașare etc.;

8. nereguli neintenționate - erori, nereguli intenționate – fraude;

9. luarea de decizii în afara deontologiei profesionale și a cadrului funcționarilor publici;

10. primirea de foloase necuvenite;

11. necunoașterea și/sau neinformarea angajaților cu privire la activitățile specifice

desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate

în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

12. interpretarea părtinitoare în cadrul activității de soluționare a petițiilor, datorită

neaplicării adecvate a legislației ca urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp, ori a

legăturilor de rudenie sau afinitate care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește

consemnarea constatărilor, a concluziilor, precum și a măsurilor propuse sau a

răspunsului întocmit ca urmare a soluționării petițiilor, ducând la lezarea

157





SMIS 37635

drepturilor/intereselor petentului/angajaților unităților/instituțiilor de învățământ și a

organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

13. întocmirea incompletă/eronată a răspunsurilor la petiții din cauza suprasolicitării

angajaților ca urmare a barierelor impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea

unor cazuri, inclusiv cazul în care trebuie rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat

de complexitate;

14. sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitat a punctelor de

vedere și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor

specializate din MEN;

15. evaluarea profesională părtinitoare a performanțelor angajaților;

16. emiterea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare;

17. dezvăluirea de informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute

de lege;

18. dezvăluirea de informaţii la care au acces în exercitarea funcţiei publice, dacă această

dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau

drepturile instituţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau

juridice.

19. lipsa resursei umane calificate, vorbitoare în limba minorităților și greutatea păstrării

acesteia, ceea ce duce la coordonarea dificilă a unor activități specifice cum ar fi lucrul la

programele școlare, la elaborarea și traducerea subiectelor pentru examenele naționale.

Asociat acestui risc s-ar putea declanșa fapte de corupție, care țin de păstrarea secretului

subiectelor traduse sau elaborate;

20. slaba comunicare între direcțiile MEN și luarea unor decizii fără consultarea sau fără

informarea prealabilă a direcțiilor;

21. necunoașterea și/sau neinformarea angajaților Corpului de Control cu privire la

activitățile specifice desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a

organismelor aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

22. interpretarea părtinitoare în cadrul activităților de control desfășurate la unități/instituții

de învățământ și la organismele aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea

MEN sau în cadrul activității de soluționare a petițiilor,datorită neaplicării adecvate a

legislației ca urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp,ori a legăturilor de rudenie

sau afinitate care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește consemnarea

158





SMIS 37635

constatărilor, a concluziilor, precum și a măsurilor propuse sau a răspunsului întocmit ca

urmare a soluționării petițiilor,ducând la lezarea drepturilor/intereselor

petentului/angajaților unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în

subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

23. întocmirea incompletă/eronată a rapoartelor/răspunsurilor la petiții din următoarele

cauze: suprasolicitarea membrilor echipelor de control/angajaților Corpului de Control ca

urmare a barierelor impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea unor cazuri care

necesită deplasarea rapidă a salariaților Corpului de Control la distante mari față de locul

de muncă, inclusiv cazul în care trebuie rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat de

complexitate, inclusiv cele care presupun și implicarea altor structuri ale statului: Curtea

de Conturi, Inspecția Muncii, Poliția, Parchetul etc.;

24. evitarea cu bună știință a includerii în planul anual de control a unor unități/instituții de

învățământ,organisme aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

25. prestabilirea unei perioade de rotație a atribuțiilor, ale angajaților Corpului de Control

aflați în funcții sensibile, suficient de mare care să permită apariția unor relații personale

cu angajații unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în subordonare,

coordonarea sau sub autoritatea MEN care pot influența activitatea desfășurată de către

Corpul de Control;

26. sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitata punctelor de

vedere și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor

specializate din MEN.

Standardul 17 - Proceduri

Pentru elaborarea procedurilor pe activităţi Comisia SCI/M a aprobat macheta Proceduri

conform modelului din Anexa 2 la O.M.F.P. 946/2005 cu modificările şi completările ulterioare.

Nu au fost elaborate şi aprobate Procedurile de sistem, prin care să fie descrise activităţile sau

procesele care se desfăşoară ia nivelul tuturor structurilor din minister.

De asemenea, în timpul intervenţiei la faţa locului în cadrul acestei misiuni de evaluare,

echipei de auditori din U.C.A.A.P.I. nu i-au fost prezentate documentele de evidenţă analizate

privind inventarul activităţilor procedurale şi activităţile formalizate în proceduri operaţionale.

Din această cauză, echipa de auditori interni din U.C.A.A.P.I. nu poate formula apreciere

privind stadiul implementării Standardului 17 - proceduri în sistemul M.E.N.

159





SMIS 37635

1.2. Concluziile evaluării. Recomandări pentru MEN

Măsurile privind constituirea Comisiei de monitorizarea, elaborarea şi actualizarea

Programului de dezvoltare a S.C.I.M. în sistemul M.E.N., au fost realizate cu mare întârziere faţă

de momentul adoptării O.M.F.P. nr 946/2005, iar evoluţia acestui proces continuă să înregistreze

întârzieri importante.

Activitatea Comisiei de monitorizare constituită nu este sistematică şi nu se manifestă

suficientă preocupare pentru îndeplinirea atribuţiilor care sunt stabilite prin R.O.F. - ul acestei

Comisii.

Recomandări pentru MEN:

I. Actualizarea în regim de urgenţă a Programului de dezvoltare a SCMI la nivelul M.E.N.,

precum şi Programelor entităţilor şi structurilor din sistemul M.E.N.;

II. Conducerea M.E.N. va dispune măsurile necesare pentru ca activitatea Comisiei de

monitorizare să devină sistematică, prin exercitarea efectivă a atribuţiilor ce i-au fost

stabilite din R.O.F.;

III. Asigurând o bună coordonare şi monitorizare a procesului de dezvoltare a SCMI în

sistemul M.E.N.;

IV. Serviciul de Audit public intern din M.E.N. va cuprinde în Planul de audit intern pe anul

2014 o misiune de evaluare a stadiului implementării SCMI la nivelul M.E.N., verificând

îndeosebi realitatea şi pertinenţa rezultatelor acţiunii de autoevaluare a stadiului de

implementare a SCI/M cu scopul de a oferi conducătorului instituţiei o asigurare obiectivă

privind acest proces, de a identifica aspectele de îmbunătăţit şi de a formula în acest sens

recomandări pertinente;

V. Controlorul financiar preventiv delegat la M.E.N. va intensifica activitatea de consiliere,

oferită din proprie iniţiativă pe problemele procesului de implementare a Standardelor de

control intern/managerial în M.E.N.

160





SMIS 37635

2. Analiza diagnostic a implementării SCMI la nivelul MEN și a structurilor

subordonate

Analiza de față cuprinde evaluarea stadiului de implementare a sistemului de control

intern/ managerial începând cu anul 2010 și până în prezent, la nivelul Ministerului Educației

Naționale, pe baza aspectelor relevante rezultate din activitatea de monitorizare a controlului

intern din unitățile subordonate sau aflate în coordonarea MEN, precum și alte structuri

subordonate prevăzute de HG. Nr. 81/ 5.02.2010 și H.G. nr. 185/ 16. 04. 2013 privind organizarea

și funcționarea Ministerului Educației Naționale cu modificările și completările ulterioare.

Având în vedere strategia de integrare a controlului în responsabilitatea managerială,

analiza de față a avut drept scop determinarea gradului în care au fost implementate structurile

instituționale cu atribuții de monitorizare a Sistemului de Control Intern (SCMI), au fost

dezvoltate și actualizate Programele de Dezvoltare a SCMI, modul în care s-au identificat riscurile

potențiale și au fost adoptate măsurile menite să elimine aceste riscuri, atât în ceea ce privește

gestiunea patrimoniului și a fondurilor publice cât și eficientizarea managementului instituțiilor

publice vizate.

Pornind de la prevederile Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 946/2005,

republicat, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Educației Naționale, la momentul

respectiv MECTS, prin adresa cu nr. 826/04.08.2010, a solicitat din partea tuturor unităților

subordonate, în baza H.G. 81/ 2010, prima situație detaliată referitoare la stadiul de dezvoltare a

controlului intern/ managerial al acestor instituții și elementele specifice acestui proces de

implementare, după cum urmează:

- Actul de numire a structurii cu atribuții de monitorizare a SCMI ( denumire, nr.);

- Existența/ actualizarea programului de dezvoltare a SCMI;

- Actul administrativ de aprobare a programului de dezvoltare ( denumire, nr.);

- Numărul de proceduri elaborate;

- Numărul factorilor de risc identificați;

- Existența colectivelor de autoevaluare;

- Numărul de acțiuni de analiză a modului de risc;

- Numărul acțiunilor de acoperire a riscurilor;

- Numele persoanelor cu responsabilități în analiza riscurilor;

161





SMIS 37635

- Alte elemente ce pot contribui la o apreciere corectă/ realistă a controlului

intern/managerial desfășurat în cadrul instituției.

Scopul acestui proces de monitorizare este definit la pct. 12.2 din Normele metodologice

generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, aprobate prin Ordinul

ministrului finanțelor publice nr. 522/2003, și vizează: evaluarea capacității administrative a

instituțiilor publice de a utiliza fondurile publice, precum și de a administra patrimoniul public în

condiții de legalitate, regularitate, economicitate și eficiență, identificarea și evaluarea riscurilor

asociate actelor de gestiune ale ordonatorilor. Totodată, prin reglementările „Codului intern

cuprinzând Standardele de management/ control intern la entitățile publice, Ministerul

Finanțelor publice/ 2005”, se extinde conceptul de control existent la un cadru conceptual nou,

format din principii generale de bună practică general acceptate pe plan internațional și în

Uniunea Europeană, prin care se dorește crearea unui model de control managerial uniform și

coerent.

Pentru atingerea acestui scop s-au întocmit proceduri operaționale specifice acestor

activități, în conformitate cu prevederile legale în vigoare la data respectivă, stabilirea sistemelor

de control intrând în responsabilitatea managementului fiecărei unități publice și având la bază

standardele elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. În acest context, SCMI se dezvoltă ținând

cont de specificul legal, organizațional, de personal, de finanțare, etc. al fiecărei entități publice

în parte.

Ținând cont de aceste aspecte, monitorizarea din partea MEN a tuturor unităților aflate în

subordine a urmărit dacă entitățile publice vizate au respectat obligația actualizării permanente a

listei actelor normative reprezentative cuprinse în componenta „referințe principale” a fiecărui

standard, dar și modul în care își autoevaluează mediul intern, odată cu identificarea zonelor de

acțiune și a direcțiilor de schimbare. Prin exercitarea funcției de control și prin mijloacele de

control intern aplicate, managerii instituțiilor subordonate constată abaterile de la îndeplinirea

obiectivelor, cauzele care le-au determinat și dispun măsurile ce se impun pentru îndeplinirea

obiectivelor și înlăturarea riscurilor.

Prin raportările periodice, trimestriale inițial, apoi semestriale și anuale, Ministerul

Educației Naționale verifică și gradul de conformare a acestora în raport cu prevederile Ordinului

nr. 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare. În baza acestor prevederi,

controlul managerial intern are drept obiective:

- Realizarea atribuțiilor la nivelul fiecărei structuri în mod economic, eficient și eficace;

162





SMIS 37635

- Protejarea fondurilor publice;

- Respectarea legilor, normelor, standardelor și reglementărilor în vigoare;

- Dezvoltarea unor sisteme de colectare, stocare, actualizare și difuzare a datelor și

informațiilor financiare și de conducere.

2.1. Analiza calitativă a rapoartelor din teritoriu

În urma centralizării la nivelul MEN a datelor din rapoartele transmise periodic de

unitățile subordonate la solicitarea ministerului, se evidențiază următoarele aspecte:

- Principalele aspecte negative cu care se confruntă inspectoratele școlare țin de întârzieri

în rezolvarea solicitărilor de către persoanele autorizate, arhivarea necorespunzătoare,

existând riscul deteriorării și al distrugerii documentelor, ca și finanțarea insuficientă

pentru continuarea investițiilor.

- O mare problemă o constituie reducerea numărului de posturi din aparatul propriu și

blocarea acestora prin acte normative, fapt care determină neîndeplinirea

corespunzătoare a sarcinilor la nivel instituțional din cauza personalului insuficient.

- Toate ISJ-urile au dezvoltat diferite proceduri operaționale, listele variază de la o instituție

la alta; multe dintre procedurile deja elaborate au fost actualizate sau vor fi supuse

actualizării.

- Aproximativ 25% dintre instituțiile care au raportat fac confuzie între activitatea de audit,

managementul calității și standardele de control intern/ managerial introduse prin

Ordinul nr. 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;

- Majoritatea instituțiilor realizează activitatea de audit în baza OG nr. 119/ 1999,

actualizând anual procedurile în conformitate cu OMFP 946/ 2005, republicat;

- Documentele de raportare demonstrează că, la nivelul acestor instituții sunt în

implementare proceduri din sisteme diferite: standarde conforme OMFP 946/2005,

aspecte de asigurare a managementului calității conform unor standarde internaționale și

activități de audit;

- Un sfert dintre instituții au demarat procesul de implementare a SCMI în anul 2010, în

urma adresei MECTS, însa majoritatea ISJ-urilor au constituit relativ recent structuri de

monitorizare, coordonare și îndrumare metodologică a sistemelor proprii de control

intern/ managerial, precum și programe de dezvoltare a SCMI;

163





SMIS 37635

- Majoritatea raportărilor demonstrează că procedurile și registrele de riscuri nu au fost

elaborate în deplină conformitate cu prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu

modificările și completările ulterioare;

- Pentru o apreciere corectă/ realistă a controlului intern/managerial, instituțiile

subordonate au subliniat importanța necesității revizuirii permanente a procedurilor și a

pregătirii continue a personalului.

2.2. Limitări în eficientizarea Sistemului de Control Managerial Intern – Argumente

Cadrul controlului managerial intern este reprezentat printr-un set de politici

instituționale și de proceduri care urmăresc să asigure: disponibilitatea bazelor de date,

protejarea resurselor materiale, promovarea eficienței operaționale, precum și monitorizarea

aderării la politici și direcții de acțiune. Din definiția funcțională a controlului intern rezultă

acțiuni precum: supervizarea managementului, asigurarea că există nivelul adecvat de finanțare

pentru furnizarea serviciilor publice, realizarea tranzacțiilor în spiritul și în limita cadrului

legislativ, practici solide cu practici asumate, obiective instituționale și criterii de performanță.

Controlul managerial intern devine astfel un sistem în care toate acțiunile sunt

monitorizate proactiv, erorile sunt corectate și deficiențele sunt raportate managementului de

top. In acord cu INTOSAI ( Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Control al

Finanțelor Publice), nu este vorba doar despre „un eveniment sau circumstanță, ci de o serie de

acțiuni care se interconectează cu misiunea instituției publice. Aceste acțiuni apar în timpul

operațiunilor instituționale rulate continuu”.

Lipsa acestor politici instituționale și a procedurilor – anume a SCMI- poate genera

probleme precum: 1) operațiuni imorale, neeconomice, ineficiente și ineficace, 2)

deresponsabilizare; 3) activități ilegale; management defectuos, erori, fraude și neregularități.

Situația actuală:

Legislație deficitară;

Nevoia îmbunătățirii metodologiei de evaluare a implementării SCMI;

Lipsa unei platforme care să faciliteze schimbul de bune practici în ceea ce privește

implementarea SCMI la nivelul instituțiilor;

Nivele diferite de implementare la nivelul structurilor subordonate.

164





SMIS 37635

Scopul conceptual al SCMI este de a asigura instituția publică de faptul că resursele sunt

gestionate eficient și ca responsabilitatea este menținută. În acest cadru conceptual,

instrumentele pe care managementul le poate implica, variază în mod larg de la controlul ex ante

până la verificări de rutină, controale de inventar, păstrarea registrelor, raportarea și

monitorizarea. Totuși, noul control managerial este mai mult decât un simplu set de controale

financiare ex ante și de rutină. Se bazează pe un sistem de management al informației, pe

reglementări financiare și proceduri administrative privind evaluarea procesului de luare a

deciziei, eficacitatea investițiilor, contabilitatea și managementul resurselor umane. Implică o

varietate de instrumente pentru asigurarea că politicile și procedurile sunt conforme cadrului

legislativ, precum și asigurarea eficienței și eficacității serviciului public.

Apreciem, în urma analizei datelor furnizate în rapoartele instituțiilor subordonate, că

următoarele aspecte ale SCMI sunt importante pentru eficiența instituțională:

1) Un leadership decisiv care să fie responsabil pentru proiectarea, implementarea,


2) Un design al controlului intern managerial foarte bine gândit și aliniat la obiectivele

instituției;

3) Personal implicat și responsabilizat în propria muncă și care să-și exercite funcțiile în

acord cu politicile instituționale asumate oficial, cu procedurile, reglementările și codul

etic;

4) Identificarea eficientă a riscurilor și a mecanismelor sistemului de monitorizare;

5) Prezența unui audit intern și auditori independenți ca parte a sistemului de control intern

care ar trebui să furnizeze un set de proceduri foarte sigure.

„Controlul intern” și „auditul intern” sunt profund legate și utilizează un set de termeni

îngemănați care, cel mai adesea, sunt inter-schimbabili. Cu toate acestea, există diferențe

funcționale și operaționale între controlul intern managerial și auditul intern care nu au fost

remarcate (voit sau nu) de majoritatea instituțiilor implicate în raportare. Instituțiile care au

raportat periodic au manifestat o repetată „confuzie conceptuală” între cerințele impuse de

activitatea de audit intern și cerințele impuse de OMEFP 946/ 2005, deși, în urma sesizărilor din

partea MECTS - MEN, începând cu februarie 2010, un sfert dintre acestea a demarat procesul de

implementare a sistemului de control managerial/ intern.

Un sistem de control managerial ar trebui să fie compus atât din controale financiare și

non-financiare aplicabile fiecărei faze a procesului de luare a deciziei. În cadrul instituțional,

165





SMIS 37635

devine responsabilitatea echipei de top management ( conducerea instituției) să proiecteze un

modus operandi pentru sistemul de control. Echipa de management ar trebui să prevadă

funcționarea SCMI și să se asigure că informația este transmisă echitabil între actorii principali, în

special în raportul dintre conducerea ministerului, auditorii interni și auditorii externi.

2.3. Înțelegerea problemelor curente ale unităților subordonate MEN

Instituțiile publice supuse raportării, cu unele excepții, ar trebui să-și revizuiască sistemul

de control actual. O analiză detaliată a ceea ce funcționează și ceea ce nu funcționează în

procesele administrativ – financiare ( bugetare și contabile) ar putea oferi indicii folositoare

pentru pașii care ar trebui urmați.

Pe scurt, unele dintre problemele tipice cu care se confruntă structurile subordonate și/

sau aflate în coordonarea ministerului sunt:

(1) Lipsa obiectivelor specifice și a obiectivelor generale care să creeze premiza pentru

eficacitatea realizărilor organizaționale;

(2) „Ambiguitatea” cadrului legislativ care guvernează structurile de control;

(3) Lipsa unor reguli de etică a muncii și a persoanelor specializate în implementarea SCMI;

(4) O ineficientă delegare a responsabilității pe vertical, cât și pe orizontală;

(5) Întârzierile procedurale care determină întârzieri în realizarea sarcinilor de lucru;

(6) Inerția și lipsa motivării.

Identificarea riscurilor și monitorizarea procedurilor la nivel intern instituțional sunt, de

asemenea, aspecte care nu pot fi evitate în această analiză. O astfel de activitate complexă ar

trebui realizată de consultanți profesioniști care să fie, în mod normal, contractați de structurile

administrative menționate.

2.4. Înțelegerea noțiunii de „risc”la nivel instituțional

Un control intern eficient este un proces dinamic în care managementul instituției ar

trebui alertat în mod continuu în legătură cu riscurile care apar în diversele etape ale sale și cu

măsurile de acoperire a acestora. Evaluarea riscurilor este de aceea esențială în SCMI, deoarece

împuternicește managementul de top să identifice și să elimine riscurile potențiale. Fără

recunoașterea potențialului distructiv al riscurilor, sistemul de management financiar al

instituțiilor subordonate MEN ar putea rămâne vulnerabil atât la circumstanțele externe (ex:

166





SMIS 37635

șocuri economice, devaluare monetară, inflație crescută, modificarea politicilor guvernamentale

privind taxarea), cât și la circumstanțele interne (ex: deficit bugetar, neregularități în alocarea

fondurilor sau excesul de cheltuieli în proiectele capitale).

Riscurile identificate și enumerate de structurile subordonate sau aflate în coordonarea

MEN variază de la o instituție la alta, precum și de la un set de circumstanțe la altul. Cu toate

acestea, există riscuri general acceptate care apar în orice tip de instituție – fie aceasta

universitate, club sportiv, inspectorat școlar general sau bibliotecă centrală universitară – cum ar

fi corupția, aplicarea greșită sau incorectă a unor măsuri, erori sistemice sau individuale,

management defectuos, aplicarea ineficientă a bugetului și a delegării de responsabilitate,

viziune managerială mărginită, monitorizare insuficientă, precum și variate eșecuri în exercitarea

puterii bugetare sau în generarea unor informații credibile.

Un răspuns foarte precis pentru acoperirea efectelor negative ale riscurilor identificate la

nivelul instituțiilor vizate ar fi dezvoltarea la nivel instituțional a unui sistem foarte sigur de

evaluare a riscurilor. Răspunsul variază de la eliminarea riscurilor și a cauzelor acestora până la

tratarea riscurilor sau chiar tolerarea lor până la un anumit grad. În concluzie, este

responsabilitatea conducerii instituțiilor publice care fac obiectul acestei analize să determine:

1) Severitatea riscurilor;

2) Dorința reală a instituției de a se confrunta cu riscurile identificate;

3) Magnitudinea răspunsului;

4) Rezultatele așteptate în procesul de acoperire/prevenire a viitoarelor riscuri.

Odată cu implementarea controlului managerial, din analiza riscurilor asociate fiecărei

activități s-ar putea descoperi ab initio eventualele distorsiuni, anomalii, disfuncții. Acest lucru ar

permite luarea măsurilor rectificative din timp, evitându-se astfel agravarea unor stări de lucru

negative. Prin descoperirea și tratarea cauzelor înaintea tratării efectelor, s-ar putea elimina

condițiile care sunt propice apariției sau favorizării prejudiciilor, pagubelor, fraudelor.

Nu este suficient ca persoanele care ocupă o funcție de conducere în cadrul instituțiilor, la

orice nivel s-ar afla, să înțeleagă bine în ce constă controlul managerial și instrumentarul cu care

operează acesta. Ele trebuie să știe cum să acționeze pentru a-l proiecta și reproiecta mereu și

pentru a-l implementa. Există, în acest scop, o metodă verificată care poate fi urmată. Metoda

este, în esență, o abordare în funcție de riscuri, care se aseamănă cu metodologia de

management a riscului, dar nu se identifică cu aceasta. Ex: Fiecare unitate în parte care

intenționează să atingă anumite obiective, își stabilește activitățile și metodele care conduc la

167





SMIS 37635

realizarea scopurilor propuse și în același timp caută să identifice cât mai multe dintre

„amenințările” care ar putea împiedica realizarea dezideratului, pentru a putea lua din timp

măsurile necesare. Conform acestei abordări, riscul reprezintă incertitudinea în atingerea

obiectivelor dorite și trebuie privit ca o combinație între probabilitate și impact. Așadar, această

perspectivă propune o analiză a tuturor activităților în funcție de riscuri.

2.5. Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status – quo” si noua cultură

organizațională determinată de implementarea SCMI

I) Probleme cheie identificate în procesul de schimbare a STRUCTURII organizaţionale:

Lipsa de viziune in alinierea sistemelor organizaţionale la schimbările necesitate de

prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;

Resurse limitate.

II) Probleme cheie identificate în schimbarea CULTURII organizaţionale:

Planificarea carierei;

Estimarea performanţelor;

Dezvoltarea programelor de formare şi învăţare continuă;

Managementul recompenselor ( compensări şi beneficii);

Promovare şi delegare;

Separarea atribuţiilor.

III) Probleme cheie identificate în procesul de schimbare organizaţională prin ÎNVĂȚARE:

Pentru managementul de top:

Necunoaşterea principiilor schimbării/ modernizării instituţionale implicite prin

implementarea SCMI;

Apelarea la soluţiile rapide;

Neaprecierea importantei leadership-ului;

Ignorarea problemelor angajaţilor;

Lipsa programelor de formare în problematica SCMI

Lipsa credibilităţii în formatori.

Pentru angajaţi:

Sentimentul lipsei de control asupra situaţiilor;

168





SMIS 37635

Sentimentul lipsei de direcţie;

Responsabilităţi mari versus timp disponibil;

Incertitudine;

Mari aşteptări pentru sine;

Preferinţa pentru status-quo.

IV) Probleme identificate referitor la componenta STRATEGIE:

Strategiile organizaționale elaborate nu prevăd sisteme coerente de evaluare și

monitorizare a rezultatelor;

Lipsa unei viziuni unitare atât la nivel central cât și la nivelul structurilor subordonate;

Necesitatea dezvoltării unui sistem unitar de criterii, indicatori și proceduri printr-o

riguroasă colectare a datelor, astfel încât SCMI să fie transparent iar măsurile de

corijare/ adaptare să fie optimizate.

V) Probleme identificate referitor la componenta SISTEM:

Infrastructura și resursele din sistemul de învățământ sunt de slabă calitate;

Resursa umană din sistemul de învățământ îmbătrânește îngrijorător;

Necesitatea de a consolida capacitatea managerială a Ministerului Educației

Naționale, a inspectoratelor școlare și a unităților conexe;

Necesitatea implementării unui sistem informatizat de management al informației.

VI) Probleme identificate referitor la componenta STAKEHOLDERI ( factori implicați):

Necesitatea dezvoltării unui parteneriat instituțional la nivel național;

Absența unor evaluări ex-ante

Implicare scăzută în dezvoltarea unui sistem de monitorizare și evaluare;

Slaba eficiență a mecanismelor de asigurare a răspunderii ( cine este responsabil,

pentru ce și în fața cui);

Schimbarea rolurilor vechi cu cele noi conduc fie spre goluri, fie spre suprapuneri,

inclusiv la nivelul sistemului educațional.

VII) Probleme identificate referitor la componenta ABILITĂȚI CĂPĂTATE:

Insuficiența resurselor umane calificate în implementarea SCMI;

Insuficiența resurselor calificate pentru consilierea;

Lipsa unei stimulări adecvate în ceea ce privește participarea la programe de formare

pe tematica SCMI a personalului din structurile subordonate MEN;

Insuficienta promovare a culturii manageriale în învățământul preuniversitar;

169





SMIS 37635

Lipsa de direcție strategică la nivelul managementului de top în învățământul

preuniversitar;

Inițiativă scăzută în derularea unor programe de reconversie profesională adecvate

tipului de intervenție structurală;

Lipsa capacității manageriale ( capacitate de planificare, responsabilitatea alocărilor,

etc.);

Dificultăți în trecerea de la proiectare a SCMI la implementare;

Incoerență în implementare;

Prea multă teoretizare și prea puțină practică în implementare.

VIII) Probleme identificate referitor la componenta Implementare de politici naționale:

În sistemul de învățământ a avut loc o deconcentrare ( delegare a autorității de

decizie la nivelurile ierarhice inferioare – inspectorate și unități școlare) și nu o

descentralizare care presupune o relație mult mai consistentă cu comunitatea locală și

care să favorizeze o implementare eficientă a prevederilor OMFP 946/ 2005,

republicat;

Delegarea de autoritate la nivel local a fost realizată înaintea pregătirii adecvate a

personalului pentru asumarea noilor responsabilități ce fac obiectul OMFP 946/ 2005,

republicat;

Lipsa de stimulente și de răspundere pentru introducerea măsurilor de reforma și

pentru implementarea standardelor de control intern/ managerial, implicit: aceasta

situație este percepută ca o încărcare suplimentară pentru care nu există stimulente și

recompense;

Sistemul de comunicare a datelor în interiorul sistemului educațional este în

continuare deficitar, nu exista o strategie de comunicare a informațiilor la nivel inter –

instituțional.

Dependența ISJ-urilor de situația economică a județelor;

Creșterea decalajelor între regiuni și județe cu consecințe în ceea ce privește

implementarea uniformă a SCMI;

Construirea bugetelor locale nu este nici transparentă și nici predictibilă, ceea ce

limitează capacitatea administrației locale de a-și asuma responsabilități manageriale

și de proiectare strategică.

170





SMIS 37635

2.6. Acţiuni recomandate

Realizarea unei analize a mediului extern (PEST) şi evaluarea impactului acestuia asupra

instituţiei;

Identificarea viziunii, misiunii instituţionale şi a principiilor călăuzitoare;

Identificarea obiectivelor strategice şi a rezultatelor aşteptate;

Consultarea tuturor factorilor de decizie (stakeholderi) relevanţi;

Analizarea impactului legislaţiei asupra instituţiei;

Identificarea celor mai potrivite planuri, politici şi practici care să susţină realizarea

obiectivelor strategice ale instituţiei;

Identificarea celor mai bune practici în folosirea eficienta a resursei umane;

Realizarea unei revizuiri a sistemului de recrutare şi selecţie;

Determinarea structurii instituţionale potrivite pentru susţinerea obiectivelor strategice care

vizează modernizarea;

Analizarea structurii posturilor ( competenţe, abilităţi, responsabilităţi şi activităţi) în baza

activităţilor cheie;

Dezvoltarea unei planificări a RU cerute de procesul de modernizare instituţională;

Compilarea profilurilor, desemnarea grupurilor de lucru, inventarierea competenţelor

curente şi a celor necesitate, identificarea lipsurilor în stabilirea noilor responsabilităţi;

Evaluarea practicilor de recrutare şi selecţie în lumina obiectivelor strategice care vizează

modernizarea instituţională;

Dezvoltarea şi implementarea unui cadru de competenţe comprehensiv (cu o analiză

amănunţită a nevoii de formare);

Implementarea unei strategii de leadership;

Adoptarea sau clarificarea nivelurilor ocupaţionale sau categoriilor de clasificări;







171





SMIS 37635

2.7. Concluziile analizei diagnostic

Nu toate instituțiile publice subordonate direct sau aflate în coordonarea Ministerului

Educației Naționale au capacitatea și personalul format din punct de vedere profesional să-și

asume noile responsabilități asociate cu SCMI. Multe dintre instituțiile vizate se luptă să facă față

proceselor bugetare ineficiente odată cu tehnicile perimate de contabilitate și de planificare.

Diferențele de capacitate administrativă a instituțiilor din teritoriu determină diverse obstacole

în încercarea de a implementa sisteme de control managerial intern eficiente. De exemplu, ISJ-

urile din orașele mari par a fi mai pregătite să se implice în practicile și procedurile de control

managerial intern din moment ce au un mai mare acces la surse de venit ( ex. parteneriate public

– privat, fonduri structurale atrase prin proiecte) și o capacitate administrativă mai puternică.

Instituțiile din orașele mai mici (considerând capacitatea financiară totală și populația) se

confruntă în mod continuu cu probleme de bază precum deficite bugetare, disponibilizări, lipsa

personalului calificat sau numărul redus de angajați față de necesitățile instituționale, etc.

Având în vedere tocmai structurile administrative mici (ex: unitățile conexe ale ISJ-urilor)

care nu sunt în stare să-și proiecteze și să-și dezvolte sisteme de control managerial eficiente, ar

trebui prevăzute soluții alternative ca, de exemplu:

Întărirea și clarificarea atribuțiilor structurilor responsabile de coordonarea și sprijinirea

metodologică a implementării SCMI;

Responsabilizarea managementului de la toate nivelurile instituțiilor publice prin

asumarea directă a obiectivelor și acțiunilor cerute de implementarea SCMI în cadrul unor

documente de tip „declarație de conformitate”;

Optimizarea circuitelor și fluxurilor informaționale din interiorul unităților subordonate

MEN, ierarhizarea competențelor de decizie, reducerea numărului și volumului

documentelor, standardizarea acestora;

Întărirea furnizării de expertiză, de a sprijini și pregăti structurile interne ale instituțiilor

publice, de a contracta servicii externe acolo unde este cazul, de a asigura coerența și

interoperabilitatea întregului sistem, precum și de a verifica și oferi recomandări

instituțiilor publice;

Modificarea OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;

Clarificarea componentei de monitorizare și evaluare;

172





SMIS 37635

Îmbunătățirea comunicării dintre secretariatele SCMI prin crearea unei platforme

electronice de discuții.

Anexe:

Chestionarul de autoevaluare a stadiului de implementare a standardelor de control

intern/managerial

Situația sintetică a rezultatelor autoevaluării

Raportul asupra sistemului de control intern/managerial

Raportare SCMI sem I 2009

Implementarea SCMI la nivelul subordonatelor 2010

Notă informativă MECI 2010

Plan de implementare a SCMI la nivelul MECTS

Programul reactualizat de dezvoltare a SCMI la nivelul MECTS

Raport SCMI trim. I 2010

Situații SCMI trim. IV 2010

OMECTS 6411-28.11.2011 și planuri

Ordin pentru aprobarea Comisiei de monitorizare și îndrumare metodologică nr. 3910 din

2011

Precizări bună practică 2011

Raportări structuri subordonate 2011

Situație raportări teritoriu iulie 2011

Situație centralizatoare, trimestrială iulie 2011

Autoevaluare SCMI doc final 2012

Aviz consultativ 2012

Raportare SCMI trim. 1 2012

Situație centralizatoare, trimestrială 25 iulie 2012

001 Obiectivul General MECTS

173





SMIS 37635

3. Concluzii și recomandări de îmbunătățire privind implementarea SCMI la

nivelul MEN

Blocaje și riscuri în implementarea SCMI așa cum reies din analiza documentară

A) Probleme la nivelul capacității administrative a MEN

La nivelul MEN, în anul 2014, au putut fi identificate următoarele probleme:

1) Misiunea și Valorile organizației:

a) Direcţiile nu sunt implicate de manieră regulată şi consistentă în procesul de stabilire a

obiectivelor MEN.

b) Direcţiile nu sunt implicate în sesiuni de consultare privind analiza obiectivelor MEN

(asemenea întâlniri formalizate nu reprezintă o cutumă organizaţională în MEN).

2) Managementul organizaţional:

a) Blocarea posturilor la nivelul MEN determină o încărcare prea mare cu sarcini a

personalului existent (insuficiența personalului);

b) Bugete prea mici;

c) Lipsa stimulentelor (extrinseci) pentru performanță (problema salariilor mici) ;

d) Absența unei forme instituționalizate de comunicare inter-departamentală a problemelor

şi identificare a potenţialelor soluţii;

e) Cooperare inter-departamentală deficitară;

f) Inexistența unei unități de analiză/cercetare care să furnizeze suportul științific necesar

activității direcțiilor.

3) Resursele organizaţionale:

a) Deficit de personal;

b) Deficit în actualizarea informațiilor cu care se lucrează;

c) Deficit în formarea personalului. Sunt necesare cursuri specifice si transversale;

d) Necesitatea introducerii unor stimulente extrinseci precum bonusurile de performanță;

e) Limitarea politizării în angajare.

4) Evaluarea şi monitorizarea:

Necesitatea introducerii de criterii de evaluare potrivit performanței organizaționale.

Lipsa unor proceduri clare de cuantificare a livrabilelor organizaţionale poate genera ineficienţă,

174





SMIS 37635

iar blocajele generate de fluctuaţia forţei de muncă şi necalificarea acesteia accentuează starea

de lipsă de performanţă.

5) Comunicarea şi coordonarea organizaţională:

La nivelul MEN, nu există o practică a comunicării formale ori informale inter-

departamentale şi nici o formă instituţionalizată de coordonare interdepartamentală. Existenţa a

două niveluri de management educaţional (central şi judeţean) creşte gradul de eşec al

coordonării în lipsa unor mecanisme clare, neunivoce de comunicare.

6) Imaginea instituţională:

a) La nivelul MEN apar rar şi neregulat, sesiuni de diseminare (internă şi externă) a

activităţilor de succes.

b) La nivelul MEN, sesiunile de diseminare (internă şi externă) a bunelor practici sunt

organizate foarte rar şi neregulat.

c) Realizarea de elemente de identificare vizuală pentru MEN şi campanii de promovare a

rezultatelor MEN sunt considerate activităţi necesare creşterii impactului social al MEN şi

indirect, motivării personalului MEN.

Având în vedere problemele identificate, proiectul de Strategie de modernizare a MEN11

identifică ca principale puncte slabe la nivelul instituției:

absența unei abordări manageriale orientate spre rezultate, un proces de ierarhizare și

stabilire a obiectivelor instituționale defectuos

comunicare interdepartamentală deficitară,

dificultăți de coordonare a politicilor sectoriale

managementul procesului de training

fragmentare a structurii și suprapuneri de atribuții între departamente.

B) Riscuri identificate la nivelul departamentelor MEN:

- Nedetectarea actelor/ faptelor de corupție în cadrul misiunilor de audit public intern

desfășurate la nivelul MEN și al unităților aflate în subordinea / coordonarea/ sub autoritatea

MEN;

11 Strategia de modernizare și consolidare a capacității adminsitrative a Ministerului Educației Naționale – versiune septembrie

2014

175





SMIS 37635

- Neactualizarea în termenul legal a procedurilor ce reglementează activitatea de audit public

intern;

- Neasigurarea pentru toți salariații din cadrul SAI a pregătirii profesionale în domeniul

prevenirii și combaterii corupției;

- Activitatea de control în teritoriu - "cumpărarea" inteligenței;

- Organizarea de concursuri școlare - forme de "favoritism" în organizare - accesul la subiecte,

selectarea comisiilor etc.;

- Selectarea profesorilor pentru comisiile naționale de specialitate sau grupurile de lucru;

- Traficul de influență referitor la elevi sau cadre didactice - transfer, promovare, corigențe,

meditații, încadrare, detașare etc.;

- Nereguli neintenționate - erori, nereguli intenționate – fraude;

- Luarea de decizii în afara deontologiei profesionale și a cadrului funcționarilor publici primirea

de foloase necuvenite;

- Necunoașterea și/sau neinformarea angajaților DGMRURȘ cu privire la activitățile specifice

desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în

subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

- Interpretarea părtinitoare în cadrul activității de soluționare a petițiilor, din cauza neaplicării

adecvate a legislației ca urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp, ori a legăturilor de

rudenie sau afinitate care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește consemnarea

constatărilor, a concluziilor, precum și a măsurilor propuse sau a răspunsului întocmit ca

urmare a soluționării petițiilor, ducând la lezarea drepturilor/intereselor petentului/angajaților

unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau

sub autoritatea MEN ;

- Întocmirea incompletă/eronată a răspunsurilor la petiții din cauza suprasolicitării angajaților

ca urmare a barierelor impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea unor cazuri,

inclusiv cazul în care trebuie rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat de complexitate;

- Sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitat a punctelor de vedere

și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor specializate din MEN ;

- Evaluarea profesională părtinitoare a performanțelor angajaților DGMRURȘ;

- Emiterea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare;

- Dezvăluirea de informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de

lege ;

176





SMIS 37635

- Dezvăluirea de informaţii la care au acces în exercitarea funcţiei publice, dacă această

dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau

drepturile instituţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau

juridice;

- In cadrul direcției am identificat riscul privind lipsa resursei umane calificate, vorbitoare în

limba minorităților și imposibilitatea păstrării acesteia, ceea ce duce la coordonarea dificilă a

unor activități specifice, cum ar fi lucrul la programele școlare, la elaborarea și traducerea

subiectelor pentru examenele naționale. Asociat acestui risc s-ar putea declanșa fapte de

corupție, care țin de păstrarea secretului subiectelor traduse sau elaborate. CNEE a elaborat o

serie de proceduri în acest sens;

- Un alt risc identificat este cel legat de slaba comunicare între direcțiile MEN și luarea unor

decizii fără consultarea sau fără informarea prealabilă a direcției;

- Necunoașterea și/sau neinformarea angajaților CCM cu privire la activitățile specifice

desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în

subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

- Interpretarea părtinitoare în cadrul activităților de control desfășurate la unități/instituții de

învățământ și la organismele aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN sau

în cadrul activității de soluționare a petițiilor, din cauza neaplicării adecvate a legislației ca

urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp, ori a legăturilor de rudenie sau afinitate

care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește consemnarea constatărilor, a concluziilor,

precum și a măsurilor propuse sau a răspunsului întocmit ca urmare a soluționării petițiilor,

ducând la lezarea drepturilor/intereselor petentului/angajaților unităților/instituțiilor de

învățământ și a organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

- Întocmirea incompletă/eronată a rapoartelor/răspunsurilor la petiții din următoarele cauze:

suprasolicitarea membrilor echipelor de control/angajaților CCM ca urmare a barierelor

impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea unor cazuri care necesită deplasarea

rapidă a salariaților CCM la distante mari față de locul de muncă, inclusiv cazul în care trebuie

rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat de complexitate, inclusiv cele care presupun și

implicarea altor structuri ale statului: Curtea de Conturi, Inspecția Muncii, Poliția, Parchetul

etc.;

- Evitarea cu bună știință a includerii în planul anual de controla unor unități/instituții de

învățământ, organisme aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;

177





SMIS 37635

- Prestabilirea unei perioade de rotație a atribuțiilor, ale angajaților CCM aflați în funcții

sensibile, suficient de mare care să permită apariția unor relații personale cu angajații

unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau

sub autoritatea MEN care pot influența activitatea desfășurată de către CCM;

- Sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitata punctelor de vedere

și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor specializate din MEN ;

- Evaluarea profesională părtinitoare a performanțelor angajaților CCM;

- Emiterea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare;

- Dezvăluirea de informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de

lege.

Mediul de control reprezintă temelia întregului sistem de control intern. El asigură

disciplina şi structura din cadrul organizației, precum şi climatul care influenţează calitatea

generală a controlului intern. El are influenţe majore asupra modului de instituire a strategiei, a

obiectivelor şi a felului în care se structurează activităţile ce se vor desfășura ulterior. Deși este

un element principal care determină aplicarea celorlalte componente ale sistemului de control

intern/managerial, în cadrul acțiunilor desfășurate, totuși există probleme în implementare.

Cele mai multe dintre abateri au fost cele de la standardul „Funcţii sensibile”, mai ales că

există reticență în a identifica funcțiile sensibile chiar în entitățile din administrația publică

centrală, datorită interpretării proprii a obligativității de instituire a unui plan de rotație a

personalului.

Controlul intern/managerial vizează în esența lui progresele înregistrate de entitate în

îndeplinirea obiectivelor sale și nu doar executarea unor inspecții sau controale, care reprezintă

doar o parte a acestuia. Controlul intern presupune deci, o evoluție continuă, în funcție de

obiectivele entității, fiind caracterizat de etapele de proiectare, implementare și dezvoltare.

Reiese astfel faptul că entitățile publice trebuie să stabilească un set de obiective pe care

își propun să le îndeplinească. Ca și la nivelul întregii administrații, și la nivelul MEN nu s-a realizat

încă o legătura coerentă între misiune, strategia de modernizare, stabilirea obiectivelor generale,

a obiectivelor specifice, a activităților, a atribuțiilor și responsabilităților din fișa postului,

elaborarea indicatorilor de performanță pentru măsurarea gradului de realizare a obiectivelor ce

trebuie îndeplinite. Acest fapt duce de la bun început la o percepție greșită a implementării

sistemului de control intern/managerial, care are ca scop principal evaluarea riscurilor în

178





SMIS 37635

îndeplinirea acestor obiective și introducerea acelor activități de control care pot conduce la

diminuarea sau eliminarea acestora. De asemenea, obiectivele stabilite nu au fost definite în

totalitatea lor în mod exact/specific, măsurabile, necesare/de atins, realiste și cu termene de

îndeplinire/realizare precise (SMART).

Unul dintre cele mai importante standarde pe care auditorii publici externi îl evaluează

sub aspectul implementării în entitatea verificată este „Managementul riscului”. Dacă riscurile

din entitate s-ar regăsi și ar fi definite corect în documentul „Registrul riscurilor”, atunci

activitatea proprie de verificare s-ar desfășura într-un mod mult mai rapid. In general, sistemul

de management al riscurilor existent în diferite entități nu contribuie la îmbunătățirea eficienței

și eficacității activităților și nu furnizează o abordare sistematică care să permită conducerii să-și

concentreze atenția și resursele de care dispune asupra anumitor arii de risc semnificative pentru

operațiunile pe care le desfășoară. La nivelul MEN s-a reușit inventarierea riscurilor privind

corupția, deși nu acesta este unul dintre cele mai importante riscuri ce pot apărea în cadrul

activităților vulnerabile desfășurate.

Recomandări pentru implementarea sistemelor de control managerial intern.

Exemple de bune practici în domeniul SCMI

De ce avem nevoie de control intern?

Controlul intern permite atingerea obiectivelor instituției si responsabilizarea personalului

(accountability). Controlul intern este o componentă integrantă a managementului organizaţiei,

prin care se asigură că următoarele obiective sunt atinse în mod rezonabil:

Eficienţa şi eficacitatea operaţiunilor;

Autenticitatea raportărilor financiare;

Conformitate cu legi şi regulamente.

Exista cinci standarde ale controlului intern aplicabile în departamentele şi agenţiile federale din

SUA:

Mediul de control

Evaluarea riscurilor

Activităţi de control

179





SMIS 37635

Informare şi comunicare

Monitorizare

Standardele revizuite ale Comisiei Europene - au intrat în vigoare începând cu 01.01.2008:

Standardele s-au redus de la 24 la 16 pentru:

a întări efectivitatea demersurilor privind controlul intern;

a simplifica demersul şi a face mai accesibil personalului ;

a creşte calitatea mediului de control intern.

Standardele revizuite ale Comisiei Europene - 6 blocuri de standarde:

Misiune şi valori (2)

Resurse umane (2)

Planificare şi managementul riscurilor (2)

Operaţiuni şi activităţi de control (5)

Informare şi raportări financiare (2)

Evaluare şi audit (3)

Întocmirea a câte o fişă pentru fiecare standard după modelul CE:

1. Rezultatul standardului

2. Cerinţe

3. Întrebări de verificare a implementării standardului

Întrucât pentru direcţii nu toate standardele sunt la fel de importante, se poate face o

ierarhizare ale acestora după modelul CE:

Analiza situaţiei actuale (pe baza întrebărilor de verificare - 3)

Fişa de standard (cerinţe - 2)

To Do List (Obiective -> Activităţi).

Raportarea de realizări pentru a atinge standardele ar trebui să aibă la bază întrebările de

verificare (3) şi confruntarea situaţiei existente cu cerinţele standardului (2). Există practica

internaţională a semnării unei “declaraţii de conformitate” cu standardele controlului intern la

sfârşitul anului de către fiecare director. Declaraţia de conformitate ar trebui să includă

realizările, neconformităţile şi cauzele acestora, precum şi un plan de acţiune pentru înlăturarea

deficienţelor.

180





SMIS 37635

CAPITOLUL 7. Studii de caz

BULGARIA

1. Aspecte introductive

Republica Bulgaria are tradiție în domeniul controlului. Precum Romania, înainte de

aderarea la UE, Bulgaria a fost nevoită să își asume angajamentele stipulate în Capitolul 28 legat

de acquis-ul European.

Actul de control financiar intern a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2001, impunând

contabilitatea managerială și auditului intern în entitățile publice. Legea a impus un model

centralizat de Control Financiar Public Intern (CFPI) și a pus bazele Agenției de Control Public

Financiar Intern. În anul 2002 a fost stabilit Consiliului privind CFPI, care a avut responsabilitatea

pentru controlul și coordonarea tuturor măsurilor legate de CFPI. După închiderea capitolului 28 -

"Control financiar"- în 2002, s-au făcut modificări considerabile în domeniul managementului

financiar, a controlului și auditului intern, încorporând standarde internaționale. Echipa de

gestionare, responsabilă pentru CFPI în Republica Bulgaria, a trecut printr-o dezvoltare a viziunii

în ceea ce privește elementele de CFPI, printr-un dialog constructiv cu instituțiile Comisiei

Europene și cu SIGMA. Noile proiecte de reglementare privind fondurile structurale și de

coeziune, care rezultă din aceste modificări în domeniul financiar de gestionare și control a

determinat, de asemenea, reconsiderarea abordării cu privire la sistem de CFPI.

Direcția de Control Intern recunoaște că trecerea la un sistem de control intern a fost

dificilă. Guvernul Bulgariei a luat măsuri adecvate, organizând întâlniri periodice cu șefii unităților

interne de audit din cadrul ministerelor pentru furnizarea de informații valoroase și crearea unui

sentiment de proprietate în rândul comunității de audit intern. Toate acestea au implicat un efort

substanțial de pregătire.

181





SMIS 37635

Conform OECD12, reformele de contabilitate și de audit intern sunt bine concepute;

provocarea stă în punerea lor în aplicare. Este nevoie de timp până când clienții și profesioniștii

de audit intern vor căpăta experiență și îți vor înțelege rolurile respective. Colaborarea continuă

între Oficiul Național de Audit și auditorii interni ar trebui să conducă la îmbunătățirea serviciilor

publice în Bulgaria. Mai mult decât atât, consolidarea culturii de management din cadrul

ministerelor de resort este esențială pentru o mai mare responsabilizare a personalului legat de

performanța entității în care operează. Experții OECD consideră că accentul trebuie pus pe

remunerarea în funcție de performanță.

OECD conclude că executarea bugetului în Bulgaria rămâne concentrată, în primul rând,

pe legalitatea și corectitudinea de intrări bugetare. Cultura birocrației nu a îmbrățișat încă ideea

de management asupra performanței programului și a rezultatelor. Ca bugetul programului sa fie

pus în aplicare, ar trebui luate măsuri pentru a transfera și descentraliza o mai mare

responsabilitate bugetară, pentru a instrui managerii, și pentru a reduce controlul centralizat.

Raportarea bugetara ar trebui să pună accent pe rezultatele programului într-o mai mare

măsură decât se întâmplă în prezent.

2. Mediul de control

Reforma legislativă în domeniul managementului intern a fost promovată de către

Ministerul Finanțelor. Acesta este și președintele Consiliului pentru Reformă Administrativă.

Agenția Publică de Inspecție Financiară, Agenția Executivă de Audit a Fondurilor UE, Direcția de

Buget, Direcția de Trezorerie și Direcția de Cheltuieli ale Statului raportează tot Ministrului

Finanțelor.

Schimbări legislative: Legea Administrației modificată în decembrie 2010, Clasificarea

Unificată a Funcțiilor în cadrul Administrației și Legea privind Procedurile Bugetului de Stat,

modificată ultima dată în 2008. Consiliul de Miniștri a emis un decret în august 2009 prin care a

înființat Consiliul pentru Reformă Administrativă drept organism consultativ al Consiliului de

Miniștri, care urma să coordoneze politica guvernamentală privind managementul administrației

publice generale.

12 http://www.oecd.org/countries/bulgaria/46051594.pdf

182





SMIS 37635

În 2006, Adunarea Națională a adoptat Legea privind Managementul și Controlul

Financiar în Sectorul Public (LMCFSP), Legea privind Auditul Intern în Sectorul Public (LAISP) și

Legea privind Inspecția Financiară Publică (LIFP). Se diferențiază astfel responsabilitățile privind

controlul, ale managerilor organizațiilor publice de cele ale auditorilor interni și ale inspectorilor

financiari publici. Conform acestei legislații, managerii organizațiilor publice sunt responsabili

pentru îndeplinirea obiectivelor organizațiilor prin gestionarea fondurilor publice într-o manieră

legală, economică, eficientă și eficace. În acest scop, ei trebuie să asigure funcția de audit intern.

Și alte forme de legislație, cum ar fi Legea privind Procedurile Bugetului de Stat, Legea

privind Bugetele Municipale și Legea privind Banca Națională Bulgară, identifică responsabilitatea

unității economice de a stabili și opera sisteme de management și control financiar, precum și de

a actualiza și raporta situația acestora. Procedura bugetară începând din 2007 include elaborarea

de proiecte de buget în format de program. Acest lucru implică formularea de politici, programe,

obiective și activități și face parte din implementarea responsabilității manageriale de a stabili

obiectivele organizațiilor publice.

Modelul CFPI în Republica Bulgaria trebuie să fie dezvoltat13 în trei direcții majore:

Consolidarea gestiunii financiare și controlul de către un normativ care reglementează

răspunderea managerială în sectorul public.

De instituire a unui audit intern independent din cheltuielile organizațiilor fondurilor publice,

care prevăd o evaluare obiectivă cu privire la CFPI și face recomandări de îmbunătățire.

Stabilirea unei Unități Centrale de Armonizare a Ministrului de Finanțe, acesta coordonează

și armonizarea managementul financiar și sistemele de control și ale auditului intern în

sectorul public.

Pentru a îndeplini aceste cerințe, guvernul Bulgariei a luat inițiativa de a face modificări

legislative, a elaborat și transmis către Adunarea Națională a Republica Bulgaria trei noi proiecte

de acte în vederea adoptării:

1. Actul de Management Financiar și Control

2. Actul de audit intern în sectorul public

3. Legea Inspecția Finanțelor Publice.

13 http://www.minfin.bg/document/1931:1

183





SMIS 37635

3. Instituții implicate în controlul și auditul intern

Mai jos este prezentată organizarea Ministerului de Finanțe al Bulgariei14.

Direcția de Control Intern15

Face parte din Ministerul de Finanțe, iar scopul principal al Direcției este de a sprijini

Ministrul Finanțelor în coordonarea, armonizarea, gestiunea financiară, controlul și auditul intern

în organizațiile din sectorul public. Direcția conduce, coordonează și controlează politica de stat

în domeniul managementului financiar, controlului și auditului intern și asigură legătura cu

Comisia Europeană în acest domeniu.

Principalele sarcini ale Direcției de Control Intern sunt de a elabora, actualiza și de a

îmbunătăți metodologia în domeniul managementului financiar și control și audit intern în

conformitate cu standardele acceptate la nivel internațional și cele mai bune practici ale Uniunii

Europene. Acesta este responsabilă pentru elaborarea unui raport anual consolidat privind

situația controlului intern în sectorul public, care sintetizează rapoartele anuale privind

14 http://www.oecd.org/countries/bulgaria/46051594.pdf 15 http://www.minfin.bg/en/page/48

184





SMIS 37635

managementul, controlul financiar și auditul intern. Raportul trebuie să fie livrat la ministrul de

Finanțe în fiecare an, până la 31 mai.

Direcția asigură legătura și colaborează cu structuri similare din străinătate și cu

organizațiile publice din țară, care se ocupă cu controlul intern și promovarea profesiei de

auditor intern. Direcția susține Ministrul de Finanțe în exercitarea atribuțiilor sale prevăzute de

managementul financiar și controlul în Legea sectorului public și Legea de audit intern din

sectorul public.

Unitatea Centrală de Armonizare a managementului și controlului financiar:

Elaborează standarde, manuale și metodologii în legătură cu construcția, întreținerea și

actualizarea sistemelor de management și de control financiar, în conformitate cu

standardele acceptate la nivel internațional pentru controlul intern;

Oferă asistență metodologică managerilor în dezvoltarea de politici de gestionare a

riscurilor și modele standard, oferă activități adecvate și eficiente de control, gestionarea

sistemelor de informare și comunicare, precum și o monitorizare adecvată și durabilă a

sistemelor de raportare;

Efectuează monitorizarea și analiza sistemelor de gestiune și de control financiar în

organizațiile din sectorul public și pregătește un raport anual cu privire la statutul lor.

Coordonează și sprijină furnizarea de formare profesională în domeniul managementului

financiar și control și responsabilitatea managerială.

Unitatea Centrală de Armonizarea a auditului intern:

Elaborează o metodologie unică de audit intern în organizațiile din sectorul public;

Sprijină activitățile unităților de audit intern prin elaborarea unor orientări pentru

planificarea anuală, precum și formularele de raportare standard de audit;

Menține o bază de date a unităților de audit intern, inclusiv a statutului lor;

Stabilește și menține un registru al auditorilor certificați și a auditorilor, care au trecut cu

succes examenul de auditor intern în sectorul public;

Monitorizează punerea în aplicare a standardelor internaționale de audit intern și Codul

de etică al auditorilor interni din organizații;

Coordonează și sprijină furnizarea de formare profesională a managerilor de audit intern

și a auditorilor interni în organizațiile din sectorul public.

185





SMIS 37635

Dezvoltarea CFPI depinde de activitățile celor trei instituții: Inspecția Financiară Publică,

Agenția Executivă de Audit al Fondurilor UE (AA) și Oficiul Național de Audit.

Agenția Executivă de Audit al Fondurilor UE

Îndeplinește rolul de organism de audit pentru programe cofinanțate din Fondurile

Structurale, Fondul de Coeziune și Fondul European pentru Pescuit. Aceasta efectuează audituri

de sistem și audituri pe bază de eșantion și emite declarații de închidere cu privire la proiecte în

cadrul Instrumentului pentru Politici Structurale de Pre-aderare (Fondul de Coeziune),

instrumentul Schengen, Fondului European de Returnare, Fondul pentru Frontierele Externe,

mecanismului financiar ZEE și altor programe UE. Agenția îndeplinește rolul unei autorități de

certificare pentru certificarea anuală a conturilor în cadrul programului Saphard. Îndeplinește și

funcții legate de implementarea de programe de cooperare transfrontalieră.

Oficiul Național de Audit

Controlează implementarea bugetului și a altor fonduri publice și activități, în

conformitate cu Legea privind Oficiul Național de Audit și cu standardele de audit recunoscute la

nivel internațional. Principala sarcină a Oficiului Național de Audit este de a controla exactitatea

și autenticitatea declarațiilor financiare ale organizațiilor finanțate de la buget și legalitatea,

eficiența, eficacitatea și managementul economic al fondurilor și activităților publice, precum și

de a oferi Adunării Naționale informații de încredere cu privire la aceste elemente. Oficiul

Național de Audit își îndeplinește operațiunile în mod independent și raportează către Adunarea

Națională.

Inspecția Financiară Publică

Este un organism administrativ subordonat Ministerului Finanțelor. Principala sarcină a

Inspecției Financiare Publice este de a proteja interesele financiare publice prin efectuarea de

inspecții ex-post asupra reglementării activităților bugetare, financiare, economice; identificarea

încălcărilor reglementărilor privind activitățile bugetare, financiare, economice sau de raportare

a indiciilor de fraudă; identificarea violărilor reglementărilor privind achizițiile publice; detectarea

daunelor provocate; identificarea fraudelor/a neregulilor care afectează interesele Comunităților

Europene; urmărirea răspunderii administrativ-penale și financiare a părților vinovate în cazurile

prevăzute de lege. Inspecțiile financiare sunt efectuate la cerere, în baza unor reclamații sau

rapoarte privind încălcări din partea autorităților publice, a persoanelor fizice sau juridice.

186





SMIS 37635

4. Controlul intern în Ministerul Educației din Bulgaria

Auditul intern

Biroul de Audit Intern răspunde direct de Ministrului Educației. Aparatul funcționează pe

un audit intern al tuturor structurilor, programe, activități și procese în minister, inclusiv

ordonatorii de credite ai Uniunii Europene și ordonatorii de credite cu grad inferior ministrului.

Unitatea de Audit Intern din cadrul Ministerului Educației 16 are următoarele

responsabilități:

planifică, execută și să raportează cu privire la activitățile de audit intern, în conformitate

cu cerințele LIAPS, standardele de audit intern, Codului etic al Auditorilor Interni, și a

aprobărilor Ministrul de Finanțe legate de metodologia auditării interne în sectorul public;

întocmește, pe baza evaluării riscurilor, un plan strategic pe trei ani, precum și un plan

anual de activitate, aprobate prin Ordinul ministrului;

pregătește un plan de audit pentru fiecare misiune de audit, referitor la tipul de

controale, obiectivele, calendarul și alocarea resurselor pentru punerea în aplicare a

angajamentului de audit;

oferă ministrului o evaluare independentă și obiectivă a situației auditării și a

managementului financiar;

evaluează procesele pentru a identifica, evalua și gestiona riscul;

examinează și evaluează: conformitatea activităților cu putere de lege și a contractelor;

fiabilitatea și integritatea informațiilor financiare și operaționale; organizație pentru

protecția activelor și a informațiilor stabilite; eficacitatea, eficiență și economia

operațiunilor; executarea de sarcini, contracte, angajamentele și realizarea obiectivelor;

oferă recomandări ministrului, la cererea acestuia, acordă consultanță și exprimă

punctele de vedere și opiniile, cu scopul de a îmbunătăți procesele de management și

control al riscurilor;

raportează și discută cu ministrul și șefii structurilor, rezultatele auditate ale fiecărui

angajament de audit și prezintă un raport de audit;

16 http://www.mon.bg/?go=page&pageId=5&subpageId=38

187





SMIS 37635

face recomandări în rapoartele de audit pentru a îmbunătăți gradul de adecvare și

eficacitatea gestiunii financiare și a controlului, asistă Ministrul în elaborarea planului de

acțiune și efectuează inspecții pentru a monitoriza punerea în aplicare a recomandărilor;

elaborează și prezintă ministrului un raport anual privind activitatea de audit intern;

oferă cursuri de formare auditorilor interni și ține legătura cu alte unități de audit intern

ale organizațiilor din sectorul public, în scopul de a face schimb de experiență.

Sistemul de management al riscului

Conform unui studiului Challendes before Bulgarian State Universitie for Development of

Financial Management and Control Systems în Spending Public Funds (Staykov T. și Hdzhieva P.,

2014).17, este foarte important ca fiecare entitate publică să își creeze un sistem care să

deservească nevoile specifice și regulile acesteia. Folosirea metodei copy-paste între instituții

este ineficientă și limitează capacitatea de a atinge scopurile manageriale.

O concluzie importanta a studiului este că cea mai mare provocare pentru instituțiile de

învățământ, este să își dezvolte un sistem de management al riscului, prin care să identifice

pericolele potențiale, și să găsească soluții viabile pentru a le evita sau reduce. Conform Actului

asupra Managementului Financiar și de Control în Sectorul Public (2006), conducătorii entităților

publice sunt obligați să facă o analiză de risc utilizând metodologia dezvoltata de Ministerul de

Finanțe al Bulgariei. Cu toate acestea, metodele specifice de identificare a riscurilor și răspunsul

acestora, sunt determinate de fiecare lider în parte. Există o relație strânsă între hotărârea

obiectivelor de dezvoltare ale instituției și managementul riscurilor implicite. Riscul este un

eveniment care are potențialul de a întrerupe activitatea de dezvoltare a instituției. Orice risc

este analizat pe doua dimensiuni: impactul și probabilitatea. Măsurarea acestor două dimensiuni

este cheie în prevenirea riscurilor.

Principiile de management al riscului urmărite în instituțiile educaționale ale Bulgariei:

legalitate și respectarea regulilor;

eficiența procesului de management al riscului;

17 http://www.iises.net/proceedings/11th-international-academic-conference-reykjavik/table-of-content?cid=3&iid=51&rid=1950

188





SMIS 37635

eficiența metodelor aplicate în procesul de management al riscului care au scopul de a

reduce impactul negativ al riscului și a probabilității existenței acestuia;

costurile implementării controlului riscului nu trebuie să depășească beneficiile reducerii

acestuia;

o conturare clară a drepturilor, îndatoririlor și responsabilităților participanților în

procesul de management al riscului.

In sectorul public, riscurile nu sunt doar financiare și operaționale, pot include riscuri

sociale și politice. Conform Global Risk Management Survey (Aaon, 2011) cele mai importante

riscuri în educația superioara sunt:

schimbările legislative,

încetinirea creșterii economice,

prejudicierea reputației brand-ului

Fiecare instituție educațională bulgară trebuie să își dezvolte o strategie pentru

managementul riscului pe trei ani. O greșeala comună tuturor organizațiilor educaționale este de

a-și stabili strategii de management al riscului înainte de a-și defini obiectivele de dezvoltare

instituțională. Astfel, acestea se concentrează asupra unor riscuri care, deși importante, nu pot fi

de fapt controlate de o instituție educațională, o școală sau o universitate, cum ar fi încetinirea

creșterii economice, sau schimbări legislative.

Mai jos avem un model de înregistrare a riscurilor de la Universitatea de Stat Prof. Dr.

Assen Zlatarov din Burgas:

Universitatea de Stat Prof. Dr. Assen Zlatarov din Burgas

Unitatea: Redactat:

Data:

Obiectiv strategic:

Obiectiv operațional:

Nr. Risc identificat Risc inerent

Evaluarea identificării Influență Probabilitate

Adoptarea următoarei scale de evaluare a probabilității de apariție a riscului

1 = probabilitate scăzută/ oportunitate rară de a se întâmpla

2 = probabilitate medie / este posibil să se întâmple

3 = șansă ridicată

189





SMIS 37635

Absența documentației asupra managementului intern al riscului este un alt obstacol.

Instituțiile educaționale au tendința de a nu documenta procesele de identificare și adresare a

riscurilor. Aceasta tendință va încetini oportunitățile de dezvoltare a sistemelor de control intern.

Eficiența și transparența sunt foarte importante în procesul de management. Revizuirea

periodică și îmbunătățirea registrelor de riscuri sunt esențiale în managementul riscului, nu există

un tabel oficial.

Un proces foarte important legat de managementul riscului instituțional este crearea

unor reguli pentru analiza riscurilor identificate și angajarea unor persoane diferite pe o perioadă

de timp pentru a îndeplini aceste analize. Astfel se poate evita subiectivitatea și se reduce

probabilitatea unei erori.

Concluzii:

Studiul prezentat anterior conclude ca premisele unui management al riscului adecvat

pot fi sintetizate astfel:

stabilirea unor obiective strategice pentru instituție;

un plan operațional cu obiective operaționale (pentru a atinge obiectivele strategice

menționate mai sus);

un plan strategic pe o perioada de minim 3 ani;

stabilirea activităților, termenelor limită, rezultatelor dorite și a indicatorilor de

performanță;

împărțirea responsabilităților între participanții la proces;

inventarierea resurselor necesare pentru a îndeplini obligațiile legate de managementul

riscului;

aducerea la cunoștința angajaților aspect legate de importanța și relevanța


Managementul riscului nu se rezumă doar la identificarea, analiza și control, ci și la o

monitorizare sistematică și o raportare minuțioasă. Conform Ministerului de Finanțe (2013)

există o întârziere în adoptarea și implementarea managementului riscului, care a devenit una

din principalele probleme ale sistemelor de control intern în sectorul public bulgar. Problema nu

poate fi rezolvată decât prin educarea și instruirea managerilor instituțiilor publice, ci prin

190





SMIS 37635

eforturi de a sincroniza determinarea obiectivelor de dezvoltare cu identificarea riscurilor

aferente.

Legat de Actul asupra Managementului Financiar și Controlul în Sectorul Public (2006),

managerii instituțiilor au responsabilitatea de a implementa activități de control. Activitățile

minime sunt:

proceduri de a obține permisiunea;

delimitarea obligațiilor în așa fel încât să se evite suprapunerea activităților între membrii

organizației;

un sistem decizional dual, astfel încât angajamentele financiare să nu se poată lua fără

anunțarea conducătorilor instituției și a celor responsabili cu contabilitatea;

drepturile de acces la informație și bunuri;

control ex-ante asupra legalității, care sa fie exersat de persoane specializate, numite de

conducătorul instituției;

proceduri complete și potrivite pentru toate operațiunile;

raportarea și verificarea tuturor activităților; evaluarea eficienței operaționale;

monitorizarea procedurilor;

reguli pentru managementul resurselor umane;

reguli legate de documentarea tranzacțiilor și activităților operaționale ale instituției.

Fiecare activitate este asociată cu un alt element al sistemului integrat de management

financiar și control intern. Conform studiului menționat, implementarea sistemului de control

este o provocare enormă pentru managerii instituțiilor educaționale din Bulgaria. Dificultățile

sunt legate, în mod principal, de abilitatea de a distinge între diferitele elemente de control dintr-

un sistem integrat (incluse în cele cinci elemente: mediul de control, managementul riscului,

activitățile de control, informare și comunicare, monitorizare).

În plus, mulți conducători ai instituțiilor educaționale nu au fost instruiți în legătură cu

importanța sistemelor de control, considerându-le doar o altă formă de birocrație. Deseori,

proceduri prea complicate afectează eficiența activităților. Nevoia de prea multe semnături sau

documente fac procesul de control intern foarte lent și de neînțeles pentru profesori și alți

angajați.

In procesul de dezvoltare a unui sistem de control intern în instituțiile educaționale este

important să existe o proporționalitate între controale și riscuri. Exceptând cazurile extreme, de

regulă este suficient să se creeze controale care oferă asigurări rezonabile împotriva pierderilor și

191





SMIS 37635

astfel costurile proceselor de control și investiția în resurse umane în acest sens, să fie menținute

la minimum.

192





SMIS 37635

FRANȚA

1. Controlul intern în instituțiile publice din Franța

1.1. Aspecte introductive

În 2006, intrarea în vigoare a statutului constituțional privind legile bugetare (La loi

organique relative aux lois de finances - LOLF) a oferit ocazia de a regândi managementul

cheltuielilor publice și a fost însoțit de o evoluție a rolului principalilor actori implicați în controlul

și managementul finanțelor publice ale statului.

Principiile cheie ale LOLF au urmărit:

O nouă structură a bugetului de stat: planificarea bugetară în conformitate cu politicile

publice.

În baza LOLF, bugetul nu mai este prezentat în conformitate cu natura cheltuielilor

(operaţionale, de investiţii, de intervenţie, etc.), ci în conformitate cu politicile publice

(securitate, cultură, sănătate, justiţie, etc.). Parlamentul şi cetăţeanul sunt astfel capabili să

evalueze resursele globale folosite pentru implementarea fiecărei politici de stat.

O nouă abordare a managementului public: management orientat pe obiective.

Una dintre problemele majore ale reformei managementului public a fost de a face statul

să treacă de la o cultură bazată pe mijloace, la o cultură bazată pe rezultate, astfel încât fiecare

euro să poată fi cheltuit cât mai util şi mai eficient. Astfel, performanţa, adică abilitatea de a

atinge rezultatele aşteptate, se află în centrul noului cadru bugetar. În consecinţă, dezbaterile

parlamentare, atât cu privire la buget cât şi cu privire la analiza implementării bugetare, nu se

mai referă doar la credite şi la justificarea acestora, ci şi la strategiile şi obiectivele politicilor

publice. A fost stabilit astfel un lanţ de responsabilităţi în cadrul administraţiei, în care ofiţerii

publici de autorizare joacă un rol important.

O nouă perspectivă asupra conturilor statului: contul general al statului

LOLF a introdus o reformă majoră a conturilor, care sunt stabilite din acest moment

conform noilor standarde contabile, ce se pliază în mare măsură pe practica societăţilor private.

193





SMIS 37635

Începând din 2006, a fost făcut un pas major în modernizarea contabilităţii de stat. Conturile sunt

mai cuprinzătoare şi mai clare; acestea oferă o evaluare mai bună a activelor şi permit statului să

ofere un raport mai bun cu privire la acţiunile sale.

Sistemul de control intern a fost dezvoltat în baza funcțiilor contabile și financiare.

Certificarea conturilor statului cerute de LOLF a servit drept catalizator pentru dezvoltarea și

implementarea unui sistem eficient de control intern și audit care pune accentul pe contabilitate

și are scopul de a garanta calitatea conturilor statului. Treptat, sistemul de control intern a fost

extins către zona bugetară. Administraţia de stat a implementat o reformă al cărei scop este de a

controla riscurile legate de managementul politicilor publice aflate în responsabilitatea

ministerelor. Această reformă a fost proiectată pentru a extinde aria de acoperire a controlului

intern, de a cuprinde toate „afacerile” şi funcţiile din cadrul tuturor ministerelor şi a stabili o

politică de audit intern eficientă în cadrul administraţiei statului.

Organismul național de evaluare și control suprem este Curtea de Conturi a Franței (la

Cour des Comptes). Încă din 2006 ea fost responsabilă pentru certificarea conturilor naționale,

când i-a fost administrat acest rol, ca urmare a reformelor de stat majore din ultimele decenii. De

atunci, ea a subliniat în mod constant deficiențele sistemelor ministeriale de control intern (CI).

Curtea de Conturi, în cadrul misiunii sale de asistență, contribuie la controlul parlamentar

al implementării legilor financiare, adică la controlul privind conformitatea cu autorizarea

bugetară votată de cele două Adunări. Ca atare, ea prezintă Parlamentului:

- un raport preliminar privind rezultatele implementării din anul anterior privind finanțele

publice;

- un raport privind rezultatele anului financiar anterior și managementul bugetar, atașat

proiectului privind reglarea conturilor și raportului de gestiune;

- un raport explicativ către Parlament când Guvernul efectuează mișcări de credite, care

trebuie să fie ratificat de următoarea lege financiară (decret în avans).

Începând din anul 2002, Curtea de Conturi a fost obligată să răspundă la orice solicitări de

asistență din partea președintelui și a raportorului general al comitetelor financiare ale fiecărei

Adunări. Mai mult, are obligația de a efectua, la cererea acestora, orice investigații privind

managementul serviciilor și de a prezenta constatările sale în termen de opt luni.

Pornind de la acest cadru general, vom structura prezentarea sistemului de control intern în

Franța pe următoarele dimensiuni:

1. Organizarea sistemului de control intern: o abordare de parteneriat interministerial

194





SMIS 37635

Consolidarea aspectelor cu privire la controlul intern pentru toți actorii cu funcții

contabile;

Un proiect interministerial realizat în parteneriat;

Un sistem recent structurat.

2. Funcționarea sistemului: un mecanism bazat pe un proces aflat în îmbunătățire continuă

Un mecanism aliniat la obiectivele cadrelor de referință internaționale, dar axat pe

calitatea contabilității;

Privire de ansamblu asupra mecanismului;

Cei trei pași cheie ai mecanismului.

1.2. Organizarea sistemului de control intern. O abordare de parteneriat

interministerial

Gestionarea strictă a riscurilor la nivel inter-ministerial

Figura 1. Reforma contabilității privind gestionarea strictă a riscurilor la nivel inter-ministerial

Sursa: Alain Caumeil, 2007

Creșterea cerințelor de

control intern

Obiectivele de calitate în

contabilitate prevăzute de legi

Noii actori au alocat managerilor un rol

contabil semnificativ

Procese contabile mai numeroase și

mai complexe

Sistem informatic

restructurat

Expectanțele autorității de

certificare

195





SMIS 37635

Toți actorii cu funcții contabile sunt implicați în gestionarea riscului contabil: un rol mai activ

pentru contabili

În conformitate cu legea organică privind actele bugetare (LOLF) contabilului i se cere să

garanteze calitatea conturilor. Contabilii publici - care în Franța sunt în subordinea Ministerului

de Finanțe – trebuie să:

- asigure respectarea principiilor și regulilor contabile,

- se asigure că toate conturile sunt corecte, exacte și conforme cu procedurile în

vigoare.

În conformitate cu legea organică privind actele bugetare (LOLF) contabilului i se cere să

garanteze calitatea conturilor care necesită ajustarea funcțiilor sale:

- Audituri bazate pe documente orientate mai îndeaproape pe operațiunile contabile cu

risc ridicat;

- Punerea în aplicare a unui audit contabil pentru a îmbunătăți înțelegerea riscurilor

legate de tranzacțiile operaționale;

- Responsabilitatea pentru standardizarea controlului contabil intern, care îi vizează pe

toți actorii cu funcții contabile.

Toți actorii cu funcții contabile sunt implicați în gestionarea riscului contabil: împărțirea

responsabilităților

Ministerul de Finanțe este responsabil de standardizare, iar asta nu scutește alte ministere

de responsabilitatea de a gestiona riscurile în activitățile de zi cu zi.

- Ministerul de Finanțe motivează și sprijină actorii de control intern cu expertiză și

evaluări;

- Ministerele rămân responsabile de organizarea și gestionarea riscurilor.

abordarea în parteneriat a acestui proiect inter-ministerial

Disponibilitatea unui cadru metodologic comun

- Un cadru conceptual comun, bazat pe standarde și împărtășirea referințelor comune;

- Un cadru organizatoric pentru a structura actorii de control intern: structuri naționale și

descentralizate de supraveghere și de gestionare a riscurilor;

196





SMIS 37635

- Un set de instrumente comune: o hartă proces, o hartă de risc, planuri de acțiune,

diagramele funcționale, manuale de proceduri contabile, etc.

O serie de servicii suport:

- Inițiative de creștere a gradului de conștientizare la cel mai înalt nivel în toate ministerele;

- Un sistem de instruire/formare;

- Servicii pentru a ajuta contabilii publici să implementeze mecanismul la nivel operațional;

- Recomandări privind auditul financiar – contabil.

Monitorizare permanentă:

- O rețea de utilizatori tip releu pentru a valorifica experiența de bază și de a pune în

comun bunele practici;

- Un buletin informativ publicat în mod regulat privind calitatea contabilă.

1.3. Funcționarea sistemului. Un mecanism bazat pe un proces aflat în

îmbunătățire continuă

Implementarea inter-ministerială a sistemului de control intern (CI)

Unități de supraveghere și conducere în fiecare minister pentru a monitoriza și implementa

sistemul de CI, cu sprijinul Direcției Generale de Finanțe Publice (DGFiP). Implementarea

unei arhitecturi adecvate, concepute pentru a oferi responsabilități fiecărui actor. (v. Figura

2)

DGFiP, o direcţie din Ministerul Finanţelor, se află în centrul operaţiunilor publice. În aria

sa de competenţe (execuţia veniturilor şi cheltuielilor, păstrarea evidenţelor pentru comunităţile

locale şi instituţiile lor publice, servicii de expertiză economică şi financiară, management de

teren, etc.), DGFiP este responsabilă pentru plata cheltuielilor de stat şi pentru contabilitatea de

stat. Ca atare, DGFiP este operatorul contabil şi financiar al statului. De fapt, DGFiP coordonează

funcţia contabilă a statului prin reţeaua sa de contabili publici. Această organizare într-o reţea

contabilă conferă un grad semnificativ de unitate funcţionării şi practicii contabile şi financiare,

care este caracteristică organizării administrative franceze.

197





SMIS 37635

Figura 2. Sistemul de implementare interministerială a controlului intern (CI)


Sistemul de implementarea controlului intern este un mecanism aliniat la obiectivele

cadrelor de referință internaționale, dar axat pe calitatea contabilității

Obiective care sunt în deplină concordanță cu COSO și axate pe calitatea conturilor, au drept

scop:

Garantarea calității înregistrărilor financiare: controlarea informațiilor financiare

Protejarea activelor: evitarea riscului de eroare și fraudă

Asigurarea respectării reglementărilor: consolidarea securității juridice

Creșterea eficacității structurii: contribuie la rezultate prin îmbunătățirea organizării și

aplicarea procedurilor.

Comitetul Director

"Promotor" utilizator

releu

Utilizator tehnic tip releu la nivel

ministerial

Direcția tehnică a utilizatorilor tip releu

Utilizator tehnic tip releu la nivel local (la nivelul rețelei ministeriale)

Niv

el

loca

l

O

rga

niz

are

a t

ipic

ă a

un

ui

min

iste

r

Ech

ipa

de

Co

ntr

ol a

C

alit

ății

în C

on

tab

ilit

ate

Responsabil pentru implementarea sistemului de CI la nivelul departamentelor descentralizate ale ministerului

Responsabilă pentru definirea acțiunilor și adaptarea instrumentelor

Responsabil pentru coordonarea implementării

Definirea planului de acțiune ministerial (prezentate în fiecare an la Oficiul de Audit de Stat)

Co

resp

on

de

nți

i m

inis

teru

lui

DG

FiP

DG

FiP

DB

CM

B

uge

t M

inis

teri

al ș

i C

on

tro

l Co

nta

bil

198





SMIS 37635

Cei trei pași cheie ai sistemului

Sistemul de control intern este un proces de îmbunătățire continuă împărțit în trei faze

succesive și permanente (v. Figura 3)

Figura 3. Faze ale sistemului de control intern (Alain Caumeil, 2007)

Analiza de risc: inventariere, evaluare și ierarhizarea riscurilor

Obiectiv general privind calitatea contabilității și

criteriile operaționale

Planul de acțiune

Sistemul de control intern contabil

Harta riscurilor

Planul de acțiune

Planul controlului intern

Cadrul de referință al controlului intern

Manualul de proceduri

Faze Materiale

Audit

Raportare

199





SMIS 37635

1. Procesul de îmbunătățire continuă pornește de la analiza de risc și ajunge în pasul al doilea,

la cartografierea riscurilor

Se concentrează pe analiza privind riscurile contabile. Riscurile sunt evaluate în raport cu

obiectivele generale de calitate în contabilitate, prezentate în conformitate cu criteriile

operaționale: actuale, exhaustive, corecte, precise, evidente și raționale, de încărcare. Analiza de

risc este văzută ca parte a unei abordări orientate pe un proces funcțional încrucișat:

- Analize ale tuturor actorilor cu funcții în contabilitate, de la data operativă la data

recunoașterii în contabilitate;

- O metodă de analiză în conformitate cu care riscurile sunt defalcate în funcție de

proces și fiecare pas al procesului. Astfel, analizele activităților statului se împart în:

7 cicluri de contabilitate: situații financiare, datorii, angajamente și dispoziții,

situația numerarului, active fixe și stocuri, taxe, venituri.

74 de procese de contabilitate și sub-procese.

Harta de risc identifică gradul de control asupra fiecărui proces și prioritatea riscurilor în

funcție de frecvența acestora și sumele implicate.

2. Procesul de îmbunătățire continuă trece de la cartografierea riscurilor și ajunge în pasul al

treilea la acțiuni destinate să controleze riscurile

Procesele cu cel mai mare risc în harta riscurilor sunt acoperite în planuri de acțiune

ministeriale, care includ măsuri de prevenire, identificare și corectare.

Planurile de acțiune utilizează trei tipuri de pârghii de control al riscurilor:

- Organizare

organizarea sarcinilor de la nivelul departamentelor operaționale

separarea sarcinilor pentru procesele sensibile

organizarea controalelor-cheie, etc.

- Documentare

documentarea procedurile neîncorporate

documentarea controalelor lipsa, etc.

- Trasabilitate

păstrarea unei liste de actori și tranzacții

păstrarea înregistrărilor oficiale de control, etc.

200





SMIS 37635

3. Procesul de îmbunătățire continuă trece în pasul al treilea, de la măsurile din planul de

acțiune la evaluarea eficienței acestora.

Evaluarea continuă a sistemului de către actorii de control intern:

Pentru toți actorii cu funcții contabile

- La nivel operațional (primul nivel de control intern), manageri și contabili

efectuează diagnoze (auto-evaluare), pentru a evalua soliditatea sistemului;

- Cadrele de referință ale controlului intern orientate pe proces sunt utilizate în

scopuri diagnostice și de înregistrare (funcția de raportare).

Există controale interne de nivelul doi pentru anumiți manageri (Ministerul Apărării),

precum și pentru contabilii, care prevede:

- teste coroborate pentru a verifica eficiența controlului la primul nivel

- și, mai general, supravegherea și sprijinul pentru departamentele operaționale.

Faptul că organizarea contabilă este foarte dezvoltată necesită punerea în aplicare a unui

al treilea nivel național, al sistemului de control intern responsabil de consolidare a

rapoartelor.

- Rapoartele de calitate necesită controale identificabile (Chorus, sistemul IT -

pachet software integrat de management, bazat pe tehnologia SAP).

Evaluare periodică pe baza auditurilor:

Auditul intern: evaluare pe baza auditului contabil și financiar

- Un cadru de referință al auditului bazat pe cadre de referință internaționale

- Evaluarea conformității normative și coerenței sistemului de control intern și

recomandări pentru îmbunătățirea acestuia.

Audit independent: evaluare de către autoritatea de certificare

- Certificarea legalității, corectitudinii și acurateței conturilor de stat de către Curtea

de Conturi;

- Recomandări pe baza auditului efectuat de către Curtea de Conturi.

Evaluare face posibilă actualizarea hărții de risc, a planurilor de acțiune și astfel,

alimentează o spirală de creștere a îmbunătății continue (v. Figura 4).

201





SMIS 37635

Figura 4. Spirala de îmbunătățire a controlului intern în cadrul Serviciului de Calitate în

Contabilitate


Concluzii:

Ca și în sfera afacerilor private, DGFiP produce un raport de control intern anual.

Raportul său este transmis Parlamentului pentru a oferi sprijin pentru conturile de stat.

Conținutul acestui raport arată inițiativele de reformă contabilă în perspectivă.

- Raportul explică problemele de control intern legate de angajamentele contabile,

Îmbunătățiri acumulate

Ajustare pârghiilor de control intern

Proces orientat pe detalierea activităților

Harta riscurilor contabile

Evaluarea riscurilor contabile

Îmbunătățirea calității

contabilității

Dezvoltarea planurilor de

acțiune

Monitorizarea planurilor de acțiune

Auditul sistemului de control intern de

contabilitate

202





SMIS 37635

- descrie procesul inter-ministerial

- și progresele realizate în cursul anului.

2. Deficiențele controlul intern (CI) în administrația publică

În acest capitol vom prezenta o analiză succintă a dificultăților apărute în implementarea

sistemului de control intern în administrația publică franceză, realizată în anul 2011 de către Gael

Sandrin și Franck Guarnieri. (Setting up internal control in French state administration:

deficiencies and prospects for a performance instrument, 33rd Annual Conference of the

European Group for Public Administration of IIAS, Sep 2012, Bucarest, Romania)

Această analiză s-a bazat pe documente oficiale (cadre juridice, legile bugetare și

documente conexe, rapoarte administrative ale Curții de Conturi, etc.) și pe mai mult de doi ani

de observare în practica profesională a celor doi autori. Rezultatul principal este destul de clar:

caza cel mai des citată, inerția administrativă, nu este singura explicație pentru lipsa de

eficacitate a CI; aceste deficiențe sunt în principal structurale. A fost realizat și un studiu calitativ

asupra percepțiilor diverșilor actori (consilieri, inspectori, personal de operativ etc.) care susține

această observație. Principalii factori luați în considerare au fost:

- Percepția conceptelor iar, ca și consecință, domeniul limitat de dezvoltare IC. Noțiunile-

cheie de: managementului riscului, performanței, procese și CI sunt înțelese și asumate

de către actorii în moduri foarte diferite. Neînțelegere reciprocă a conceptelor și aplicarea

lor a dus la utilizarea CI în zonele financiare restrânse, în loc de a-l transforma într-un

instrument răspândit pe scara larga.

- Schema de guvernare. Perimetrul limitat de aplicare CI este, de asemenea, legat de

problemele administrative cu privire la responsabilități și putere. Sfere adânc înrădăcinate

de influență și concurența potențială pot fi, de asemenea, factori de limitare pentru CI.

Acest lucru conduce la o schemă eterogenă de conducere a CI, cu roluri funcționale și

ierarhice complexe. Consecința majoră este că problema nu este pe deplin luată în

considerare de către nivelurile operaționale-cheie ale administrației.

- Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Mai mult, majoritatea ofițerilor cheie

administrativi (cum ar fi funcționari publici de rang înalt etc.) sunt concentrați pe

obiective pe termen scurt. Finalizarea obiectivelor anuale este mai importantă pentru ei

203





SMIS 37635

decât să investească într-o abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, ele

sunt axați pe reducerea expunerii ministeriale la un raport critic (de reacție) în loc să

construiască o viziune integrată a CI (pro-acțiune).

Această analiză globală a autorilor conduce la o constatare majoră ceea ce face posibilă

crearea unei prime reprezentări asupra managementului riscului structural și funcțional.

Abordarea sistemică (în această etapă, nu este exhaustivă) oferă o imagine coerentă a

structurilor, funcțiilor și interdependențelor (atât slabe și puternice). Este subliniat rolul special al

Departamentului Finanțelor Publice (Direcție Générale des Finances Publiques, DGFiP), în acest

sistem.

Privire de ansamblu asupra situației

Analiza rapoartelor Curții de Conturi privind conturile naționale arată că starea actuală a

controlului intern, în mod evident, nu satisface cerințele și, în plus, nu servește scopul propus.

Așadar, acest lucru înseamnă că CI nu a avut nici un efect asupra entităților administrației publice

în care a fost implementat?

În primul rând, este clar că în cele mai multe departamente CI este văzut, în principal, ca

un control financiar-contabil. Acest lucru este parțial legat de modul în care CI a fost istoric

vizualizat în sectorul public. În Franța, au fost contabilii care la sfârșitul anilor 1990 au fost

interesați în primul rând de îmbunătățirea calității conturilor și de a reduce frauda (aceeași

gândire care a condus la elaborarea Raportului Coso în 1992).

În consecință, obiectivele de protejare globală a cheltuielilor și de colectare a impozitelor

la nivel guvernamental pot fi încă văzute în mod clar și astăzi în structurile de conducere ale CI.

Responsabilitatea trans-ministerială pentru CI a fost asumat de către Direcția Generală a

Finanțelor Publice (Directiongénérale des finances publiques; DGFiP), prin Oficiul pentru Politica

de Conturi și de Control Intern de Conturi (Mission Doctrine comptable et contrôle interne

comptable, MDCCIC). DGFiP produce cadrul de control intern contabil național și coordonează

oficialii departamentali. Cu toate acestea, autoritatea acesteia este limitată strict la calitatea

contabilității.

Începând cu anul 2004 punerea în aplicare a CI în ministere a fost limitată la activitățile de

contabilitate și a implicat doar un număr mic de departamente ministeriale. Acest lucru a condus

la înțelegerea IC ca un dispozitiv tehnic, axat pe control și mai puțin la dezvoltarea unei arii de

înțelegere mai largă, mai cuprinzătoare a conceptului. Drept rezultat, riscul nu este considerat o

204





SMIS 37635

problemă de bază, ci mai degrabă ca un suport pentru controlul operațional. În plus, este neclară

eficacitatea CI, iar legitimitatea abordării a fost pusă în discuție. În același timp, se preconizează

totuși extinderea acestuia și la alte domenii ale activității administrative.

Rolul pe care CI l-a jucat în activitățile contabile a condus treptat la alte inițiative,

în special de control intern bugetar (în uz din 2010 de către departamentul de buget). Alte

inițiative includ sistemul de salarizare în sectorul public și sistemele informatice de gestionare a

resurselor umane.

În timp ce CI ar trebui să fie o abordare comprehensivă, ritmul său de implementare difuz

și lent a dus la tendința de a limita câștigurile preconizate în materie de eficiență și eficacitate,

așa cum a fost observat de către Curtea de Conturi.

Se pune întrebarea: Care este situația actuală în departamentele guvernamentale, care

sunt în cele din urmă responsabilii pentru adaptarea și punerea în aplicare a abordării în propriul

context specific? În cazul în care Curtea de Conturi crede că a existat o lipsă de resurse umane

pentru testarea sistemului și gestionarea auditului de proces, mai degrabă decât un eșec în

stabilirea structurilor și instrumentelor.

Deși a menționat o îmbunătățire incontestabilă în calitate contabilității (deși aceasta este

o concentrare îngustă), Curtea subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea

câmpului de aplicabilitate al CI, nu este încă suficient de clară. Analiza Curții de Conturi este

susținută și completată de un studiu empiric18 care scoate în evidență câteva suplimentare.

Lipsa unei abordări globale

În primul rând, este de notat faptul că abordările CI (legate de contabilitate, bugete,

salarii etc.) sunt fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea trebuie să fie comprehensivă.

Acest lucru nu înseamnă că ar trebui să fie uniformă, mai degrabă, că organizație trebuie

abordată ca un întreg. Cu toate acestea, observațiile empirice ale situației arată exact opusul.

Diferitele domenii de aplicare se suprapun parțial, și mai important, departamentele le folosesc

în scop propriu, fără nici o coordonare clară. Abordările tind să funcționeze ermetic și în paralel,

ceea ce disipează eforturile celor responsabili. 18 Această analiză calitativă a fost realizată de autori în perioada martie-iunie 2011, folosind interviuri semi-directive cu specialiști tehnici din ministere, DGFiP și funcționari parlamentari.

205





SMIS 37635

Potențialul de valorificare și adaptarea IC la condițiile specifice ale fiecărui departament

depinde de bunăvoința și viziunea actorilor ministeriali care sunt constrânși de managerii lor (de

multe ori secretarul general), care decide cum ar trebui să realizat proiectul. Coordonarea între

ministere și existența unei abordări corporative unitare este rară.

De exemplu, unele departamente consideră că este imperios necesar să aibă o abordare

cuprinzătoare a contabilității interne și controlului bugetar, în timp ce alții susțin că există limite

legale între cele două domenii. În acest caz, semnificația procesului de CI se pierde. Numărul tot

mai mare de autorități în măsură să emită recomandări ajuta la perpetuarea neînțelegerii

dispozitivului de către funcționarii publici și, în special, de către conducere, care nu sunt

interesați în mod special de problema. Această situație este cu atât mai mult o problemă atunci

când CI a fost deja stabilit, atât în teorie cât și în practică, iar angajamentul conducerii de nivel

înalt este un element cheie pentru succes.

O abordare pe termen scurt

Unii actori guvernamentali se grăbesc să scoată în evidență efectul ambiguu al

reticențelor formulate de către Curtea de Conturi. Sub presiunea Curții, responsabilii de

executarea modificărilor constrâng, în mod semnificativ, modul în care CI este implementat, mai

degrabă decât să încerce să controleze riscurile inerente activităților. CI este pus în aplicare pur și

simplu pentru a satisface cerințele Curții.

În acest moment CI este văzut doar ca un mijloc de a respecta ordinea de zi a auditului și

exercitarea certificării conturilor conduse de către Curte. Prin urmare, există o prăpastie între

realitatea de pe teren și situația dorită, care este în detrimentul eficienței și viabilității procesului.

Un sistem de control intern ar trebui să fie construit treptat, o dată cu capacitatea organizației de

a înțelege și de a-și formaliza afacerile și de riscurile de crește. O abordare pe termen scurt este

profund antitetică cu obiectivele procesului.

Nivelul organizațional

Efectele secundare ale implementării IC, și anume capacitatea sa de a difuza axiomele

Noului Management Public (NPM, New Public Management), sunt mult mai sensibile decât

rezultatele așteptate. Aproape în unanimitate, actori operaționali subliniază faptul că punerea în

aplicare a CI, a determinat departamentele să-și formalizeze activitățile prin identificarea

206





SMIS 37635

proceselor și a responsabilităților. Acest lucru a avut consecințe semnificative, și a pus, de fapt,

autoritățile, să reflecteze profund la organizarea lor funcțională și la metodele de lucru.

Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea acestei re-gândiri. Cu toate

acestea, impactul procesului a fost până acum limitat; un fapt care nu a scăpat din atenția Curții

de Conturi, care a constatat faptul că activitățile nu au fost clar identificate, centralizate sau

formalizate într-un mod consistent. Mai mult decât atât, formalizarea nu a fost realizată de către

toate departamentele guvernamentale majore. Totuși, utilizarea în creștere a CI în câteva

departamente demonstrează că au folosit procedeul pentru a consolida relațiile interne și de a

susține poziția lor funcțională în raport cu entități ierarhice. Un exemplu bun este Direcției

Afacerilor Financiare a Ministerului Apărării, care a remarcat că CI a constituit baza pentru noi

relații de lucru între mai multe autorități din cadrul ministerului.

CI nu pare atât de departe de a fi dat roade în ceea ce privește gestionarea activităților. O

parte a problemei este că nu există nici o modalitate sigură de a măsura efectele sale direct, fie

din cauza lipsei de mijloace de măsurare sau pentru că cifrele sunt prea recente pentru a fi

semnificative. Cu toate acestea, CI a ajutat la declanșarea unor reflecții profunde cu privire la

natura metodelor și mijloacelor de activitate, care sunt în concordanță cu obiectivele curente ale

reformelor de stat.

Un caz special: DGFiP

Pentru a vedea situația în perspectivă, este important de menționat un caz special, cel al

DGFiP. DGFiP inițiat trecerea la CI, și a făcut mult mai multe progrese în punerea sa în aplicare

decât alte cancelarii administrative. Departamentul este pe deplin conștient de necesitatea

stringentă de a formaliza procesele și rolurile complementare jucate de CI și de audit.

În prezent, este singura entitate administrativă care a abandonat treptat CI ca atare, și

care l-a transformat într-o componentă a politicii de gestionare a riscurilor, introducând în mod

clar conceptul în centrul practicilor sale de management. Crearea Biroului Național de

Management al Riscului (Mission Nationale de Maitrise des Risques; MNMR), susținut de Oficiul

Național de Audit (Mission Nationale d’Audit; MNA) a inițiat un cerc virtuos de îmbunătățire

operațională continuă. Însă, aceste acorduri sunt recente și nu există încă un indicator fiabil al

eficienței.

Cei trei factori-cheie pentru punerea în aplicare a abordării au fost:

207





SMIS 37635

- Factorul cultural. Actorii DGFiP au lucrat în mod tradițional în cadrul unei culturi a

riscului. Ca urmare, conceptele de CI și, mai important, de gestionare a riscurilor erau deja

familiare pentru actori.

- Fuziunea. Abordarea a fost pusă în aplicare atunci când departamentul conturilor

publice (DGCP) și departamentul de impozitare (DGI) au fuzionat. Includerea gestionarii a

riscurilor în revizuirea completă a direcției a facilitat acceptarea sa de către actori ca și cum ar fi

fost parte a unei noi organizații administrative, și nu ca un pas în plus, grefat pe o structură

existentă.

- Nu în ultimul rând, schimbarea a fost pe deplin susținută de directorul general și

ministrul responsabil, ceea ce a dus la gestionarea riscurilor ca o parte asumată de politici

publice, spre deosebire de CI care este considerat, încă, a fi un dispozitiv tehnic.

Concluzii:

Controlul intern este un instrument de gestionare a riscurilor, care trebuie să funcționeze

în combinație cu alte dispozitive organizaționale, cum ar fi control de gestiune sau auditul. Aceste

componente, atunci când sunt puse împreună, ca parte a unui sistem complet de gestionare a

riscurilor, sunt elementul strategic al organizației.

O examinare a definiției CI și implementarea sa în administrația de stat franceză ridică

multe probleme. CI are mult mai mult de oferit decât ar putea părea. Dincolo de o abordare pur

tehnică sau managerială, este un mediu pentru o reformă semnificativă a statului într-un mod

care pare să extindă domeniul de aplicare al acestor reforme.

Cu toate acestea, cu foarte puține excepții, punerea sa în aplicare este dificilă. Un punct

de vedere transversal asupra activităților, care este în dezacord cu modelul ierarhic weberian al

actorilor, este limitarea cvasi-cognitivă în punerea în aplicare a acestor schimbări administrative.

Este demn de remarcat faptul că ceea ce este adevărat pentru CI este valabil și pentru punerea în

aplicare a sistemelor de informații pe scară largă; obiect al unei alte rezerve a Curții.

Decretul din 28 iunie 2011 privind auditul intern este un fapt recent în cadrul de

reglementare, care pare să confirme existența acestei politici publice din umbră, care conduce

tot mai mult la o autentică abordare privind gestionarea riscurilor în managementul sectorului

public. Aceste aspecte reprezintă o adevărată provocare pentru guvernul francez.

208





SMIS 37635

După mai mult de patru ani de studiu și de eroare în stabilirea unor sisteme eficiente de

CI, axat pe contabilitate sau problemele financiare, administrația este în mișcare, aproape

insidios, spre o abordare cuprinzătoare privind gestionarea riscurilor. O problemă importantă, în

momentul de față, este capacitatea de a mobiliza administrația care pare să depindă în mare

măsură de conducerea politică, ceea ar putea, având în vedere experiența de până acum, re-

politiza și slăbi procesul.

209





SMIS 37635

POLONIA

1. Aspecte introductive

Sistemul de Controlul Public Intern (CPI) a fost introdus în Polonia în conformitate cu

amendamentul Legii din 26 noiembrie 1998 privind Finanţele Publice adoptat la data de 27 iulie

2001, care a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2002, drept urmare a procesului de negociere

pre-aderare. Legea s-a bazat pe Principiile pentru introducerea sistemului de CFPI (Controlul

Intern Financiar Public) în cadrul administraţiei publice poloneze (document de strategie)

aprobate de Comitetul pentru Integrare Europeană în decembrie 2001. Obiectivul sistemului de

CFPI a fost de a asigura adecvarea şi eficienţa colectării şi cheltuirii mijloacelor publice.

Rolul cheie în implementarea şi coordonarea sistemului a fost acordat Ministrului

Finanţelor, care a îndeplinit sarcinile corespunzătoare cu ajutorul Auditorului Intern General şi al

Departamentului de Coordonare a Controlului Financiar şi Auditului Intern din cadrul Ministerului

Finanţelor.

Pe baza legii finanțelor publice valabilă până la sfârșitul anului 2009, unitățile din sectorul

finanțelor publice care operau în Polonia au fost obligate să efectueze controlul financiar.

Controlul financiar a vizat procesele legate, atât de colectare și distribuire a fondurilor publice cât

și de administrare a proprietăților.

Ministrul Finanţelor, în conformitate cu legea menţionată mai sus, a stabilit şi a propagat

standardele de control financiar şi pe cele de audit intern, a colectat şi analizat informaţii, inclusiv

planuri şi rapoarte din partea auditului intern, a cooperat cu instituţii străine şi a efectuat o

evaluare a auditului intern şi controlului financiar în cadrul entităţilor din sectorul finanţelor

publice. Pentru a asigura un personal de audit intern de calitate înaltă, Ministrul Finanţelor a

numit consiliul de verificare pentru un mandat de patru ani. Membrii consiliului de verificare au

fost recrutaţi din rândul angajaţilor Ministerului Finanţelor, ai academicienilor şi oamenilor de

ştiinţă relevanţi şi reprezentanţilor asociaţiilor private de audit intern.

Începând din anul 2002, Legea privind Finanţele Publice referitoare la CFPI a fost

actualizată de trei ori (2005, 2006 şi 2009). Legea curentă a intrat în vigoare în ianuarie 2010.

210





SMIS 37635

Noua lege a finanțelor publice (Legea din 2009), care a intrat în vigoare de la 1 ianuarie

2010, a înlocuit controlul financiar cu managementul controlului (management control), care

include toate activitățile întreprinse în scopul de a asigura realiza obiectivele și sarcinile: efectiv,

economic, în timp util și în concordanță cu legea. Actorii publici s-au confruntat cu necesitatea de

a dezvolta soluțiile necesare și de punere în aplicare a managementului controlului. Această lege,

de asemenea, a eliminat dispozițiile existente anterior privind controlul financiar.

2. Controlul intern versus managementul controlului

Legiuitorul, prin definirea termenului managementul controlului și a funcțiilor sale a

intenționat să îmbunătățească managementul în întregul sector public, bazat pe ambele soluții

teoretice și practice din cadrul sectorului privat. În acest sens, managementul controlului poate

sprijini managerii de unități pentru o conducere eficientă. De asemenea, este important ca

managementul controlului să fie asociat cu instrumente ale sarcinilor bugetare. De aceea,

standardele de management al controlului iau în considerare instrucțiuni în ceea ce privește

stabilirea obiectivelor, sarcinilor și măsurile de ajutor în sprijinirea bugetului.

De ce funcționarea managementului controlului este importantă și cât de diferită este

acesta de control intern vom prezenta în continuare.

Controlul și managementul controlului sunt noțiuni diferite din punct de vedere al

scopului, funcțiilor și timpului de aplicare a sarcinilor. În timp ce controlul se concentrează

asupra sarcinilor din trecut, managementul controlului este axat pe viitor, dar se concentrează și

asupra sarcinilor din trecut. Intenția de a introduce managementul controlului în sectorul public

are drept scop crearea unui anumit tip de sistem de control, care va include în domeniul său,

ambele acțiuni post factum și cele legate de aspectele strategice în ceea ce privește viitorul. În

tabelul de mai jos este prezentată o comparație între control și managementul controlului.

211





SMIS 37635

Tabel 1. Control intern vs. managementul controlului. (Sursa: Edyta Bielioska-Dusza, 2011)

Criterii de

comparație Controlul intern Managementul Controlului

Esența

Procesul de diagnosticare și reglementare sau

managementul funcției

Procesul de diagnosticare și

reglementare sau managementul

funcției

Poate avea forma de:

1. Controlul în sens restrâns (denumit în

continuare controlul instituțional sau

revizuire), care constă în realizarea de proiecte

de diagnostic.

2. Controlul în sens larg (denumit control

funcțional sau supraveghere), care constă în

punerea în aplicare a deciziilor de

reglementare.

Constată nereguli.

Esența managementului controlului

sunt activitățile în asigurarea realizării

obiectivelor și sarcinilor într-un mod

compatibil cu legea, efectiv, economic

și în timp util.

Constată nereguli, avertizează,

îmbunătățește.

Obiective

Face cunoscute nereguli și erori, indică moduri

de a elimina fenomenele negative sau de

protecție împotriva lor (dimensiunea de

diagnostic) și inițiază activități de conducere a

unui sistem în condiții asumate (dimensiunea

de reglementare).

Sprijinirea conducerii în procesul de

management din punct de vedere al

realizării obiectivelor, dezvăluirea

neregulilor și indicarea modalităților

de a le elimina.

Orizontul de

timp

Acțiuni axate pe trecut. Acțiuni axate pe trecut și pe viitor.

Caracterul

acțiunilor

Parțial.

Acțiuni de reacție post-factum la simptomele

nefavorabile fenomenului.

Sistemic.

Previne fenomenele nefavorabile.

Tipuri de

acțiuni

Acțiunile se concentrează pe identificarea

autorului neregulilor; constată defectele și

propune remedierea lor.

Sarcinile îndeplinite de controlul instituțional

sunt independente una de alta și în cazul în

care acestea sunt legate de unități

Acțiunile s-au concentrat pe

coordonare, precum și pe

identificarea neregulilor; constatarea

greșelilor și propunerea remedierii lor.

Sarcinile sunt centralizate într-o

212





SMIS 37635

organizaționale diferite au nevoie de acorduri

de la nivel mai înalt ale ierarhiei instituției.

unitate organizațională

interdisciplinară.

Aria sarcinilor

Aria sarcinile îndeplinite de controlul

instituțional nu acoperă total sfera

operațiunilor instituției. Sarcinile se aplică

funcțiilor selectate (de exemplu, calitatea,

control economic).

Acestea includ acțiuni legate de

punerea în aplicare a obiectivelor și

funcțiilor operaționale ale companiei,

ajustate la nevoile unei unități date.

Soluție

structurală

Relație instituțională.

Control instituțional este implementat de

către diferite unități organizaționale ale unei

companii, de obicei, nu au legătură una cu

alta, nici în ceea ce privește ierarhia și nici

funcția (de exemplu, organizarea și

departamentul de control, departamentul de

control al calității, departamentul de control

economic). Ele funcționează independent una

de cealaltă și nu sunt organizate într-un întreg

coerent.

Control instituțional necesită stabilirea unei

unități organizaționale separate, situate la

diferite niveluri din ierarhie și în diferite

secțiuni de organizare.

Persoana responsabilă - manager de unitate

organizațională.

Controlul funcțional este pus în aplicare de

către toți managerii unităților organizatorice

ale unei companii.

Relație instituțională.

Organizat în unități instituționale

permanente sau în funcție de soluția

de organizare adoptată. Constituie un

mod coerent de organizare.

Funcționează în cadrul unităților

organizaționale existente pentru

controlul sau audit sau instituie o

unitate organizațională separată,

subordonată șefului companiei.

Persoana responsabilă - managerul

unei unități organizaționale, director

de unitate.

Flexibilitatea

acțiunilor Scăzută Ridicată

Caracterul

concluziilor

În cadrul controlului instituțional, sunt

formulate concluzii de tip diagnostic și sunt

întocmite direcții de îmbunătățire.

Neregulile identificate sunt formulate

ca și concluzii de diagnostic post-

control și eliminate prin luarea unor

decizii de reglementare.

213





SMIS 37635

În scopul de a observa o schimbare în înțelegerea modului de funcționare a unităților din

sectorul finanțelor publice, vom compara standardele de control financiar și cele de

management al controlului.

Tabel 2. Arii ale standardelor de control financiar și managementul controlului în unitățile publice

din Polonia

Control financiar

Managementul Controlului

A. Mediul intern A. Mediul intern

Onestitate și alte valori etice

Competențe profesionale

Structura organizatorică

Identificarea sarcinilor sensibile

Delegare de competențe

Mediul intern

Aderarea la valorile etice


Structura organizatorică

Cesiune / atribuire de autoritate

B. Managementul Riscului B. Obiective și Managementul

riscurilor

Monitorizarea sarcinilor

Identificarea riscurilor

Analiza de risc

Luarea de măsuri de remediere

Managementul schimbării

Misiune

Identificarea scopurilor și obiectivelor,

monitorizarea și evaluarea punerii în aplicare a

acestora


Analiza de risc

Răspunsul la risc

C. Mecanisme de control C. Controale

Eficacitatea mecanismelor de control

Documentarea sistemului de control financiar

Documentarea și înregistrarea tranzacțiilor

financiare și economice

Aprobarea tranzacțiilor financiare

Separarea sarcinilor

Verificări

Supraveghere

Înregistrarea excepțiilor

Documentarea sistemului de control

managerial

Supraveghere

Continuitatea afacerii

Protecția resurselor

Controale specifice de operațiuni referitoare

la aspecte financiar-economice

214





SMIS 37635

Continuitatea afacerii

Limitarea accesului la resurse

Din care: Mecanisme de sisteme informatice

Controlul Accesului

Controlul sistemului software

Controlul creării și modificării aplicațiilor

Separarea sarcinilor

Continuitatea funcționării

Controalele de aplicare

D. Informație și Comunicare D. Informație și Comunicare

Informații curente

Comunicarea internă

Comunicare externă

Informații curente

Comunicarea internă

Comunicare externă

E. Monitorizare și evaluare E. Monitorizare și evaluare

Monitorizarea sistemului de control financiar

Evaluarea sistemului de control financiar

Sistemul de monitorizare a managementului

controlului

Auto-evaluare

Audit intern

Asigurarea managementului controlului

Sursa: Marcin Komaoda, 2011, Puchacz, 2010

Din analiza acestui tabel, constatăm că în ambele cazuri se păstrează unele linii directoare

în ceea ce privește standardele. Cu toate acestea, la o analiză mai amănunțită, putem spune că

managementul controlului este un concept care include problematica de controlului financiar.

Explicațiile Ministrului de Finanțe cu privire la standardele de control financiar, sunt detaliate și

se referă, în principal, la aspecte financiare (direct sau indirect). De aceea, implementarea în

trecut a controlului financiar a constat în primul rând, în asigurarea desfășurării corecte a

operațiunilor financiare în unități din sectorul finanțelor publice, respectarea normelor și a

principiilor de contabilitate financiară și minimizarea evenimentelor adverse în acest domeniu.

În cazul managementului controlului Ministrul de Finanțe Polonez a clarificat standardele

stabilite într-un mod mult mai general. De fapt, el pur și simplu descrie principiile generale

referitoare la respectarea normelor specifice într-un anumit domeniu de unități funcționale.

Acest lucru se datorează faptului că managementul controlului este legat de toate procedurile și

standardele existente și implementate în unități din sectorul finanțelor publice. Mai mult,

215





SMIS 37635

managementul controlului direcționează toate activitățile sale, pentru punerea în aplicare a

obiectivelor unității.

3. Natura și forma Managementului Controlului (MC)

Managementul Controlului este un sistem complex de control intern descentralizat pus în

aplicare de către și sub responsabilitatea șefilor de unități publice bugetare pentru de a furniza

asigurări rezonabile că bugetul și alte resurse vor fi folosite într-un mod normal, etic, economic,

eficace și eficient în scopul atingerii obiectivelor. (v. Figura 1 )

Figura 1. Ce aduce nou Managementul Controlului?

Managementul Controlului:

- impune un alt stil de administrație publică, cu accent pe "management"

- integrarea financiară cu managementul și realizarea obiectivelor

- influențează dispozițiile legale și organizaționale

- îmbunătățește modului în care sunt folosiți banii publici - în sens real de "eficiență și

eficacitate"

Controlul intern are două nivele:

- Centralizat: Întreg sistemul de control împreună cu sectorul finanțelor publice și toate

instituțiile implicate în controlul fondurilor publice.

Managementul Controlului

Cheltuirea resurselor în mod eficient și eficace pentru a atinge

obiectivele

Sistemele tradiționale de

control financiar respectarea

bugetului , legilor și regulamentelor

216





SMIS 37635

- Descentralizat: Abordarea Guvernului de a se asigura că managerii din toate entitățile

publice stabilesc, mențin și monitorizează procesele de management.

Trebuie subliniat faptul că legiuitorul a definit responsabilitatea pentru procesul de

implementare a managementului controlului. Această responsabilitate este determinată de

anumite valori. Pe de altă parte, managerul poartă responsabilitate în cadrul unității

administrate.

Obiectivele managementului controlului trebuie să asigure:

Sursa: Monika Kos, 2014

Noi responsabilități date de managementul controlului:

- Dezvoltarea și publicarea pe site-ul web: Planul anual de activitate - de la sfârșitul lunii

noiembrie a fiecărui an

- Raport referitor la executarea planului și Declarația privind situația managementului

controlului - până la sfârșitul lunii aprilie a fiecărui an

- Responsabil este Ministrul de ramura - obligatoriu;

- Entități supravegheate - până la decizia ministrului;

- Administrația locală - până la o decizie a șefului de entitate sau un organism de

supraveghere.

Conformitatea operațiunilor cu reglementările

legale și procedurile

interne

Eficiența și eficacitatea activităților

Credibilitatea rapoartelor


Respectarea și promovarea

principiilor de comportament

etic

Eficiența și eficacitatea fluxului de informați,

Managementul riscului

217





SMIS 37635

Actori cheie în stabilirea controlului managerial financiar:

Ministerul Finanțelor:

- Unitatea Centrală de Armonizare;

- Direcția de politică bugetară;

- Trezoreria.

Ministerul (sau altă instituție) responsabil de reforma administrației publice;

Entități din sectorul finanțelor publice:

- Șef de entitate

- Manageri operaționali

- Ofițer financiar

- Furnizori de asigurări/garantare (ex. Audit intern)

Șeful unității este responsabil pentru asigurarea, stabilirea și menținerea normelor adecvate

pentru îndeplinirea sarcinilor:

- planificare,

- programare,

- bugetare,

- contabilitate,

- de control,

- de raportare,

- arhivare,

- de monitorizare.

Impactul MC asupra rolului ofițerului financiar

- Rolul ofițerului financiar este de a sprijini managerul și de a semnala dacă resursele

nu sunt utilizate în mod eficient și eficace.

- Ofițerul financiar devine un consilier de nivel superior al managementului - la toate

nivelurile.

Sarcinile ofițerului financiar:

- Oferă managerului (la orice nivel) informațiile financiare pentru a-i permite acestuia

să asigure eficiență și eficacitate;

218





SMIS 37635

- Se asigură că standardele de control financiar intern sunt îndeplinite în mod

corespunzător în întreaga organizație;

- Elaborează planuri financiare strategice pentru organizație;

- Menține legătura cu managerii operaționali pentru a pregăti rapoarte bugetare;

- Se asigură că managerii acordă o atenție deplină managementului riscului legat de

procesul cheltuielilor bugetare.

Cooperare între:

- Cancelaria Primului-ministru

- Serviciile de Trezorerie

- Ministerul Administrației și Informatizării

- Unitatea Centrală de Armonizare (CHU)

- Oficiul Suprem de Audit

- Asociații ale Auditoriilor Interni

- Experți independenți

Elemente ale controlului intern financiar (Sursa: Monika Kos, 2014):

Responsabilitatea / răspunderea managerială se referă la faptul că:

- Managerii de la toate nivelurile entităților din sectorul finanțelor publice trebuie să fie

responsabili pentru activitățile pe care le desfășoară în politicile operaționale, inclusiv

gestiunea financiară și politicile de control.

- Managerul este responsabil pentru atingerea obiectivelor în cadrul unității, la timp,

eficient și eficace.

Baza legală

Bugetul și baza pentru contabilitate

Stabilirea obiectivelor

Managementul

Riscului

Auditul intern și extern

Raspunderea managerială

219





SMIS 37635

Cerințe pentru exercitarea responsabilității manageriale:

- Autoritate pentru șeful de entitate publică care ia decizii,

- Informații de bună calitate,

- Structură de conducere în cadrul organizației și delegarea autorității managerilor

individuali,

- Obiectivele stabilite pentru fiecare manager, stabilirea de comun acord a resurselor,

termenelor, modalităților de control, limitelor responsabilității managerilor,

- Măsuri care trebuie luate atunci când managementul eșuează.

Responsabilitatea managerială acoperă:

- Raportarea

- Monitorizarea continuă a sistemului de management și actualizarea acestuia în timp util

- Efecte financiare care decurg din astfel de operațiuni

- Riscurile asociate cu astfel de operațiuni.

- Activități de control care urmează să fie puse în aplicare și aplicate.

- Modul în care operațiunile sunt gestionate

Auditul intern se referă la:

- indicarea riscurilor materiale;

- indicarea slăbiciunilor materiale în controlul managementului ramurii și propunerea

- de măsuri pentru îmbunătățirea acestuia;

- stabilirea priorităților pentru planurile de audit intern anuale și strategice;

- revizuirea rezultatelor materiale ale activității de audit intern și monitorizarea

implementării acestora;

- revizuirea declarațiilor privind executarea planului de audit intern și evaluarea

controlului de management;

- monitorizarea eficienței auditului intern, inclusiv revizuirea rezultatelor evaluărilor

interne și externe ale activității de audit intern;

- oferirea permisiunii de a rezilia contractele de muncă și pentru orice modificare a

salariului și condițiilor de angajare ale principalilor funcționari din cadrul auditului

intern din organizații din cadrul ramurii.

220





SMIS 37635

Rolul auditului intern este de a susține șeful unității în atingerea obiectivelor.

Managementul Controlului ar trebui să ajute entitățile publice să:

Sursa: Monika Kos, 2014

4. Standardele Managementului Controlului

Aria managementului controlului a fost dezbătută în Standardele de Control de

Management publicate și include următoarele elemente (anunțul ... 2009):

mediul intern care se aplică la nivelul unității sistemului de management, organizării sale în

ansamblu și acoperă elemente ca: onestitate și alte valori etice, management și competențe

profesionale ale angajaților (nivel de cunoștințe, competențe și experiență), scop și sarcini,

drepturile și responsabilitățile fiecărei unități organizatorice, identificarea așa-numitelor

sarcini sensibile (și anume cele în care decizia luată este strâns legată de directa apreciere a

funcționarului),

asigure utilizarea optimă a

resurselor,

îndrume operațiunile

pentru atingerea obiectivelor,

îmbunătățească calitatea

serviciilor și a produselor,

minimizeze abaterile și riscurile de

nereguli,

stabilească responsabilități și

să faciliteze delegarea,

motiveze angajații

faciliteze coordonarea și

fluxul de informații între departamente,

asigure creșterea eficienței,

asigure creșterea încrederii și

îmbunătățirea imaginii sectorului

public.

221





SMIS 37635

managementul riscurilor, utilizat pentru a crește probabilitatea de realizare a obiectivelor

unității prin: stabilirea și monitorizarea punerii în aplicare a sarcinilor, identificarea riscurilor,

analiza de risc, reacția la risc și remedierea acțiuni; aceasta înseamnă, prin urmare, să se

concentreze pe identificarea și măsurarea oportunităților și a amenințărilor legate de

planurile operaționale ale unității, pe obiectivele măsurabile definite ca documente

strategice, activități legate de buget,

mecanisme de control care constituie un răspuns la un risc specific pe care unitatea

intenționează să-l reducă prin:

- documentarea sistemului de control: documentarea, înregistrarea și aprobarea

(autorizare) operațiunilor de afaceri, împărțirea obligațiilor cheie, verificarea

operațiunile de afaceri înainte și după punerea în aplicare și, de asemenea,

supravegherea în ierarhia afacerii, înregistrarea abaterilor de la proceduri,

instrucțiuni sau ghiduri, continuitatea operațiunilor, accesul selectiv și controlat al

oamenilor la informații, resurse materiale și financiare (resurse de protecție);

- mecanisme informatice de control ale sistemului, cum ar fi controlul accesului la IT și

resursele software, controlul în crearea și modificarea aplicațiilor, controlul accesului

la anumite aplicații, împărțirea obligațiilor care să permită detectarea și corectarea

erorilor, asigurând continuitatea funcționării sistemului informatic;

informare și comunicare cu privire la angajații unității, cu acces la informațiile necesare

pentru ca aceștia să își îndeplinească îndatoririle și să asigure unui sistem eficient de

comunicare internă și externă - asigurarea fluxului de informații și înțelegere adecvată către

beneficiari;

monitorizarea și evaluarea sistemului de control din punctul de vedere al evaluării prezente

a eficacității sistemului de control și a elementelor sale specifice, rezolvarea oricăror

probleme care apar din partea tuturor angajaților în funcție de competențele lor, inclusiv prin

auto-evaluare și audit intern.

Acțiunile propuse pentru implementarea acestor standarde sunt prezentate în tabelul de mai jos:

222





SMIS 37635

Tabel 3. Acțiuni propuse pentru implementarea standardelor managementului controlului

Standard Acțiuni propuse

A. Mediul intern

Aderarea la valorile etice

Introducerea unui cod de etică, de formare în managementul

controlului, pentru a preveni conflictele de interese;


Instruire, planificarea formării în legătură cu obiectivele unității;

sisteme de stimulare; recrutarea de personal nou; evaluarea periodică a

angajaților.

Structura organizatorică Reguli de organizare; regulamente ale diferitelor unități

organizaționale; evaluarea eficienței și funcționalității structurii unității.

Cesiune / atribuire de

autoritate

Sistemul de mandate și autoritate competentă; sistemul de înregistrare

a mandatelor eliberate.

Obiective și Managementul riscurilor

Misiunea și identificarea

scopurilor și obiectivelor.

Monitorizarea și evaluarea

punerii în aplicare a acestora

Sistem de obiective și indicatori de planificare; un sistem de evaluare a

realizării indicatorilor metrici stabiliți; raportarea cu privire la atingerea

obiectivelor.


Sistemul de identificare a măsurilor de risc prin folosirea semnalelor din

afara și din interiorul unității; mecanismele de determinare a ariilor

cheie cu privire la responsabilitatea pentru risc; un sistem care include

procesul de verificare și rezultatele personalului lipsit de experiență la

locul de muncă.

Analiza de risc

Mecanisme pentru determinare domeniilor cheie de responsabilități

pentru risc: identifică-stabilește un nivel acceptabil, analizează -

răspunde -monitorizează.

Răspunsul la risc

Conectarea la identificarea analizei de audit și de risc; introducerea

principiilor de identificare periodică a riscurilor și de analiză a tuturor

elementelor de management al controlului.

Controale

Documentarea sistemului de

control managerial

Înregistrează normele existente; baze de date; sistem de înregistrare a

opiniilor angajaților.

223





SMIS 37635

Supraveghere

Sistemul de verificare a muncii angajaților din subordine; elaborarea

unor reguli și termene pentru raportare cu privire la rezultatele

activității în domeniile-cheie ale unității.

Continuitatea afacerii Indicații privind substituțiile, transferul de autorizații, securitate IT,

sistem de stocare a datelor.


Responsabilitatea financiară a personalului pentru proprietatea

încredințată; Sisteme de protecție împotriva incendiilor; Ghid de

inventar.

Controale specifice referitoare

la operațiunile financiare și

economice

Instrucțiuni privind circulația și controlul documentelor; politica în

contabilitate; registru de instrucțiuni; sfera activități; lista de semnături

ale persoanelor autorizate să aprobe operațiunile.

Controale specifice de

operațiuni referitoare la

aspecte financiar-economice

Aplicații și soluții pentru a preveni accesul neautorizat la resursele din

rețea de calculatoare; protejarea datelor de pierdere.

Informație și Comunicare

Informații curente și

comunicarea internă

Instrucțiuni de circulație și control al documentelor; piste ale fluxului de

documente în anumite zone ale unității.

Comunicare externă Instrucțiuni de circulație și control al documentelor.

Monitorizare și Evaluare

Monitorizarea sistemului de

management al controlului

Se face în cadrul monitorizării unității; obținerea de informații din

cadrul întâlnirilor cu angajații.

Auto-evaluare Introducerea unor mecanisme și proceduri pentru verificarea și

monitorizarea funcționării altor mecanisme și control.

Audit intern Evaluarea adecvării, eficienței și eficacității managementului controlului

în unitate.

Asigurarea managementului

controlului

Rapoarte privind funcționarea planului de afaceri, o declarație cu

privire la situația managementului controlului.

Sursa: Puchacz, 2010, apud Marcin Komaoda, 2011

Setul de acțiuni propuse mai sus, ca răspuns la standardele de management al controlului

în unitățile din sectorul finanțelor publice, arată că aceasta este într-adevăr o colecție de

activități legate de funcționarea unității și de activități privind stabilirea obiectivelor, punerea lor

în aplicare și analiza de risc.

224





SMIS 37635

5. Stabilirea obiectivelor unității și analiza riscurilor

Obligația de a identifica obiectivele urmărite de unitate, activitățile care să permită să

îndeplinirea acestora, indicatorii și valorile dorite, ridică o serie de probleme persoanelor

responsabile de punerea în aplicare a managementului controlului. Una dintre ele este legată de

faptul că definirea obiectivelor se face în legătură cu misiunea unității. Foarte des, în aceste

unități sistemul de management al calității definește misiunea. În același timp, această misiune

este de foarte multe ori formulată într-un stil specific - de exemplu, nu precizează motivul

existenței unității, ci enumeră o serie de domenii de funcționare. Se pare că acest lucru se

datorează, în primul rând, circumstanțelor legate de mediul juridic care reglementează o entitate

din sectorul public. Diferitele reglementări care impun diverse sarcini unităților determină o

incapacitate de a pune într-un plan comun sarcinile atribuite .

Prin urmare, ariile obiectivelor și atribuțiilor acestor unități sunt de multe ori sinonime cu

departamentele organizatorice ale acestor unități. Aceasta este practica de definire a

obiectivelor și stabilirea rolurilor diferitelor elemente ale structurii organizatorice a unității.

În acest moment se poate observa o diferență clară între modul de funcționare a

entităților din sectorul public și organizații comerciale. În acest cazul ultimelor există seturi de

obiective, care rezultă dintr-o misiune specifică și o strategie de funcționare, iar obiectivele

specifice sunt alocate departamentelor individuale și celulelor organizaționale. În cazul unităților

din sectorul finanțelor publice, se pare că, din cauza cerințelor legale, misiunea nu poate fi

alocată unității, ci doar departamentelor organizației. Acest lucru ridică probleme suplimentare

pentru definirea obiectivelor și sarcinilor în unitate.

Un aspect particular este domeniul financiar al unități. Pe de o parte, departament

financiar trebuie să îndeplinească o serie de sarcini și obligații în temeiul altor legi (cum ar fi legea

privind contabilitatea, achiziționarea, etc.), pe de altă parte, este o zonă sensibilă de funcționare

a unității care condiționează buna desfășurare a celorlalte zone funcționale. Din păcate,

entităților din sectorul public de multe ori nu au propriile lor surse de venit și nu pot influența

suma de bani primită. Mai mult, aceste sub-unități reclamă faptul că fondurile primite pentru

performantele lor și îndeplinirea sarcinilor sunt întotdeauna sub așteptările lor. Ele pot solicita

unității mamă fonduri suplimentare, însă, această decizie este discreționară și adesea este

percepută negativ. Se pune întrebarea, cum sunt definiți indicatorii și valorile dorite. Această

întrebare este relevantă în contextul finanțării unității, atunci când unitatea nu are nicio influență

225





SMIS 37635

asupra sumei de bani pe care o va primi. În cazul introducerii în sectorul finanțelor publice a

bugetului bazat pe performanță se schimbă, situația cu privire la modalitățile de cheltuire.

Problema referitoare la stabilirea obiectivelor, în special în ceea ce privește dimensiunea

financiară este una complexă. Mai mult, trebuie amintit că auditul de management vizează

evaluarea obiectivelor și eficacitatea. Dacă ne gândim la costuri, factorii de decizie, fac eforturi

pentru reducerea lor, pentru a nu avea un impact real la nivelul unității. Deci, este posibil

propunerea unor indicatori reali care să îi ajute pe factorii de decizie să prevină ineficiența

unităților din sectorul finanțelor publice. Pe de altă parte, există pericolul ca factorii de decizie să

evite formularea de indicatori și standarde ale obiectivelor în managementul controlului.

Determinarea misiunii, sarcinilor și obiectivelor reprezintă baza pentru a face analiza de

risc în unitățile din sectorul public. Acest lucru se datorează faptului că analiza riscului se referă la

determinarea evenimentelor care pot afecta negativ eficacitatea punerii în aplicare a obiectivelor

stabilite.

Potrivit Ministerului Polonez al Finanțelor manual privind managementul riscurilor în

sectorul public, analiza de risc a unității cuprinde (Ministerul de Finanțe, 2010, apud Marcin

Komaoda, 2011):

- Determinarea cauzelor și consecințelor riscurilor;

- Verificarea încrucișată a riscurilor

- Separarea riscului scăzut de riscul semnificativ;

- Durata tipului și categoriei de risc;

- Specificarea relației dintre risc și obiectivele organizaționale.

Pe termen lung, riscurile, identifică cauzele evenimentelor și sursele acestora. Cu toate

acestea, efectele riscului sunt asociate cu stabilirea impactului asupra funcționării unității.

Verificarea încrucișată a riscului determină sursele de risc care pot apărea în diferite domenii ale

sarcinilor individuale și, eventual, dacă se poate, impactul său în mai multe zone ale unității.

Elemente suplimentare ale analizei de risc sunt legate de aspecte precum (Ministerul de Finanțe,

2010 (b)): impactul asupra organizației; probabilitatea de risc; mecanismele existente de control

ale riscului (vezi Fig. 2).

226





SMIS 37635

Figura 2. Elemente ale analizei de risc în managementul controlului (Marcin Komaoda, 2011)

Punere în aplicare a acestora are la bază împărțirea riscurilor operaționale și strategice.

Riscul operațional este asociat operațiunilor zilnice ale unității, în timp ce riscul strategic se

referă la misiunea unității și obiectivele sale principale, de aceea este asociat cu bazele de

funcționare a unității. Prin urmare, modalitățile de identificare a probabilității de risc,

identificarea zonelor de impact, precum și posibile acțiuni de remediere, pot arata destul de

diferit în aceste două cazuri.

Așa cum este indicat de modele preluate din alte țări în evaluarea riscurilor trebuie

respectate mai presus de toate, următoarele reguli (Ministerul Finanțelor, 2009, apud Marcin

Komaoda, 2011):

- Trebuie să se asigure punerea în aplicare a unui proces clar structurat, în care

evaluarea oricărui risc va lua în considerare, atât probabilitatea de apariție cât și

impactul său;

- Evaluarea riscurilor trebuie să se desfășoare într-un mod care facilitează

monitorizarea și identificarea priorităților pentru risc.

Aceste principii indică cerința de analiză a riscurilor în unitățile din sectorul finanțelor

publice într-un mod formal și sistematic. În aceste unități analiza de risc este făcută, fie de către

angajații din departamentele funcționale pentru care sunt stabilite obiectivele care trebuie

atinse, sau de un departament special pentru analiza de risc. Prima abordare pare a fi mai

populară în unitățile poloneze, probabil, pentru că nu generează costuri suplimentare pentru

punerea în aplicare a acestei obligații.

Determinarea apariției riscului

Elemente ale analizei de risc

Identificarea mecanismelor de

control ale riscului

Impactul asupra

organizației

227





SMIS 37635

6. Provocări în implementarea managementului controlului

Schimbarea percepțiilor cu privire la rolul statului a reprezentat o forță majoră, care a

determinat evoluția sectorului public polonez. O dată cu integrarea graduală a Poloniei în

Uniunea Europeană, atât funcționarii publici cât și publicul larg, au devenit conștienți de diferite

modele de management public care au fost introduse în alte țări. Prin urmare, sectorul public a

fost pus sub presiune pentru a-și dovedi utilitatea și pentru a câștiga încrederea publică, astfel

încât noul cadru de control a fost văzut de către actorii din afara departamentelor de audit intern

ca fiind unul dintre instrumentele necesare pentru a atinge acest obiectiv.

Cu toate acestea, trecerea spre un nou model de management public a cauzat noi

probleme. Cercetare comparativă internațională arată că metodele pentru definirea și realizarea

performanței sectorului public variază semnificativ de la o țară (Van de Walle, 2009, apud Marcin

Komaoda, 2011). O problemă majoră este definirea eficacității sau de performanței în sine (Van

de Walle, Bouckaert, 2007 apud Marcin Komaoda, 2011). Aceasta este, probabil, cea mai

semnificativă atunci când se ia în considerare varietatea funcțiilor din instituțiile publice. De

exemplu, o unitate a administrației publice locale, nu se ocupă numai cu rezolvarea problemelor

locale importante, cum ar fi dezvoltarea infrastructurii publice sau asigurarea creșterii economice

durabile, ci și cu cererile locuitorilor de a obține documente, permisiuni sau cu amenzi pentru

abateri. Funcționarii publici se confruntă cu dimensiuni, de multe ori, contradictorii ale

eficacității: calitate, aplicarea legii, promptitudinea și satisfacția clienților.

Se pare că autorii noului cadru de management al controlului din cadrul Ministerului

Finanțelor au fost conștienți de aceste provocări atunci când au decis să permită organizațiilor să-

și adapteze sistemul la contextele și de nevoile lor specifice. Ei au făcut un efort pentru a oferi

funcționarilor publici o îndrumare orientativă privind managementul sistemele de control, prin

intermediul publicațiilor de pe site-ul Ministerului, au organizat conferințe și întâlniri. Ei nu au

impus o versiune de-a gata, valabilă pentru toate sistemele, ceea ce ar fi fost de așteptat având

în vedere abordările formale ale Ministerului.

În 2004, Ministerul a obținut fonduri printr-un program al UE: Facilitarea tranziție nr 2004

/ 016-829.01.08, care i-a permis să instruiască primii auditorii interni în managementul riscului și

să efectueze studii-pilot în cinci mari organizații din sectorul public, inclusiv un minister, într-o

universitate și un spital. La acea vreme, ministerul a decis să urmeze modelul britanic și a tradus

Cartea Portocalie (Treasury, 2004, apud Marcin Komaoda, 2011) ca apoi să dezvolte propriile linii

228





SMIS 37635

directoare pe această bază. Alegerea unui model străin, în special un anglo-saxon, pare să

crească șansa de succes, deoarece cultura poloneză salută inovațiile din "Vest", spațiul cultural la

care elitele poloneze aspiră.

Cartea Portocalie descrie un sistem de management al controlului care se bazează pe

analiza și evaluarea riscurilor. Sistemul este numit managementul riscurilor și este prezentat ca

un sistem extrem de sofisticat de management al controlului care acoperă întreaga organizație.

Acesta trebuie să fie stabilit în contextul organizațional specific, incluzând mediului economic,

social și instituțional mai larg. Fiecare organizație trebuie să-și definească poziția în acest context

și apoi să definească obiectivele care pot fi afectate de risc. În acest moment, procesul de

gestionare a riscurilor de zi cu zi se încheie. Riscurile referitoare la toate obiectivele organizației

trebuie să fie identificate, iar procesul de identificare ar trebui să fie repetat sistematic. Apoi,

riscurile trebuie să fie evaluate astfel încât să poată fi comparate cu apetitul pentru risc al

organizației. În pasul următor, organizația trebuie să ia o decizie în ceea ce privește reacția

corespunzătore fiecărui risc. Aceasta poate varia de la acceptare, printr-un control, la transferul

riscului sau încetarea activității riscante.

Procesul de management al riscului trebuie să fie repetat periodic, monitorizat și evaluat

din punct de vedere al eficienței sale. Este menit să fie un proces de auto-învățare încorporat,

ceea ce duce la o îmbunătățire treptată a eficienței organizației.

Chiar dacă alegerea modelului normativ este dezvoltat de la o instituție străină extrem de

apreciată, integrarea și a adoptarea noului cadru de control în legea finanțelor publice sunt

victorii clare pentru susținătorii de inovării, deși au existat provocări semnificative. Organizațiile

din sectorul public puteau evita adoptarea noului sistem prin diverse strategii de disimulare

(Oliver, 1991, apud Marcin Komaoda, 2011).

Efectiv, Ministerul nu a putut să impună noul cadrul altor instituții sau să le pedepsească

pentru non-adoptare. De fapt, audituri de eficacitate au început să fie efectuate de către Biroul

de Audit Suprem din Polonia pe când această instituție nu implementase la rândul ei încă noul

cadru de control. Alte instituții centrale au rezistat modificărilor, precum și alte ministere.

O excepție notabilă, este Banca Națională Poloneză care a implementat cu entuziasm un

sistemul de management al riscurilor, dar banca centrală a respectat standardele din sectorul

bancar, mai degrabă decât standardele din sectorul public. Adoptarea este chiar mai

provocatoare la nivelurile inferioare ale sectorului public, în parte, din cauza complexității sale.

De exemplu, unitățile administrației publice locale se bucură de o autonomie largă, ca și agențiile

229





SMIS 37635

guvernamentale, dar ramurile tradiționale ale guvernului, cum ar fi impozitarea, sunt

centralizate.

Astfel, noul cadru a putut fi adoptat rapid în ramurile centralizate în cazul în care

organismul central decide să-l adopte, dar organizațiile autonome nu puteau fi obligate să pună

în aplicare sistemul. Observațiile au indicat faptul că administrația locală autonomă, în special

consiliile locale cu resurse, au fost cele mai interesate în adoptarea inovației. Probabil că acest

lucru este un rezultat al proximității constituenților lor, care pot exercita presiuni pentru a crește

eficiența consiliilor orașului.

Provocările care au existat în adoptarea managementului controlului în sistemul public

polonez pot fi sintetizate astfel:

Provocări la nivel strategic:

Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei administrației publice,

inclusiv reforma managementului finanțelor publice;

Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului controlului public

trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte legi relevante.

Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina UCA și a Ministerul

Finanțelor, ci trebui să existe o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de

reformă publică.

Legea este doar un prim ,nu ultimul pas în reforma, trebuie să existe o strategie pentru

punerea în aplicare și menținerea acesteia.

Provocări la nivel de coordonare:


controlului.


control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile de management și

personal.

Monitorizarea de către CHU: să nu se concentreze pe existența unor procese birocratice,

ci să promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul riscului

și pe măsurarea realizării obiectivelor.

230





SMIS 37635

Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar șefilor de entități pentru construirea

de noi abordări în cadrul entității.

Provocări la nivel operațional:


- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale;

- introducerea unor programe pilot;






Concluzii

Introducerea soluțiilor de management al controlului într-o unitate din sectorul finanțelor

publice implică o serie de provocări. Prima dintre acestea este asociată cu alegerea formelor

oficiale de control managerial în Polonia.

A doua provocare majoră este legată de stabilirea de sarcinilor, obiectivelor și

indicatorilor care ilustrează funcționarea unității. Din păcate, aceste acțiuni sunt efectuate în

contextul legislației confuze în vigoare. Acest lucru face ca decizia să nu fie pe deplin conformă cu

cerințele și ideea de management al controlului, dar se potrivește bine într-un sistem birocratic

ca cel al administrației publice.

Este frecventă identificarea misiunii unității cu funcțiile în curs de desfășurare în unitate.

Acest lucru lasă loc de interpretărilor pentru potențialii auditori și angajați cu privire la sarcinile și

obiectivele unității, dar și cu privire la relația dintre sarcinile și obiectivele individuale, în special

în ceea ce privește funcțiile.

O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la managementul

controlului este formarea personalului. Pe de o parte, se încadrează în contextul ariilor

managementului controlului stabilite de către ministrul polonez de finanțe (a se vedea

standardele de management al controlului, precum și soluțiile propuse: Tabel 3), iar pe de altă

parte, este o condiție necesară pentru buna desfășurare a procedurilor din unitatea finanțelor

din sectorul public.

231





SMIS 37635

Apoi, este importantă varianta în care se realizează raportarea managementului

controlului de către angajații structurii organizatorice (cea mai frecventă modalitate). Este

importantă nu numai formarea persoanelor responsabile de îndeplinirea sarcinilor relevante în

managementul controlului, ci și sensibilizarea altor lucrători în această privință. Nevoia apare, în

primul rând, din faptul că aceștia sunt principala sursă de informații privind potențiale amenințări

de realizare eficientă a obiectivelor dorite. Prin urmare, acestea ar trebui considerate ca teme

pentru posibile revizuiri ale soluțiilor de management al controlului.

Punerea în aplicare a managementului controlului în sectorul public devine astăzi o

necesitate. Construirea unui sistem de control eficient necesită, printre altele, crearea de

structuri organizatorice relevante și ierarhice, proceduri operaționale, instrucțiuni interne,

precum și împărțirea responsabilității, metode de lucru care vor permite reducerea la maximum

a erorilor și a pierderilor în cadrul instituției. În plus, un sistem de control intern care

funcționează necorespunzător poate genera costuri ridicate sau chiar pierderi.

Dezvoltare managementului controlului este astfel un proces iteractiv care implică

îmbunătățirea continuă a performanței și a guvernării, mai degrabă decât introducerea unui

sistem nou, suplimentar.

Sistemul de management existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în

conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri.

Standarde și cadre de referință recunoscute la nivel internațional sau național oferă

puncte de referință comune cu privire la tendințele în managementul modern și oferă o

abordare globală, structurată a controlului intern.

Cu toate acestea, trebuie amintit că, manierea de planificare cea mai rațională nu

garantează succesul dacă nu este susținută de un sistem relevant de control. De asemenea, nu ar

trebui să se supraestimeze importanța sa, deoarece aceasta nu este un “panaceu universal”

pentru toate neregulile de management și erori. Aceste sisteme sunt create de oameni și pentru

oameni, și, astfel, există riscul ca ele să fie modificate într-un mod nepotrivit. Fără îndoială însă,

ele pot constitui un instrument util în punerea în aplicare a obiectivelor asumate.

232





SMIS 37635

SLOVENIA

1. Controlul intern în instituțiile publice din Slovenia

În Slovenia dezvoltarea sistemului de control intern al finanțelor publice a început în anul

1993, o dată cu înființarea Inspectoratului pentru Buget în cadrul Ministerului Finanțelor în baza

Legii privind Implementarea Bugetului, pentru a-i permite Ministerului Finanțelor să exercite

controlul operațiunilor financiare importante și a celor contabile ale centrelor de cheltuieli.

Cadru legal a evidențiat responsabilitatea șefului unui centru de cheltuieli pentru

legitimitatea, scopul, eficiența și utilizarea economică a resurselor bugetare. Astfel a fost înființat

Oficiul de Supraveghere a Bugetului (OSB) care se ocupă de verificarea utilizării resurselor

bugetare, implementarea auditurilor contabile și financiare ex post și a auditurilor privind

eficiența, rentabilitatea și performanța proiectelor întreprinse în comun de diverse centre de

cheltuieli și elaborarea de linii directoare pentru implementarea auditurilor interne în cadrul

centrelor de cheltuieli.

Cadrul legal prevede că șeful unui centru de cheltuieli va institui control intern adecvat și

eficient care trebuie să includă auditul intern. OSB este entitatea responsabilă de coordonarea și

dezvoltarea sistemului de control intern al finanțelor publice.

A fost introdusă o certificare profesională obligatorie pentru cei care efectuează audit

intern: auditor intern de stat sau auditor intern de stat autorizat. Ministerului Finanțelor este

responsabil de programul de instruire, implementarea acestuia și emiterea certificatelor de

autorizare. Poziția specială de auditor intern de stat este prevăzute de lege, iar acest fapt

garantează independența funcțională.

În 2005 Guvernul a adoptat Strategia pentru Dezvoltarea Controlului Intern al Finanțelor

Publice cu scopul de a accelera introducerea controlului intern, cu accentul pe „bugete orientate

spre obiective”, managementul riscului și consolidarea auditului intern. Cel mai important

rezultat al strategiei a fost introducerea unui registru de risc ca formă de management sistematic

al riscului și a unei declarații anuale din partea șefului unui centru de cheltuieli privind evaluarea

233





SMIS 37635

controlului intern al finanțelor publice, scopul principal fiind ca șefii centrelor de cheltuieli să fie

conștienți întotdeauna de importanța managementului riscului.

Pentru perioada 2011 – 2015 OBS a elaborat o nouă strategie privind dezvoltarea

controlului intern al finanțelor publice care și-a propus următoarele obiective:

- garantarea calității auditului intern,

- introducerea serviciilor comune de audit intern acolo unde acest lucru este fezabil

economic,

- dezvoltarea suportului IT unificat privind cerințele serviciilor de audit intern,

- îmbunătățirea poziției auditorilor interni în cadrul sistemului de salarizare,

- instruirea șefilor și tuturor nivelurilor de management în domeniul controlului intern al

finanțelor publice

- înlocuirea unei declarații de evaluare a controlului intern al finanțelor publice cu o

„declarație de asigurare19”.

Pornind de la aceste informații privind cadrul legal de implementare a controlului intern

în Slovenia de propunem în continuare să analizăm modul de implementare a acestuia în școli. În

acest sens vom prezenta rezultatele unui cercetării realizată în 2011 de către Tatjana Horvat

asupra transferului de cunoștințe din sfera legislativă în domeniul managementului școlar

(Tatjana Horvat, Transferring internal control knowledge from legislation to school management:

the case of Slovenia, 2011)

19 Declarația de asigurare presupune că organismul de management verifică cel puțin o dată pe an

adecvarea controlului intern asupra tuturor operațiunilor, inclusiv mediul de control,

managementul riscului, controlul riscului și fluxul de informații. Declarația de asigurare pune

accentul pe responsabilitatea șefului sau organismului de management de a institui toate măsurile

adecvate pentru a asigura faptul că obiectivele sunt atinse, operațiunile sunt eficiente și legitime,

frauda și corupția sunt prevenite și rapoartele sunt redactate la timp și prezintă încredere.

234





SMIS 37635

2. Aspecte legislative și practice ale implementării controlului

intern în Școlile din Slovenia

După 1990 atenția asupra controlului intern în organizații a crescut semnificativ datorită

apariției unor noi reglementări în domeniu. Deși managementul școlar este principalul

responsabil pentru asigurarea unui control intern adecvat, de multe ori s-a constatat o slabă

cunoaștere a conceptelor referitoare la controlul intern. Instituțiile publice din Slovenia (ca și

școlile) înființate de stat sau de municipalitate au rolul de a furniza servicii publice sau de a

realiza activități de o importantă semnificație socială. Serviciile publice sunt de natură non-

profit, principalul lor scop nu este obținerea unui profit cât mai mare posibil, ci ele trebuie să

răspundă unor nevoi sociale cât mai larg. Așadar funcționarea fără impedimente a acestora este

de interes public.

Managementul financiar al școlilor în temeiul Legii Finanțelor Publice slovene include:

- Planificarea și implementarea planului financiar

- Contabilitate și raportare

- Protejarea bunurilor/ activelor împotriva pierderii, deteriorării, fraudării, toate cu scopul

de a îndeplini obiectivele instituției.

Controlul intern are rolul de a supraveghea sistemul de management financiar școlar,

care are ca responsabilitate punerea în aplicare a planurilor financiare, contabilitatea și

raportarea, cu scopul de a atinge obiectivele stabilite.

2.1. Cadrul legislativ

Legislația contabilă (Accountancy Act) oferă un cadru legislativ de bază pentru

managementul financiar în sectorul public: evidență contabilă, rapoarte anuale de buget, politici

contabile pentru utilizatori. În conformitate cu aceste legi și alte principii și reglementări impuse

de Codul Standardelor Contabile Slovene, școlile sunt obligate să țină registre contabile și să

pregătească rapoarte anuale.

Școlile nu au niciun rol în stabilirea textelor administrative și legale pe care trebuie să le

aplice în mod consecvent. În schimb, școala are rolul de a-și stabili și selecta normele contabile.

Acest lucru se face printr-un act intern numit: Norme Contabile. Alături de managementul

financiar al școlii, pregătirea Normelor Contabile este foarte importantă. Conținutul și aria lor de

235





SMIS 37635

aplicare nu sunt specificate cu exactitate. Printre actele legislative care reglementează Normele

Contabile sunt Standardele Contabile Slovene care specifică ce trebuie să fie definit printr-un act

intern. Rolul principal al școlii este de a decide cum și în ce formă va elabora Normele Contabile.

Conținutul regulilor trebuie să aibă în vedere nevoile școlilor, managementul financiar, pregătirea

rapoartelor anuale și raportarea ca instituție publică.

Fiecare școală din Slovenia și-a organizat propriul sistem contabil implementat pe bază de

contract cu furnizorii externi (de exemplu servicii financiare). Normele Contabile reglementează

în detaliu funcționarea școlii și oficializează prevederile legale, procedurile și regulile care trebuie

urmate. Este foarte important să fie cunoscute și respectate toate aceste dispoziții contabile și

financiare care sunt menționate în regulamentul intern.

Strâns legat de reglementările contabile sunt și alte norme interne obligatorii în școli:

reglementări privind circulația documentelor, reguli, rapoarte de inventar.

2.2. Controlul intern în școlile publice

Activitățile de control sunt instrumente pentru a ajuta la prevenirea riscurilor de realizare

a obiectivelor și misiunii organizației (proiect Twinning, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011).

Directorii de școli sunt responsabili pentru stabilirea controlului în procese și punerea în aplicare

a controalelor necesare (proiect Twinning, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011).

Analiza de risc este una dintre modalitățile sistematice de evaluare a controalelor interne.

Din literatura de specialitate și din practică sunt cunoscute mai multe tipuri de control intern,

care se aplică și școlilor:

1. Controlul organizațional: Școlile ar trebui să aibă în plan al organizației care definește și

alocă responsabilitățile, competențele și delegarea responsabilităților.

2. Delimitarea atribuțiilor: Nicio persoană nu este responsabilă de prelucrarea și de

înregistrările din întregul proces. Prin implicarea mai multor persoane se reduce riscul de

a exista o manipulare intenționată sau erori accidentale și de a crește posibilitatea de a

verifica activitatea desfășurată. Este recomandabil să se separe următoarele funcții:

aprobarea, implementarea, securitatea și înregistrarea (în special în cazul unui sistem

computerizat de contabilitate) și prelucrarea zilnică a datelor.

3. Controalele fizice. Se referă la protecția fizică a activelor și înregistrărilor. Includ

procedurile care sunt concepute pentru a restricționa accesul persoanelor neautorizate.

236





SMIS 37635

4. Autorizare și aprobare: Toate tranzacțiile ar trebui să fie aprobate de către persoana

responsabilă (directorul școlii). Dacă există restricții privind autorizarea acestea trebuie să

fie specificate.

5. Precizie matematică și contabilitate: Se verifică dacă datele au fost prelucrate,

înregistrate în mod corespunzător și aprobate de către toți cei implicați în proces. Astfel

de controale includ verificarea exactității matematice a înregistrărilor, verificarea

totalurilor, balanței precum și responsabilitatea pentru acte.

6. Personalul: Trebuie să existe proceduri pentru a garanta că sarcinile sunt atribuite și

efectuate de către persoane competente. Criteriile pentru a realiza acest lucru includ

proceduri adecvate de recrutare, promovare, formare și recompensare.

7. Controlul: Responsabilitatea pentru monitorizare trebuie să fie clar definită (de exemplu,

în Reguli Contabile).

8. Controlul managerial: Se realizează de către conducere (directori de școli) în plus față de

procedurile de rutină zilnică. Acestea includ: supervizarea de ansamblu, rapoarte interne,

planuri comparative și alte proceduri specifice.

Cele mai importante obiective ale controlului intern în domeniul managementului

financiar școlar sunt (Linii Directoare pentru Control Intern, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011):

Operarea cu legile și reglementările;

Prelucrarea și gestionarea stocării informațiilor financiare valide și exacte, precum și a

altor informații corecte și raportate transparent;

Performanța efectivă a școlilor;

Utilizarea rațională a resurselor și protejarea acestora împotriva pierderilor cauzate de

neglijență, abuz, proasta gestionare, erori, fraude și alte nereguli.

Controalele interne trebuie să fie o asigurare că:

Tranzacțiile financiare sunt în conformitate cu planul financiar aprobat;

Procedurile de achiziție și contractare sunt în conformitate cu reglementările în vigoare;

Operațiunile financiare sunt susținute de contractele încheiate, precum și de normele

generale obligatorii;

Datele și informațiile contabile sunt autentice.

Nici un individ nu va fi răspunzător pentru mai mult de una din următoarele sarcini:

237





SMIS 37635

Însărcinarea/ angajarea plății,

Autorizarea de plată,

Facturare și înregistrarea plății.

2.3. Managementul riscului

Managementul riscului este o parte integrantă a managementului financiar școlar.

Inexistența unei politici de management a riscului este o iresponsabilitate. Fiecare organizație se

confruntă cu diverse riscuri care trebuie să fie evaluate. Evaluarea riscurilor înseamnă

identificarea și analiza riscurilor relevante care pot apărea în atingerea obiectivelor. Riscurile sunt

grupate pe priorități și măsuri pentru remedierea lor. În acest sens, de ajutor poate fi aranjarea

riscurilor într-un document, așa-numitele Registrul de Risc, iar acesta nu trebuie să fie întocmit și

apoi uitat.

Riscurile sunt stipulate prin (Gostiša, 2008, apud Tatjana Horvat, 2011):

- Propriile constatări responsabile cu privire la obiectivele generale și de afaceri

(obiectivele reflectă misiunea organizației și motivul pentru care aceasta există);

- Indicatorii de risc (reorganizare, fluxul de personal, modificări ale obiectivelor, influențe

externe);

- Chestionare;

- Rapoarte ale Departamentului de Audit Intern

- Și alte surse externe.

Pașii în stabilirea Registrului de Risc sunt după cum urmează:

- Definirea și revizuirea obiectivele conform documentelor existente;

- Identificarea riscurilor care pot pune în pericol îndeplinirea obiectivelor;

- Estimarea riscurilor în termeni de probabilitate, consecințe ale apariție, importanță, și

identificarea riscurilor prioritare;

- Identificarea activităților și a măsurilor de îmbunătățire;

- Stabilirea persoanei responsabile și calendarului activităților de implementare;

- Monitorizarea cazul în care riscurile se schimbă și dacă gestionarea riscurilor implică

introducerea unor măsuri suplimentare;

- Stabilirea administratorului Registrului de Risc și adoptarea normelor privind gestionarea

și actualizarea regulilor.

238





SMIS 37635

Cele mai comune metode de identificare a riscurilor în școală sunt:

- Pe baza de interviuri: În special cu un grup de angajați și se au în vedere toate activitățile

financiare ale instituției în raport cu obiectivele și riscurile implicate.

- Pe baza de auto-evaluare: Folosind chestionare sau ateliere de lucru, în care experții

încurajează directorii și profesorii să identifice riscurile din instituțiile sau activitățile lor.

2.4. Auditul intern

Auditul intern este o evaluare a corectitudinii de control intern și a fiabilității

operațiunilor sale (Orientări privind Standardele de Control Intern INTOSAI, 1995). Profesioniștii

de audit intern sunt așa-numiții auditorilor interni.

Școala poate oferi de audit intern, sub formă de:

- Servicii proprii de audit intern;

- Servicii mixte de audit intern asupra cheltuielilor bugetare;

- Audit intern realizat de către contractanți externi.

În Slovenia, în Legea Contabilă (art. 53) – se impune în mod obligatoriu o reexaminare internă

a tuturor instituțiilor publice, inclusiv școli, în care fondurile publice sau ale comunității locale

sunt mai mari de 2.083 milioane sau valoarea creditelor pentru exercițiul financiar s-a ridicat la

mai mult de 416,666 Euro. Această monitorizare are loc în fiecare an. Pentru alți utilizatori, care

au sume mai mici, auditul intern se realizează o dată la trei ani. (Tatjana Horvat, 2011)

2.5. Planificarea și Raportarea

Control intern și managementul riscurilor sunt, ca parte a managementului financiar

școlar, strâns legate de planificarea financiară și de procesul de raportare. Două dintre

principalele produse ale managementului financiar școlar sunt planul financiar și raportul anual.

Dacă școala nu are un plan financiar, există riscul ca fondurile școlii să nu fie în mod

corespunzător planificate și armonizate cu programul de activitate al școlii. Regulamentele

slovene definesc provizoriu elementele integrante ale planului financiar, iar acestea trebuie să fie

în conformitate de planul de activitate al școlii.

Planul financiar trebuie să cuprindă, separat, toate veniturile și cheltuielile pe care școlile

le obțin sau le plătesc cu titlu de serviciu public, cu scopul de a vinde bunuri sau servicii pe piață

239





SMIS 37635

sau ca activitate a pieței (Regulamentul privind Elaborarea Anuală a Bugetului, Unități de

Cheltuieli Bugetare și alte Entități de Drept Public, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011).

Propunerea planului financiar este făcută de către un contabil sau de persoana care este

responsabilă de contabilitate în școală și este semnat de către directorul școlii, care este

responsabil de regularitatea planului financiar prin semnătura lui. Planul financiar este adoptat

de către Consiliul Școlar.

Planul financiar adoptat anual este baza pentru asumarea obligațiilor școlare aferente.

Resursele financiare planificate pot fi folosite numai în scopurile prevăzute în planul financiar

(Regulamentul cu privire la Pregătirea Planurilor Financiare pentru Utilizatori Indirecți ai Statului

și Bugetele Locale, 2000, apud Tatjana Horvat, 2011). Directorul scolii este responsabil pentru

regularitatea planului, scopul vizat de fondurile utilizate și colectarea integrală a veniturilor.

Raportarea pot fi structurată anuală în conformitate cu legislația slovenă, sau sub forma

altor tipuri de rapoarte. Raportul anual este un document principal de raportare obligatorie.

Școlile pregătesc rapoarte anuale pentru exercițiul financiar egal cu anul calendaristic.

Raportul anual școlar reflectă realizarea planului care a fost prevăzut pentru anul următor

(programul de activitate), vizând conformitatea cu îndeplinirea sau neîndeplinirea obiectivelor

stabilite, care derivă din orientarea pe termen lung a școlii. Rapoartele trebuie să explice faptele

constatate, în special obiectivele și sarcinile neîndeplinite. Raportul anual este o prezentare

anuală a realizărilor și a managementului școlar, acesta este destinat publicului și tuturor

angajaților școlii.

Raportarea cu privire la controalele interne și de gestionare a riscurilor în raport anual

este prevăzută de legislația financiară slovenă (Instrucțiunea cu privire la Prezentarea Conturilor

Bugetului de Stat și Locale și Metodologia de Elaborare a Raportului privind Realizarea

Obiectivelor și Rezultatele Bugetare ale Utilizatorilor Direcți și Indirecți, 2006, apud Tatjana

Horvat, 2011 ).

240





SMIS 37635

3. O analiză a implementării controlului intern în școlile din

Slovenia

În studiul său Transferring internal control knowledge from legislation to school

management: the case of Slovenia (2011) Tatjana Horvat, a analizat transferul de cunoștințe din

sfera legislativă privind controlul intern la nivelul managementului școlar.

Principala ipoteză testată de către autoare este că managementul școlar din Slovenia nu

beneficiază de dezvoltarea unui sistem care să faciliteze transferul cunoștințelor privind controlul

intern de la nivel legislativ la nivelul managementului școlar. În acest scop a fost utilizată metoda

observației printre 150 de directori de școală sloveni, în timp ce aceștia participau la instruiri în

perioada ianuarie-februarie 2011. Utilizând metoda inductivă, pornind de la concluzii și puncte

teoretice, au fost pregătit un Registru de Risc.

Acest studiu a avut drept obiective principale:

- Identificarea punctelor tari și a punctelor slabe ale controlului intern și ale

managementului riscurilor;

- Pregătirea unor ghiduri pentru a ajuta directorii în realizarea controalelor interne și

gestionarea riscurilor în conformitate cu legea și cu bunele practici.

Directorii de școli care au luat parte la acest studiu, au identificat cinci dintre cele mai

frecvente deficiențe / puncte slabe în controalele interne și de gestionare a riscurilor:

- Directorii de școli nu cunosc responsabilitățile pe care le au în realizarea controalelor

interne și de gestionare a riscurilor;

- Directorii de școli nu sunt conștienți de faptul că auditorul intern nu este și nu va fi

responsabil pentru stabilirea și realizarea controalelor interne și a managementului

riscului;

- Directorii de școli nu sunt conștienți, în ciuda legislației în vigoare din 2002, de faptul că

gestionarea riscurilor și controlul intern trebuie să fie trate ca și componente necesare ale

unui management financiar școlar responsabil.

- În cazul în care controalele interne și de gestionare a riscurilor sunt stabilite, principalul

motiv este respectarea formală în conformitate cu prevederile legale;

- Directorii de școli nu raportează în planurile financiare și în rapoartele anuale aspecte

privind controalele interne și de gestionare a riscurilor.

241





SMIS 37635

Directorii de școli au propus și cele mai comune cinci bune practici cu privire la

controalele interne și de gestionare a riscurilor:

- Directorii de școli sunt conștienți de importanța auditului intern și a asistenței acordate în

stabilirea corectitudinii managementului financiar;

- Directorii de școli sunt conștienți de importanța inventarului ca unul dintre mecanismele

de control;

- Directorii de școli doresc ca tranzacțiile financiare să fie în conformitate cu planul

financiar aprobat;

- Directorii de școli sunt conștienți că trebuie să prezinte cheltuielile într-un raport anual

(fonduri din resurse bugetare, activitatea comercială);

- Directorii de școli își doresc să dobândească cunoștințe despre control intern și

gestionarea riscurilor.

Informațiile obținute au arat că directorii de școli au nevoie de îndrumare pentru

pregătirea controlului intern și de gestionarea riscurilor, ei fiind principalii responsabili.

3.1. Ghidul pentru pregătirea Registrului de Riscuri

O condiție prealabilă pentru gestionarea eficientă a riscurilor este aceea că trebuie să

existe o persoană responsabilă pentru fiecare risc în parte. În domeniul managementului

financiar școlar, cei 150 de directori care au participat la instruiri au identificat următoarele

riscuri:

- Punerea în aplicare a programului național,

- Punerea în aplicare a activităților de profit / non-profit,

- Activitățile financiar-contabile,

- Achizițiile și activitățile conexe,

- Relația cu părinții și alți debitori,

- Protecție fizică și de securitate a datelor digitale,

- Activitatea de investiții,

- Managementul activelor,

- Altele.

242





SMIS 37635

Riscurile au fost definite mai detaliat în Registrul Riscurilor. Sarcina directorilor de școli și

a altor persoane responsabile este monitorizarea continuă a riscurilor din Registrul Riscurilor, și,

dacă este necesar, de modificare sau adăugarea altora noi. Toate riscurile ar trebui să cuprindă și

măsuri de gestionare a lor. Nu este suficient doar să fie definit riscul, ci este necesar să se

estimeze și importanța sa.

Cercetarea printre directorii de școli arată că ei folosesc o evaluare subiectivă a riscurilor.

După identificare a și evaluarea riscului, sunt stabilite așa-numitele Registre de Risc, care conțin o

listă de riscuri și evaluarea importanței riscului individual. Prin evaluarea riscului se înțelege

probabilitatea de a exista anumite nereguli în procese.

Control intern și managementul riscurilor sunt interdependent legate. Directorul școlii

trebuie să utilizeze controalele interne pentru a reduce posibilitatea ca riscurile să aibă loc.

Subiecții investigați în timpul training-urilor au identificat:

- Tipuri de riscuri,

- Probabilitatea de apariție,

- Acțiunea care trebuie luată,

- Persoanele responsabile și

- Termene limită.

Utilizând metoda inductivă a fost pregătit un Ghid de gestionare a riscurilor pentru

directorii de școli și alte persoanelor responsabile. Pentru pregătirea Registrului de Risc, ghidul

propune următoarele:

Tabel 1. Riscuri posibile și identificarea lor prin intermediul Registrului de Risc

Risc Probabil

itate Acțiune

Persoana

Responsabilă

Limită de

timp

Implementarea

programului național Ridicată Găsirea unor surse alternative Directorul școlii Trimestrial

Implementarea

activităților de profit /

non-profit

Ridicată Revizuirea tranzacțiilor și

calculelor Contabilul Semestrial

Activități financiare și

contabile Medie

Delimitarea autorizării plăților,

facturării și înregistrării

Directorul școlii

Contabilul Lunar

Achiziții și activități

conexe Medie

Verifică adecvarea

procedurilor de selecție a

furnizorului, monitorizează

Directorul școlii

Secretarul Trimestrial

243





SMIS 37635

punerea în aplicare a

dispozițiilor contractuale

Relația cu părinții și alți

debitori Ridicată

Emite în mod regulat

avertizări, proceduri de

recuperare

Directorul școlii

Contabilul Lunar

Protecție fizică și de

securitate a datelor

digitale,

Scăzută

Verificarea regimului de

pornire a sistemelor de

alarmă, dulapuri de blocare,

parole

Contabilul Directorul

școlii

Activitatea de investiții Medie

Subordonat controlului intern:

monitorizarea implementării

investițiilor

Directorul școlii Trimestrial

Managementul activelor Scăzută

Revizuirea și stabilirea

înregistrărilor generate de

creanțe

Directorul școlii Semestrial

Sursa: Tatjana Horvat, 2011

Mediul și obiectivele școlare sunt în continuă schimbare. Aceste schimbări trebuie să fie

urmate de identificarea și estimarea riscurilor și, desigur Registrul Riscurilor trebuie continuu

actualizat.

CONCLUZII

Acest studiu a relevat faptul că gestionarea riscurilor și control intern sunt cele mai

importante părți ale cunoștințelor despre management financiar în școlile din Slovenia, care sunt

finanțate în principal de la bugetul național. Cunoștințe profesionale ale directorilor de școală

provin, în mare parte, din afara sectorului economic sau finanțe-contabilitate.

Slovenia nu are un sistem dezvoltat pentru a facilita transferul de cunoștințe despre

control intern de la nivel legislativ la nivelul managementului școlar.

Ghidul pentru pregătirea Regulamentului de Risc este unul dintre cele mai importante

instrumente pentru controalele interne și pentru a sprijini directorul în calitate de principal

responsabil. Riscurile identificate și controlate în Registrul Riscurilor sunt parte integrantă a

principalelor documente financiare ale școlii, cum ar fi normele contabile, planul financiar și

raportul anual.

244





SMIS 37635

O întrebare fără răspuns în cercetare este, dacă directorii de școli înțeleg de ce Registrul

Riscurilor este necesar managementului financiar în școală. Poate exista o practică periculoasă, în

cazul în care normele devin un document de tip copiere-lipire.

Registrul Riscurilor este doar unul dintre cel mai importante instrumente pentru

îmbunătățirea managementului financiar. In viitor ar trebui să fie dezvoltate o serie de alte

instrumente. Gradul de conștientizare a directorilor de școli și a personalului de suport sunt chiar

mai importante, la fel ca și cursurile de formare și ghidurile pentru pregătirea de norme utile în

control intern. Diferite training-uri sunt necesare pentru a transfera cunoștințele despre

controlul intern și gestionarea riscurilor de la nivel legislativ la nivelul managementului școlar.

245

CAPITOLUL 8. Principalele concluzii și recomandări. Bune

practici

Sistemele de control intern nu reprezintă o noutate pentru Guverne, balanțele și

verificările au făcut parte din activitatea de zi cu zi a ministerelor și departamentelor

guvernamentale. Mai mult, au existat mecanisme de evaluare a eficienței operaționale a

controalelor interne care au fost puse în aplicare de către Guverne (audituri sociale,

audituri de performanță, etc.). Cu toate acestea, din cauza modificărilor recente aduse de

utilizarea sporită a tehnologiei, globalizare, implicarea sectorului privat în administrația

publică și a cererii publicului pentru o mai mare responsabilitate și transparență în

operațiunilor guvernamentale, a devenit necesară revizuirea mecanismelor de control

existente și introducerea unui cadru de control intern mai eficient pentru a răspunde

provocărilor determinate de schimbare.

1. Ce este controlul intern?

Controlul intern are înțelesuri diferite pentru persoane diferite. Acest lucru

generează confuzie printre oameni de afaceri, legiuitori, autorități de reglementare și alții.

De aici rezultă probleme de comunicare și așteptări diferite, ceea ce provoacă probleme în

cadrul unei instituții. Problemele sunt agravate atunci când termenul nu este clar definit,

dar apare în lege, regulamente sau norme. În acest context s-a impus nevoia de:

Stabilire a unei definiții comune care să servească nevoilor diferitelor părți

interesate;

Asigurarea unor standarde în funcție de care entitățile (mici sau mari, din

sectorul public sau privat) să poată evalua sistemele de control și să decidă cum

să le îmbunătățească.

Controlul intern este larg definit ca un proces, efectuat de către consiliul director,

managementul sau alte categorii de personal ale unei entități și este conceput pentru a

oferi o asigurare rezonabilă cu privire la îndeplinirea obiectivelor în următoarele categorii:

Eficacitatea și eficiența operațiunilor. Se referă la principalele obiective de

afaceri, de bază ale unei entități, incluzând performanța, profitabilitatea și

protejarea resurselor.

Fiabilitatea rapoartelor financiare. Se referă la întocmirea unor situații

financiare de încredere, inclusiv situații financiare intermediare și rapoarte

financiare publice.

246





SMIS 37635

Respectarea legilor și regulamentelor. Respectarea acelor legi și reglementări

cărora entitatea le este subordonată.

Controlul intern poate fi judecat eficace în fiecare din cele trei categorii, respectiv,

dacă consiliul de administrație și conducerea au o asigurare rezonabilă că:

înțeleg măsura în care sunt atinse obiectivele operaționale ale entității,

situațiile financiare publicate sunt pregătite în mod credibil,

sunt respectate legile și reglementările aplicabile.

În timp ce controlul intern este un proces, eficacitatea sa este o stare sau o condiție

a procesului la unul sau mai multe momente în timp.

Care sunt principalele obiective ale controlului intern?

Acuratețea informației financiare,

Respectarea politicilor și procedurilor,

Protejarea activelor,

Utilizarea eficientă a resurselor,

Realizarea obiectivelor și scopurilor instituției.

Controlul intern este format din cinci componente interdependente. Acestea sunt

derivate din modul în care este condusă entitatea și sunt integrate cu procesul de

management:

1. Mediul de control. Se aplică la nivelul unității sistemului de management,

organizării sale în ansamblu și acoperă elemente ca: onestitate și alte valori etice,

managementul și competențele profesionale ale angajaților (nivel de cunoștințe,

competențe și experiență), scopul și sarcinile, drepturile și responsabilitățile fiecărei unități

organizatorice, identificarea așa-numitelor sarcini sensibile (și anume cele în care decizia

luată este strâns legată de directa apreciere a funcționarului).

Bune practici privind crearea mediului de control:

Crearea unui mediu care favorizează controale interne,

Așteptări cu privire la un comportament etic,

Angajarea unui personal calificat,

Cunoașterea personalului,

Stabilirea clară a responsabilităților / Fișa postului,

Supraveghere,

Comunicare clară.

247





SMIS 37635

2. Evaluarea riscurilor. Este utilizată pentru a crește probabilitatea de realizare a

obiectivelor unității prin: stabilirea și monitorizarea punerii în aplicare a sarcinilor,

identificarea riscurilor, analiza de risc, reacția la risc și remedierea acțiuni; aceasta

înseamnă, prin urmare, să se concentreze pe identificarea și măsurarea oportunităților, a

amenințărilor legate de planurile operaționale ale unității, pe obiectivele măsurabile

definite ca documente strategice, pe activitățile legate de buget.

Cadrul de gestionare a riscurilor este o structură conceptuală de bază utilizată

pentru a aborda riscurile cu care se confruntă o organizație. Acesta cuprinde următoarele

etape generale:

Identificarea riscurilor;

Ierarhizarea riscurilor;

Reducerea riscurilor;

Implementarea planurilor de reducere; și

Revizuirea și monitorizarea planurilor de reducere a riscurilor.

Răspunsurile la risc se încadrează în următoarele categorii:

Distribuirea/Transferul Riscului – reducerea probabilităţii sau a impactului

riscului prin transferare sau în alt mod, prin divizarea unei părţi a riscului. Acest

lucru se poate realiza prin asigurări tradiţionale sau prin plătirea către o terţă

parte pentru a prelua riscul pe o altă cale/în alt mod.

Diminuarea/Tratarea Riscului - majoritatea a riscurilor vor fi gestionate pe

această cale. Se vor iniţia acţiuni în vederea reducerii probabilităţii riscurilor sau

a impactului lor, sau ambelor.

Încheierea/finalizarea activităţii - Probabil că entităţile din sectorul public sunt

rar capabile să evite livrarea unui produs/element esenţial din cadrul planului de

activitate şi evitarea poate fi un răspuns folositor atunci când se ia în considerare

dacă este potrivită o nouă metodă de furnizare a serviciilor sau dacă trebuie să

se continue cu un proiect specific.

Tolerarea/permiterea – Nu se întreprinde nici o acţiune pentru micşorarea

probabilităţii sau impactul riscului. Acesta sugerează că nu a fost identificat nici

un cost real de răspuns ce poate reduce impactul sau probabilitatea la un nivel

acceptabil, sau că riscul inerent este deja în cadrul toleranţei riscului. Tolerarea

riscului poate fi suplimentată printr-o planificare făcută într-o astfel de manieră

încât să se poată manevra impacturile ca urmare a apariţiei riscului.

3. Activitățile de control constituie un răspuns la un risc specific pe care unitatea

intenționează să-l reducă prin:

248





SMIS 37635

documentarea sistemului de control: documentarea, înregistrarea și aprobarea

(autorizare) operațiunilor de afaceri, împărțirea obligațiilor cheie, verificarea operațiunile

de afaceri înainte și după punerea în aplicare și, de asemenea, supravegherea în ierarhia

afacerii, înregistrarea abaterilor de la proceduri, instrucțiuni sau ghiduri, continuitatea

operațiunilor, accesul selectiv și controlat al oamenilor la informații, resurse materiale și

financiare (resurse de protecție);

mecanisme informatice de control ale sistemului, cum ar fi controlul accesului la

IT și resursele software, controlul în crearea și modificarea aplicațiilor, controlul accesului

la anumite aplicații, împărțirea obligațiilor care să permită detectarea și corectarea

erorilor, asigurând continuitatea funcționării sistemului informatic;

Componente cheie ale activităților de control:

- Politici și proceduri;

- Formarea personalului;

- Organigrame / Fișe de post;

- Segregarea responsabilităților;

- Documentația adecvată a tranzacțiilor;

Înregistrare (pe hârtie sau electronică) pentru:

Venituri ( primite, transferate, depozitate),

Cheltuieli (propuse, autorizate),

Altele (Delegarea autorității de a semna raportul cu privire la statusul

lunar al contului, inventarul anual al proprietăți);

- Documentație corect proiectată (numerotare unică);

- Verificare independentă.

4. Informarea și comunicarea. Informațiile pertinente trebuie să fie identificate și

comunicate într-o formă și un interval de timp care să le permită oamenilor să își

îndeplinească responsabilitățile. Întreg personalul trebuie să primească mesaje clare de la

management care controlează responsabilitățile și care trebuie luate în serios. Angajații

trebuie să înțeleagă rolul lor în sistemul de control intern, precum și modul cum activitățile

individuale sunt legate de munca altora. Ei trebuie să aibă un mijloc de comunicare a

informațiilor semnificative în amonte. De asemenea, trebuie să existe o comunicare

eficientă cu parteneri externi, cum ar fi clienții, furnizorii, autoritățile de reglementare și

alți shareholders-i.

Sistemele informatice generează rapoarte care conțin informații operaționale,

financiare, nefinanciare și de conformitate, ceea ce face posibilă executarea și controlarea

activității. Ele se ocupă nu numai de datele generate pe plan intern ci și de informațiile

249





SMIS 37635

referitoare la evenimente, activități și condiții externe necesare pentru a permite luarea

deciziilor și raportarea. Capacitatea conducerii de a lua decizii adecvate este afectată de

calitatea informațiilor, ceea ce presupune că informațiile trebuie să fie adecvate, oportune,

actuale, corecte și accesibile.

5. Monitorizarea și evaluarea sistemului de control din punctul de vedere al evaluării

prezente a eficacității sistemului și a elementelor sale specifice, rezolvarea oricăror

probleme care apar din partea tuturor angajaților în funcție de competențele lor, inclusiv

prin auto-evaluare și audit intern.

Importanța monitorizării. Se vor monitoriza:

- Riscurile inerente

Complexitatea,

Descentralizarea,

Problemele repetate,

Lipsa de răspuns la deficiențe anterioare.

- Expunerile

Schimbări în mediul de reglementare,

Fluctuațiile de personal,

Schimbările de sistem și proces,

Creșterea rapidă,

Noi programe, servicii și personal.

Care sunt principalele tipuri de control la nivelul instituțiilor publice?

Controlul procedural, revine fiecărui angajat al entității, impune o actualizare

sistematică. Reprezintă baza dezvoltării celorlalte forme de control și audit ;

Controlul financiar preventiv realizează o monitorizare a riscurilor financiare, de

regulă se elimina când controlul procedural ajunge la un nivel corespunzător, poate

fi exercitat de la nivel superior;

Controlul ulterior se realizează prin decizia managementului general și se poate

constitui și un compartiment de control.

Cine sunt principalii responsabilii pentru controlul intern și care sunt rolurile lor?

Managementul - Directorul executiv este responsabil și ar trebui să-și asume

"proprietatea" sistemului. Mai mult decât oricare altă persoană, directorul executiv

250





SMIS 37635

stabilește "tonul de sus" care afectează integritatea, etica și alți factori pozitivi ai mediului

de control. Managerii seniori, atribuie personalului responsabilități pentru stabilirea

politicilor specifice de control intern și a procedurilor. De o importanță deosebită sunt

ofițeri financiari și personalul lor, ale căror activități de control trec peste alte operațiuni și

unități ale entității.

Consiliul de administrație - Managementul este responsabil pentru consiliul de

administrație, care asigură guvernarea, îndrumarea și supravegherea. Membrii consiliului

de administrație sunt obiectivi, capabili și iscoditori. De asemenea, ei cunosc activitățile și

mediul entități, precum și timpul necesar pentru a-și îndeplini responsabilitățile. Un

consiliu de administrație activ, puternic, mai ales atunci când este cuplat cu canale de

comunicare eficiente, funcții financiare, juridice, de audit intern, este cel mai în măsură să

identifice și să corecteze problemele legate de un control intern ineficient din partea

managementului.

Auditorii interni - Joacă un rol important în evaluarea eficienței sistemelor de control și

contribuie la eficiența lor în curs de desfășurare. Datorită poziției organizaționale și

autorității într-o entitate, o funcție de audit intern, joacă un rol important de monitorizare.

Alt personal - Controlul intern este, într-o anumită măsură, responsabilitatea tuturor dintr-

o organizație și, prin urmare ar trebui să fie o parte explicită sau implicită a fișei postului

fiecăruia. Practic, toți angajații produc informații utilizate în sistemul de control intern sau

iau măsuri necesare pentru a efectua controlul. De asemenea, tot personalul ar trebui să

fie responsabil pentru comunicarea ascendentă a problemelor operaționale, nerespectarea

codului de conduită, sau alte încălcări de politică sau acțiuni ilegale.

Diferiți stakeholders-i externi contribuie, de multe ori, la realizarea obiectivelor

unei entități. Auditorii externi, aducând o opinie independentă și obiectivă, contribuie

direct, prin intermediul auditului situațiilor financiare și indirect prin furnizarea de

informații utile managementului și consiliului de administrație pentru a-și îndeplini

responsabilitățile. Alții care furnizează entității informații utile în efectuarea controlului

intern sunt legiuitorii, autoritățile de reglementare, clienții, analiștii financiari, evaluatori

de obligațiuni și mass-media. Stakeholders-ii externi nu sunt responsabili pentru, nici nu

sunt o parte a, sistemul de control intern al entității.

251





SMIS 37635

Sunt controale interne infailibile?

Controalele nu vor preveni întotdeauna frauda sau delapidarea.

Efectuarea unor controale infailibile are un cost prohibitiv și este inutilă.

Controalele nu elimină "factorul uman". Într-o măsură semnificativă, sistemele de

control intern se bazează pe oameni și pe acțiunile lor.

De ce controalele interne sunt importante?

Oferă managementului încrederea că entitatea funcționează în conformitate cu

standardele care sunt monitorizate, - cineva urmărește.

Indică personalului că ceea ce face este important și că este importantă CALITATEA.

Transmite semnalul că anumite comportamente nu vor fi tolerate.

Controlul intern nu trebuie privit ca un sistem separat, specializat în cadrul unei

organizații guvernamentale, control intern trebuie să fie recunoscut, mai degrabă, ca parte

integrantă a fiecărui sistem pentru a ghida operațiunile sale. Este necesar să se asigure că

gestionarea riscurilor și controalele interne devin o caracteristică standard a modului în

care departamentele guvernamentale își desfășoară activitatea de control intern.

Îmbunătățirea controalelor interne și gestionarea riscurilor în guvernare este necesară, nu

numai pentru a îmbunătăți formularea și implementarea de politici / programe, ci și pentru

a sprijini inovarea și schimbările necesare, pentru a furniza servicii publice mai bune. Fără

un mecanism sistematic de control intern, rezultatul real al politicilor poate fi mult diferit

față de rezultatele scontate.

Un sistem eficient de control intern servește ca mijloc de a obține o asigurare

rezonabilă că programele / măsurile și acțiunile întreprinse de Guvern îndeplinesc

scopurile și obiectivele stabilite.

Pentru a stabili/menține un sistem de control intern este nevoie să se

îmbunătățească eficiența operațiunilor, fiabilitatea raportării financiare și conformitatea cu

normele și reglementările aplicabile. Calea de urmat ar putea fi:

sensibilizarea ministerelor / departamentelor cu privire la necesitatea unui sistem

de control intern și de gestionare a riscurilor care să fie încorporate în activitățile

zilnice ale organelor de conducere pentru a reduce decalajul dintre retorica bunei

guvernări și a practicilor actuale ale acestora;

252





SMIS 37635

construirea uni cadru de control intern și de gestionare a riscurilor pe baza

standardelor / orientările, celor mai bune practici recunoscute pe plan internațional

care pot fi folosite ca referință pentru dezvoltarea unui cadru de control intern/ de

gestionare a riscurilor din cadrul diferitelor sectoare și activități; și

inițierea de măsuri de dezvoltare a abilităților pentru punerea în aplicare efectivă a

acestora.

Care sunt elementele unui bun sistem de control intern?

Separarea responsabilităților

Autorizarea

Documentarea

Reconcilierea

Tabel 1. Principalele elemente ale unu unui bun sistem de control intern (CI)

Elemente ale CI De ce? Puncte cheie

Separarea responsabilităților

Nici o persoană nu ar

trebui să aibă

controlul asupra unei

tranzacții de la început

până la sfârșit. În mod

ideal, nici o persoană

nu ar trebui să poată

să înregistreze, să

autorizeze și să

realizeze o tranzacție.

Pentru a proteja angajații;

Pentru a preveni și detecta erori

intenționate și neintenționate;

și,

Pentru a încuraja o mai bună

performanță de locul de muncă.

Separarea atribuțiilor poate varia în

funcție de dimensiunea și structura

fiecărei unități.

Atribuțiile pot fi separate pe

departamente sau pe indivizii din cadrul

unui departament. Partajarea simplă a

atribuțiilor între persoane poate elimina

această slăbiciune.

Managementul ar trebui să crească

funcția de revizuire și supraveghere

atunci când atribuțiile nu pot fi suficient

separate.

Separarea atribuțiilor poate fi eludată

prin complicitate.

Autorizarea

Tranzacțiile ar trebui

să fie autorizate și

executate de către

persoane care

Pentru a preveni tranzacțiile

invalide.

Politicile și procedurile trebuie să

identifice în mod clar care indivizii au

autoritatea de a aproba diferite tipuri de

tranzacții.

253





SMIS 37635

acționează în limitele

autorității lor.

Autoritatea vine cu răspundere și

responsabilitate.

Persoanele ar trebui să înțeleagă ceea ce

aprobă. Indivizii trebuie să aibă

cunoștințe de prima mână cu privire la

tranzacțiile care urmează să fie aprobate,

sau ar trebui să revizuiască informațiile

suport pentru a verifica proprietatea și

validitatea tranzacțiilor.

Autorizarea ajustărilor trebuie să fie

făcută în timp util.

Autorizația pentru concediu, ore

suplimentare și schimbarea programului

de lucru ar trebui să fie obținute în

prealabil și în scris.

Autorizația trebuie să fie de la cel puțin

un nivel mai sus.

Angajații nu ar trebui să autorizeze

propriile tranzacții.

Documentele de ajustare ar trebui să fie

prelucrare după aprobarea de către un

supraveghetor și să nu se mai întoarcă la

salariatul care le-a realizat, unde ar putea

fi falsificate. Multe fraude apar după

aprobare.

Supraveghetorul nu ar trebui să semneze

formulare “în alb”.

Supraveghetorul și angajatul ar trebui să

parafeze corecturile sau ajustările.

Documentarea

Tranzacțiile ar trebui

să fie în mod clar și

complet documentate

și disponibile pentru a

fi revizuite.

Documentele asigură o

înregistrare a fiecărui eveniment

sau activitate.

Documentația corespunzătoare

ajută la asigurarea că bunurile

sunt controlate în mod

corespunzător.

Documentele furnizează dovada

Documentele utilizate pentru a sprijini

entitățile în evidențele contabile sunt

proprietatea entității, nu proprietatea

personală a angajaților.

Înregistrările trebuie să fie păstrate în

conformitate cu programul de arhivare.

Documentele justificative sunt păstrate

un anumit timp stabilit în prealabil.

254





SMIS 37635

a ceea ce s-a întâmplat cu

adevărat.

Documentația corespunzătoare

asigură acuratețea și caracterul

complet al tranzacțiilor.

Utilizarea unor atașamentele sau note de

subsol pentru a documenta motivele

pentru corecții/modificări ale

documentelor care nu sunt evidente.

Reconcilierea

Reconcilierea este

procesul de

comparare a

înregistrărilor din

registrul general cu

documentele

justificative și

rezolvarea oricăror

discrepanțe sau

diferențe.

Pentru a asigura exactitatea și

valabilitatea intrărilor și balanța

soldurilor.

Pentru a asigura că înregistrările

sunt exacte.

Pentru a asigura că nu apar

modificări neautorizate.

Pentru a rezolva discrepanțele în

timp util.

Pentru a asigura angajatul că are

dreptul la diverse beneficii

(concediu anual, concediu de

boală, etc.).

Acord cu toate excepțiile (de exemplu,

concediu medical, concediu anual),

înregistrate în raportul documentelor

sursă.

Revizuirea tranzacțiilor ocazionale, cum

ar fi calculele salariale separare.

Investigarea și rezolvarea diferențelor.

Data inițială și data noului raport pentru a

demonstra că a fost realizată revizuirea și

reconcilierea.

Principii cheie în evaluarea și îmbunătățirea controlului intern:

Principiile de mai jos reprezintă bune practici pentru evaluarea și îmbunătățirea

sistemelor de control intern.

Sprijinirea obiectivelor organizației

Controlul intern ar trebui să fie utilizat pentru a sprijini entitatea în realizarea obiectivelor

sale prin gestionarea riscurilor, respectând în același timp regulile, reglementările și

politicile organizaționale. Prin urmare, din controlul intern ar trebui să facă parte

gestionarea riscurilor și instituția să le integreze pe ambele, în sistemul său de guvernare

globală.

Determinarea rolurilor și responsabilităților

Organizația ar trebui să stabilească diferitele roluri și responsabilități cu privire la controlul

intern, inclusiv organul de conducere, managementul la toate nivelurile, angajații și

furnizorii interni și externi, precum și coordonarea colaborării între participanți.

Promovarea unei culturi motivaționale

255





SMIS 37635

Managementul ar trebui să promoveze o cultură organizațională care motivează membrii,

să acționeze în conformitate cu strategia de management a riscului și a politicilor privind

controlul intern stabilit de organul de conducere pentru atingerea obiectivelor organizației.

Tonul și acțiunile de la nivel înalt sunt critice în acest sens.

Corelarea cu performanța individuală

Managementul ar trebui să lege atingerea obiectivelor controlului intern ale organizației

de obiectivele individuale de performanță. Fiecare persoană din cadrul organizației trebuie

să fie trasă la răspundere pentru atingerea obiectivelor de control intern atribuite.

Asigurarea competenței

Managementul, precum și alți participanți în sistem de conducere al organizației, trebuie

să fie suficient de competent pentru a îndeplini responsabilitățile de control intern legate

de rolurile lor.

Răspunsul la risc

Controalele ar trebui să fie întotdeauna concepute, puse în aplicare și aplicate ca răspuns

la riscurile specifice, precum și cauzele și consecințele acestora.

Comunicare regulată

Managementul trebuie să se asigure că o comunicare regulată cu privire la sistemul de

control intern și rezultate, are loc la toate nivelurile din cadrul organizației pentru a fi siguri

că principiile de control intern sunt pe deplin înțelese și corect aplicate de către toți.

Monitorizarea și evaluarea

Controalele individuale, precum și sistemul de control intern în ansamblul său ar trebui să

fie monitorizate și evaluate periodic. Identificarea unui nivel inacceptabil de ridicat de risc,

a deficiențelor de control, sau evenimente care sunt în afara limitelor pentru asumarea de

riscuri, ar putea fi un semn că un control individual sau sistemul de control intern este

ineficient și trebuie să fie îmbunătățit.

Furnizarea de transparență și responsabilitate

Organismul de conducere, împreună cu managementul, ar trebui să raporteze periodic

părților interesate profilul de risc al organizației, precum și structura, performanța de fapt

a sistemului de control intern al organizației.

256





SMIS 37635

2. Compilarea de bune practici din diverse guverne în

implementarea controlului intern

Tabel 2. Bune practici din diverse guverne

INSTITUȚIA BUNE PRACTICI - REZUMAT

Guvernul

Bulgariei

Managerii instituțiilor publice au responsabilitatea de a implementa minime

activități de control:

proceduri de a obține permisiunea;

delimitarea obligațiilor în așa fel încât să se evite suprapunerea activităților

între membrii organizației;

un sistem decizional dual, astfel încât angajamentele financiare să nu se poată

lua fără anunțarea conducătorilor instituției și a celor responsabili de

contabilitate;

drepturile de acces la informație și bunuri;

control ex-ante asupra legalității, care sa fie exersat de persoane specializate,

numite de conducătorul instituției;

proceduri complete și potrivite pentru toate operațiunile;

raportarea și verificarea tuturor activităților; evaluarea eficienței

operaționale;

monitorizarea procedurilor;

reguli pentru managementul resurselor umane;

reguli legate de documentarea tranzacțiilor și activitățile operaționale ale

instituției.

Sistem de management al riscurilor:


un plan operațional cu obiective operaționale;

un plan strategic pe o perioadă de minim 3 ani;

stabilirea activităților, termenelor limită, rezultatelor dorite și a indicatorilor de

performanță;


inventarierea resurselor necesare pentru a îndeplini obligațiile legate de

managementul riscului;

informarea angajaților cu privire la importanța și relevanța managementului

riscului.

257





SMIS 37635

Guvernul

Franței

Organizarea sistemului de control intern - o abordare de parteneriat

interministerial.

Gestionarea strictă a riscurilor la nivel inter-ministerial (un rol mai activ pentru

contabili, împărțirea responsabilităților);

Disponibilitatea unui cadru metodologic comun;

O serie de servicii suport (inițiative de creștere a gradului de conștientizare la

cel mai înalt nivel în toate ministerele; sistem de instruire/formare; servicii

pentru a ajuta contabilii publici să implementeze mecanismul la nivel

operațional; recomandări privind auditul financiar – contabil);

Monitorizare permanentă.

Funcționarea sistemului: un mecanism bazat pe un proces aflat în îmbunătățire

continuă; un mecanism aliniat la obiectivele cadrelor de referință internaționale,

dar axat pe calitatea contabilității.

Implementarea unei arhitecturi adecvat concepută pentru a oferi

responsabilități fiecărui actor.

Sistemul de control intern este un proces de îmbunătățire continuă împărțit în

trei faze succesive și permanente (analiza de risc, cartografierea riscurilor,

acțiuni destinate să controleze riscurile, evaluarea eficienței acestora).

Direcția Generală de Finanțe Publice produce un raport anual de control intern

care este transmis Parlamentului și explică problemele de control intern legate

de angajamentele contabile, descrie procesul inter-ministerial și progresele

realizate în cursul anului.

Crearea Biroului Național de Management al Riscului care susținut de Oficiul

Național de Audit a introdus conceptul de management al riscurilor în centrul

practicilor sale de management.

Guvernul

Poloniei

Înlocuirea controlului financiar cu managementul controlului (management

control), care include toate activitățile întreprinse în scopul de a asigura realizarea

obiectivelor și sarcinilor: efectiv, economic, în timp util și în concordanță cu legea.

Managementul controlului urmărește:

Sprijinirea conducerii în procesul de management din punct de vedere al

realizării obiectivelor, dezvăluirea neregulilor și indicarea modalităților de a le

elimina.

Acțiuni axate pe trecut și pe viitor.

Caracter sistemic, previne fenomenele nefavorabile.

Acțiuni concentrate pe coordonare, identificarea neregulilor și propuneri de

remediere a lor. Sarcinile sunt centralizate într-o unitate organizațională

258





SMIS 37635

interdisciplinară.

Aria sarcinilor include acțiuni legate de punerea în aplicare a obiectivelor și

funcțiilor operaționale ale companiei, ajustate la nevoile unei unități date.

Funcționează în cadrul unităților organizaționale existente pentru control,

audit sau instituie o unitate organizațională separată, subordonată șefului

companiei.

Persoana responsabilă - managerul unei unități organizaționale, director de

unitate.

Neregulile identificate sunt formulate ca și concluzii de diagnostic post-control

și eliminate prin luarea unor decizii de reglementare.

Noi responsabilități date de managementul controlului:

Dezvoltarea și publicarea pe site-ul web a Planului Anual de Activitate - la

sfârșitul lunii noiembrie a fiecărui an.

Raport referitor la executarea planului și Declarația privind situația

managementului controlului - până la sfârșitul lunii aprilie a fiecărui an.

Responsabil este Ministrul de ramura - obligatoriu;

Entități supravegheate - până la decizia ministrului;

Administrația locală - până la o decizie a șefului de entitate sau un organism de

supraveghere.

Clarificarea standardelor managementului controlului într-un mod general

(descrierea principiilor generale referitoare la respectarea normelor specifice într-

un anumit domeniu de unități funcționale).

Propunerea unor acțiunile pentru implementarea standardelor

managementului controlului.

Realizarea unui manual privind managementul riscurilor în sectorul public

(Cartea Portocalie). Analiza de risc a unității cuprinde:

Determinarea cauzelor și consecințelor riscurilor;

Verificarea încrucișată a riscurilor

Separarea riscului scăzut de riscul semnificativ;

Durata tipului și categoriei de risc;

Specificarea relației dintre risc și obiectivele organizaționale.

Instruirea primilor auditorii interni în managementul riscului și efectuarea a

cinci studii-pilot în mari organizații din sectorul public, inclusiv un minister, într-o

universitate și un spital, ca urmare au unui program al UE.

Guvernul Strategia pentru Dezvoltarea Controlului Intern al Finanțelor Publice a fost

259





SMIS 37635

Sloveniei adoptată cu scopul de a accelera introducerea controlului intern, cu accentul pe

„bugete orientate spre obiective”, managementul riscului și consolidarea

auditului intern.

Introducerea unui Registru de Risc ca formă de management sistematic al riscului

și a unei declarații anuale din partea șefului unui centru de cheltuieli privind

evaluarea controlului intern al finanțelor publice.

Pașii în stabilirea Registrului de Risc:

- Definirea și revizuirea obiectivele conform documentelor existente;

- Identificarea riscurilor care pot pune în pericol îndeplinirea obiectivelor;

- Estimarea riscurilor în termeni de probabilitate, consecințe ale apariției,

importanță și identificarea riscurilor prioritare;

- Identificarea activităților și a măsurilor de îmbunătățire;

- Stabilirea persoanei responsabile și a calendarului activităților de

implementare;

- Monitorizarea în cazul în care riscurile se schimbă și dacă gestionarea

riscurilor implică introducerea unor măsuri suplimentare;

- Stabilirea administratorului Registrului de Risc și adoptarea normelor

privind gestionarea și actualizarea regulilor.

Metode de identificare a riscurilor în școală sunt:

- Pe baza de interviuri: În special cu un grup de angajați și se au în vedere

toate activitățile financiare ale instituției în raport cu obiectivele și

riscurile implicate.

- Pe baza de auto-evaluare: Folosind chestionare sau ateliere de lucru, în

care experții încurajează directorii și profesorii să identifice riscurile din

instituțiile sau activitățile lor.

Exemple de bune practici cu privire la controalele interne și de gestionare a

riscurilor în școli:

Directorii de școli sunt conștienți de importanța auditului intern și a asistenței

acordate în stabilirea corectitudinii managementului financiar;

Directorii de școli sunt conștienți de importanța inventarului ca unul dintre

mecanismele de control;

Directorii de școli doresc ca tranzacțiile financiare să fie în conformitate cu

planul financiar aprobat;

Directorii de școli sunt conștienți că trebuie să prezinte cheltuielile într-un

raport anual (fonduri din resurse bugetare, activitatea comercială);

Directorii de școli își doresc să dobândească cunoștințe despre controlul intern

și gestionarea riscurilor.

260





SMIS 37635

3. Propuneri în vederea implementării eficiente a SCMI la

nivelul MEN

Factorii cheie care influențează implementarea SCMI

Suportul top-managementului;

Comunicări, prezentări, training-uri pentru sensibilizarea managementului ;

Măsurarea acceptării şi înţelegerii standardelor în instituţie.

Etape și pași de urmat:

Etapa I – Stabilirea obiectivelor generale și specifice;

Etapa II – Stabilirea activităților și acțiunilor pentru realizarea obiectivelor;

Etapa III – Descrierea modului de organizare și funcționare a sistemelor de control

managerial;

Etapa IV – Identificarea riscurilor și disfuncționalităților care pot afecta realizarea

obiectivelor;

Etapa V – Stabilirea modalităților de dezvoltare a sistemului de control managerial prin

raportarea la codul controlului intern;

Etapa VI – Inventarierea documentelor, a fluxurilor de informări, a proceselor și a modului

de comunicare între structurile entității și cu alte entități;

Etapa VII – Stabilirea unui sistem de monitorizare a desfășurării acțiunilor și activităților;

Etapa VIII – Autoevaluarea realizării obiectivelor generale și a celor specifice și

îmbunătățirea sistemului de control managerial;

Etapa IX – Elaborarea manualelor de proceduri pentru activitățile entității în directă

corelație cu fluxul de informări prezentate; O procedură nu este un alt element de

birocratizare excesivă, ci, contrar acestei afirmaţii, este un instrument care facilitează

realizarea activităţilor uzuale cât mai rapid, corect şi eficient posibil;

Etapa X – Elaborarea programului de pregătire profesională în domeniul controlului

managerial.

Delimitarea şi definirea activităţilor entităţii

Sarcina concretă a grupului de lucru se rezumă la operarea eventualelor corecţii

necesare în sistemul de organizare al entităţii publice, rezultate în urma unei analize

critice. Se recomandă ca această operaţiune să fie iniţiată prin analiza atentă a fiecăreia din

funcţiunile entităţii publice respective pentru a examina natura, întinderea şi pertinenţa

atribuţiilor existente, ce corespund diferitelor activităţi.

261





SMIS 37635

Stabilirea misiunii, identificarea resurselor necesare şi precizarea

regulilor/normelor ce trebuie respectate. Misiunea, stabilită în baza politicii instituţiei, este

concretizată în atribuţiile şi obiectivele ce revin compartimentului în realizarea activităţii /

activităţilor. În baza politicilor adoptate pentru fiecare dintre activităţile entităţii, se trece

la analiza şi redefinirea misiunii fiecărui conducător de compartiment, precizându-se

atribuţiile şi obiectivele ce revin compartimentului respectiv în realizarea activităţii /

activităţilor, în conformitate cu politicile stabilite.

Pentru identificarea resurselor necesare, conducătorii de compartimente împreună

cu cei implicaţi în desfăşurarea activităților inventariază resursele necesare îndeplinirii

misiunii/misiunilor ce revin compartimentelor şi care sunt aferente activităţii/activităţilor.

Caracteristica resurselor este ca acestea să fie disponibile celui responsabil cu

implementarea misiunii.

Precizarea regulilor/normelor care trebuie respectate

Realizarea misiunii presupune respectarea, cu rigurozitate, a tuturor regulilor şi

normelor are îi sunt aplicabile. O condiţie pentru aplicarea acestora este ca persoana

responsabilă de îndeplinirea misiunii, dar şi personalul de execuţie direct implicat, să le

cunoască cu exactitate.

Faza de evaluare la nivelul unei activităţi. Se opreşte asupra riscurilor care se pot

produce ca urmare a nerealizării sau realizării necorespunzătoare a uneia sau alteia dintre

sarcinile elementare ce intră în componenţa activităţii respective.

Divizarea activităţii în sarcini elementare. Divizarea unei activităţi şi inventarierea

totală a sarcinilor elementare, ce ar trebui să existe în componenţa acesteia cu scopul de a

crea premisele necesare pentru identificarea şi evaluarea, într-o fază ulterioară, a riscurilor

ce se regăsesc tocmai la nivelul sarcinilor elementare. Este realizată de către conducătorul

compartimentului împreună cu acele persoane din subordine care deţin o bună experienţă

profesională. Produsul final este ”Tabelul” conţinând sarcinile elementare aflate în

componenţa activităţii.

Identificarea şi evaluarea riscului/riscurilor proprii fiecărei sarcini elementare. După

întocmirea tabelului cu sarcinile elementare aparţinând unei anume activităţi, se trece la

identificarea riscurilor proprii fiecărei sarcini de către conducătorii compartimentelor în

care se execută activitatea. Se recomandă ca ei să fie asistaţi de doua/trei persoane care

cunosc cel mai bine acea activitate. Faza de lucru se va încheia cu elaborarea listei

riscurilor. Evaluarea instrumentelor specifice de control intern, corespunzătoare

riscului/riscurilor proprii sarcinilor elementare.

262





SMIS 37635

Operaţiunea de evaluare constă în:

- analiza critică a instrumentelor specifice de control deja implementate, pentru a se

putea constata măsura în care acestea sunt adecvate şi eficace în stăpânirea

riscurilor respective şi pentru a efectua corecţiile care se impun;

- definirea precisă a instrumentelor de control necesare, ce urmează a fi

implementate.

Un risc nu poate fi niciodată eliminat complet, poate fi doar redusă considerabil

probabilitatea apariţiei sale. De asemenea, exista şi un „risc al instrumentului”

(instrumentul însuşi poate avea imperfecţiuni). Faza de lucru se va încheia cu elaborarea,

pentru fiecare activitate în parte, a listei complete a instrumentelor specifice de control

intern evaluate, care permit ţinerea sub control a riscului/riscurilor la nivelul sarcinilor

elementare. Întocmirea fişei sintetice a evaluării aferente unei activităţi. Fişa sintetică a

fiecărei activităţi cuprinde: sarcinile elementare, riscurile aferente cu nivelul estimat şi

instrumentele de control.

Strategia de modernizare şi consolidare a capacităţii administrative a ministerului

educaţiei (v. figura de mai jos)

A Unde suntem

Misiune şi mandate Structuri şi sisteme

Comunicaţii Programe şi servicii

Oameni şi competenţe

Buget şi sprijin

B Unde vrem să

ajungem Misiune şi mandate Structuri şi sisteme

Comunicaţii Programe şi servicii

Oameni şi competenţe

C Cum ajungem acolo

Plan strategic Plan IT şi de Resurse

Umane Comunicaţii

Angajări şi formări Restructurări şi

reorganizări

Viziune, misiune şi obiective

Formularea strategiei Implementarea strategiei

263





SMIS 37635

Strategia identifică, într-o manieră integrată şi pragmatică, principalele axe de

acţiune guvernamentală necesare îndeplinirii misiunii MEN în contextul Europei 2020.

Viziunea de modernizare pe care o propune Strategia este de a transforma MEN dintr-o

organizaţie reactivă într-una pro-activă, orientată spre performanţă şi guvernanță

inteligentă.

Pentru o mai bună clarificare a unor aspecte prezentate anterior, este foarte utilă

comparația componentelor controlului intern, conform modelului COSO ȘI INTOSAI GOV

9100, cu ceea s-a stabilit prin legislația națională în domeniu.

Componentele CI –

COSO/INTOSAI

GOV 9100

Legislația națională

Mediul de control ”O definire clară a responsabilităților, resurse și proceduri adecvate,

modalități și sisteme de informare, instrumente și practici

corespunzătoare”.

Evaluarea riscurilor ”Un sistem care urmărește, pe de o parte, analizarea principalelor

riscuri identificabile în ceea ce privește obiectivele entității și, pe de

altă parte, asigurarea existenței de proceduri de gestionare a

acestor riscuri”.

Activități de control ”Activități corespunzătoare de control pentru fiecare proces,

concepute pentru a reduce riscurile susceptibile să afecteze

realizarea obiectivelor entității”.

Informare și

comunicare

”Difuzarea internă de informații pertinente, fiabile, a căror

cunoaștere permite fiecăruia să-și exercite responsabilitățile”.

Monitorizare ”o supraveghere permanentă a dispozitivului de control intern,

precum și o examinare a funcționării sale”.

264





SMIS 37635

Recomandări privind implementarea SCMI20 :

să se continue eforturile de implementare a sistemului de control intern, iar

participarea managerilor și a conducătorilor de compartimente la cursurile de instruire

care au ca temă controlul intern/managerial să fie cât mai activă.

conducerea entităților publice centrale trebuie să se implice mult mai mult în

coordonarea și îndrumarea instituțiilor aflate în raporturi de subordonare, coordonare

sau sub autoritatea acestora, pentru implementarea sistematică a controlului intern și

eliminarea decalajelor existente în acest sens.

încurajarea de către auditorii publici externi, atunci când evaluează sistemul de control

intern, a aplicării prevederilor legale în toate entitățile din sectorul public.

pentru limitarea apariției de noi erori în activitate, managerii entităților publice să

încerce cât mai mult să introducă și să aplice sistemul de identificare, gestionare şi

diminuare a riscului de neîndeplinire a obiectivelor stabilite și să elaboreze proceduri

clare pentru toate activitățile desfășurate la nivelul unei entități.

îmbunătățirea activității de monitorizare a factorilor de risc care pot genera sau

favoriza manifestarea fenomenului de corupție în interiorul acelor entități în care s-a

reținut că acesta are potențial crescut de apariție;

să se întreprindă în continuare acţiuni pentru conştientizarea managementului de vârf

în vederea asigurării înţelegerii corecte a activităţii de audit intern, atât în ceea ce

priveşte metodologia de audit, cât mai ales în ceea ce priveşte valoarea adăugată de

această funcţie la nivelul entităţii publice.

MEN trebuie să identifice funcţiile considerate ca fiind sensibile. Pentru fiecare funcţie

sensibilă, este necesară o analiză de risc şi să se instituie controale corespunzătoare.

După ce titularul unui post a exercitat aceeaşi funcţie sensibilă timp de 5 ani,

conducătorul compartimentului, respectiv al entităţii publice propune, respectiv decide

să transfere salariatul din funcţia sensibilă sau să implementeze controale

suplimentare, care să reducă riscul rezidual la un nivel acceptabil.

Cele trei obiective strategice propuse de proiectul Strategiei de modernizare a MEN

sunt :

20 Raportul privind evaluarea stadiului de implementare a sistemului de control intern/managerial, inclusiv a procedurilor

formalizate pe activități în entitățile publice centrale, elaborat de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public

Intern din Ministerul Finanțelor Publice, ca rezultat al misiunii de audit ce a fost inclusă în programul de activitate pe anul

2011, ca urmare a recomandării Curții de Conturi

265





SMIS 37635

- Reformularea strategică a mandatelor organizaţionale şi corelarea acestora

cu posibilităţile reale de finanţare şi aşteptările beneficiarilor;

- Îmbunătăţirea calităţii, transparenţei şi predictibilităţii proceselor

decizionale;

- Dezvoltarea unui sistem coerent şi sustenabil de management al resurselor

umane.

Concluzionând, punerea în aplicare a managementului controlului în sectorul public

devine astăzi o necesitate. Construirea unui sistem de control eficient necesită, printre

altele, crearea de structuri organizatorice relevante și ierarhice, proceduri operaționale,

instrucțiuni interne, precum și împărțirea responsabilității, metode de lucru care vor

permite reducerea la maximum a erorilor și a pierderilor în cadrul instituției. În plus, un

sistem de control intern care funcționează necorespunzător poate genera costuri ridicate

sau chiar pierderi.

Sistemul de management existent trebuie să fie structurat, formalizat și

îmbunătățit, în conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri.

Standardele și cadrele de referință recunoscute la nivel internațional sau național

oferă puncte de referință comune cu privire la tendințele în managementul modern și

oferă o abordare globală, structurată a controlului intern.

Cu toate acestea, trebuie amintit că, maniera de planificare cea mai rațională nu

garantează succesul dacă nu este susținută de un sistem relevant de control. De asemenea,

nu ar trebui să se supraestimeze importanța sa, deoarece aceasta nu este un “panaceu

universal” pentru toate neregulile și erorile de management. Aceste sisteme sunt create de

oameni și pentru oameni și, astfel, există riscul ca ele să fie modificate într-un mod

nepotrivit. Fără îndoială însă, ele pot constitui un instrument util în punerea în aplicare a

obiectivelor asumate.

266





SMIS 37635

PARTEA II. Analiza ex-ante a percepției sistemului de

control managerial intern

CAPITOLUL 1. Contextul analizei ex-ante a percepției

asupra SCMI

Prin OMFP nr. 946/2005 s-au pus bazele sistemului de control intern managerial

care este general definit ca „un ansamblu al formelor de control exercitate la nivelul

entității publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanta cu

obiectivele acesteia si cu reglementările legale, in vederea asigurării administrării

fondurilor in mod economic, eficient si eficace; acesta include, de asemenea, structurile

organizatorice, metodele si procedurile.” Sintetizând, standardele de control intern

definesc un minimum de reguli de management, necesare pentru asigurarea

previzibilității/predictibilității si eficientei entităților publice, reguli imperativ de urmat de

către acestea.

Necesitatea proiectului este data de atribuțiile pe care Ministerul Educației

Naționale (MEN) le are conform legislației naționale în vigoare privind standardele de

control managerial intern la entitățile publice şi pentru dezvoltarea acestora, respectiv

OMFP nr. 946/2005 enunțat anterior si OMFP nr. 1649 din 17 februarie 2011, publicat in

Monitorul Oficial nr. 140/24.02.2011 privind completarea Ordinului Ministrului Finanțelor

Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele

de management/control intern la entitățile publice si pentru dezvoltarea sistemelor de

control managerial.

Stabilirea sistemelor de control intra in responsabilitatea managementului fiecărei

entități publice şi trebuie sa aibă la baza standardele elaborate de Ministerul Finanțelor

Publice. Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ținând cont de specificul legal,

organizațional, de personal, de finanțare etc., al fiecărei entități publice in parte.

In plus, MEN trebuie sa transmită trimestrial un raport către Unitatea Centrala de

Armonizare a Sistemelor de Management Financiar si Control din cadrul Ministerului

Finanțelor Publice, care trebuie sa cuprindă situația centralizata a modului de

267





SMIS 37635

implementare a sistemului de control managerial (SCMI) de la nivelul tuturor entităților

aflate in subordinea si/sau coordonarea sa.

MEN nu dispune de un instrument adecvat pentru colectarea informațiilor privind

stadiul implementării legislației in vigoare cu privire la sistemul de control managerial

intern de la instituțiile aflate in subordinea sa. In prezent, raportarea se face prin

intermediul unor formulare transmise in format fizic (tipărit pe hârtie) sau prin mijloace

electronice.

În acest context a fost propus și aprobat proiectul SMIS 37635, intitulat

„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin

dezvoltarea sistemului de control managerial intern”. Proiectul este derulat și finanțat prin

Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative.

Obiectivul general al proiectului este îmbunătățirea durabila a capacitații

administrative a MEN si a instituțiilor aflate in subordonarea sa prin dezvoltarea sistemului

de control managerial intern (SCMI).

Obiectivele specifice proiectului sunt:

1. Identificarea problemelor specifice activităților de control managerial intern

impuse de legislația in vigoare, prin realizarea unui studiu exhaustiv;

2. Îmbunătățirea capacitații de dezvoltare si implementare a sistemelor de control

managerial intern a MEN si a instituțiilor subordonate;

3. Generarea unui cadru procedural nou prin dezvoltarea unor instrumente

moderne de sprijinire a activităților de control managerial intern;

4. Creșterea competentelor personalului, prin activități de instruire specifica,

pentru utilizarea sistemului dezvoltat prin prezentul proiect.

Prin activitatea B1.2 se urmărește evaluarea ex-ante a percepției asupra sistemului

de control managerial intern, astfel încât să se asigure identificarea vulnerabilităților și a

riscurilor privind implementarea SCMI în cadrul MEN și a instituțiilor subordonate. După

aplicarea măsurilor corective din cadrul proiectului va avea loc și o evaluare ex-post prin

intermediul activității B7 Evaluarea și monitorizarea impactului sistemului de control

managerial în cadrul MEN.

268





SMIS 37635

CAPITOTUL 2. Obiective și Metodologie

1. Scopul și obiectivele cercetării

Proiectul își propune să analizeze ex-ante percepția asupra sistemului de control

managerial intern și să identifice punctelor tari și punctelor slabe ale acestuia din

perspectiva personalului de conducere și a personalului didactic.

Obiectivele specifice:

Evaluarea modului de implementare a activităților de control managerial intern

impuse de legislația în vigoare;

Determinarea atitudinilor, percepțiilor și reprezentărilor angajaților MEN cu privire

la sistemul de control managerial intern;

Evaluarea gradului de cunoaștere a metodelor, procedurilor și standardelor de

control managerial intern;

Identificarea unor posibile soluții de îmbunătățire a capacitații de dezvoltare si

implementare a sistemelor de control managerial intern a MEN și a instituțiilor

subordonate;

Evaluarea nevoilor de instruire specifică a personalului în vederea implementării

SCMI;

Furnizarea unor date valide și a unor indicatori care să fie utilizați în realizarea unei

documentații și a unor instrumente moderne de sprijinire a activităților de control

managerial intern.

2. Dimensiuni și indicatori

Principalele dimensiuni propuse pentru investigarea percepției SCMI în Ministerul

Educației Naționale și în structurile subordonate sunt:

C. Evaluarea percepției sistemului de control managerial intern

evaluarea impactului derulării activității după reguli și proceduri în instituție;

avantajele respectării regulilor și procedurilor;

269





SMIS 37635

evaluarea respectării regulilor și procedurilor în instituție;

necesitatea unui control al respectării regulilor;

controlul inter versus controlul extern;

responsabilitatea efectuării controlului;

notorietate și grad de informare privind sistemul de control managerial;

notorietate și grad de informare privind controlul extern ARACIP;

utilitatea SCMI vs. ARACIP pentru activitatea instituției;

surse de informare utilizate pentru implementarea SCMI;

experiența participării la sesiuni de training SCMI;

utilitatea potențial a unor sesiuni de training pe tema SCMI;

dificultățile implementării SCMI;

utilitatea informatizării, a ghidului SCMI;

puncte tari, puncte slabe în implementarea SCMI;

recomandări de îmbunătățire.

D. Evaluarea sistemului de control intern








B. PERFORMANTE SI MANAGEMENTUL RISCULUI







C. INFORMAREA SI COMUNICAREA



270





SMIS 37635











E. AUDITAREA SI EVALUAREA

Standardul 24 - VERIFICAREA SI EVALUAREA CONTROLULUI


3. Metodologia cercetării

Culegerea datelor a avut loc în perioada octombrie-decembrie 2014.

I. Componenta cantitativă a constat în efectuarea unui sondaj de opinie face-

to-face în rândul cadrelor didactice și a personalului auxiliar, reprezentativ la nivel

național, cu un volum de 1200 de respondenți.

Unitățile de eșantionare au fost unitățile de învățământ preuniversitar de stat,

respectiv unități didactice auxiliare (precum Inspectorate Școlare Județene, Casa Corpului

Didactic, Palatul copiilor, Cluburi Sportive, Cluburi pentru copii și elevi etc.). Persoanele

intervievate au fost din rândul personalului didactic format din cadre didactice si personal

didactic auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, documentarist, laborant, analist - specialist

IT etc.). S-a ținut cont în construcția eșantionului de ponderea categoriilor de personal în

cadrul eșantionului.

Selecția unităților de învățământ a fost realizată multistadial, după următoarele

criterii:

a. Dispersia unităților de eșantionare după regiunile de dezvoltare, în funcție de

numărul total de personal angajat în cadrul unităților de învățământ

preuniversitare din fiecare regiune;

271





SMIS 37635

b. Dispersia tipului de personal din unitățile de învățământ preuniversitare (cadre

didactice și personal auxiliar).

Din cadrul fiecărei regiuni de dezvoltare au fost selectate aleatoriu unitățile de

învățământ preuniversitar până la atingerea cotei de chestionare alocate fiecărei regiuni,

respectând alocarea a 5 chestionare pentru personal cadre didactice pe fiecare unitate

Chestionarele au fost aplicate de operatori special instruiți privind modul de

selecție a unităților de eșantionare și a subiecților. Durata aplicării unui chestionar a fost

de aproximativ 40 minute.

II. Componenta calitativă a fost structurată astfel:

a. 24 de interviuri semi-structurate cu persoane cu funcții de conducere din

cadrul MEN. Durată aproximativă: 40-60 min

b. 42 de interviuri semi-structurate inspectori școlari generali sau adjuncți (câte

unul din fiecare județ plus București). Durată aproximativă: 40-60 min

c. 32 de focus grupuri cu personalul didactic (4 /regiune, din care 2 in mediul

rural, 2 in mediul urban). Durată aproximativă: 90-120 min

ARES a supus spre aprobare experților MEN instrumentele de cercetare: grila de

interviu pentru persoane cu funcții de conducere din cadrul MEN, grila de interviu pentru

inspectori școlari generali/adjuncți, ghidul de focus grup.

Selecţia subiecţilor s-a realizat în acord cu criteriile specificate fiecărei categorii de

populație investigată, beneficiind de sprijinul MEN, printr-o scrisoare de informare privind

rostul acestei cercetări. In cazul interviurilor cu personalul de conducere MEN și a

inspectorilor școlari sau adjuncți s-a beneficiat de sprijinul MEN în selecția subiecților.

Pentru focus grupuri, publicul țintă vizat a fost: personalul didactic și personalul

auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, administrator financiar, tehnician, laborant,

specialist IT etc.). Fiecare sesiune de focus grup trebuie să aibă minimum 6 participanți.

Cu acordul respondenţilor, discuţiile de focus grup și interviuri au fost înregistrate și

transcrise. Pe baza lor au fost elaborate rapoartele de focus grup și de interviuri. În cazul

focus grupurilor și interviurilor cu inspectorii școlari sau cu adjuncții acestora s-a optat și

pentru elaborarea unor rapoarte parțiale la nivel de regiune.

272





SMIS 37635

CAPITOLUL 3. Scurt rezumat al analizei ex-ante a

percepției SISTEMULUI DE CONTROL MANAGERIAL

INTERN (SCMI)

1. Aspecte generale

În baza analizei datelor cantitative se poate susține faptul că stadiul de implementare a

SCMI în cadrul unităților de învățământ investigate este avansat, în special având în

vedere răspunsurile date în cazul dimensiunilor privind cele douăzeci și cinci de

standarde SCMI. De asemenea, gradul de informare autoevaluat al respondenților

privind acest sistem este foarte ridicat; cu toate acestea, completând interpretarea

acestor date cu interpretarea datelor calitative, de profunzime, devine evident că, în

rândul unor categorii de respondenți incluși în acest demers de cercetare (personal

didactic și auxiliar din cadrul unităților școlare, persoane cu funcție de conducere din

cadrul ISJ), majoritatea au o imagine de ansamblu difuză privind rolul SCMI, existând

neclarități și confuzii, de asemenea, în privința modalităților concrete de

implementare a acestui sistem.

O potențială explicație pentru unele aparente incongruențe între datele cantitative și

calitative obținute în cazul reprezentanților unităților de învățământ cu privire la gradul

de implementare a unor standarde SCMI o constituie o posibilă confuzie în cazul

datelor cantitative privind proceduri sau moduri de lucru preexistente (formale sau

informale) implementării sistemului și cele elaborate ca o consecință a acestuia

Cele mai multe dintre persoanele intervievate, cu precădere cele din categoria

personal didactic, personal auxiliar sau reprezentanți ISJ, ezită în a-și exprima părerea

privind modul în care sunt respectate regulile și procedurile în instituțiile publice din

România; atunci când o fac, percepția este, în general, că regulile și procedurile sunt

respectate.

Reprezentanții Ministerului Educației Naționale consideră că, atât la nivelul MEN, cât și

în alte instituții publice, se funcționează, în multe cazuri, pe baza unor cutume care nu

sunt regularizate sub forma unor proceduri, ceea ce dă naștere situațiilor în care

asumarea responsabilităților este difuză.

273





SMIS 37635

Când vine vorba despre modul în care sunt respectate regulile și procedurile în cadrul

instituțiilor pe care le reprezintă, însă, o majoritate covârșitoare a persoanelor

intervievate declară că acest lucru se întâmplă de cele mai multe ori.

Din spusele participanților reiese că necesitatea unui control asupra modului în care

sunt respectate regulile și procedurile în unitățile de învățământ nu este pusă la

îndoială, dar modul în care acesta este implementat în acest moment (prin SCMI), este

văzut mai curând într-o lumină negativă, el fiind perceput drept generator a unui

volum mare de muncă, care duce la suprasolicitarea angajaților din instituțiile publice.

În cadrul sondajului de opinie, cei mai mulți dintre participanți consideră că este

necesar un control al modului în care se respectă regulile și procedurile în instituția

unde lucrează în mare măsură (43%) sau foarte mare măsură (22%). În același timp,

26% dintre respondenți consideră că acest lucru ar fi necesar în mică măsură, iar 8% că

ar fi necesar în foarte mică măsură sau nu ar fi necesar deloc.

Gradul în care respondenții au auzit de SCMI, reglementat prin OMFP 946/2005 este

foarte ridicat, inclusiv în cadrul sondajului de opinie, unde 78% dintre persoanele

intervievate declară că au auzit de acesta.

Unii dintre participanții la discuțiile de grup, respectiv unii dintre intervievații din cadrul

ISJ tind să facă o confuzie între conceptul și activitățile presupuse de controlul

managerial intern și conceptul de evaluare și asigurare a calității educației.

În general, participanții la studiu care reprezintă unitățile de învățământ, respectiv

inspectoratele școlare, au un grad de cunoaștere mai avansat despre controlul extern

din partea ARACIP, comparativ gradului lor de cunoaștere privind SCMI.

Puși în situația de a alege dintre ARACIP și SCMI, din punctul de vedere al impactului

mai mare asupra instituțiilor de învățământ, cea mai mare parte a respondenților își

exprimă preferința pentru controlul intern, întrucât acesta este permanent și se

bazează pe îndrumare și suport, mai degrabă decât pe aplicarea unor sancțiuni. În

schimb, cei care sunt de părere că un impact mai mare îl are controlul extern au ca

argumente faptul că acesta are în vedere calitatea actului educațional și că impune

niște standarde comune, recunoscute la nivel național.

Cu toate acestea, consensul în rândul participanților este că aceste două tipuri de

control sunt complementare și necesare în egală măsură. 62% dintre persoanele

intervievate în cadrul sondajului de opinie își exprimă preferința pentru un control al

respectării regulilor și procedurilor atât intern, cât și extern, în egală măsură, în timp ce

274





SMIS 37635

32% consideră că ar trebui să fie preponderent intern. Doar 4% dintre participanții la

sondaj sunt de părere că un astfel de control ar trebui să fie preponderent extern.

Gradul de informare a respondenților atunci când vine vorba despre implementarea

SCMI, scopul și rolurile acestuia variază, cu precădere în funcție de stadiul de

implementare a SCMI în cadrul instituției pe care o reprezintă, în funcție nivelul de

implicare proprie în implementarea, monitorizarea sau gestionarea SCMI, precum și de

tipul de instituție pe care îl reprezintă.

Astfel, respondenții din cadrul unităților de învățământ sunt categoria care tind să își

evalueze gradul de informare privind implementarea SCMI drept mai redus, cu

precădere cei care își desfășoară activitatea în mediul rural, aceștia fiind urmați de

respondenții din cadrul ISJ, în timp ce nivelul autoevaluat de informare cel mai ridicat

se observă în rândul respondenților din cadrul MEN.

2. Modul de funcționare a SCMI

Foarte puțini dintre participanții la această etapă a studiului au o imagine de

ansamblu asupra implementării SCMI în cadrul instituției pe care o reprezintă. În

general, modul în care este descrisă implementarea și funcționarea SCMI în instituțiile

investigate este dezorganizat, menționându-se etapele fundamentale, însă

nestructurat și incoerent în cele mai multe situații. În majoritatea unităților de

învățământ sunt amintite doar unele etape sau doar unele documente aferente

implementării și funcționării sistemului de control managerial intern.

În cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost implementat SCMI, iar

respondenții descriu strict activități desfășurate de Comisia pentru Evaluarea și

Asigurarea Calității (CEAC), apărând confuzii, de asemenea, și în cazul reprezentanților

ISJ cu privire la anumite activități de control sau audit aferente SCMI și altele care nu

au legătură cu acest sistem.

În schimb, prin prisma celor mai mulți dintre respondenți, funcționarea sistemului de

control managerial intern la nivelul instituțiilor pe care le reprezintă se rezumă la

constituirea unei comisii, elaborarea și actualizarea procedurilor, completarea de

chestionare de autoevaluare, respectiv întocmirea și transmiterea de rapoarte privind

acest control intern.

275





SMIS 37635

Principalele probleme cu care persoanele intervievate se confruntă în implementarea

SCMI, indiferent de tipul instituției pe care o reprezintă, sunt:

o Cea a resurselor umane (fluctuația personalului, număr redus de persoane

angajate, slaba pregătire a personalului cu privire la utilitatea sau implementarea

SCMI).

o Birocrația - volumul ridicat de muncă se adaugă sarcinilor obișnuite pe care

responsabilii de gestionarea SCMI le au în cadrul instituției; numărul documentelor

întocmite este foarte mare.

o Legislația nu este adaptată realității din domeniul educației; terminologia este

dificil de înțeles.

o Comunicarea din partea instituțiilor care gestionează acest sistem - neclară și

inconstantă.

Ceea ce se remarcă în cadrul majorității discuțiilor este faptul că pentru majoritatea

respondenților este neclar conceptul de „funcție sensibilă”.

Puțini respondenți care știu despre ce este vorba în cazul funcțiilor sensibile constată o

problemă de procedură: SCMI prevede rotația periodică a persoanelor care ocupă

funcțiile sensibile, dar în instituțiile din învățământ nu există suficient personal

calificat care să poată prelua atribuțiile acestor persoane; prin urmare, regula este

considerată imposibil de respectat.

3. Impactul SCMI asupra activității instituțiilor. Evaluarea

SCMI

În ceea ce privește evaluarea impactului pe care SCMI l-a avut asupra activității

instituțiilor investigate, părerile diferă în rândul respondenților: unii văd un impact

preponderent pozitiv (cei mai numeroși), alții văd un impact preponderent negativ

(cei mai puțini), existând și aceia care nu văd nici un impact al acestuia.

Cei mai rezervați în semnalarea unor influențe pozitive ale SCMI asupra activității

instituției pe care o reprezintă sunt intervievații din cadrul MEN, care amintesc:

- eficientizarea activității;

- rigoarea în organizare;

- identificarea și managementul principalelor riscuri.

276





SMIS 37635

Drept influențe pozitive sau puncte forte ale implementării SCMI asupra activității,

alte categorii de participanți la studiu adaugă:

- definirea clară a obiectivelor instituției;

- autoevaluarea performanțelor instituției în ansamblu și ale angajaților, în

particular;

- autoreglarea activității;

- responsabilizarea angajaților;

- ghidarea angajaților, precum și creșterea stimei de sine și a satisfacției privind

munca pe care o depun;

- îmbunătățirea și transparentizarea comunicării interne, dar și a comunicării

externe;

- evoluția instituției ca urmare a respectării standardelor de calitate;

- oportunitatea instituțiilor de a colabora și de a face schimb de bune practici;

- îmbunătățirea managementului timpului;

- elaborarea unui set de proceduri clare, specifice fiecărei activități.

Influențele negative sau punctele slabe ale implementării SCMI, pe de altă parte, sunt

mai numeroase, cu toate că majoritatea se referă preponderent la volumul de muncă

birocratică, respectiv la lipsa anumitor resurse care trebuie dedicate procesului de

implementare SCMI:

- timpul suplimentar petrecut pentru completarea unor documentații care nu le

pare respondenților să aducă valoare adăugată activităților instituției;

- reprezintă o povară birocratică suplimentară, ce defavorizează activitatea curentă

din aceste instituții (în special pe cea didactică);

- munca redundantă depusă de angajații din unitățile de învățământ pentru a

întocmi situații al căror conținut deja există sub altă formă;

- respectarea unor proceduri presupune renunțarea la unele moduri de lucru cu

care angajații s-au obișnuit;

- lipsa unor activități de formare a personalului responsabil de implementarea și

monitorizarea SCMI;

- neclaritatea sau lipsa unor instrucțiuni de implementare;

- costurile ridicate ale serviciilor externalizate de suport în gestionarea SCMI.

277





SMIS 37635

4. Nevoia de informare și instruire

Majoritatea informațiilor deținute privind implementarea și gestionarea SCMI pe care

le dețin persoanele intervievate sunt obținute prin studiu individual.

Principalele surse de informare cu privire la sistemul de control managerial intern pe

care le utilizează intervievații sunt internetul, informările interne ale superiorilor din

cadrul instituției, documentele transmise de structuri supraordonate (în cazul

unităților școlare și al ISJ), documente transmise din partea altor instituții publice

(Primărie, MFP etc.), expertiza colegilor din instituție (prin discuții informale sau

ședințe) și Monitorul Oficial. Foarte puține persoane intervievate declară că ar fi

participat la sesiuni de informare pe tema implementării SCMI.

Cu toate acestea, în rândul majorității participanților (cu puține excepții), indiferent de

gradul lor autoevaluat de informare, se face simțită nevoia de informare și de instruire

suplimentară cu privire la modul de implementare și de funcționare a SCMI, întrucât

lipsa personalului instruit este menționată în repetate rânduri de către respondenți

drept unul dintre principalele obstacole în implementarea acestui sistem.

Pentru a răspunde nevoilor de informare și de instruire ale persoanelor responsabile de

implementarea SCMI în cadrul instituțiilor publice, se remarcă două soluții agreate și

chiar menționate în mod spontan de către majoritatea persoanelor intervievate:

o organizarea unor sesiuni de informare/instruire privind implementarea și

funcționarea SCMI;

o elaborarea unui ghid de implementare a SCMI.

Asemenea cursuri de informare și/sau formare ar trebui să se axeze pe explicitarea

conceptului de sistem de control managerial intern, al rolului său, pe identificarea și

gestionarea riscurilor, clarificarea unor aspecte legislative, dar și pe elemente de

aplicabilitate practică a sistemului.

Ghidul de implementare a SCMI ar trebui să fie cât mai practic, să conțină exemple și

studii de caz. Existența acestuia ar ușura înțelegerea metodologiei de implementare

SCMI și ar ajuta rezolvarea anumitor situații cu care se confruntă responsabilii de

implementare. Este important ca acest ghid să fie bine structurat, practic, simplu și

concis. Una dintre recomandările respondenților este ca ghidul să fie în format

electronic și să aibă o dimensiune interactivă pentru a fi mai accesibil.

Adresabilitatea cursurilor și a ghidului de implementare este văzută în mod similar: în

special conducătorilor instituțiilor și a responsabililor de implementarea SCMI, însă ar fi

utile, până la urmă, tuturor angajaților.

278





SMIS 37635

5. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI

Recomandările de îmbunătățire exprimate de toți participanții la acest studiu vizează în

primul rând legislația care reglementează SCMI: aceasta ar trebui simplificată și

adaptată specificului domeniului învățământului. Unele sugestii vizează armonizarea

ordinului privind SCMI cu legislația privind calitatea actului educațional. Un alt aspect

amintit este cel al clarificării legislației în ceea ce privește statutul cadrelor din unitățile

de învățământ (cu toate că unitățile de învățământ sunt entități publice, cadrele

didactice și auxiliare nu au statut de funcționari publici).

O altă sugestie venită din partea tuturor respondenților vizează atenția acordată

resurselor umane: este propusă formarea, cu privire la SCMI, a tuturor persoanelor din

managementul sistemului educațional, stabilizarea persoanelor în funcțiile pe care le

ocupă (pentru a evita fluctuația de personal) și/sau organizarea unei divizii specializate

exclusiv pe SCMI în cadrul fiecărei unități /instituții din domeniul învățământului.

Atât participanții la discuțiile de grup din unitățile de învățământ, cât și reprezentanții

inspectoratelor școlare județene consideră că ISJ-urile ar trebui să se implice activ în

instruirea responsabililor cu implementarea SCMI din unitățile școlare și să organizeze

grupuri de lucru la nivel județean, pentru a facilita diseminarea bunelor practici și

discuții privind probleme apărute în teritoriu.

Un set de recomandări generale vizează debirocratizarea sistemului de învățământ,

alocarea de fonduri pentru salarii mai mari, care să corespundă volumului ridicat de

muncă pe care implementarea SCMI îl presupune.

Ministerului Educației Naționale i se recomandă de către ceilalți actori din sistemul

educațional care au fost intervievați (reprezentanți ISJ-uri, reprezentanți ai unităților de

învățământ din teritoriu): întocmirea unui ghid de implementare a SCMI, oferirea de

feedback privind conținutul rapoartelor transmise, acordarea unei mai mari autonomii

școlilor în luarea deciziilor (descentralizare).

Recomandări primite din partea reprezentanților ministerului vizează comisia SCMI

internă, care ar trebui să aibă un rol mai activ și să ofere îndrumare și feedback celor

care le trimit rapoarte; de asemenea, intervievații din cadrul ministerului, la fel ca și cei

din cadrul focus grupurilor menționează că o altă îmbunătățire a implementării SCMI s-

ar realiza odată cu o mai bună organizare internă a Ministerului Educației Naționale.

279





SMIS 37635

CAPITOLUL 4. Percepția SCMI. Prezentare sintetică a

rezultatelor

1. Raport sintetic cercetare cantitativă

1.1. Percepția SCMI în rândul personalului didactic și auxiliar

Datele au fost obținute în urma efectuării unui sondaj de opinie, care a presupus

realizarea 1200 chestionare față în față cu personal didactic și auxiliar din cadrul unor

unități de învățământ din întreaga țară;

Aproape toate persoanele intervievate în cadrul componentei cantitative a acestui

studiu declară că sunt de părere că regulile și procedurile după care se derulează

activitatea din instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea sunt bune în mare sau

foarte mare măsură – 98% (în foarte mare măsură – 57% + în mare măsură – 41%). Doar

2% declară, astfel, că acestea sunt bune în mică măsură (v. Grafic 1).

Grafic 1. În ce măsură apreciați că este necesar un control al modului în care se respectă regulile

și procedurile în instituția dumneavoastră?

Avantajele respectării unor reguli și proceduri clare în instituție pe care le văd cele

mai multe dintre persoanele intervievate sunt faptul că ceea ce își propune instituția poate

fi realizat mai bine (71%), faptul că este îmbunătățită comunicarea din cadrul instituției

(71%) și faptul că angajații știu exact ce au de făcut pentru a-și îndeplini sarcinile (70%).

Acestea sunt urmate de următoarele: conducerea instituției este mai eficientă (67%),

performanța oamenilor și a instituției este mai clar evaluată – 61%, fraudele și erorile pot fi

prevenite - 54%, angajarea și promovarea oamenilor sunt bazate pe performanță -53%,

fondurile publice pot fi folosite corect – 52% și bunurile și informațiile sunt mai protejate –

22%

43%

26%

8%

1%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

În foarte mare măsură

În mare măsură

În mică măsură

În foarte mică măsură/Deloc

NȘ/NR

280





SMIS 37635

50%. Avantaje recunoscute de mai puțin de jumătate dintre persoanele intervievate sunt:

obiectivele pot fi atinse cu costuri minime – 46% sau că timpul necesar pentru derularea

activităților este mai mic – 40% (V. Grafic 2).

Grafic 2. Care credeți că ar fi principalele avantaje ale respectării unor reguli și proceduri clare în

instituția dumneavoastră? – Alte avantaje (Întrebare deschisă, răspunsuri codificate. Întrebare

filtru – 10% dintre respondenți, care văd și alte avantaje)

Unul din zece respondenți spune că vede și alte avantaje ale respectării regulilor și

procedurilor. Detaliind la ce anume se referă, cei mai mulți menționează eficiența

activităților derulate în instituție, precum și creșterea gradului de organizare în instituție.

Atunci când trebuie să evalueze pe o scală de la 1 la 10, unde 1 înseamnă „deloc”,

iar 10 înseamnă „în totalitate” modul în care respectă regulile și procedurile în instituția în

care lucrează, cei mai mulți dintre intervievați se concentrează către valorile superioare ale

scalei – aleg varianta „8” 20,9%, varianta „9” 36,3% și varianta „10” 33,3%. Varianta „7”

este aleasă de 5,2% dintre participanții la anchetă, în timp ce restul de 4,1% aleg valori mai

joase.

Cei mai mulți dintre participanți consideră că este necesar un control al modului în

care se respectă regulile și procedurile în instituția în cadrul căreia lucrează în mare măsură

(43%) sau foarte mare măsură (22%). În același timp, 26% consideră că acest lucru ar fi

necesar în mică măsură, iar 8% că ar fi necesar în foarte mică măsură sau nu ar fi necesar

deloc.

62% dintre persoanele intervievate consideră că un asemenea control al respectării

regulilor și procedurilor ar trebui să fie atât intern, cât și extern, în egală măsură, în timp ce

32% consideră că ar trebui să fie preponderent intern. Doar 4% dintre participanții la

studiu sunt de părere că acesta ar trebui să fie preponderent extern (v. Grafic 3).

20%

47%

15%

5%

5%

9%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%

Creșterea gradului de organizare în …

Eficiența activităților derulate în …

Mai multă ordine și disciplină în …

Creșterea prestigiului unității

Creșterea performanței elevilor

Altceva

281





SMIS 37635

Grafic 3. Cum ar trebui să fie un astfel de control al respectării regulilor și procedurilor?

94% dintre intervievații în cadrul acestei etape a studiului spun că în instituția lor se

aplică un asemenea control al respectării regulilor și procedurilor, în timp ce 4% spun că un

asemenea control nu există, iar 2% că nu știu dacă există un asemenea control. 97% dintre

acestea declară că știu, de asemenea, cine este responsabil de controlul respectării

regulilor și procedurilor în instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea.

Cei mai mulți dintre participanții la această anchetă sunt de părere că

responsabilitatea controlului respectării regulilor și procedurilor în instituție este a

conducerii – 91%, 58% consideră că trebuie să se implice șefii departamentelor sau

compartimentelor instituției, 56% că trebuie să fie numită o comisie sau o persoană

responsabilă doar de control. 35% dintre respondenți consideră că toți angajații instituției

sunt responsabili de acest lucru, iar alții 35% sunt de părere că responsabilul financiar sau

contabilul ar trebui să aibă aceste responsabilități(v. Grafic 4).

Grafic 4. Cine credeți că ar trebui să se ocupe de controlul respectării regulilor și procedurilor în

instituție?

4%

62%

32%

2% Preponderent extern

Intern și extern, în egală măsură

Preponderent intern

NȘ/NR

-9%

-42%

-44%

-65%

-65%

-67%

-78%

91%

58%

56%

35%

35%

33%

22%

Conducerea instituției

Șefii de departamente, compartimente

O comisie sau o persoană special numită…

Toți angajații

Contabilul, responsabilul financiar

Responsabilul de resurse umane

Cineva din afara instituției

Nu Da

282





SMIS 37635

Peste trei sferturi dintre persoanele intervievate au auzit de Sistemul de Control

Intern Managerial, reglementat prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 946/2005,

privind aprobarea Codului Controlului Intern Managerial – 78%. Despre evaluarea externă

a calității educației prin ARACIP (instituție înființată prin Ordonanța de Urgență a

Guvernului nr. 75/2005) declară că au auzit 99% dintre cadrele didactice și personalul

auxiliar intervievat în unitățile de învățământ preuniversitar incluse în eșantion (V. Grafic 5

și Grafic 6).

Grafic 5. Ați auzit de Sistemul de Control

Intern Managerial, reglementat prin Ordinul

Ministrului Finanțelor Publice nr. 946/2005,

privind aprobarea Codului Controlului Intern

Managerial?

Grafic 6. Dar despre evaluarea externă a

calității educației prin ARACIP (instituție

înființată prin Ordonanța de Urgență a

Guvernului nr. 75/2005), ați auzit?

În ceea ce privește gradul de informare a respondenților cu privire la SCMI, 19%

apreciază că sunt foarte bine informați, iar 55% că sunt bine informați. În același timp, 20%

sunt de părere că sunt slab informați, iar 6% că nu sunt informați deloc.

În legătură cu evaluarea externă a calității educației prin intermediul ARACIP,

gradul de informare autoevaluat al respondenților este semnificativ mai ridicat: 36% dintre

aceștia spun că sunt foarte bine informați, 57% că sunt bine informați, 7% că sunt slab

informați, iar doar 1% declară că nu sunt deloc informați cu privire la această formă de

evaluare a calității educației (v. Grafic 7).

78%

19% 3%

Da Nu NȘ/NR

99%

1% Da

Nu

283





SMIS 37635

Grafic 7. Cât de informat credeți că sunteți despre Sistemul De Control Intern Managerial,

reglementat prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr.946/2005?

Cei mai mulți dintre participanții la studiu sunt de părere că ambele forme de

control sunt utile pentru buna desfășurare a activității instituției în cadrul căreia își

desfășoară activitatea, anume 55%, în timp ce 31% consideră că SCMI este mai utilă, iar 7%

aleg control extern. Doar 1% dintre aceștia consideră că nici una dintre aceste două forme

de control nu este utilă pentru buna funcționare a instituției, iar 4% nu pot aprecia.(Grafic

8)

Grafic 8. Care dintre cele două variante de control considerați că ar fi cea mai utilă pentru buna

desfășurare a activității instituției dumneavoastră?

Principalele surse de informare cu privire la legislația referitoare la controlul intern

pe care le utilizează intervievații sunt internetul, amintit de 86%, informările interne ale

superiorilor din cadrul instituției, amintite de 73%, precum și sesiunile de informare

derulate de alte structuri supraordonate, de către 63%. Acestora li se adaugă Monitorul

Oficial (49%), mass media (45%), expertiza colegilor din instituție (42%) și alte surse (21%).

(v. Grafic 9)

19%

55%

20%

6%

1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Foarte bine informat

Bine informat

Slab informat

Deloc informat

NȘ/NR

31%

7%

55%

1%

4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Control intern (SCMI)

Control extren (ARACIP)

Ambele

Niciunul

Nu pot aprecia

284





SMIS 37635

Grafic 9. Care sunt principalele surse de informare utilizate de dumneavoastră privind legislația

referitoare la controlul intern? (Diferența pana la 100% o reprezintă răspunsurile NS/NR)

Din totalul respondenților, 57% declară că au participat la sesiuni de informare sau

instruire pe tema controlului managerial intern. Proporția celor care sunt de părere că

participarea angajaților la o sesiune de instruire pe tema controlului managerial intern ar fi

utilă este semnificativ mai mare, anume 92%. 5% consideră că acest lucru nu ar fi util, în

timp ce 3% nu știu sau nu doresc să dea un răspuns la această întrebare (v. Grafic 10 și

Grafic 11).

Grafic 10. Ați participat vreodată la o sesiune

de informare sau instruire pe tema controlului

managerial intern?

Grafic 11. Credeți că ar fi utilă participarea

angajaților la o sesiune de instruire pe tema

controlului managerial intern?

-46%

-23%

-34%

-52%

-12%

-50%

-65%

49%

73%

63%

42%

86%

45%

21%

Monitorul Oficial

Informările interne ale superiorilor din …

Sesiunile de informare derulate de alte…

Expertiza colegilor din instituție

Internetul

Mass media

Alte surse

Nu Da

57%

42%

1%

Da Nu NȘ/NR

92%

5% 3%

Da Nu NȘ/NR

285

Participanții la anchetă au auzit în proporție ridicată de documentele asociate

controlului managerial intern. Cele mai cunoscute dintre acestea sunt decizia de numire

a comisiei de evaluare a controlului managerial intern – 88%, procedurile operaționale -

86%, standardele de control managerial intern – 83% și chestionarul de autoevaluare a

sistemului de control managerial intern – 83%. Proporții ridicate ale persoanelor

intervievate spun că au auzit și de programul de dezvoltare a sistemului de control

managerial intern – 77% sau de situația centralizatoare periodică, anuală, privind stadiul

implementării SCMI – 71% (v. Grafic 12)

Grafic 12. Vă voi citi o listă cu mai multe documente privind controlul managerial intern. Vă

rog să ne spuneți dacă ați auzit sau nu despre ele. (Diferența pana la 100% o reprezintă

răspunsurile NS/NR)

72% dintre persoanele intervievate spun că au participat la definirea unor

proceduri operaționale în cadrul instituției unde lucrează (v. Grafic 13).

Grafic 13. Dumneavoastră, personal, ați participat la definirea unei proceduri

operaționale din cadrul instituției dumneavoastră?

Acordul respondenților cu anumite afirmații legate de SCMI se prezintă în felul

următor: cu „Informarea și instruirea personalului privind aplicarea sistemului de

-16%

-11%

-20%

-26%

-15%

-12%

83%

88%

77%

71%

83%

86%

Standarde de control managerial intern

Decizia de numire a comisiei de evaluare a SCMI

Programul de dezvoltare a SCMI

Situația centralizatoare periodică, anuală. privind stadiul implementării SCMI

Chestionar de autoevaluare a SCMI

Proceduri operaționale

Nu Da

72%

27%

1% Da Nu NȘ/NR

286





SMIS 37635

control managerial este necesară” sunt de acord 98% dintre intervievați (79% total, 19%

parțial), cu „Un ghid privind modul de aplicare a sistemului de control intern în sistemul

de învățământ ar fi foarte util” sunt de acord 97% dintre aceștia (82% total, 15% parțial),

cu „Un sistem informatizat privind sistemul de control managerial ar fi util” sunt de

acord 95% (72% total, 23% parțial), cu „E nevoie de mai multă îndrumare din partea

MEN privind aplicarea sistemului de control intern în învățământ” 82% (52% total, 30%

parțial), cu „Formularele privind raportările, planurile și procedurile de implementare

sunt prea complicate” sunt de acord 66% dintre intervievați (27% acord total, 39% acord

parțial), cu „Limbajul utilizat în legislația privind sistemul de control managerial este

mult prea tehnic” sunt de acord 63% (23% total, 40% parțial), cu „Sistemul de control

managerial intern se suprapune cu cel extern privind asigurarea calității în învățământ”

– 61% (21% total, 40% parțial), cu „Sistemul de control managerial intern este aplicat

formal în instituțiile publice” – 54% (18% total, 36% parțial), iar cu „Impactul prezent al

aplicării sistemului de control intern asupra activităților din învățământ este redus” sunt

de acord 49% (16% total, 33% parțial) (Grafic 14).

Grafic 14. Vă voi citi o listă cu mai multe afirmații sau negații. Vă rog să ne spuneți în ce

măsură sunteți de acord sau nu cu acestea. (Diferența până la 100% este reprezentată de

NS/NR)

Cu negațiile „Angajații din instituțiile publice nu cunosc standardele și

procedurile” sunt de acord 41% dintre respondenți (8% total, 33% parțial) și „Sistemul

98%

97%

95%

83%

49%

1%

2%

3%

14%

43%

Informarea și instruirea personalului privind aplicarea sistemului de control managerial …

Un ghid privind modul de aplicare a sistemului de control intern în sistemul de învățământ ar …

Un sistem informatizat privind sistemul decontrol managerial ar fi util

E nevoie de mai multă îndrumare din partea MEN privind aplicarea sistemului de control …

Impactul prezent al aplicării sistemului de control intern asupra activităților din …

Acord total&parțial Dezacord total&parțial

287





SMIS 37635

de control managerial intern actual nu este adecvat pentru sistemul de învățământ”

sunt de acord 38% (10% total, 28% parțial).

Grafic 15. Vă voi citi o listă cu mai multe afirmații sau negații. Vă rog să ne spuneți în

ce măsură sunteți de acord sau nu cu acestea (Diferența până la 100% este

reprezentată de NS/NR)

1.2. Implementarea SCMI. Standarde

Mediul de control

Cât privește Standardul 1 – Etică și integritate, 95% dintre intervievați declară că

a fost comunicat personalului un cod de conduită, care stabilește reguli de

comportament etic în realizarea atribuțiilor de serviciu, aplicabil atât personalului de

conducere, cât și celui de execuție din cadrul compartimentului, iar 80% spun că

salariații beneficiază de consiliere etică și li se aplică un sistem de monitorizare a

respectării normelor de conduită.

Legat de Standardul 2 – Atribuții, funcții, sarcini, participanții spun în proporție

de 99% că personalului îi sunt aduse la cunoștință documentele actualizate privind

misiunea entității, regulamentele interne și fișele posturilor, iar 97% spun că sarcinile și

atribuțiile asociate posturilor sunt stabilite în concordanță cu competențele decizionale

necesare realizării acestora.

66%

62%

61%

53%

41%

38%

28%

32%

26%

40%

53%

52%

Formularele privind raportările, planurile și procedurile de implementare sunt prea …

Limbajul utilizat în legislația privind sistemul de control managerial este mult prea tehnic

Sistemul de control managerial intern se suprapune cu cel extern privind asigurarea …

Sistemul de control managerial intern este aplicat formal în instituțiile publice

Angajații din instituțiile publice nu cunosc standardele și procedurile

Sistemul de control managerial intern actual nu este adecvat pentru sistemul de învățământ

Acord parțial & total Dezacord parțial & total

288





SMIS 37635

Când vine vorba despre Standardul 3 – Competență, performanță, o proporție

de 95% dintre respondenți declară că au fost analizate și stabilite cunoștințele și

aptitudinile necesare a fi deținute în vederea îndeplinirii sarcinilor, atribuțiilor asociate

fiecărui post, 94% cum că sunt identificate nevoile de perfecționare a pregătirii

profesionale a personalului, iar 87% că sunt elaborate și realizate programe de pregătire

profesională a personalului, conform nevoilor de perfecționare identificate anterior.

În cazul Standardului 4 – Funcții sensibile, gradul de implementare este mai

redus, conform declarațiilor respondenților; aceștia spun în proporție de 42% cum că a

fost întocmit inventarul funcțiilor sensibile, în timp ce 32% spun că este stabilită o

politică adecvată de rotație a salariaților din funcțiile sensibile.

Dimensiunile legate de Standardul 5 – Delegarea, au fost implementate,

conform spuselor respondenților, în proporție ridicată: 91% spun că sunt stabilite și

comunicate limitele competențelor și responsabilităților care se deleagă, iar 86% că

delegarea, subdelegarea de competență se realizează în baza unor proceduri specifice

aprobate.

Standardul 6 – Structura organizatorică, de asemenea, pare a fi implementat în

cele mai multe dintre unitățile de învățământ investigate; astfel, câte 95% dintre

participanți spun că sunt efectuate analize, la nivelul principalelor activități, în scopul

identificării eventualelor disfuncționalități în fixarea sarcinilor de lucru individuale prin

filele posturilor și în stabilirea atribuțiilor compartimentului, precum și că structura

organizatorică asigură funcționarea circuitelor și fluxurilor informaționale necesare

supravegherii și realizării activităților proprii.

Performanța și managementul riscului

Standardul 7 – Obiective este implementat după cum urmează: 98% dintre

participanți declară că sunt stabilite obiectivele specifice la nivelul compartimentului,

93% că obiectivele sunt astfel stabilite încât să răspundă pachetului de cerințe

S.M.A.R.T., iar 94% că sunt stabilite activitățile individuale pentru fiecare salariat, care

să conducă la atingerea obiectivelor specifice compartimentului.

Când vine vorba despre Standardul 8 – Planificarea, respondenții declară în

proporție de 87% cum că resursele alocate sunt astfel repartizate încât să asigure

activitățile necesare realizării obiectivelor specifice compartimentului și în proporție de

88% cum că în cazul modificării obiectivelor specifice, sunt stabilite măsurile necesare

pentru încadrarea în resursele repartizate.

289





SMIS 37635

În cazul Standardului 9 – Coordonarea, 93% spun că sunt adoptate măsuri de

coordonare a deciziilor și activităților compartimentului cu cele ale altor

compartimente, în scopul asigurării convergenței și coerenței acestora, iar 96% că în

compartiment se realizează consultarea prealabilă, în vederea coordonării activităților.

Situația în cazul Standardului 10 – Monitorizarea performanțelor, este

următoarea: 92% dintre intervievați declară că este instituit un sistem de monitorizare și

raportare a performanțelor, pe baza indicatorilor asociați obiectivelor specifice, iar 90%

că atunci când necesitățile o impun, se efectuează o reevaluare a relevanței indicatorilor

asociați obiectivelor specifice, în scopul operării corecțiilor cuvenite.

Cât privește Standardul 11 – Managementul riscului, 90% dintre participanții la

anchetă spun că sunt identificate și evaluate principalele riscuri, proprii activităților din

cadrul compartimentului, 88% că sunt stabilite măsuri de gestionare a riscurilor

identificate și evaluate la nivelul activităților din cadrul compartimentului, iar 70% că

este asigurată completarea și actualizarea registrului riscurilor.

Discutând despre Standardul 15 – Ipoteze, reevaluări, participanții declară în

proporție de 87% cum că stabilirea obiectivelor specifice are la bază formularea de

ipoteze, premise, acceptate prin consens, respectiv că sunt reevaluate obiectivele

specifice atunci când se constată modificări ale ipotezelor, premiselor care au stat la

baza fixării acestora.


Elemente care țin de Standardul 12 – Informarea au fost implementate după

cum urmează: 97% spun că au fost stabilite tipurile de informații, conținutul, calitatea,

frecvența, sursele și destinatarii acestora, astfel încât personalul de conducere și cel de

execuție, prin primirea și transmiterea informațiilor, să își poată îndeplini sarcinile de

serviciu, iar în viziunea a 91% colectarea, prelucrarea și centralizarea informațiilor se

realizează în sistem informatizat în instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea.

Când vine vorba despre Standardul 13 – Comunicarea, proporția intervievaților

care spun că circuitele informaționale asigură o difuzare rapidă, fluentă și precisă a

informațiilor, astfel încât acestea să ajungă la timp la utilizatori este de 96%, iar a celor

care spun că sunt stabilite canale adecvate de comunicare prin care managerii și

personalul de execuție din cadrul unui compartiment să fie informați cu privire la

proiectele de decizii sau inițiative, adoptate la nivelul altor compartimente, care le-ar

putea afecta activitatea este de 94%.

290





SMIS 37635

Cât privește Standardul 14 – Corespondența și arhivarea, 88% declară că sunt

aplicate proceduri pentru primirea, expedierea, înregistrarea și arhivarea

corespondenței, iar 83% cum că reglementările legale în vigoare cu privire la

manipularea și depozitarea informațiilor clasificate sunt cunoscute și aplicate în

practică.

Dimensiunile principale ale Standardului 16 – Semnalarea neregularităților sunt

implementate după cum urmează: 88% dintre participanții la anchetă spun că a fost

comunicată salariaților procedura aplicabilă în cazul semnalării unor neregularități, iar

89% spun că în cazul semnalării unor neregularități, conducătorul de compartiment a

întreprins cercetările adecvate în scopul elucidării acestora și a aplicat măsurile care se

impun.

Activități de control

Cât privește Standardul 17 – Proceduri, participanții declară în proporție de 96%

cum că pentru activitățile proprii au fost elaborate și actualizate proceduri operaționale,

precum și că procedurile operaționale comunicate salariaților sunt aplicate.

În vederea implementării Standardului 18 – Separarea atribuțiilor, 79% dintre

respondenți spun că funcțiile de inițiere, verificare și aprobare a operațiunilor sunt

funcții separate și exercitate de persoane diferite, iar conceperea și aplicarea

procedurilor asigură separarea atribuțiilor în 83% dintre cazuri.

În privința Standardului 19 – Supravegherea, 98% declară că managerii

supraveghează și supervizează activitățile care intră în responsabilitatea lor directă, iar

90% că supervizarea unor activități care implică un grad ridicat de expunere la risc se

realizează pe baza unor proceduri prestabilite.

Elementele legate de Standardul 20 – Gestiunea abaterilor, se prezintă astfel:

86% dintre intervievați spun că în situația în care, din cauza unor circumstanțe

deosebite, apar abateri față de procedurile stabilite, se întocmesc documente adecvate,

aprobate la nivel corespunzător, înainte de efectuarea operațiunilor, iar 88% declară că

se efectuează o analiză periodică a circumstanțelor și a modului cum au fost gestionate

abaterile în vederea desprinderii, pentru viitor, a unor concluzii de bună practică.

În cazul Standardului 21 – Continuitatea activității, 85% semnalează că sunt

inventariate situațiile generatoare de întreruperi în derularea unor activități, iar 89% că

sunt stabilite și aplicate măsuri pentru asigurarea continuității activității, în cazul

apariției unor situații generatoare de întreruperi.

291





SMIS 37635

În cadrul Standardului 22 – Strategii de control, conform a 93% dintre

intervievați, au fost elaborate strategii de control adecvate pentru atingerea

obiectivelor specifice. În același timp, 92% dintre aceștia spun că strategiile de control

aplicate furnizează o asigurare rezonabilă cu privire la atingerea obiectivelor specifice.

Implementarea Standardului 23 – Accesul la resurse se manifestă astfel în

cadrul unităților de învățământ investigate, conform persoanelor intervievate: 89% spun

că sunt emise acte administrative de reglementare a accesului salariaților din

compartiment la resursele materiale, financiare și informaționale, iar 91% spun că

accesul personalului la resurse se realizează cu respectarea strictă a normelor cuprinse

în actele administrative de reglementare cu acest obiect.

Auditarea și evaluarea

Aspectele ce țin de Standardul 24 – Verificarea și evaluarea controlului, anume

realizarea de către conducătorul compartimentului, anual, a operațiunii de autoevaluare

a subsistemului de control intern managerial existent la acest nivel, respectiv faptul că

operațiunile de autoevaluare a subsistemului de control intern managerial au drept

rezultat date, informații și constatări pertinente necesare luării de decizii operaționale,

precum și raportării sunt confirmate de către 95%, respectiv 94% dintre participanți.

Privind ultimul standard SCMI, Standardul 25 – Auditul intern, 65% dintre

respondenți spun că compartimentul de audit intern execută, în afara misiunilor de

asigurare, planificate și aprobate de manager, și misiuni de consiliere privind pregătirea

procesului de autoevaluare a sistemului de control intern managerial al

compartimentului, iar în viziunea a 49% compartimentul de audit intern dispune de

suficient personal.

1.3. Evaluarea SCMI

Punctele tari ale modului în care este aplicat Sistemului de Control Managerial

Intern identificate de cei mai mulți dintre respondenți sunt faptul că asigură cooperarea

și comunicarea în cadrul instituției – 15%, asigură respectarea regulilor și procedurilor –

10%, ajută la buna desfășurare a activității – 9%, faptul că se realizează un control

permanent al activității – 6% și reglementează activitatea prin proceduri – 6%. În ceea e

privește punctele slabe menționate de respondenți, acestea sunt birocrația (SCMI

generează un volum prea mare de documente) – 10%, volumul mare de muncă

292





SMIS 37635

presupus de aplicarea SCMI și lipsa de timp a personalului instituțiilor – 9%, accesul

limitat la informație pentru personalul interesat – 5% și faptul că SCMI este un sistem

prea complicat, fiind necesară simplificarea acestuia – 4%.

Principalele recomandări ale participanților la studiul cantitativ sunt:

simplificarea procedurilor și reducerea birocrației – 21%, instruirea responsabililor de

implementarea SCMI – 10%, informarea responsabililor de implementarea SCMI – 7%,

elaborarea unui ghid pentru implementarea SCMI – 6%, adaptarea SCMI la specificul

sistemului de învățământ – 4%, alocarea mai multor resurse pentru implementarea

SCMI – 4% și transmiterea unor informații clare, în mod unitar, în teritoriu, de către

instituțiile centrale – 4%.

2. Raport sintetic cercetare calitativă

2.1. Introducere La nivel național, au fost organizate treizeci și două de focus grupuri la care au

participat cadre didactice și personal auxiliar din cadrul unor unități de învățământ

preuniversitar (învățământ preșcolar, primar, gimnazial și liceal).

Întâlnirile au avut drept scop evidențierea percepției participanților asupra modului

de funcționare a SCMI și înțelegerea impactului acestui sistem de control în

activitatea respondenților.

Au fost realizate câte patru focus grupuri în fiecare regiune de dezvoltare, câte două

în mediul urban, respectiv câte două în mediul rural. Aceste discuții de grup au avut,

în medie, șase – opt participanți, în majoritatea existând și persoane cu atribuții în

procesul de implementare sau de monitorizare a SCMI. În general, numărul de cadre

didactice și de angajați din categoria personal auxiliar a fost echilibrat.

Analizând informațiile rezultate, s-a constatat că nu în toate unitățile de învățământ

investigate a fost implementat SCMI, precum și faptul că, inclusiv în cazul acelora

unde acest lucru s-a întâmplat, în continuare se fac confuzii între acesta și alte forme

de control. Mai mult, există puțini participanți cărora să le fie clare terminologia

specifică, precum și etapele de implementare ale SCMI.

În general, în cadrul unităților de învățământ de dimensiuni mai mari (cu precădere

în cazul celor din mediul urban), informațiile colectate au fost mai bogate, întrucât

stadiul de implementare a SCMI tinde să fie mai avansat, iar, în consecință,

persoanele intervievate sunt mai familiarizate cu aspecte ce țin de implementarea și

funcționarea sa.

293





SMIS 37635

Așa cum este de așteptat, persoanele implicate în gestionarea SCMI oferă mai multe

informații privind această tematică, în comparație cu cele care nu au atribuții în

acest sens în cadrul instituțiilor de învățământ pe care le reprezintă.

2.2. Aspecte generale Din spusele participanților reiese că necesitatea unor sisteme de control care să

evalueze gradul în care sunt respectate regulile și procedurile în unitățile de

învățământ nu este pusă la îndoială, dar modul în care acestea sunt implementate,

concret, în acest moment, nu este văzut de fiecare dată într-o lumină pozitivă, ele

fiind percepute drept generatoare a unui volum mare de muncă, care duce la

suprasolicitarea personalului didactic.

Atât timp cât se desfășoară în mod echilibrat, imparțial și sunt în conformitate cu

cerințele legale, formele de evaluare a activității sunt văzute drept utile în

îmbunătățirea activității instituțiilor din sistemul de învățământ.


SCMI, respectiv privind scopul și rolurile acestuia variază, cu precădere în funcție de

doi factori fundamentali:

- Stadiul de implementare a SCMI în cadrul unității de învățământ pe care o

reprezintă.

- Nivelul de implicare a respondenților în implementarea, monitorizarea sau

gestionarea SCMI.

În general, este cunoscut scopul acestui sistem - de a controla și îmbunătăți

activitatea instituțiilor de învățământ, prin implementarea unor proceduri, specifice

fiecărei operațiuni derulate.

S-a remarcat, în urma organizării acestor discuții de grup, că sistemul de control

managerial intern este relativ frecvent confundat cu evaluarea și asigurarea calității

actului educațional, existând, de asemenea, și intervievați care nu sunt familiarizați

deloc cu sistemul de control managerial intern.

În general, participanții au un grad de cunoaștere mai avansat despre controlul

extern din partea ARACIP. Procesul de control extern este perceput de unii dintre

intervievați ca având și o dimensiune internă, întrucât presupune o serie de auto-

evaluări și de măsuri luate la nivel de școală.

Evaluarea din partea ARACIP este privită ca o formă de control ce are loc din

exteriorul școlii, o dată la cinci ani, această instituție având și scopul acreditării

294





SMIS 37635

unităților de învățământ. Respondenții cunosc faptul că această formă de evaluare

se concentrează pe activitatea didactică și majoritatea o consideră necesară în

eficientizarea actului educațional.

Criticile aduse ARACIP vizează cerințele prea multe pe care le are, văzute drept

neadecvate resurselor limitate de care dispun unele unități școlare, în timp ce unii

participanți o văd drept o structură strict birocratică, care nu reușește să verifice cu

adevărat calitatea actului educațional.

De asemenea, pe unii dintre intervievați îi nemulțumește faptul că auditul extern

îngreunează munca personalului didactic, că apar probleme de suprapunere a

sarcinilor realizate în cazul mai multor forme de control, precum și faptul că este

solicitată prea multă documentație.

Drept avantaje ale controlului extern sunt subliniate faptul că acesta permite

comparabilitatea calității educației între diverse unități de învățământ la nivel

național, faptul că prevede sancțiuni în cazul constatării unor abateri, respectiv

focalizarea sa pe aspecte ce vizează exclusiv actul educațional.

Mai mult, controlul extern are avantajul că este realizat de specialiști, pe când cel

intern se rezumă la expertiza acumulată de către personalul unităților de

învățământ, care are și alte responsabilități.

Alte diferențe observate de către unele dintre persoanele intervievate în comparație

cu SCMI se referă la periodicitatea controlului (cel extern fiind mult mai rar) sau la

rigurozitatea sa, evaluarea ARACIP fiind considerată a fi mai drastică, fapt pentru

care este privită de către actorii din instituțiile de învățământ cu teamă, uneori.


mai mare asupra instituțiilor de învățământ pe care le reprezintă, cea mai mare

parte a respondenților își exprimă preferința pentru controlul intern, întrucât acesta

este permanent și se bazează pe îndrumare și suport, mai degrabă decât pe

aplicarea unor sancțiuni.

Alți participanți, deși văd asemănări între controlul intern și cel extern, îl consideră

pe cel din urmă ca fiind mai relevant, întrucât are în vedere calitatea actului

educațional. Valoarea controlului extern decurge și din percepția cum că impune

niște standarde comune, recunoscute la nivel național.

În cele mai multe situații, însă, relația dintre cele două sisteme de evaluare este

văzută drept complementară, una adresându-se evaluării calității actului didactic, în

timp ce SCMI se adresează cu precădere celui administrativ.

295





SMIS 37635

În unele cazuri, evaluarea ARACIP este văzută ca o verificare a implementării

controlului managerial intern. În una dintre discuțiile de grup apare și ideea

conform căreia un sistem de control managerial intern, implementat cum se cuvine,

poate eficientiza într-atât activitățile din școală încât o formă de evaluare externă

poate deveni de prisos.

Unii respondenți percep o diferență stilistică în implementarea celor două forme de

control: SCMI presupune deschidere, flexibilitate, nuanțare în oferirea de soluții, pe

când ARACIP presupune mai curând rigiditate, formalism, fiind un instrument de

calibrare extern. De asemenea, dată fiind forma acestor tipuri de control (intern /

extern), ele sunt percepute ca fiind subiectiv (SCMI), respectiv obiectiv (ARACIP).

Aceste două distincții duc și la atribuirea unei conotații negative ARACIP, din cauza

unei „constrângeri psihologice”, spre deosebire de conotația pozitivă pentru SCMI,

care permite „creativitate instituțională”. În plus, în timp ce ARACIP oferă o

perspectivă transversală asupra instituției, imagine care nu este neapărat una

veridică, în opinia respondenților, SCMI oferă o viziune longitudinală.

În cadrul unor discuții, în schimb, participanții observă o suprapunere între controlul

intern și controlul extern, o redundanță în modul în care aceste două forme de

control verifică modul în care sunt respectate anumite proceduri. Din această

perspectivă, unele voci sugerează ca aceste două tipuri de control să fie comasate.

2.3. Modul de funcționare a SCMI Așa cum s-a menționat anterior, unii dintre participanții la discuțiile de grup tind să

facă o confuzie între conceptul de control managerial intern și conceptul de evaluare

și asigurare a calității educației. Astfel, descriind modul în care funcționează SCMI în

cadrul instituției pe care o reprezintă, unii dintre aceștia tind să confunde anumite

etape și activități. Unul dintre motivele pentru care se întâmplă acest lucru este

apartenența unora dintre aceștia la mai multe comisii cu roluri diferite și

desfășurarea unor activități în paralel, lucru care îi împiedică să distingă care dintre

ele aparțin SCMI.

În general, modul în care este descrisă implementarea și funcționarea SCMI în cadrul

unităților de învățământ investigate este haotic, menționându-se etapele

fundamentale, însă nestructurat și incoerent în cele mai multe situații. În

majoritatea unităților de învățământ sunt amintite doar unele etape sau doar unele

296





SMIS 37635

documente aferente implementării și funcționării acestui sistem de control

managerial intern.

Volumul mare de muncă, nivelul de specializare redus al personalului implicat și

lipsa unei informări corespunzătoare au îngreunat implementarea sistemului, în

viziunea participanților, aspecte menționate spontan în cele mai multe discuții de

grup organizate în cadrul acestui studiu.

În unele cazuri, rare, datorită lipsei resurselor financiare, unitățile de învățământ au

colaborat cu firme specializate, care le-au oferit asistență, atât în procesul de

informare inițială despre SCMI, cât și în procesele de implementare sau de elaborare

a documentației necesare.

În cadrul unora dintre cele treizeci și două de focus grupuri, respondenții sesizează

din partea lor înșiși, dar și a colegilor lor, o rezistență la schimbare sau o rezistență

culturală cu privire la implementarea unor proceduri „importate; există o percepție

pe care o putem asocia cu conceptul „formelor fără fond” în ceea ce privește

implementarea SCMI.

Se conturează problema procedurilor greoaie, care pot transforma implementarea

sistemelor de tipul SCMI într-o activitate automatizată, lipsită de conținut și care

duce, prin urmare, la scăderea eficienței instrumentului. Acest lucru este asociat cu

lipsa expertizei tehnice în domeniu a personalului din instituțiile de învățământ, dar

și cu sentimentul de frustrare al acestora cauzat de faptul că activitățile

suplimentare, cum ar fi implementarea SCMI, îi face să piardă foarte mult din timpul

alocat activității didactice propriu-zise.

În cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost implementat SCMI,

iar respondenții descriu strict activități desfășurate de Comisia pentru Evaluarea și

Asigurarea Calității (CEAC). În cazul acelor instituții unde SCMI funcționează în acest

moment, stadiul de implementare variază de la unul incipient – cu începere cu

câteva săptămâni înainte de participarea la discuția de grup, până la avansat – cu

începere în la scurt timp după emiterea OMFP 946/2005.

Cu toate acestea, punctul de start al implementării SCMI nu este în mod necesar un

indicator suficient în aprecierea progresului acestui proces, acesta variind în funcție

de multipli factori, nu în ultimul rând în funcție de resursele informaționale,

financiare, sau umane disponibile în cadrul unităților de învățământ.

S-a constatat în cadrul discuțiilor că, în general, respondenții nu pot detalia cu

precizie care este stadiul de implementare propriu-zisă a SCMI, în special din cauza

dificultăților de definire clară a acestui sistem. În schimb, odată ce discuțiile au fost

297





SMIS 37635

conduse înspre elemente specifice SCMI, s-a observat că, și dacă nu au o imagine de

ansamblu, respondenții pot să identifice sau să descrie unele elemente

componente.

Fiecare grup în parte a menționat sau descris diverse elemente cu privire la

implementarea SCMI în cadrul instituției pe care o reprezintă. Datorită varietății

acestora, nu vor fi detaliate în cele ce urmează. Menționăm doar că respondenții

amintesc aspecte precum: numirea și activitatea comisiei de monitorizare a SCMI,

întocmirea planului de implementare a SCMI, inventarierea activităților fiecărui

departament, actualizarea fișelor posturilor, identificarea riscurilor și înscrierea

acestora în registrul riscurilor, elaborarea codului de etică, actualizarea

regulamentului de ordine interioară, elaborarea unor protocoale de comunicare

internă și externă, elaborarea procedurilor operaționale, punerea bazelor

organigramei, centralizarea semestrială a informațiilor și raportarea anuală.

Se menționează, de asemenea, de către unii dintre participanți, începerea

implementării celor douăzeci și cinci de standarde ale SCMI.

Cu toate acestea, există unele discuții de grup în care participanții declară că, din

câte cunosc, în pofida faptului că a fost implementat SCMI, în instituțiile de

învățământ în cadrul cărora își desfășoară activitatea nu există planuri de

implementare a SCMI sau comisii de monitorizare a acestuia.

Ceea ce se remarcă în cadrul majorității discuțiilor de grup este faptul că pentru

majoritatea respondenților este neclar conceptul de „funcție sensibilă”. Unii

respondenți oferă răspunsuri lipsite de coerență: pe de o parte dau anumite

exemple de funcții pe care le văd drept sensibile, iar, pe de altă parte, consideră că

toate funcțiile din cadrul instituției pot fi considerate sensibile. În cadrul unor alte

unități de învățământ, respondenții nu știu cum pot identifica aceste funcții

sensibile.

Respondenții care știu despre ce este vorba în cazul funcțiilor sensibile constată o

problemă de procedură: SCMI prevede rotația periodică a persoanelor care ocupă

funcțiile sensibile, dar în unitățile de învățământ nu există suficient personal calificat

care să poată prelua atribuțiile acestor persoane; prin urmare, regula este

considerată absurdă.

Majoritatea respondenților declară că procesul de implementare a SCMI se

derulează conform legislației și informațiilor primite din partea instituțiilor

supraordonate și nu semnalează abateri în acest sens. Unele proceduri, conform

298





SMIS 37635

cerințelor, sunt întocmite în cadrul unităților de învățământ, datorită

particularităților care trebuie avute în vedere.

Diferența dintre procedurile primite din partea instituțiilor supraordonate și cele

elaborate intern constă, în viziunea unora dintre participanți, în complexitatea

textului, cele realizate intern fiind semnificativ mai scurte și mai simple. Datorită

acestui fapt, unii participanți declară că acestea din urmă sunt respectate în măsură

mai ridicată.

Gestionarea riscurilor este un aspect important, declarativ, în majoritatea unităților

de învățământ analizate, însă există puțini respondenți pot oferi detalii concrete

privind principalele riscuri identificate, respectiv privind strategiile elaborate în

combaterea acestora.

Principalele obstacole întâmpinate în implementarea SCMI în unitățile școlare

incluse în acest demers de cercetare calitativă sunt:

Suprasolicitarea angajaților, datorită unui volum ridicat de muncă generat de

sarcinile aferente activității cotidiene, dar și a altora, precum cele legate de SCMI

sau de alte forme de control;

Birocrația ridicată;

Personalul redus, în general;

Lipsa instruirii și îndrumării personalului responsabil de implementarea SCMI;

Timpul fizic ridicat necesar pentru întreprinderea activității didactice și a celei de

control intern;

Terminologia ambiguă sau greoaie utilizată în formularea legislației (fapt care

îngreunează punerea sa în aplicare);

Lipsa unei informări adecvate.

Centralizarea și transmiterea datelor cu privire la procesul de implementare a

sistemului de control se întâmplă, după cum spun câțiva respondenți, bianual, în

timp ce, conform declarațiilor altora, această raportare are loc anual.

Lecțiile pe care unii dintre respondenți spun că le-au învățat din implementarea

SCMI se referă la respectarea standardelor în procedurile operaționale și la

autoevaluarea activităților desfășurate.

2.4. Impactul SCMI asupra activității instituției Părerile sunt împărțite în rândul persoanelor intervievate atunci când vine vorba

despre impactul SCMI asupra activității instituțiilor de învățământ pe care le

reprezintă. De asemenea, întrucât SCMI nu a fost implementat în unele dintre școlile

299





SMIS 37635

anchetate, în discuțiile cu acești subiecți nu se obțin informații cu privire la acest

subiect.

În unele unități de învățământ participante la studiu, SCMI este perceput ca având o

influență benefică asupra activității. Participanții văd controlul intern ca pe o rutină

pozitivă ce contribuie la construirea unui mediu ordonat și echilibrat.

Unii dintre participanți declară că nu au avut nimic de învățat din aplicarea SCMI sau

că nu au văzut o schimbare în modul în care se derulează activitatea instituției în

urma implementării sale. SCMI este văzut ca fiind abuziv în cazul unei instituții

școlare, din anumite puncte de vedere, întrucât anumite aspecte evaluate nu sunt

văzute drept relevante pentru procesul educațional.

Prin prisma caracterului cronofag al controlului intern, alți respondenți menționează

că acesta scade eficiența actului educațional. În același timp, alți respondenți

consideră, însă, că SCMI nu are niciun impact asupra actului educațional.

În ceea ce privește eficientizarea activității, există unele persoane care subliniază că

SCMI îmbunătățește calitatea actului educațional și evidențiază modalitatea prin

care mecanismul funcționează în acest sens: aplicate în repetate rânduri,

procedurile se transformă în automatisme, iar sarcinile angajaților sunt în

consecință, mai ușor de realizat. Acești respondenți tind să aibă o experiență mai

îndelungată în implementarea SCMI, motiv pentru care au avut ocazia să vadă

beneficiile funcționării acestui sistem.

Drept influențe pozitive ale implementării SCMI asupra activității, participanții la

aceste discuții au amintit:

- Eficientizarea activității și organizării acesteia în unitatea școlară;

- Eficientizarea și transparentizarea comunicării interne;

- Permite autoreglarea activității din unitățile școlare;

- Responsabilizarea angajaților;

- Scăderea absenteismului elevilor ca urmare a implementării unor măsuri de

securitate;

- Facilitarea obținerii unui număr crescut de aprobări de investiții și reparații;

- Reușește să ghideze angajații unităților de învățământ în munca lor și să crească

stima de sine și satisfacția privind munca;

Influențe negative ale implementării SCMI în unitățile de învățământ discutate de

respondenți sunt:

- Timp suplimentar petrecut pentru completarea unor documentații care nu le

pare respondenților să aducă valoare adăugată activităților instituției;

300





SMIS 37635

- Este perceput ca fiind o povară birocratică suplimentară, ce defavorizează

activitatea didactică din unitățile de învățământ;

- Reprezentând o verificare intensă a fiecărei activități derulate de angajații

unității de învățământ, creează un sentiment de frustrare cu privire la lipsa de

încredere în cadrele didactice și abilitățile lor profesionale proiectată de

Ministerul Educației Naționale;

- Suprapunerea activităților între diferitele comisii cu sarcini de evaluare a

activității unităților școlare;

- Munca redundantă depusă de angajații din unitățile de învățământ pentru a

întocmi situații al căror conținut deja există sub altă formă;

- Rigiditatea controlului intern;

- Respectarea unor proceduri presupune renunțarea la unele moduri de lucru cu

care angajații s-au obișnuit.

Percepțiile participanților la discuții sunt diverse în ceea ce privește raportările din

cadrul SCMI. Unii dintre aceștia consideră că raportările către minister sunt doar

parțial valorificate, acest lucru fiind datorat volumului mare de informații provenite

de la toate unitățile de învățământ din țară; singurele informații pe care acești

respondenți consideră că ministerul le valorifică sunt cele care dezvăluie

disfuncționalități semnificative.

Alți participanți la discuții consideră că rezultatele momentan nu sunt valorificate în

nicio formă de vreuna dintre instituțiile cu care unitatea de învățământ colaborează

(Ministerul Educației Naționale, Primărie, Inspectoratul Școlar Județean) și, astfel, se

întărește percepția acestor respondenți că implementarea SCMI este, de fapt, lipsită

de un scop real.

Conform altor opinii, rezultatele rapoartelor referitoare la SCMI sunt exclusiv de uz

intern, acest lucru fiind perceput într-o notă pozitivă, ei considerându-se ca fiind cei

mai în măsură să înțeleagă contextul în care se desfășoară întreaga lor activitate,

după rigori relevante cadrului lor intern.

Unii dintre respondenți, de asemenea, și-ar dori ca rezultatele activității de control

intern să fie valorificate printr-un schimb de bune practici între unități de

învățământ.

301





SMIS 37635

2.5. Evaluarea sistemului de control intern Unii dintre participanți aduc în discuție ideea cum că SCMI nu aduce nimic nou din

punctul de vedere al procedurilor, ci constă într-o serie de activități pe care școala le

îndeplinea și înainte, dar care acum trebuie structurate altfel. Mai mult decât atât,

aceștia consideră că SCMI îngreunează activitatea cadrelor didactice, întrucât le

aduce responsabilități în plus.

Cu toate acestea, majoritatea intervievaților pot identifica puncte forte ale acestui

sistem, pe care le vom prezenta în manieră sintetică în cele ce urmează:

- Eficientizarea activității (atât din perspectiva actului educațional, cât și din

perspectivă administrativă);

- Creșterea capacității de organizare a instituțiilor;

- Evoluția instituției ca urmare a respectării standardelor de calitate;

- Responsabilizarea colectivului de angajați;

- Oportunitatea unităților de învățământ de a colabora și de a face schimb de

bune practici;

- Identificarea riscurilor și a modalităților de preîntâmpinare a acestora;

- Remedierea problemelor identificate în derularea activității unităților de

învățământ;

- Îmbunătățirea calității serviciilor educaționale oferite;

- Îmbunătățirea managementului timpului;

- Îmbunătățirea comunicării interne, dar și a celei externe;

- Rolul coeziv, prin prisma îmbunătățirii comunicării interne;

- Alcătuirea fișelor posturilor;

- Creșterea motivației angajaților (ca urmare a monitorizării și evaluării

constante);

- Formarea continuă a cadrelor didactice și a personalului auxiliar;

- Elaborarea unui set de proceduri clare, specifice fiecărei activități;

- O cunoaștere detaliată a activității desfășurate în departamentele unităților

școlare;

- O stare de „liniște” generată de urmarea unor proceduri clare (siguranța lucrului

făcut la standarde ridicate de profesionalism);

- Îmbunătățirea performanțelor profesionale și personale ale cadrelor didactice și

ale personalului auxiliar;

Punctele slabe ale SCMI amintite de respondenți sunt:

302





SMIS 37635

- Limbajul tehnic și neclar utilizat în formularea legislației;

- Conținutul legislației nu este adaptat realității din teren;

- Îndrumarea insuficientă oferită de autoritățile supraordonate (ISJ sau MEN)

privind implementarea SCMI în unitățile de învățământ;

- Volumul mare de muncă pe care îl presupune SCMI în raport cu activitatea

didactică propriu-zisă (acest aspect negativ este potențat, de asemenea, de lipsa

resurselor umane specializate care ar putea facilita implementarea SCMI);

- Lipsa unei informări și a unei instruiri consistente a responsabililor cu privire la

scopul, obiectivele și beneficiile SCMI, dar și cu privire la modalitățile concrete

de implementare;

- Documentația voluminoasă care trebuie alcătuită;

- Faptul că timpul dedicat activităților didactice are de suferit, lucru care duce la

scăderea calității actului educațional și, implicit, la înrăutățirea rezultatelor

elevilor;

- Lipsa personalul specializat și dedicat care să gestioneze SCMI;

- Redundanța diverselor forme de control cărora sunt supuse unitățile de

învățământ;

- Subiectivitatea inerentă controlului intern;

- Cadrele didactice nu sunt motivate pentru a se implica în activități aferente

SCMI (din cauza lipsei unor recompense financiare sau de altă natură)

- Lipsa unor spații de depozitare a documentelor;

- Teama că exigențele sistemului vor crește de asemenea manieră încât personalul

școlii nu va mai putea face față solicitărilor;

Celor mai mulți dintre respondenți le este dificil să dea exemple de bune practici. Cu

toate acestea, unii dintre ei propun exemplele următoare:

- Situația în care un lider sau un manager utilizează propriul exemplu pentru a-i

motiva pe angajați să facă față volumului mare de muncă;

- Elaborarea unor proceduri de bună comunicare internă (comunicare empatică,

susținerea reciprocă în îndeplinirea sarcinilor de serviciu și relații apropiate, de

prietenie, utilizarea unui grup pe o platformă de e-mail);

- Definirea protocoalelor de comunicare externă (buna comunicare cu

Inspectoratul Școlar Județean este percepută ca un rezultat al implementării

SCMI în ISJ-uri în cadrul uneia dintre unitățile de învățământ investigate);

- Scăderea absenteismului în rândul elevilor ca urmare a implementării anumitor

măsuri de gestionare a acestui risc;

303





SMIS 37635

- Managementul eficient al timpului;

- Definirea rolului resurselor umane, alocarea posturilor în funcție de competențe;

- Delegarea eficientă a sarcinilor.

2.6. Nevoia de informare și instruire

Gradul de informare a participanților la discuțiile de grup variază în funcție de nivelul

de implementare a SCMI la nivelul școlii, așa cum s-a menționat anterior, tinzând, de

asemenea, să fie mai redus în mediul rural, respectiv mai ridicat în mediul urban.

Cu toate acestea, în rândul majorității participanților (cu puține excepții), indiferent

de gradul lor autoevaluat de informare, se face simțită nevoia de informare și de

instruire suplimentară cu privire la modul de implementare și de funcționare a SCMI.

Lipsa personalului instruit este menționată în repetate rânduri de către respondenți

drept unul dintre principalele obstacole în implementarea acestui sistem.

Un număr foarte redus al participanților la aceste focus grupuri a participat la sesiuni

de informare sau formare cu privire la SCMI până la momentul desfășurării focus

grupurilor.

Majoritatea informațiilor deținute privind implementarea și gestionarea SCMI pe

care le dețin persoanele intervievate sunt obținute prin studiu individual.

Principalele modalități de informare amintite de către aceștia sunt:

- internetul (sunt amintite în primul rând site-urile web ale inspectoratelor

școlare județene, Ministerului Educației Naționale, dar și ale altor instituții);

- participarea la ședințe în cadrul unității de învățământ;

- discuții cu directorii unităților școlare;

- sesiuni de instruire pe tema controlului intern (în puține cazuri);

- documentele oficiale transmise sau publicate MEN, conținând aspecte

legislative;

- diferite documente transmise de inspectoratul școlar județean;

- discuții informale (cu colegi – față în față, pe forumuri etc.);

- ordonatorul de credite

- primăria localității.

Percepția unora dintre aceștia este că informarea prin intermediul acestor metode

nu este eficientă de fiecare dată, întrucât clarificările sau interpretările pe care le

obțin astfel nu provin de fiecare dată din surse autorizate și există riscul unor

interpretări eronate.

304





SMIS 37635

Lipsa sesiunilor de instruire, dar și a unui ghid de îndrumare, care să explice

procedurile și noțiunile aferente SCMI îi face pe respondenți să își dorească un plus

de inițiativă din partea instituțiilor publice în dezvoltarea unor proiecte de informare

a personalului din școli.

Cursurile de formare în SCMI ar trebui să se adreseze, în special, membrilor

comisiilor de monitorizare a SCMI, conducătorilor departamentelor, directorilor

unităților de învățământ, contabililor sau secretarilor. Se consideră, însă, că acestea

ar fi benefice pentru toți angajații școlii.

Asemenea cursuri de informare sau formare ar trebui să se axeze pe explicitarea

conceptului de sistem de control managerial intern, identificarea și gestionarea

riscurilor, clarificarea unor aspecte legislative, dar și pe elemente de aplicabilitate

practică a sistemului. Sesiunile de informare cu privire la SCMI sunt considerate a fi

utile și prin prisma percepției respondenților cum că apar schimbări legislative

frecvente, odată cu care vin și modificări ale unor cerințe adresate unităților de

învățământ.

Frecvența recomandată a acestor cursuri sau sesiuni de informare sau pregătire este

semestrială sau anuală. Se subliniază ideea ca astfel de cursuri să fie gratuite,

întrucât bugetul școlilor nu permite realizarea unor investiții în acest sens.

Sunt însă și persoane care spun că nu este nevoie de cursuri de formare sau de

specializare pe tema sistemului de control managerial intern, deoarece astfel de

informații pot fi accesate de către toți cei interesați, în măsura în care pot dedica

timp suficient acestei activități.

Cei prezenți sunt și în favoarea elaborării unui ghid de implementare a SCMI, care să

fie structurat, concis și practic, și care să poată fi accesat în formă electronică. Un

astfel de ghid ar trebui să conțină informații explicative despre legislația specifică

SCMI, o descriere generală a SCMI și a rolului său, modalități de implementare,

descrieri ale experienței practice a mai multor unități de învățământ, precum și

modele de proceduri și de documente ce trebuie elaborate în cadrul acestui proces.

Întocmirea unui astfel de ghid ar trebui să aibă la bază nevoile identificate în practica

mai multor unități de învățământ. Persoanele care realizează acest ghid ar trebui să

aibă atât pregătire teoretică în domeniu, cât și experiență practică în implementarea

SCMI.

305





SMIS 37635

2.8. Recomandări de îmbunătățire În general, recomandările care vin din partea persoanelor care au participat la

aceste discuții de grup sunt relativ similare, principalele teme recurente făcând

referire la necesitatea îndrumării din partea instituțiilor supraordonate pe parcursul

implementării SCMI, la o mai bună alocare a resurselor în domeniul învățământului,

în scopul evitării suprasolicitării angajaților, precum și la o relaxare a birocrației în

instituțiile din sistemul educațional.

De asemenea, se conturează necesitatea percepută de către persoanele intervievate

de armonizare sau de comasare a formelor de control implementate în cadrul

unităților de învățământ, în scopul eliminării redundanțelor și pentru

decongestionarea activității personalului din aceste instituții.

În cele ce urmează vor fi prezentate principalele recomandări ale reprezentanților

instituțiilor de învățământ investigate:

Recomandări generale:

- Clarificarea legislației în ceea ce privește statutul cadrelor din unitățile de

învățământ (cu toate că unitățile de învățământ sunt entități publice, cadrele

didactice și auxiliare nu au statut de funcționari publici); această informație poate

crea confuzii în ceea ce privește obligativitatea implementării SCMI în unitățile de

învățământ;

- Reevaluarea necesității implementării SCMI, în contextul în care deja există alte

tipuri de control exercitate asupra unităților de învățământ;

- Externalizarea procesului de implementare a SCMI sau a anumitor etape unor

entități specializate în acest tip de activitate și oferirea de susținere financiară

pentru unitățile școlare de mici dimensiuni, care nu își permit să achiziționeze

servicii de consultanță;

- Relaxarea îndatoririlor birocratice solicitate cadrelor didactice;

- Distribuirea gratuită către unitățile de învățământ a tuturor informațiilor și

instrumentelor prin intermediul cărora trebuie implementat SCMI;

- Folosirea documentației exclusiv în format electronic (evitarea tipăririi aduce

beneficii multiple, inclusiv de ordin financiar);

- Regândirea SCMI în funcție de specificul sistemului educațional și în funcție de

profilul unităților de învățământ;

306





SMIS 37635

- Simplificarea procedurilor, pentru a le crește eficiența;

- Creșterea salariilor angajaților din unitățile de învățământ, în scopul motivării lor

pentru a depune o muncă de calitate.

- Existența, în unitățile de învățământ, a personalului responsabil în mod exclusiv de

SCMI, astfel încât profesorii să se poată dedica activității didactice;

Recomandări adresate MEN:

- Implicarea MEN în procesul de instruire a responsabililor de implementarea SCMI

din unitățile de învățământ și oferirea unei îndrumări constante, din partea unor

persoane specializate;

- Transmiterea de feedback de către MEN în urma analizei rapoartelor transmise de

unitățile de învățământ;

- Standardizarea modalității de implementare a SCMI în sistemul educațional, astfel

încât unitățile de învățământ să poată implementa sistemul fără erori și cu eforturi

minime;

- Întocmirea unui ghid de îndrumare complet cu privire la SCMI;

- Organizarea unor sesiuni de informare și instruire cu privire la sistemul de control

managerial intern.

- Îmbunătățirea comunicării dintre minister și instituțiile subordonate, pentru a se

evita distorsionarea informațiilor transmise;

- Calibrarea solicitărilor ministerului la resursele unităților de învățământ din teritoriu

(în special financiare sau umane);

- Acordarea unei mai mari autonomii școlilor în luarea deciziilor;

- Lansarea unor platforme online, la nivelul cărora să poată fi centralizate toate

rapoartele de evaluare;

- Organizarea unor demersuri colective cu scopul de a crește atractivitatea meseriei

de profesor în rândul tinerilor, pentru combaterea fluctuației personalului.

- Îmbunătățirea comunicării între departamentele Ministerului Educației Naționale,

pentru ca instituțiile de învățământ să nu mai primească solicitări redundante

307





SMIS 37635

Recomandări adresate ISJ:

- Implicarea ISJ în procesul de instruire a responsabililor de implementarea SCMI din

unitățile de învățământ și oferirea unei îndrumări constante, din partea unor

persoane specializate;

- Constituirea unor grupuri de lucru cu persoanele implicate în implementarea SCMI

din mai multe unități de învățământ, pentru a facilita transmiterea de bune practici;

- Transmiterea de feedback unităților de învățământ în urma analizei rapoartelor

transmise.

2.9. Rezumat

Din spusele participanților reiese că necesitatea unor sisteme de control care să

evalueze gradul în care sunt respectate regulile și procedurile în unitățile de

învățământ nu este pusă la îndoială, dar modul în care acestea sunt implementate,

concret, în acest moment, nu este văzut de fiecare dată într-o lumină pozitivă, ele

fiind percepute drept generatoare a unui volum mare de muncă, care duce la

suprasolicitarea personalului didactic.


SCMI, respectiv privind scopul și rolurile acestuia variază, cu precădere în funcție de

stadiul de implementare a SCMI în cadrul unității de învățământ pe care o

reprezintă, respectiv în funcție nivelul de implicare proprie în implementarea,

monitorizarea sau gestionarea SCMI.

S-a remarcat că sistemul de control managerial intern este relativ frecvent

confundat cu evaluarea și asigurarea calității actului educațional, existând, de

asemenea, și intervievați care nu sunt familiarizați deloc cu sistemul de control

managerial intern.

În general, participanții au un grad de cunoaștere mai avansat despre controlul

extern din partea ARACIP.


mai mare asupra instituțiilor de învățământ pe care le reprezintă, cea mai mare

parte a respondenților își exprimă preferința pentru controlul intern, întrucât acesta

este permanent și se bazează pe îndrumare și suport, mai degrabă decât pe

aplicarea unor sancțiuni.

308





SMIS 37635

Alți participanți, deși văd asemănări între controlul intern și cel extern, îl consideră

pe cel din urmă ca fiind mai relevant, întrucât are în vedere calitatea actului

educațional.

În cele mai multe situații, însă, relația dintre cele două sisteme de evaluare este

văzută drept complementară, una adresându-se evaluării calității actului didactic, în

timp ce SCMI se adresează cu precădere celui administrativ.

Unii respondenți percep o diferență stilistică în implementarea celor două forme de

control: SCMI presupune deschidere, flexibilitate, nuanțare în oferirea de soluții, pe

când ARACIP presupune mai curând rigiditate, formalism, fiind un instrument de

calibrare extern.

Așa cum s-a menționat anterior, unii dintre participanții la discuțiile de grup tind să

facă o confuzie între conceptul de control managerial intern și conceptul de evaluare

și asigurare a calității educației. Astfel, descriind modul în care funcționează SCMI în

cadrul instituției pe care o reprezintă, unii dintre aceștia tind să confunde anumite

etape și activități.

În general, modul în care este descrisă implementarea și funcționarea SCMI în cadrul

unităților de învățământ investigate este haotic, menționându-se etapele

fundamentale, însă nestructurat și incoerent în cele mai multe situații. În

majoritatea unităților de învățământ sunt amintite doar unele etape sau doar unele

documente aferente implementării și funcționării acestui sistem de control

managerial intern.

Volumul mare de muncă, nivelul de specializare redus al personalului implicat și

lipsa unei informări corespunzătoare au îngreunat implementarea sistemului, în

viziunea participanților, aspecte menționate spontan în cele mai multe discuții de

grup organizate în cadrul acestui studiu.

Se conturează problema procedurilor greoaie, care pot transforma implementarea

sistemelor de tipul SCMI într-o activitate automatizată, lipsită de conținut și care

duce, prin urmare, la scăderea eficienței instrumentului.

În cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost implementat SCMI,

iar respondenții descriu strict activități desfășurate de Comisia pentru Evaluarea și

Asigurarea Calității (CEAC). În cazul acelor instituții unde SCMI funcționează în acest

moment, stadiul de implementare variază de la unul incipient – cu începere cu

câteva săptămâni înainte de participarea la discuția de grup, până la avansat – cu

începere în la scurt timp după emiterea OMFP 946/2005. Punctul de start al

implementării SCMI nu este în mod necesar un indicator suficient în aprecierea

309





SMIS 37635

progresului acestui proces, acesta variind în funcție de multipli factori, nu în ultimul

rând în funcție de resursele informaționale, financiare, sau umane disponibile în

cadrul unităților de învățământ.

Respondenții nu pot aprecia cu precizie care este stadiul de implementare propriu-

zisă a SCMI, în special din cauza dificultăților de definire clară a acestui sistem. În

schimb, odată ce discuțiile au fost conduse înspre elemente specifice SCMI, s-a

observat că, și dacă nu au o imagine de ansamblu, respondenții pot să identifice sau

să descrie unele elemente componente.

Puținii respondenți care știu despre ce este vorba în cazul funcțiilor sensibile

constată o problemă de procedură: SCMI prevede rotația periodică a persoanelor

care ocupă funcțiile sensibile, dar în unitățile de învățământ nu există suficient

personal calificat care să poată prelua atribuțiile acestor persoane; prin urmare,

regula este considerată absurdă.

Principalele obstacole întâmpinate în implementarea SCMI în unitățile școlare

investigate sunt:

- Suprasolicitarea angajaților, datorită unui volum ridicat de muncă generat de

sarcinile aferente activității cotidiene, dar și a altora, precum cele legate de SCMI

sau de alte forme de control;

- Birocrația ridicată;

- Personalul redus, în general;

- Lipsa instruirii și îndrumării personalului responsabil de implementarea SCMI;

- Timpul fizic ridicat necesar pentru întreprinderea activității didactice și a celei de

control intern;

- Terminologia ambiguă sau greoaie utilizată în formularea legislației (fapt care

îngreunează punerea sa în aplicare);

- Lipsa unei informări adecvate.

Părerile sunt împărțite în rândul persoanelor intervievate atunci când vine vorba

despre impactul SCMI asupra activității instituțiilor de învățământ pe care le

reprezintă. De asemenea, întrucât SCMI nu a fost implementat în unele dintre școlile

și grădinițele investigate, în discuțiile cu acești subiecți nu se obțin informații cu

privire la acest subiect.

În unele unități de învățământ, SCMI este perceput ca având o influență benefică

asupra activității. Participanții văd controlul intern ca pe o rutină pozitivă ce

contribuie la construirea unui mediu ordonat și echilibrat. Pe de altă parte, unii

dintre participanți declară că nu au avut nimic de învățat din aplicarea SCMI sau că

310





SMIS 37635

nu au văzut o schimbare în modul în care se derulează activitatea instituției în urma

implementării sale.

În ceea ce privește eficientizarea activității, există unele voci care subliniază că SCMI

îmbunătățește calitatea actului educațional și evidențiază modalitatea prin care

mecanismul funcționează în acest sens: aplicate în repetate rânduri, procedurile se

transformă în automatisme, iar sarcinile angajaților sunt în consecință, mai ușor de

realizat. Acești respondenți tind să aibă o experiență mai îndelungată în

implementarea SCMI, motiv pentru care au avut ocazia să vadă beneficiile

funcționării acestui sistem.

Percepțiile participanților la discuții sunt diverse în ceea ce privește raportările din

cadrul SCMI. Unii dintre aceștia consideră că raportările către minister sunt doar

parțial valorificate, în timp ce alții consideră că nu sunt valorificate deloc.

Unii dintre participanți aduc în discuție ideea cum că SCMI nu aduce nimic nou din

punctul de vedere al procedurilor, ci constă într-o serie de activități pe care școala le

îndeplinea și înainte, dar care acum trebuie structurate altfel.

În rândul majorității participanților (cu puține excepții), indiferent de gradul lor

autoevaluat de informare, se face simțită nevoia de informare și de instruire

suplimentară cu privire la modul de implementare și de funcționare a SCMI.

Un număr foarte redus al participanților la aceste focus grupuri a participat la sesiuni

de informare sau formare cu privire la SCMI până la momentul desfășurării focus

grupurilor.

Majoritatea informațiilor deținute privind implementarea și gestionarea SCMI pe

care le dețin persoanele intervievate sunt obținute prin studiu individual.

Lipsa sesiunilor de instruire, dar și a unui ghid de îndrumare, care să explice

procedurile și noțiunile aferente SCMI îi face pe respondenți să își dorească un plus

de inițiativă din partea instituțiilor publice în dezvoltarea unor proiecte de informare

a personalului din școli.

Asemenea cursuri de informare sau formare ar trebui să se axeze pe explicitarea

conceptului de sistem de control managerial intern, identificarea și gestionarea

riscurilor, clarificarea unor aspecte legislative, dar și pe elemente de aplicabilitate

practică a sistemului. Sesiunile de informare cu privire la SCMI sunt considerate a fi

utile și prin prisma percepției respondenților cum că apar schimbări legislative

frecvente, odată cu care vin și modificări ale unor cerințe adresate unităților de

învățământ.

311





SMIS 37635

Cei prezenți sunt și în favoarea elaborării unui ghid de implementare a SCMI, care să

fie structurat, concis și practic, și care să poată fi accesat în formă electronică. Un

astfel de ghid ar trebui să conțină informații explicative despre legislația specifică

SCMI, o descriere generală a SCMI și a rolului său, modalități de implementare,

descrieri ale experienței practice a mai multor unități de învățământ, precum și

modele de proceduri și de documente ce trebuie elaborate în cadrul acestui proces.

În general, recomandările care vin din partea persoanelor care au participat la

aceste discuții de grup sunt relativ similare, principalele teme recurente făcând

referire la necesitatea îndrumării din partea instituțiilor supraordonate pe parcursul

implementării SCMI, la o mai bună alocare a resurselor în domeniul învățământului,

în scopul evitării suprasolicitării angajaților, precum și la o relaxare a birocrației în

instituțiile din sistemul educațional.

De asemenea, se conturează necesitatea percepută de către persoanele intervievate

de armonizare sau de comasare a formelor de control implementate în cadrul

unităților de învățământ, în scopul eliminării redundanțelor și pentru

decongestionarea activității personalului din aceste instituții.

3. Percepția SCMI la nivelul MEN

3.1. Introducere

Au fost intervievate 24 persoane reprezentante ale diverselor direcții și unități

din cadrul Ministerului Educației Naționale. Aceste întâlniri au ca obiectiv principal

evidențierea percepției respondenților asupra mecanismului de funcționare a SCMI și

înțelegerea felului în care acest sistem de control a modelat activitatea participanților.

Respondenții au fost, în cea mai mare parte, directorii respectivelor unități, media

aproximativă a vechimii lor în instituție fiind de 10 ani. În general, opiniile participanților

la această etapă a studiului calitativ au diferit foarte mult, atât din cauza faptului că

aceștia activează în domenii diferite, dar și pentru că demonstrează abordări distincte

cu privire la ceea ce presupune managementul.

3.2. Aspecte generale

Reprezentanții Ministerului Educației consideră că, atât la nivelul MEN, cât și în alte

instituții publice, se funcționează, într-o anumită măsură, pe baza unor cutume care

312





SMIS 37635

nu sunt regularizate sub forma unor proceduri, ceea ce dă naștere unor situații în

care asumarea responsabilităților e difuză.

Totuși lipsa unei standardizări a felului cum sunt transmise informațiile și a felului

cum sunt instruiți responsabilii SCMI, dă naștere unui mozaic de practici în ceea ce

privește întreaga activitate a personalului intervievat.

Acești respondenți subliniază că, în același timp, în cadrul ministerului existau

proceduri de dinainte de apariția OMFP 946/2005. Un alt aspect amintit este acela

că atât în minister, cât și în unitățile subordonate, conformarea la reguli și proceduri

este mai accentuată în departamentele financiare, în special datorită implementării

OG 119/1999, privitoare la controlul financiar preventiv.

Toți respondenții sunt familiarizați cu cerințele OMFP 946/2005, însă cei mai mulți

constată că acesta a fost dificil de implementat la nivelul Ministerului Educației

Naționale. Principala problemă identificată în acest sens este cea a imposibilității de

adaptare a unor solicitări venite din domeniul financiar în domeniul educației. La

această dificultate se adaugă și limbajul greu de înțeles venit din domeniul

finanțelor. În plus, este subliniat excesul de birocrație (trebuie întocmite multe

documente, a căror utilitate respondenții nu o regăsesc în practică).

Cei intervievați mai evidențiază slaba comunicare între instituții, care a creat o

responsabilitate difuză în ceea ce privește implementarea sistemului de control

managerial intern; la aceasta se adaugă confuzia multor manageri ai unor instituții

subordonate cauzate de emitentul ordinului (a fost neclar, mult timp, dacă ordinul

emis de Ministerul Finanțelor Publice trebuie respectat de entități publice care nu îi

sunt subordonate).

Mulți dintre reprezentanții MEN sunt de părere că există un raport de

complementaritate între controlul intern și controlul extern, atâta vreme cât

managementul instituțiilor în cauză înțeleg scopurile diferite ale celor două

instrumente (evaluare de natură calitativă prin intermediul controlului intern,

respectiv evaluare mai curând cantitativă prin intermediul celui extern). Pe de altă

parte, alți respondenți subliniază că birocrația aferentă celor două forme de control

și suprapunerea acestora cu privire la anumite elemente sunt cronofage și nu

permit cadrelor didactice să se concentreze pe activitatea lor principală, cea

didactică. Cei mai mulți reprezentanți MEN consideră, pentru o instituție, că cel mai

util este controlul intern, întrucât acesta permite analiza în profunzime a

proceselor interne și corecția în timp real a erorilor.

313





SMIS 37635

3.3. Grad de informare și interes

Chiar dacă, în general, interviurile au evidențiat o varietate destul de bogată de

opinii privind subiectele abordate, în ceea ce privește nevoia de informare au fost

remarcate mai multe practici comune.

Cei mai mulți dintre intervievați își autoevaluează gradul de informare cu privire la

SCMI, pe o scală de la 1 la 10, cu o notă de șapte spre opt, niciunul dintre ei

considerând că este informat în totalitate, dar toți subliniind că au acces măcar la o

sursă de informare cu privire la SCMI.

În general, există un grup restrâns de persoane, de cele mai multe ori un singur

angajat în cadrul unei direcții, care are definită ca sarcină de lucru informarea cu

privire la SCMI. Se procedează în acest fel din cauza volumului foarte mare de

muncă, deci a activităților diverse, care se împart, la nivelul unui departament, între

toți angajații.

La nivel de sinteză observăm că gradul de informare auto-evaluat este destul de

mare, chiar dacă respondenții consideră, în unanimitate, că este loc de îmbunătățiri.

„Mozaicul” de opinii apare mai degrabă la nivelul practicilor, astfel: Unii consideră că

le este suficient să se pună la punct singuri cu legislația în domeniu, alții considerând

suficiente consiliile de lucru și dezbaterile cu colegii, în acest sens.

Timpul prea scurt, alocat informării față de SCMI, reprezintă o nemulțumire

majoritară, cu atât mai mult cu cât, de multe ori, respondenții s-au simțit datori să

lucreze în afara orelor de program, pentru a pregăti activități ce în mod firesc țin de

natura funcției pe care o ocupă. În acest sens, se conturează dorința de a fi înființată

o serie de sesiuni de informare, dar care să nu limiteze timpul pentru alte activități,

și nici să nu le ocupe din timpul liber.

3.4. Surse de informare

Sursele de informare sunt destul de diverse, dar pot fi, în principiu, grupate în trei

mari categorii: internetul (consultarea legislației), ședințele și discuțiile cu colegii,

acestea reprezentând principalele surse la care respondenții apelează pentru o

informare corectă cu privire la modul de implementare a SCMI.

Totuși, deși diverse, sursele de informare nu sunt validate de foarte multe studii de

caz, majoritatea respondenților arătându-se nemulțumiți de faptul că trebuie să

314





SMIS 37635

adapteze constant cadrul legislativ la contextul în care acesta este aplicat (cu riscul

de a-și pierde din relevanță).

În consecința celor sus menționate, se observă o auto-responsabilizare a unora

dintre participanți, în sensul informării, ca reacție la lipsa unor sesiuni de instruire

detaliate. Care să prezinte, practic, mecanismele de implementare și funcționare a

sistemului de control managerial intern.

3.5. Modul de funcționare a sistemului de control managerial intern

Foarte puțini dintre participanții la această etapă a studiului au o imagine de

ansamblu asupra implementării SCMI la nivelul MEN.

Una dintre persoanele care reprezintă secretariatul comisiei de monitorizare din

cadrul MEN prezintă o perspectivă mai amplă asupra implementării SCMI la nivelul

întregii instituții, detaliind numirea comisiei de monitorizare și componența

acesteia.

Alte voci conturează o percepție asupra modalității în care ar trebui să se deruleze

implementarea SCMI, prin prisma funcțiilor pe care respondenții le-au avut anterior.

Totuși, acestea sunt într-o oarecare măsură lipsite de consistență, în sensul în care,

bazându-se doar pe practici anterioare, respondenții nu cunosc în profunzime

detaliile din spatele modalităților de implementare.

În schimb, prin prisma celor mai mulți dintre respondenți, sistemul de control

managerial intern la nivelul direcțiilor se rezumă la întocmirea și transmiterea de

rapoarte privind acest control intern, la elaborarea și actualizarea procedurilor sau

la completarea de chestionare de autoevaluare.

Unele direcții au un număr mai mare de proceduri, bazându-și activitatea doar pe

acestea, altele au un număr mai mic de proceduri, iar altele au elaborat un număr

foarte mic de proceduri, din cauza naturii activității pe care o desfășoară.

Cel mai frecvent utilizate cuvinte asociate cu implementarea SCMI la nivelul

ministerului sunt: proceduri și rapoarte.

Cu privire la documentele produse în cadrul sistemului de control managerial intern

sunt amintite de cei mai mulți respondenți, așa cum am precizat anterior,

rapoartele.

315





SMIS 37635

Acestea se elaborează semestrial, conform părerilor unor respondenți sau

trimestrial, conform altora. În sensul centralizării datelor, respondenții îl amintesc, în

calitate de responsabil, pe secretariatul comisiei de implementare SCMI (identificat

de respondenți prin Unitatea Politici Publice, sau, cel mai des, prin personalizarea

acesteia – nominalizarea directorului acestei unități).

Principala problemă pe care o mare parte dintre intervievați o constată cu privire la

SCMI este lipsa de aplicabilitate a legislației care reglementează acest sistem la

realitatea din domeniul educației.

3.6. Probleme privind implementarea SCMI

Principala problemă, pe care o mare parte dintre intervievați o constată cu privire la

SCMI, este lipsa de aplicabilitate a legislației care reglementează acest sistem la

realitatea din domeniul educației. Cauza acestei probleme o reprezintă, în principal,

generalitatea ordinului, dar și rigiditatea procedurilor. Aceasta din urmă devine un

obstacol în sensul în care elemente specifice sistemului de învățământ nu se

regăsesc în alte domenii în care SCMI este aplicabil, crescând în acest fel gradul de

dificultate al aplicării corecte a standardelor. Concret, relevanța procedurilor

(generale) scade, pe măsură ce sunt aplicate pe domenii sau activități specifice.

O altă problemă constatată cu privire la legislație este că terminologia este dificil de

înțeles.

Cea de-a doua problemă care atrage atenția reprezentanților MEN este cea a

resurselor umane (fluctuația personalului, număr redus de persoane angajate,

slaba pregătire a personalului MEN cu privire la utilitatea sau implementarea SCMI).

O altă problemă constatată este comunicarea neclară cu privire la implementarea

SCMI.

În ceea ce privește centralizarea datelor rezultate în urma implementării SCMI sunt

subliniate două dificultăți: una dintre ele este cauzată de fluctuația de personal, iar

cea de-a doua privește responsabilitatea difuză în ceea ce privește oferirea

feedback-ului cu privire la rapoartele primite de la direcții.

Încă o dificultate constatată de respondenți este cea a rotirii personalului pe

funcțiile sensibile, care este imposibil de realizat. Respondenții mai constată o

ultimă problemă, care ține de lipsa unei organizări coerente interne a instituției.

O altă problemă, care ține mai degrabă de raportare, o constituie lipsa de

compatibilitate dintre calendarele de referință, în sensul în care Curtea de Conturi

316





SMIS 37635

solicită raportare pe an calendaristic, iar sistemul educațional funcționează pe an

școlar/universitar.

Nu în ultimul rând, o altă dificultate constatată de reprezentanții MEN este

rezistența la schimbare care se observă în cazul organizației. Concret, schimbarea

practicilor, mai ales a celor care au rezultate favorabile, este privită cu reticență.

3.7. Impactul implementării SCMI asupra activității MEN

Influențele pozitive ale implementării SCMI la nivelul ministerului sunt conturate în

jurul a două teme principale: organizare/eficientizare și rigoare.

În acest sens, reprezentanții MEN subliniază pe de-o parte rigurozitatea pe care

controlul intern o impune, ceea ce are un rol decisiv în responsabilizarea

personalului și pe de altă parte, respondenții consideră că prin reglementarea

activităților derulate în instituție, se clarifică, pentru toate persoanele implicate,

fluxul prin care se realizează activitatea.

Un alt impact pozitiv, dar indirect, este menționat pentru cazurile în care

managementul unităților de învățământ au înțeles scopul SCMI în sensul

eficientizării activităților derulate în respectivele unități. Totuși, validarea acestui

impact este realizată de un număr mic de respondenți, care au o perspectivă mai

optimistă cu privire la impactul acestui sistem asupra actului de învățământ, ce

constată îmbunătățiri mai degrabă la nivelul universităților.

Influențele negative menționate constau în volumul mare de muncă pe care

angajații trebuie să îl depună, ceea ce creează sentimente de frustrare și ineficiență.

Un alt aspect negativ constatat este acela că implementarea SCMI este caracterizată

de formalism, întrucât procedurile nu sunt interiorizate și nu există un feedback pe

baza căruia activitatea să fie îmbunătățită.

3.8. Impactul implementării SCMI asupra actului educațional

Majoritatea reprezentanților MEN consideră că sistemul de control managerial

intern nu are un impact asupra actului educațional. În acest sens, respondenții oferă

următoarele argumente pentru a-și susține opinia: personalul din învățământ nu

are cunoștințe cu privire la SCMI, drept urmare nu-i înțelege utilitatea; controlul

317





SMIS 37635

managerial intern nu este implementat la nivelul unităților de învățământ sau este

implementat doar formal, fără ca procedurile să fie interiorizate; fluctuația

personalului (în special cel din inspectorate) nu permite transmiterea eficientă a

cunoștințelor și experienței în implementare.

3.9. Relația cu instituțiile din coordonare

Conform opiniilor respondenților, lista instituțiilor subordonate Ministerului

Educației se regăsește într-o anexă a Hotărârii de Guvern nr. 185/2013, varianta

republicată. Pe parcursul interviurilor se conturează ideea că ministerul este foarte

activ pe partea de relaționare, acesta interacționând atât cu inspectoratele, cu

unitățile școlare din teritoriu și cu familiile elevilor, cât și cu o serie de alte

organizații, anume Centrul Național de Evaluare, Institutul de Științe, Centrul

Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, și Institutul Limbii

Române.

În termeni de proximitate, mai mulți respondenți par să considere unitățile școlare

ca un partener oarecum distant. Conform unui respondent, acest fapt este cauzat

de efortul de descentralizare a sistemului, de creștere a autonomiei instituțiilor din

teritoriu. Astfel, ministerul este responsabil cu activitatea inspectoratelor județene,

iar acestea au rolul de a controla unitățile școlare.

Instituțiile subordonate Ministerului Educației, adică inspectoratele școlare

județene, cluburile școlare, palatele copiilor, casele corpului didactic, au obligația să

transmită direct către minister rapoartele privind implementarea SCMI.

Comunicarea între minister și unitățile școlare este facilitată de inspectorate și se

realizează prin adrese și prin instrucțiuni de aplicare a legislației.

În ceea ce privește relația cu unitățile școlare, este menționat și un actor extern

sistemului de învățământ, anume primăriile. Acestea sunt percepute ca ordonatori

de credite pentru unitățile școlare, al căror patrimoniu aparține autorităților locale.

În general sunt evidențiate două situații distincte: una în care unitățile școlare

primesc procedura standard și alta în care primesc o procedură adaptată la

contextul acestora. Majoritatea respondenților subliniază rolul ministerului în a

elabora unele proceduri pe care le transmite în teritoriu spre implementare, iar

unitățile se descurcă în acest sens, individual. Sunt menționate și cazuri specifice, în

cazul altor proceduri, când MEN oferă cadre adaptate fiecărei unități de învățământ,

după specificul nevoilor.

318





SMIS 37635

3.10. Evaluarea SCMI

Puncte tari ale SCMI sunt:

- existența acestuia (ca răspuns la o nevoie instituțională de organizare internă);

- faptul că experții MEN (dar și persoane din unitățile subordonate) au depus

toate eforturile pentru a adapta cerințele legislative la domeniul educației;

- elaborarea procedurilor; acestea din urmă sunt utile întrucât structurează și

optimizează activitățile;

- rigurozitatea pe care sistemul de control managerial intern o aduce;

- conștientizarea unor acțiuni ce trebuie îndeplinite.

Punctele slabe ale SCMI amintite de respondenți sunt:

- legislația este prea generală și, prin urmare, neadecvată domeniului

învățământului;

- formalismul în implementare;

- procedurile diverselor instituții subordonate MEN nu sunt corelate între ele;

- incoerența în demersuri (lipsuri în comunicarea inter-departamentală la nivelul

ministerului, existența unor alte sisteme de control care solicită același tip de

documente din partea ministerului, suprapunându-se peste cerințele SCMI).


Majoritatea respondenților nu au participat în trecut la cursuri pe tema controlului

managerial intern. Doar cinci persoane declară că au participat la astfel de sesiuni de

instruire. Câțiva dintre respondenți relatează că aceste cursuri au fost organizate la

nivel de colectiv, între colegi, neelaborându-se, în schimb, un ghid de instructaj până

în prezent.

Totuși, sunt mai multe voci susțin existența unor sesiuni de instruire, sub forma unor

cursuri informale, ce au existat și în trecut, și care aveau rolul de a aduce spre

dezbatere diverse aspecte ale SCMI. Majoritatea participanților văd instructajele ca

fiind foarte importante și utile. În acest sens, respondenții ar prefera cursuri

orientate pe prezentarea de bune practici și cu studii de caz, aplicabile în mod

specific pe activitatea MEN și a instituțiilor subordonate.

Datorită accesului destul de ridicat la materiale informative (privind implementarea

SCMI) respondenții sunt, în unanimitate, în favoarea unor cursuri cu aplicabilitate

practică. Concret, aceștia duc lipsa unor studii de caz, prezentate cu putere de

319





SMIS 37635

exemplu, care să valideze legislația (destul de accesibilă pentru respondenți) și deci,

informațiile cuprinse în proceduri sau chiar într-un ghid de îndrumare.

În acest sens, respondenții enumeră ca teme necesare de abordat, în astfel de

cursuri de instruire următoarele: modalitățile de evaluare, de coordonare,

managementul riscurilor și gestiunea funcțiilor sensibile. Toate acestea sunt aspecte

care nu pot fi încadrate într-o colecție de reguli sau proceduri, ci trebuie să fie

explicate practic, pe baza unor studii de caz.

Totuși, principala sugestie a respondenților, care unește cele mai multe păreri, o

reprezintă organizarea de cursuri separate pentru personalul din conducere și cel

din execuție, date fiind responsabilitățile foarte diferite ale acestora. Ca

disponibilitate de participare, cei intervievați subliniază că ar dori să participe la

cursuri scurte, condensate, de weekend, de câteva ori pe an.

Întocmirea unui ghid practic de implementare a SCMI, care să conțină exemple și

studii de caz ar ușura înțelegerea metodologiei de implementare SCMI și ar ajuta

rezolvarea anumitor situații excepționale, cu care se confruntă responsabilii de

implementare. Acest ghid ar putea conține, o paralelă între controlul managerial

intern și celelalte forme de control existente. Este important ca acest ghid să fie

practic, simplu și concis. Una dintre recomandările respondenților este ca ghidul să

fie în format electronic și să aibă o dimensiune interactivă pentru a fi mai accesibil.

3.12. Recomandări de îmbunătățire

Sugestiile de îmbunătățire privind legislația se referă la două aspecte:

- primul este referitor la în primul rând la adaptarea legislației la specificului

domeniilor în care este aplicată;

- cel de-al doilea aspect vizează armonizarea ordinului privind SCMI cu legislația

privind calitatea actului educațional.

Sugestiile ce privind resursele umane vizează:

- formarea atentă cu privire la SCMI a tuturor persoanelor din managementul

sistemului educațional;

- organizarea unor divizii specializate pe SCMI în cadrul fiecărei unități/instituții

din sistemul educațional.

O sugestie legată de comisia SCMI din cadrul MEN este ca aceasta să își asume

responsabilități, să fie mai activă și să ofere îndrumare direcțiilor din cadrul MEN.

320





SMIS 37635

Alte propuneri de îmbunătățire vizează optimizarea organizării interne a

ministerului (colaborare și comunicare între direcții, revizuirea și corelarea

procedurilor deja existente în MEN).

O altă recomandare, care apare pe parcursul mai multor discuții purtate cu

reprezentanții MEN este ca accentul în cursurile de instruire să fie pus pe explicarea

standardelor și a aspectelor mai dificile conținute în legislația privind controlul

intern, cum ar fi procedurile de audit sau managementul riscului.

Principala sugestie a respondenților, care unește cele mai multe păreri, o reprezintă

organizarea de cursuri separate pentru personalul din conducere și cel de execuție,

date fiind responsabilitățile diferite ale acestora.

Tot în termeni de adresabilitate sunt unii respondenți consideră că ar trebui

elaborat un curs, referitor la SCMI, pentru toți angajații MEN, întrucât controlul

intern vizează toate nivelurile instituției, cu tot personalul implicat în activitate și

implicit, toate departamentele acesteia.

Câteva voci menționează următoarele teme ca exemple de topic-uri de discuții în

viitoarele cursuri de instruire: riscurile și detalierea acestora, sistemele de raportare,

precum și un set de metode prin care angajații se pot implica în procesul de

dezvoltare a legislației, pentru a democratiza procesul de elaborare a legilor.

4. Percepția SCMI la nivelul ISJ

4.1. Introducere

În cadrul acestei etape de studiu au fost realizate patruzeci și două de interviuri cu

reprezentanți ai inspectoratelor școlare județene la nivel național.

Respondenții au fost fie inspectori școlari generali sau inspectori școlari general-

adjuncți, fie alți inspectori sau angajați ai instituției, care au fost desemnați să

răspundă.

În unele cazuri, interviurile au fost realizate cu două persoane. Aceste situații s-au

întâlnit acolo unde inspectorii școlari generali au dorit să sprijine în realizarea

studiului, însă au recunoscut că nu au cunoștințele necesare cu privire la

implementarea SCMI în instituție pentru a oferi răspunsuri relevante pentru studiu.

Vechimea celor intervievați în inspectorate variază de la câteva luni până la ani

îndelungați (câțiva dintre respondenți sunt aproape de ieșirea la pensie și

321





SMIS 37635

menționează că și-au derulat în inspectorat o bună parte din activitatea

profesională).

Cei mai mulți dintre intervievați sunt membri sau președinți ai comisiei de

monitorizare SCMI în instituția pe care o reprezintă.

4.2. Aspecte generale

Regulile și procedurile sunt respectate, în mare măsură, în instituțiile publice,

conform opiniilor participanților la această etapă a studiului. Acolo unde opiniile

diferă, argumentele principale oferite sunt cele legate de excepții cauzate de

încărcătura birocratică, numărul redus de persoane angajate sau dimensiunea mică

a instituțiilor (în special a unităților de învățământ din mediul rural), unde școlile

funcționează, în mare măsură, pe baza cutumelor și a regulilor informale.

Reprezentanții inspectoratelor școlare județene sunt cu toții de acord că există

nevoia unui control al modului în care regulile și procedurile sunt respectate. Acest

control are rolul de a crește performanța instituțională printr-o optimizare a

activității și corectarea posibilelor erori. Respondenții consideră, însă, că un astfel de

control ar trebui să ghideze, să îndrume activitatea, fără a fi coercitiv și fără a aplica

sancțiuni. În plus, în unele regiuni este subliniată nevoia ca exercitarea acestui

control să fie pusă în sarcina unei unități interne, dar care să fie specializată strict pe

această activitate, fără să aibă alte responsabilități.

Toți participanții la această etapă a studiului cunosc OMFP946/2005 și înțeleg că

rolul controlului managerial intern este cel de optimizare și eficientizare a

activității unei instituții. Elementele definitorii ale acestuia, așa cum sunt exprimate

de respondenți, diferă de la regiune la regiune: unii intervievați amintesc planul de

dezvoltare și implementarea a douăzeci și cinci de standarde, alții amintesc

concepte ca „registru de riscuri”, „funcții sensibile”. Cel mai frecvent concept

întâlnit, însă, în definirea SCMI este „procedură”. Cei intervievați subliniază că

atitudinea inițială în cadrul instituției pe care o reprezintă a fost reticența față de

implementarea acestui sistem; în plus, este evidențiat faptul că legislația care

reglementează controlul intern este dificil de înțeles și greu de adaptat sistemului de

învățământ.

Cunoștințele respondenților cu privire la evaluarea calității învățământului

preuniversitar prin intermediul ARACIP sunt mai vaste, respondenții putând nuanța

și oferi mai multe detalii în ceea ce privește evaluarea externă. Cei mai mulți dintre

intervievați apreciază ca fiind benefică activitatea ARACIP, prin intermediul căreia

322





SMIS 37635

crește calitatea actului educațional și a celui managerial. Cu toate acestea, sunt

aduse și critici care vizează: volumul mare de muncă, număr mare de documente

solicitate, superficialitate în evaluare, sume de bani foarte mari solicitate. Cel mai

important aspect negativ menționat cu privire la ARACIP, însă, este acela că

evaluarea nu este realizată în profunzime, se verifică mai curând cantitatea decât

calitatea.

Reprezentanții inspectoratelor școlare județene constată că cele două forme de

control (intern și extern) sunt complementare. Deși părerile sunt împărțite în ceea

ce privește impactul pe care fiecare dintre acestea le are asupra activității unităților

de învățământ, există argumente puternice pentru fiecare dintre ele: controlul

extern este realizat cu un grad mai mare de obiectivitate și este mai relevant pentru

activitatea didactică, iar controlul intern are avantajul că, fiind o evaluare complexă

și în timp real a instituției, este mai curând un control de profunzime, cu rol de

autoreglare și este mai relevant pentru activitățile manageriale și cele care țin de

domeniul administrativ. Ca dezavantaj al ambelor forme de control (și, cu atât mai

mult, al amândurora realizate împreună) este menționat volumul mare de muncă și

birocrația. Unii respondenți consideră că evaluarea externă verifică inclusiv

implementarea SCMI, aceasta din urmă fiind, astfel, subsumată activităților

îndeplinite pentru activitățile specifice calității actului educațional.

În unele regiuni s-a evidențiat opinia că cele două forme de control ar trebui

comasate.

4.3. Gradul de informare și interes

Respondenții se autoevaluează, în general, ca fiind bine informați cu privire la

implementarea SCMI, cei mai mulți dintre ei având în prezent sau în trecut funcții în

comisia de monitorizare a inspectoratului pe care îl reprezintă. Cu toate acestea, există

și câțiva respondenți care nu se consideră bine informați.

Unii dintre intervievați evidențiază aici rolul pe care l-au avut în formarea

directorilor unităților de învățământ subordonate cu privire la implementarea SCMI.

Interesele profesionale ale respondenților cu privire la implementarea SCMI sunt

date, pe de o parte, de statutul de manageri ai instituțiilor, ceea ce determină o

preocupare față de eficientizarea activității, iar, pe de altă parte, de statutul de

membri ai comisiei SCMI.

323





SMIS 37635

4.4. Surse de informare

Cea mai frecvent amintită sursă de informare utilizată de respondenți pentru

familiarizarea cu cerințele privitoare la SCMI este legislația (OMFP 946/2005

actualizat, alte ordine ale Ministerului Educației sau Ministerului Finanțelor, alte

decizii sau comunicate ale acestor instituții). Pe lângă această sursă de informare,

mai sunt menționate revista Tribuna Învățământului și comunicarea cu colegii (alți

inspectori, persoane din cadrul MEN, directori de unități de învățământ, auditori)

Ca și canale de informare sunt precizate internetul (site-uri web ale ministerelor mai

sus menționate, e-mail-uri, discuții pe forumuri, portaluri educaționale,

videoconferințe) și întâlnirile față în față (ședințe interne). Mai sunt utilizate, de

asemenea, și comunicarea telefonică, prin fax sau poștă.

În plus, sunt amintite cursurile de formare la care respondenții au participat, dar și

consultări cu firme specializate pe consultanță în management.

În toate regiunile, cele mai de încredere surse de informare cu privire la SCMI sunt

consultarea legislației și discuțiile cu colegii (în special auditori și juriști).

4.5. Modul de funcționare a SCMI

Respondenții descriu maniera în care funcționează sistemul de control managerial

intern în instituțiile pe care le reprezintă în mod nestructurat, cu precădere cei care

nu sunt implicați direct în implementarea sau în monitorizarea acestuia.

În general, intervievații menționează înființarea comisiilor de implementare a SCMI,

componența acestora și rolul lor în implementarea și monitorizarea întregului

sistem. Sunt detaliate, de asemenea: elaborarea planurilor de dezvoltare, a

planurilor de activitate, stabilirea obiectivelor și activităților specifice acestora,

elaborarea procedurilor (și verificarea respectării acestora), a registrului riscurilor,

raportarea (semestrială și anuală), transmiterea chestionarelor de evaluare.

Unii respondenți menționează că nu toate standardele solicitate în legislația care

reglementează SCMI sunt implementate în instituțiile pe care le reprezintă, în

special din cauza lipsei personalului specializat.

În cadrul unei regiuni este specificată împărțirea comisiei în două grupuri de lucru:

un grup responsabil cu elaborarea și implementarea procedurilor specifice SCMI, iar

al doilea grup responsabil cu verificarea procedurilor și a modului în care au fost

elaborate și implementate.

324





SMIS 37635

Responsabilitatea implementării SCMI, așa cum o prezintă respondenții, este în

sarcina inspectorilor generali și a comisiei de monitorizare SCMI.

Cei mai mulți intervievați au ținut să precizeze întocmirea procedurilor ca o

activitate esențială a implementării SCMI (unii dintre ei amintind că sunt în

colaborare cu o firmă specializată pe consultanță de management pentru elaborarea

acestora).

Documente amintite de respondenți ca fiind elaborare pe baza activităților specifice

SCMI sunt: planul de dezvoltare, decizii de numire ale persoanelor din comisie, fișe

de evaluare, liste ale activităților procedurabile, proceduri, fișe de post, chestionare,

registrul de riscuri, rapoarte (care centralizează datele rezultate în urma

activităților).

Printre dificultățile apărute în implementarea sistemului de control managerial

intern sunt menționate:

- lipsa de resurse umane, financiare și de timp;

- fluctuația personalului;

- faptul că legislația nu este suficient articulată și aplicabilă domeniului

învățământului;

- dificultăți în înțelegerea terminologiei specifice SCMI;

- responsabilitatea difuză survenită din neclarități sau exprimări prea generale în

cadrul legislativ care reglementează SCMI;

- suprapunerea solicitărilor venite din partea mai multor instituții în ceea ce

privește raportarea și impunerea unor termene prea strânse pentru a asigura

timpul necesar pentru pregătirea atentă a documentelor;

- volumul mare de documente care trebuie întocmite;

- blocarea achizițiilor conduce la apariția unor probleme în ceea ce privește

logistica și dotările tehnologice de care dispun inspectoratele școlare județene –

calculatoarele și programele informatice sunt uzate moral, iar în unele cazuri

chiar și spațiul de depozitare este insuficient;

- lipsa tehnologiei moderne care adaugă la timpul necesar întocmirii anumitor

documente;

- probleme apărute în comunicarea cu unitățile subordonate (întârzieri în

răspunsuri);

- punerea în practică a procedurilor (unii respondenți menționează că nu există o

cultură a lucrului organizat);

- lipsa auditului intern (în special pentru departamentul de contabilitate);

325





SMIS 37635

- imposibilitatea implementării anumitor standarde (cum ar fi identificarea

funcțiilor sensibile și de rotirea personalului pe aceste posturi);

- rezistența la schimbare în cadrul organizației.

Posibile soluții la problemele amintite mai sus de respondenți sunt următoarele:

- modificarea legislației care reglementează SCMI (normele de aplicare să fie

specifice sistemului de învățământ);

- numirea de personal dedicat exclusiv activităților de control intern;

- instruirea managerilor unităților de învățământ cu privire la utilitatea controlului

intern;

- elaborarea unui ghid de implementare a SCMI specific domeniului educației;

- elaborarea unui set de documente-machetă și a unor proceduri de referință,

care să fie utilizate drept modele în instituții;

- creșterea nivelului salarial pentru angajați și deblocarea posturilor;

- diseminarea de bune practici;

- optimizarea tehnologiei existente la nivelul inspectoratelor.

4.6. Impactul SCMI asupra activității instituției

Impactul SCMI asupra activității instituțiilor pe care le reprezintă participanții la

această etapă a studiului este ilustrat mai curând în termeni pozitivi, în principal

prin prisma eficienței organizatorice pe care procedurile elaborate în urma aplicării

sistemului de control intern o aduc. În plus, este subliniat rolul de autoreglare pe

care SCMI îl îndeplinește cu privire la activitatea inspectoratelor județene (sunt

identificate erori, acestea sunt corectate); de asemenea, sunt amintite ca fiind

aspecte pozitive identificarea riscurilor instituționale și definirea mai clară a

obiectivelor.

Respondenții din toate regiunile au subliniat, însă, și aspectele negative ale

implementării SCMI, care țin de volumul mare de muncă generat și numărul mare

de documente care trebuie elaborate. De asemenea, procesul de familiarizare cu

legislația care reglementează controlul intern a fost, pentru cei mai mulți

intervievați, laborios, limbajul fiind greu accesibil, iar legislația fiind dificil de adaptat

la domeniul educației.

Opiniile cu privire la impactul SCMI asupra actului educațional sunt diferite de la

regiune la regiune. Cele mai multe păreri, însă, converg înspre constatarea că

această formă de control are mai curând un impact indirect, pozitiv asupra actului

326





SMIS 37635

de învățământ; acesta constă în influența pe care o mai bună organizare o are

asupra activităților didactice și responsabilizării angajaților din sistem. Unii

respondenți subliniază faptul că activitatea de consiliere realizată de inspectorate cu

privire la controlul intern îmbunătățește, la rândul său, calitatea actului educațional.

Drept aspect negativ privind influența asupra actului de învățământ, intervievații

precizează încărcarea cadrelor didactice cu sarcini suplimentare, ceea ce le

deplasează concentrarea de pe activitatea didactică.

Respondenții constată valorificarea rezultatelor activității de control managerial

intern prin trei perspective: valorificarea de către instituția care implementează

SCMI, valorificarea de către MEN, valorificarea de către unitățile subordonate.

Reprezentanții ISJ-urilor din toate regiunile sunt de acord că rezultatele activității

de control intern sunt utilizate intern pentru eficientizarea activităților derulate și

remedierea deficiențelor constatate. În ceea ce privește punerea în valoare a

rezultatelor SCMI de către minister, părerile sunt divergente: unii respondenți

consideră că aceste rezultate sunt utilizate pentru îmbunătățirea cadrului legislativ;

alți intervievați, în schimb, nu cred că rapoartele transmise de ei sunt utilizate în

vreun fel de minister (întrucât nu au primit feedback). Într-una dintre regiuni este

subliniat rolul de model pe care inspectoratele îl au astfel încât, spun participanții la

studiu, rezultatele activității SCMI din inspectorat servesc drept model unităților de

învățământ. O altă perspectivă asupra utilizării rezultatelor este aceea că rezultatele

ar trebui valorificate prin realizarea schimburilor de bune practici între inspectorate.

Cel mai des amintite lecții învățate de respondenți prin derularea activităților de

control managerial intern sunt: organizarea activității, colaborarea între

departamentele instituției, comunicarea cu colegii, familiarizarea cu diverse aspecte

legislative, elaborarea de proceduri, gestionarea unor situații problematice.

4.7. Evaluarea sistemului de control intern

Punctele tari ale existenței sistemului de control managerial intern, în opinia

reprezentanților inspectoratelor școlare județene sunt:

- elaborarea procedurilor, care duc la eficientizarea activității instituționale;

- îmbunătățirea comunicării și a colaborării din interiorul inspectoratelor;

- identificarea riscurilor instituționale;

- o bună pregătire a persoanelor care sunt implicate în comisiile de monitorizare;

- fluidizarea circuitului informațional;

327





SMIS 37635

- responsabilizarea personalului instituțiilor publice;

- existența unor obiective concrete care trebuie atinse în organizarea activității;

- feedback-ul oferit de rezultatele autoevaluării;

- reducerea timpului de soluționare a problemelor.

Punctele slabe ale existenței SCMI menționate de intervievații în această etapă a

studiului sunt următoarele:

- nivelul ridicat al birocrației;

- volumul mare de muncă;

- lipsa unor activități de formare a personalului responsabil de implementarea și

monitorizarea SCMI

- inadaptarea suficientă a SCMI la nivelul sistemului de învățământ;

- lipsa auditului (în special în domeniul financiar-contabil);

- neclaritatea unor instrucțiuni de implementare;

- lipsa resurselor financiare alocate activităților specifice SCMI;

- lipsa unor modele de proceduri sau a unor formulare standardizate pentru

implementarea SCMI în instituțiile din sectorul educațional;

- schimbarea personalului din comisia de monitorizare (aceasta duce la

implementarea parțială și superficială a sistemului de control);

- timpul de raportare foarte scurt, ceea ce duce la creșterea riscului să apară erori

în completarea documentelor;

- imposibilitatea rotirii persoanelor care dețin funcții sensibile din cauza

personalului redus ca număr din cadrul inspectoratelor și unităților de

învățământ.

Elemente care funcționează bine în implementarea SCMI la nivelul inspectoratelor

județene sunt: elaborarea procedurilor, comunicarea internă și externă, respectarea

termenelor, optimizarea activității în anumite departamente (cum ar fi mobilitatea

personalului didactic), modele de leadership adecvate, întâlniri periodice cu membrii

comisiilor de implementare.

Elemente mai puțin funcționale amintite sunt: fluctuația de personal din

componența comisiei, lipsa de personal calificat, supra-aglomerarea sarcinilor,

implementarea sistemului caracterizată de formalism. Factori care influențează

negativ implementarea ar fi rezistența la schimbare, lipsa modelelor de

implementare a SCMI și a informațiilor despre acesta, volumul mare de muncă al

inspectorilor școlari.

328





SMIS 37635

Printre soluțiile de remediere a aspectelor ce influențează negativ implementarea

SCMI sunt menționate:

- simplificarea legislației și adaptarea acesteia la specificul învățământului;

- organizarea unor cursuri de formare;

- înființarea unor posturi de auditori la nivel județean;

- organizarea unui serviciu de consultanță cu privire la SCMI la nivelul

ministerului;

- diseminarea bunelor practici;

- simplificarea documentației care trebuie întocmită;

- crearea unei platforme informatice care să faciliteze centralizarea și raportarea

cu privire la SCMI;

- deblocarea posturilor și alocarea resurselor pentru angajarea de personal

specializat, dedicat în întregime activităților SCMI;

- remunerarea corespunzătoare a personalului responsabil de implementarea

SCMI;

- diseminarea rezultatelor implementării SCMI la nivelul tuturor unităților

subordonate MEN;

- elaborarea unui ghid de implementare a SCMI.

Drept responsabili pentru eșecurile în implementarea controlului managerial intern

sunt identificați inițiatorii legislației aferente acestuia, lipsa de informare și pregătire

a persoanelor responsabile de implementare, comunicarea insuficientă din partea

MEN privind importanța implementării acestui sistem. Alți responsabili pentru

eșecuri sunt persoanele membre ale comisiei de monitorizare, însă acestora le sunt

atribuite, în aceeași măsură, și succesele în implementare. Pentru implementarea cu

succes a SCMI mai sunt considerați responsabili liderii instituțiilor.

Unii respondenți identifică suprapuneri ale controlului managerial intern cu alte

forme de control (la nivelul unităților de învățământ – cu CEAC, iar la nivelul

inspectoratelor – cu inspecții ale ministerului, respectiv cu controale desfășurate de

Curtea de Conturi). Totuși, inclusiv reprezentanții ISJ-urilor care constată aceste

suprapuneri menționează că aceasta este un aspect pozitiv, întrucât activitățile și

informațiile pot fi analizate din perspective diferite, ceea ce oferă o perspectivă mai

complexă asupra instituțiilor.

329





SMIS 37635

4.8. Relația cu instituțiile din coordonare

Unii respondenții descriu dialogul bilateral între inspectoratele școlare județene și

unitățile din subordonare cu privire la implementarea SCMI, detaliind: transmiterea

legislației de către inspectorat către unitățile de învățământ, solicitarea rapoartelor

cu privire la activitățile concrete desfășurate (acestea urmând a fi transmise, mai

departe, spre MEN). Totuși, în unele regiuni intervievații subliniază că inspectoratele

școlare nu au responsabilități în ceea ce privește implementarea SCMI la nivelul

unităților de învățământ, acestea din urmă având ca ordonator de credit Primăriile

(prin urmare, trebuind să le raporteze celor din urmă). Unii respondenți

menționează, de asemenea, organizarea de către reprezentanții inspectoratelor a

unor cursuri de formare la care au participat membri ai unităților de învățământ.

Cooperarea cu instituțiile conexe este mai strânsă, respondenții evidențiind faptul

că transmit toate solicitările primite de la minister cu privire la modul de

implementare a controlului intern către aceste unități, dar și că verifică și aprobă

planurile lor de dezvoltare. Unitățile conexe transmit solicitări de informare, iar

auditorii ISJ realizează verificări vizavi de modul de implementare a SCMI.

Cooperarea dintre inspectoratele școlare județene și MEN cu privire la SCMI se

rezumă la informarea din partea ministerului asupra termenelor de predare a

rapoartelor, legislației sau altor informații diverse și transmiterea rapoartelor

(anuale, semestriale, trimestriale), respectiv a solicitărilor de clarificare a legislației

de către inspectorate. Unii respondenți menționează, suplimentar, și organizarea de

către MEN a unor cursuri de formare sau sesiuni de informare pe diferite tematici.

Foarte puțini intervievați precizează că persoanele responsabile din minister

răspund întrebărilor referitoare la implementarea SCMI și respondenții subliniază

nevoia ca ministerul să fie implicat mai activ în îndrumarea unităților subordonate

cu privire la SCMI.

Cele mai eficiente modalități de comunicare cu toate instituțiile supraordonate,

subordonate sau conexe sunt cele online (site web, e-mail, videoconferințe) sau

întâlniri față în față.

330





SMIS 37635


Numărul reprezentanților ISJ-urilor care au participat la sesiuni de

informare/instruire și a celor care nu au participat este aproximativ egal. Printre cei

care au participat la astfel de cursuri, opiniile cu privire la utilitatea lor sunt

împărțite. În schimb, unii respondenți amintesc de participarea la unor sesiuni de

informare realizate de firme specializate în consultanță în domeniul

managementului, care au fost benefice prin prisma oferirii unor exemple practice,

foarte utile.

În ceea ce privește organizarea unor astfel de sesiuni de instruire în viitor, toți

respondenții sunt de acord privind utilitatea lor. Singurul aspect negativ precizat în

legătură cu participarea la astfel de cursuri este cel al resurselor financiare / de timp

pe care participanții trebuie să le pună la dispoziție.

Sunt propuse mai multe modalități de organizare: cu membri ai managementului

inspectoratelor de la nivelul regiunilor, în echipe mixte (inspectori școlari și

reprezentanți ai MEN), „în cascadă” (reprezentanții MEN să instruiască inspectorii

școlari, iar aceștia, la rândul lor, să instruiască managementul unităților

subordonate).

Grupul de persoane cărora ar trebui să fie adresat un astfel de curs (în opinia celor

mai mulți participanți la această etapă a studiului) ar fi membrii comisiilor de

monitorizare a implementării SCMI. Alți respondenți consideră, în schimb, că astfel

de sesiuni de instruire ar trebui să se adreseze tuturor persoanelor care lucrează în

domeniul învățământului, iar un alt grup de intervievați sugerează că doar

managementul instituțiilor (inspectorate, unități de învățământ) ar trebui să

participe.

Tematica abordată de astfel de sesiuni de informare este largă, fiecare dintre

reprezentanții inspectoratelor oferind mai multe propuneri. Printre cel mai frecvent

amintite teme menționăm: explicarea detaliată a OMFP 946/2005, a scopului SCMI

și a utilității implementării acestuia; modalitatea de implementare concretă a OMFP

946/2005 în domeniul învățământului; elaborarea și completarea anumitor

documente (cum ar fi registrul riscurilor); oferirea de exemple concrete din practică

specifică domeniului învățământului; termene de implementare; calendar anual al

activităților specifice SCMI.

Unii respondenți sugerează ca un posibil Manual / Ghid de implementare SCMI să

fie prezentat și discutat în cadrul sesiunilor de instruire.

331





SMIS 37635

Cei mai mulți dintre reprezentanții inspectoratelor au menționat spontan nevoia

întocmirii unui ghid de implementare a SCMI. Acesta ar trebui să explice legislația

care reglementează SCMI pe înțelesul tuturor, să fie simplu/concis/succint, să ofere

modele și exemple de bună practică, să ofere modele de documente standardizate,

modele de proceduri, modele de fișe de evaluare.

Ghidul de implementare ar trebui să se adreseze tuturor persoanelor angajate în

sistemul de învățământ, dar, cu precădere, liderilor instituțiilor în cauză.

4.10. Recomandări de îmbunătățire

Recomandările pe care reprezentanții inspectoratelor școlare județene le-au făcut

pentru îmbunătățirea implementării SCMI sunt următoarele:

Recomandări generale:

- debirocratizarea sistemului de învățământ;

- simplificarea legislației;

- alocarea de fonduri pentru salarii mai mari și suplimentarea resursei umane;

- organizarea concursurilor pentru ocuparea funcțiilor de management și de

control din cadrul instituțiilor din sistemul de învățământ.

În rolul Ministerului Educației ar cădea:

- elaborarea unor norme de aplicare SCMI specifice sistemului de învățământ

(formarea unei echipe în cadrul ministerului care să se ocupe de acest aspect);

- organizarea unor sesiuni de informare pe marginea SCMI (unii respondenți

sugerează ca formatorii în ceea ce privește SCMI să fie unici, astfel încât toți

cursanții la nivel național să fie informați în mod unitar);

- întocmirea unui ghid de implementare;

- elaborarea unor instrumente de evaluare comune tuturor inspectoratelor,

pentru a putea face comparații la nivel național;

- oferirea de feedback ISJ-urilor pe baza rapoartelor;

- organizarea unor unități specializate exclusiv pe implementarea SCMI (fără alte

responsabilități) în cadrul fiecărei instituții;

- oferirea posibilității unităților de învățământ să angajeze juriști care i-ar putea

ajuta la îndeplinirea anumitor activități specifice SCMI;

- sporirea descentralizării și a autonomiei unităților de învățământ.

Rolul inspectoratelor școlare județene în îmbunătățirea implementării SCMI

presupune:

332





SMIS 37635

- implicarea activă a acestora în clarificarea tuturor informațiilor disponibile cu

privire la controlul managerial intern către unitățile de învățământ subordonate;

- organizarea unor mese rotunde (informale) în care persoanele implicate în

implementarea SCMI din mai multe județe să schimbe păreri vizavi de modul de

realizare a controlului intern.

Unitățile de învățământ ar trebui, la rândul lor, să se implice în mod activ în

îmbunătățirea implementării controlului managerial intern prin:

- responsabilizarea comisiilor de monitorizare;

- implicarea cadrelor în derularea activităților specifice SCMI;

- realizarea unor schimburi de experiență.

4.11. Rezumat

Reprezentanții inspectoratelor școlare județene sunt cu toții de acord că există

nevoia unui control al modului în care regulile și procedurile sunt respectate. Acest

control are rolul de a crește performanța instituțională printr-o optimizare a

activității și corectarea posibilelor erori.

Toți participanții la această etapă a studiului cunosc OMFP946/2005 și înțeleg că

rolul controlului managerial intern este cel de optimizare și eficientizare a

activității unei instituții. Cel mai frecvent concept întâlnit în definirea SCMI este

„procedură”.

Cunoștințele respondenților cu privire la evaluarea calității învățământului

preuniversitar prin intermediul ARACIP sunt mai vaste, respondenții putând nuanța

și oferi mai multe detalii în ceea ce privește evaluarea externă.

Reprezentanții inspectoratelor școlare județene constată că cele două forme de

control (intern și extern) sunt complementare. În unele regiuni s-a evidențiat opinia

că cele două forme de control ar trebui comasate.

Respondenții se autoevaluează, în general, ca fiind bine informați cu privire la

implementarea SCMI, cei mai mulți dintre ei având în prezent sau în trecut funcții în

comisia de monitorizare a inspectoratului pe care îl reprezintă.

Cel mai frecvent amintite surse de informare utilizate de respondenți pentru

familiarizarea cu cerințele privitoare la SCMI sunt legislația și comunicarea cu

colegii. Drept canale de informare sunt amintite, cel mai frecvent, internetul și

întâlnirile față în față.

În general, intervievații menționează înființarea comisiilor de implementare a SCMI,

componența acestora și rolul lor în implementarea și monitorizarea întregului

333





SMIS 37635

sistem. Sunt detaliate, de asemenea: elaborarea planurilor de dezvoltare, a

planurilor de activitate, stabilirea obiectivelor și activităților specifice acestora,

elaborarea procedurilor, a registrului riscurilor, verificarea respectării acestora,

raportare (semestrial și anual), transmiterea chestionarelor de evaluare.

Responsabilitatea implementării SCMI, așa cum o prezintă respondenții, este în

sarcina inspectorilor generali și a comisiei de monitorizare SCMI.

Cei mai mulți intervievați au ținut să precizeze întocmirea procedurilor ca o

activitate esențială a implementării SCMI.

Dintre dificultățile apărute în implementarea sistemului de control managerial

intern amintim: lipsa resurselor umane, faptul că legislația nu e aplicabilă în

domeniul învățământului, suprapunerea solicitărilor venite din partea mai multor

instituții în ceea ce privește raportarea și impunerea unor termene prea strânse

pentru a asigura timpul necesar pentru pregătirea atentă a documentelor, volumul

mare de documente care trebuie întocmite.

Posibile soluții la problemele amintite mai sus de respondenți sunt următoarele:

modificarea legislației care reglementează SCMI (normele de aplicare să fie specifice

sistemului de învățământ), numirea de personal dedicat exclusiv activităților de

control intern; instruirea managerilor unităților de învățământ cu privire la utilitatea

controlului intern; elaborarea unui ghid de implementare a SCMI specific domeniului

educației.

Impactul SCMI asupra activității instituțiilor pe care le reprezintă participanții la

această etapă a studiului este ilustrat mai curând în termeni pozitivi, în principal

prin prisma eficienței organizatorice pe care procedurile elaborate în urma aplicării

sistemului de control intern o aduc.

Respondenții din toate regiunile au subliniat, însă, și aspectele negative ale

implementării SCMI, care țin de volumul mare de muncă generat și numărul mare

de documente care trebuie elaborate.

Cei mai mulți respondenți consideră că această formă de control are mai curând un

impact indirect, pozitiv asupra actului de învățământ; acesta constă în influența pe

care o mai bună organizare o are asupra activității didactice și responsabilizării

angajaților din sistem.

Ca și aspect negativ asupra actului de învățământ, intervievații precizează

încărcarea cadrelor didactice cu sarcini suplimentare, ceea ce le deplasează

concentrarea de pe activitatea didactică.

334





SMIS 37635

Cel mai des amintite lecții învățate de respondenți prin derularea activităților de

control managerial intern sunt: organizarea activității, colaborarea între

departamentele instituției, comunicarea cu colegii, familiarizarea cu diverse aspecte

legislative, elaborarea de proceduri, gestionarea unor situații problematice.

Reprezentanții ISJ-urilor din toate regiunile sunt de acord că rezultatele activității de

control intern sunt utilizate intern pentru eficientizarea activităților derulate și

remedierea deficiențelor constatate. În ceea ce privește punerea în valoare a

rezultatelor SCMI de către minister, părerile sunt divergente: unii respondenți

consideră că aceste rezultate sunt utilizate pentru îmbunătățirea cadrului legislativ;

alți intervievați, în schimb, nu cred că rapoartele transmise de ei sunt utilizate în

vreun fel de minister (întrucât nu au primit feedback).

Punctele tari ale existenței sistemului de control managerial intern, în opinia

reprezentanților inspectoratelor școlare județene sunt: eficientizarea activității

instituționale, îmbunătățirea comunicării și a colaborării din interiorul

inspectoratelor, identificarea riscurilor instituționale, o bună pregătire a persoanelor

care sunt implicate în comisiile de monitorizare.

Punctele slabe ale existenței SCMI menționate de intervievații în această etapă a

studiului sunt următoarele: nivelul ridicat al birocrației, volumul mare de muncă,

lipsa unor activități de formare a personalului responsabil de implementarea și

monitorizarea SCMI, inadaptarea suficientă a SCMI la nivelul sistemului de

învățământ, lipsa unor modele de proceduri sau a unor formulare standardizate

pentru implementarea SCMI în instituțiile din sectorul educațional, rotarea

personalului din comisia de monitorizare (aceasta duce la implementarea parțială și

superficială a sistemului de control).

Responsabili pentru eșecuri sunt persoanele membre ale comisiei de monitorizare,

însă acestora le sunt atribuite, în aceeași măsură, și succesele în implementare.

Pentru implementarea cu succes a SCMI mai sunt considerați responsabili liderii

instituțiilor.

Responsabilitățile ISJ-urilor cu privire la primirea unor rapoarte din partea unităților

de învățământ este neclară: unii respondenți declară că primesc astfel de rapoarte,

pe când alții menționează că acestea nu intră în responsabilitatea lor. Cooperarea

inspectoratelor cu unitățile conexe este strânsă, inspectoratele transmițând acestor

unități toate solicitările ministerului și fiind, de asemenea, responsabile pentru

raportare.

335





SMIS 37635

Cooperarea dintre inspectoratele școlare județene și MEN cu privire la SCMI se

rezumă la informarea din partea ministerului asupra termenelor de predare a

rapoartelor, legislației sau altor informații diverse și transmiterea rapoartelor

(anuale, semestriale, trimestriale), respectiv a solicitărilor de clarificare a legislației

de către inspectorate.

Numărul reprezentanților ISJ-urilor care au participat la sesiuni de

informare/instruire și a celor care nu au participat este aproximativ egal.

În ceea ce privește organizarea unor astfel de sesiuni de instruire în viitor, toți

respondenții sunt de acord privind utilitatea lor.

Grupul de persoane cărora ar trebui să fie adresat un astfel de curs (în opinia celor

mai mulți participanți la această etapă a studiului) ar fi membrii comisiilor de

monitorizare a implementării SCMI.

Tematica abordată de astfel de sesiuni de informare este largă; amintim aici:

explicarea detaliată a OMFP 946/2005, elaborarea și completarea anumitor

documente (cum ar fi registrul riscurilor), oferirea de exemple concrete din practică

specifică domeniului învățământului.

Cei mai mulți dintre reprezentanții inspectoratelor au menționat spontan nevoia

întocmirii unui ghid de implementare a SCMI. Acesta ar trebui să explice legislația

care reglementează SCMI pe înțelesul tuturor, să fie simplu/concis/succint, să ofere

modele și exemple de bună practică, să ofere modele de documente standardizate,

modele de proceduri, modele de fișe de evaluare.

Recomandările pe care reprezentanții inspectoratelor școlare județene le-au făcut

pentru îmbunătățirea implementării SCMI sunt următoarele: debirocratizarea

sistemului de învățământ; simplificarea legislației. Rolul ministerului în

îmbunătățirea sistemului de control intern ar fi, printre altele, de a elabora norme

de aplicare SCMI specifice sistemului de învățământ și un ghid de implementare, de

a organiza sesiuni de informare cu privire la SCMI, de a oferi feedback ISJ-urilor pe

baza rapoartelor primite de la acestea.

Inspectoratele școlare județene ar trebui să se implice activ în clarificarea tuturor

informațiilor disponibile cu privire la controlul managerial intern către unitățile de

învățământ subordonate.

Unitățile de învățământ ar trebui, la rândul lor, să se implice în mod activ în

îmbunătățirea implementării controlului managerial intern prin: responsabilizarea

comisiilor de monitorizare, implicarea cadrelor în derularea activităților specifice

SCMI și realizarea unor schimburi de experiență.

336





SMIS 37635

CAPITOLUL 5. Concluzii și recomandări ale analizei

ex-ante

În acest capitol vom prezenta o analiză succintă a rezultatelor cercetării, cu

accent pe dificultățile apărute în implementarea sistemului de control intern în

instituțiile de învățământ din România și propunerea celor mai pertinente strategii și

modalități de a corecta lipsurile sistemice şi a reduce breşele existente în actualul

SCMI, având la bază principiile eficacităţii, eficienţei, fiabilității și respectării legilor și

regulamentelor.

Rezultatul principal este destul de clar: cauza cel mai des citată, inerția

administrativă, nu este singura explicație pentru lipsa de eficacitate a controlului intern,

deficiențele sunt în principal structurale. Studiul calitativ asupra percepțiilor diverșilor

actori (profesori, inspectori, personal de auxiliar, etc.) susține această observație, având

în vedere factorii luați în considerare:

- Percepția conceptelor iar, ca și consecință, domeniul limitat de dezvoltare a

controlului. Noțiunile-cheie de: managementului riscului, performanței, procese,

calitate, proceduri, funcții sensibile sunt înțelese și asumate de către actorii în

moduri foarte diferite. Neînțelegere reciprocă a conceptelor și aplicarea lor a dus

la utilizarea controlului intern în zonele financiare restrânse, în loc de a-l

transforma într-un instrument de management răspândit pe scară largă.

- Factorul cultural. Nu putem vorbi de o cultură a managementului, a gestionării

riscurilor, a muncii conform unor proceduri. Conceptul „formelor fără fond” este

potrivit în descrierea implementării SCMI în școli.

- Resursele umane. Perimetrul limitat de aplicare controlului este, de asemenea,

legat de problemele administrative cu privire la responsabilități și putere. Unele

sfere de influență, lipsa efectivă de personal sau fluctuațiile de oameni pot

conduce la o schemă eterogenă de conducere a controlului intern, cu roluri

funcționale și ierarhice complexe. O consecința majoră este aceea că gestionarea

funcțiilor sensibile nu este realizabilă.

- Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Șefii de instituții urmăresc

realizarea obiectivelor unui an școlar și sunt mai puțin dispuși să investească într-

o abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, ele sunt axați pe

337





SMIS 37635

reducerea expunerii școlii la un raport critic (de reacție) în loc să construiască o

viziune integrată a controlului intern (pro-acțiune).

Teoretic, controlul intern ar trebui să fie o abordare comprehensivă, dar ritmul

său de implementare difuz și lent a dus la tendința de a limita câștigurile preconizate în

materie de eficiență și eficacitate. În acest context ne întrebăm: Care este situația

actuală a implementării SCMI, la nivel local, județean și național, care sunt responsabilii

pentru adaptarea și punerea în aplicare a abordării în propriul context specific?

Analizând în detaliu datele calitative putem spune că a existat o lipsă de resurse

umane calificate pentru testarea, implementarea sistemului și gestionarea auditului de

proces, dar și deficiențe în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate sistemului

de învățământ.


respondenții subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea

câmpului de aplicabilitate al controlului intern, nu este încă suficient de clară. În

primul rând, este de notat faptul că abordările controlului intern (legate de

contabilitate, bugete, salarii etc.) sunt fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea

trebuie să fie comprehensivă. Potențialul de valorificare și adaptarea controlului intern

la condițiile specifice ale fiecărui departament depinde de bunăvoința și viziunea

actorilor responsabili care sunt constrânși de managerii lor care decid cum ar trebui să

realizat proiectul. Nu putem vorbi de o abordare instituțională unitară, iar coordonarea

între ministere, departamente, unități teritoriale (ISJ, școli) este rară.


neînțelegerii rolului sistemului de către cadrele didactice și, în special, de către

conducere, care nu sunt interesați în mod special de problema. Această situație este cu

atât mai mult o problemă deoarece controlul intern a fost deja stabilit, atât în teorie cât

și în practică, iar angajamentul conducerii de nivel înalt este un element cheie pentru

succes.

Unii responsabilii cu implementarea controlului intern scot în evidență rolul

ambiguu al acestuia și spun că acesta este pus în aplicare pur și simplu pentru a

satisface cerințele legale. Prin urmare, există o disonanță între realitatea de pe teren și

situația dorită, care este în detrimentul eficienței și viabilității procesului. Un sistem de

control intern ar trebui să fie construit treptat, o dată cu capacitatea instituției de a

înțelege riscurile de crește.

Aproape în unanimitate, intervievații au subliniat faptul că punerea în aplicare a

controlului intern, a determinat departamentele să-și formalizeze activitățile prin

338





SMIS 37635

identificarea proceselor și a responsabilităților. Acest lucru a avut consecințe

semnificative, și a pus, decidenții, să reflecteze profund la organizarea lor funcțională și

la metodele de lucru. Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea acestei re-

gândiri. Cu toate acestea, impactul procesului a fost până acum limitat, nu toate

activitățile au fost clar identificate, centralizate sau formalizate într-un mod consistent.

Cu toate acestea, controlul intern a ajutat la declanșarea unor reflecții profunde cu

privire la natura metodelor și mijloacelor de activitate, care sunt în concordanță cu

obiectivele curente ale instituției de învățământ.

Așadar, introducerea soluțiilor de management al controlului într-o școală

implică o serie de provocări. Prima dintre acestea este asociată cu înțelegerea și

aplicarea cerințelor legislative în vigoare. A doua provocare majoră este legată de

stabilirea de sarcinilor, obiectivelor și indicatorilor care ilustrează funcționarea școlii.

Din păcate, aceste acțiuni sunt efectuate în contextul legislației confuze în vigoare.

Acest lucru face ca deciziile să nu fie pe deplin conforme cu cerințele și ideea de

management al controlului, dar se potrivește bine într-un sistem birocratic ca cel al unei

instituții publice.

O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la

managementul controlului este formarea personalului. Pe de o parte, se încadrează în

contextul ariilor managementului controlului stabilite de către ministrul educației, iar pe

de altă parte, este o condiție necesară pentru buna desfășurare a procedurilor din școli.

Apoi, este importantă varianta în care se raportează angajații la

managementului controlului. Nu numai formarea persoanelor responsabile de

îndeplinirea sarcinilor relevante în managementul controlului, este importantă, ci și

sensibilizarea tuturor angajaților în această privință. Nevoia apare, în primul rând, din

faptul că aceștia se pot constitui în potențiale amenințări de realizare eficientă a

obiectivelor dorite. Prin urmare, aceste aspecte ar trebui considerate ca teme pentru

posibile revizuiri ale soluțiilor de management al controlului.

Posibilele arii de îmbunătățire a implementării SCMI pot fi structurate în funcție

de nivelele decizionale: central, județean și local.

Arii de îmbunătățire la nivel strategic:

Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei sistemului de

educație, inclusiv descentralizarea sistemului;

339





SMIS 37635

Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului

controlului public trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte

legi relevante (referire la legislația ARACIP).

Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina MEN, ci trebui

să existe o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de reformă

publică.

Legea este doar un prim pas în reforma sistemului de educație, ar trebui să

existe o strategie națională pentru punerea în aplicare și menținerea acesteia.

Arii de îmbunătățire la nivel de coordonare:

Viziune: Este necesară o viziune și o bună comunicare cu privire la

managementul controlului.

Control: Înțelegerea că managementul controlului nu este un tip nou de

activități de control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile

de management și personal.


promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul

riscului și pe măsurarea realizării obiectivelor.

Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar directorilor de școli pentru

construirea de noi abordări în cadrul instituțiilor.

Arii de îmbunătățire la nivel operațional:


- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale;







Punerea în aplicare a managementului controlului în școli devine astăzi o

necesitate. Construirea unui sistem de control eficient necesită, printre altele, crearea

de structuri organizatorice relevante și ierarhice, proceduri operaționale, instrucțiuni

interne, precum și împărțirea responsabilității, metode de lucru care vor permite

reducerea la maximum a erorilor și a pierderilor în cadrul instituției.

340





SMIS 37635

Dezvoltare managementului controlului este astfel un proces iteractiv care

implică îmbunătățirea continuă a performanței și a managementului școlar. Sistemul de

management existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în

conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri.

Standarde și cadre de referință recunoscute la nivel internațional sau național

oferă puncte de referință comune cu privire la tendințele în managementul modern și

oferă o abordare globală, structurată a controlului intern. Cu toate acestea, trebuie

amintit că, maniera de planificare cea mai rațională nu garantează succesul dacă nu este

susținută de un sistem relevant de control. De asemenea, nu ar trebui să se

supraestimeze importanța controlului intern, deoarece aceasta nu este un “panaceu

universal” pentru toate neregulile de management și erori. Acest sistem este creat de

oameni și pentru oameni și poate genera erori și trebuie văzut ca un instrument de

lucru în atingerea obiectivelor dorite.

341





SMIS 37635

PARTEA III. Analiza raportului intermediar de evaluare a

capacitații de implementare a SCMI și formularea de

propuneri de îmbunătățire

CAPITOLUL 1. Precizări metodologice

Acest document a fost pregătit de grupul de grupul de experți SCMI ai MECS și

experții ARES, în cadrul activității B1.4 Analiza raportului intermediar de evaluare a

capacitații de implementare a SCMI si formularea de propuneri de îmbunătățire,

componentă a proiectului PODCA Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MECȘ și a

instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern

(SCMI), cod SMIS 37635.

Documentul reflectă concluziile și propunerile de îmbunătățire a activității SCMI

elaborate de ARES, amendate și modificate pe baza comentariilor și observațiilor

experților SCMI din cadrul MECS.

Experții SCMI au analizat varianta inițială a livrabilului ARES în cadrul activității

B1.4 Analiza raportului intermediar de evaluare a capacitații de implementare a SCMI si

formularea de propuneri de îmbunătățire, precum și raportul intermediar de diagnoză

privind capacitatea de implementare a SCMI, cu anexele aferente, elaborat în cadrul

activității B 1.3 Elaborarea unui raport intermediar de diagnoza privind capacitatea de

implementare a sistemelor de control managerial intern.

Prima parte a raportului B1.3 cuprinde a analiză documentară din perspectivă

evolutivă a cadrului legislativ și managerial existent. A doua parte se referă la analiza

ex-ante a percepției asupra SCMI, Colectarea datelor fiind realizată, în principal, prin:

interviuri semi-structurate pentru 24 de persoane cu funcții de conducere din

cadrul ministerului și 42 de inspectori școlari generali sau adjuncți (câte unul

din fiecare județ);

1200 de chestionare face to face pentru cadre didactice;

32 de focus grupuri cu personalul didactic (4 /regiune, din care 2 in mediul

rural, 2 in mediul urban).

342





SMIS 37635

Experții MECS au analizat și rapoartele parțiale și sintetice elaborate de ARES în

urma cercetării de teren. Aceste documente, împreună cu toate livrabilele elaborate de

către echipa de experți tehnici SCMI din cadrul MECS, au stat la baza elaborării

concluziilor și recomandărilor formulate de ARES.

Conform evaluării experților SCMI din cadrul MECS, activitățile și rezultatele

raportate sunt în conformitate cu obiectivele acordului de parteneriat cu ARES. Au fost

respectate standardele Beneficiarului privind elaborarea livrabilelor conform graficului

de activități. Au fost livrate documente din care rezultă îndeplinirea completă,

corespunzător perioadei de raportare, a indicatorilor de proiect. Partenerul P2- ARES a

colaborat foarte bine cu echipa de experți tehnici SCMI din cadrul MEN in elaborarea

planurilor de interviuri, a componentei grupului țintă si a conținuturilor chestionarelor

aplicate. Documentele elaborate de partener în cadrul activității B1 Realizarea unei

diagnoze privind capacitatea de implementare a SCMI (cu subcomponentele B1.1, B1.2,

B1.3 finalizate) îndeplinesc standardele de calitate si sunt in conformitate cu toate

obiectivele stabilite in cadrul parteneriatului.

Structura materialului intitulat B1.4 Analiza raportului intermediar de evaluare a

capacitații de implementare a SCMI și formularea de propuneri de îmbunătățire este

următoarea:

4. Constatările analizei documentare din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ

și managerial existent;

5. Rezultatele analizei ex-ante a percepției SCMI;

6. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI.

În prima parte, principalele probleme identificate in cadrul analizei documentare

se regăsesc integral in documentul pe care grupul de experți MEN l-a întocmit in aceeași

perioada. Acestea au fost grupate de partener in 2 subcategorii:

Blocaje în implementarea SCMI;

Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status–quo” și noua cultură

organizațională determinată de implementarea SCMI.

In partea a 2-a sunt listate principalele constatări, concluzii și recomandări desprinse din

Analiza ex-ante a percepției asupra SCMI. Aceste concluzii sunt grupate în funcție de

nevoia de îmbunătățire identificată, după cum urmează:

Aspecte generale în implementarea SCMI;

Gradul de implementare al activităților de control intern;

Problemele identificate în implementarea SCMI;

Impactul SCMI asupra educației;

343





SMIS 37635

Nevoile de informare și instruire SCMI;

Evaluarea SCMI. Puncte tari vs. puncte slabe.

În partea a 3-a sunt prezentate principalele recomandări privind

implementarea SCMI:

Recomandări privind factorii cheie care influențează implementarea controlului

intern;

Recomandări privind cadrul de implementare a SCMI;

Recomandări privind rolul MEN în implementarea SCMI;

Bune practici care ar putea fi implementate pentru îmbunătățirea SCMI.

344





SMIS 37635

CAPITOLUL 2. Constatări și concluzii

În acest capitol vom prezenta o analiză succintă a rezultatelor cercetării, cu

accent pe dificultățile apărute în implementarea sistemului de control intern în

instituțiile de învățământ din România și propunerea unor strategii și modalități de a

corecta lipsurile sistemice și de a reduce deficiențele existente în actualul SCMI, având

la bază principiile eficacității, eficienței, fiabilității, respectării legilor și regulamentelor.

Controlul intern ar trebui să aibă o abordare comprehensivă, dar ritmul său de

implementare difuz și lent la nivelul instituțiilor de învățământ românești, a dus la

tendința de a limita câștigurile preconizate în materie de eficiență și eficacitate. În acest

context ne întrebăm: Care este situația actuală a implementării SCMI, la nivel local,

județean și național în țara noastră? Care sunt principalele probleme apărute? Cine

sunt responsabilii pentru adaptarea și punerea în aplicare a abordării în propriul

context specific?

Pentru a putea răspunde acestor întrebări, ne-am propus să prezentăm

principalele constatări structurate în două subcapitole, respectiv constatările analizei

documentare din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și managerial existent,

pentru ca în partea a doua să ne axăm pe rezultatele analizei ex-ante a percepției SCMI.

1. Analiza documentară

Principalele probleme identificate in cadrul analizei documentare se regăsesc

integral in documentul pe care grupul de experți MEN l-a întocmit in aceeași perioada.

Acestea au fost grupate de partener in 2 subcategorii:

A) Blocaje în implementarea SCMI

La nivelul capacității administrative a MEN, în anul 2014, au putut fi identificate

următoarele probleme:

Misiunea și Valorile organizației:

Direcţiile nu sunt implicate de manieră regulată și consistentă în procesul de

stabilire a obiectivelor MEN.

345





SMIS 37635

Direcţiile nu sunt implicate în sesiuni de consultare privind analiza obiectivelor

MEN (asemenea întâlniri formalizate nu reprezintă o cutumă organizațională în

MEN).

Managementul organizațional:

Blocarea posturilor la nivelul MEN determină o încărcare prea mare cu sarcini a

personalului existent (insuficiența personalului);

Bugete prea mici;

Lipsa stimulentelor (extrinseci) pentru performanță (problema salariilor mici);

Absența unei forme instituționalizate de comunicare inter-departamentală a

problemelor şi identificare a potențialelor soluții;

Cooperare inter-departamentală deficitară;

Inexistența unei unități de analiză/cercetare care să furnizeze suportul științific

necesar activității direcțiilor.

Resursele organizaționale:

Deficit de personal;

Deficit în actualizarea informațiilor cu care se lucrează;

Deficit în formarea personalului. Sunt necesare cursuri specifice si transversale;

Necesitatea introducerii unor stimulente extrinseci precum bonusurile de

performanță;

Limitarea politizării în angajare.

Evaluarea și monitorizarea:

Necesitatea introducerii de criterii de evaluare potrivit performanței

organizaționale. Lipsa unor proceduri clare de cuantificare a livrabilelor organizaționale

poate genera ineficiență, iar blocajele generate de fluctuația forței de muncă și

necalificarea acesteia accentuează lipsa de performanta.

Comunicarea și coordonarea organizaţională:

La nivelul MEN, nu există o practică a comunicării formale ori informale inter-

departamentale şi nici o formă instituţionalizată de coordonare interdepartamentală.

Existenţa a două niveluri de management educaţional (central şi judeţean) creşte gradul

de eşec al coordonării în lipsa unor mecanisme clare, neunivoce de comunicare.

Imaginea instituţională:

La nivelul MEN apar rar şi neregulat, sesiuni de diseminare (internă şi externă) a

activităţilor de succes.

La nivelul MEN, sesiunile de diseminare (internă şi externă) a bunelor practici

sunt organizate foarte rar şi neregulat.

346





SMIS 37635

Realizarea de elemente de identificare vizuală pentru MEN şi campanii de

promovare a rezultatelor MEN sunt considerate activităţi necesare creşterii

impactului social al MEN şi indirect, a motivării personalului MEN.

B) Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status–

quo” și noua cultură organizațională determinată de

implementarea SCMI

Probleme cheie identificate în procesul de schimbare a STRUCTURII organizaţionale:

Lipsa de viziune în alinierea sistemelor organizaţionale la schimbările cerute de

prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările

ulterioare;

Resurse limitate.

Probleme cheie identificate în schimbarea CULTURII organizaţionale:







Probleme cheie identificate în procesul de schimbare organizaţională prin ÎNVĂȚARE:

Pentru managementul de top:

Necunoaşterea principiilor schimbării/ modernizării instituţionale implicite prin

implementarea SCMI;

Apelarea la soluţiile rapide;

Neaprecierea importantei leadership-ului;

Ignorarea problemelor angajaţilor;

Lipsa programelor de formare în problematica SCMI

Lipsa credibilităţii în formatori.

Pentru angajaţi:

Sentimentul lipsei de control asupra situaţiilor;

Sentimentul lipsei de direcţie;

Responsabilităţi mari versus timp disponibil;

Incertitudine;

Mari aşteptări pentru sine;

347





SMIS 37635

Preferinţa pentru status-quo.

Probleme identificate referitor la componenta STRATEGIE:

Strategiile organizaționale elaborate nu prevăd sisteme coerente de evaluare și

monitorizare a rezultatelor;

Lipsa unei viziuni unitare atât la nivel central cât și la nivelul structurilor

subordonate;

Necesitatea dezvoltării unui sistem unitar de criterii, indicatori și proceduri

printr-o riguroasă colectare a datelor, astfel încât SCMI să fie transparent, iar

măsurile de corijare/ adaptare să fie optimizate.

Probleme identificate referitor la componenta SISTEM:

Infrastructura și resursele din sistemul de învățământ sunt de slabă calitate;

Resursa umană din sistemul de învățământ îmbătrânește îngrijorător;

Necesitatea de a consolida capacitatea managerială a Ministerului Educației

Naționale, a inspectoratelor școlare și a unităților conexe;

Necesitatea implementării unui sistem informatizat de management al

informației.

Probleme identificate referitor la componenta STAKEHOLDERI (factori implicați):

Necesitatea dezvoltării unui parteneriat instituțional la nivel național;

Absența unor evaluări ex-ante

Implicare scăzută în dezvoltarea unui sistem de monitorizare și evaluare;

Slaba eficiență a mecanismelor de asigurare a răspunderii ( cine este responsabil,

pentru ce și în fața cui);

Schimbarea rolurilor vechi cu cele noi conduc fie spre goluri, fie spre

suprapuneri, inclusiv la nivelul sistemului educațional.

Probleme identificate referitor la componenta ABILITĂȚI DOBÂNDITE:

Insuficiența resurselor umane calificate în implementarea SCMI;

Insuficiența resurselor calificate pentru consiliere;

Lipsa unei stimulări adecvate în ceea ce privește participarea la programe de

formare pe tematica SCMI a personalului din structurile subordonate MEN;

Insuficienta promovare a culturii manageriale în învățământul preuniversitar;

Lipsa de direcție strategică la nivelul managementului de top în învățământul

preuniversitar;

Inițiativă scăzută în derularea unor programe de reconversie profesională

adecvate tipului de intervenție structurală;

348





SMIS 37635

Lipsa capacității manageriale (capacitate de planificare, responsabilitatea

alocărilor, etc.);

Dificultăți în trecerea de la proiectare a SCMI la implementare;

Incoerență în implementare;

Prea multă teoretizare și prea puțină practică în implementare.

Probleme identificate referitor la componenta IMPLEMENTARE DE POLITICI

NAȚIONALE:

În sistemul de învățământ a avut loc o deconcentrare (delegare a autorității de

decizie la nivelurile ierarhice inferioare – inspectorate și unități școlare) și nu o

descentralizare care presupune o relație mult mai consistentă cu comunitatea

locală și care să favorizeze o implementare eficientă a prevederilor OMFP 946/

2005, republicat;

Delegarea de autoritate la nivel local a fost realizată înaintea pregătirii adecvate

a personalului pentru asumarea noilor responsabilități ce fac obiectul OMFP

946/ 2005, republicat;

Lipsa de stimulente și de răspundere pentru introducerea măsurilor de reforma

și pentru implementarea standardelor de control intern/ managerial, implicit:

aceasta situație este percepută ca o încărcare suplimentară pentru care nu

există stimulente și recompense;

Sistemul de comunicare a datelor în interiorul sistemului educațional este în

continuare deficitar, nu exista o strategie de comunicare a informațiilor la nivel

inter- instituțional.

Dependența ISJ-urilor de situația economică a județelor;

Creșterea decalajelor între regiuni și județe cu consecințe în ceea ce privește

implementarea uniformă a SCMI;

Construirea bugetelor locale nu este nici transparentă și nici predictibilă, ceea ce

limitează capacitatea administrației locale de a-și asuma responsabilități

manageriale și de proiectare strategică.

2. Analiza ex-ante a percepției asupra SCMI

Rezultatul principal care reiese din analiza datelor empirice, este destul de clar:

cauza cel mai des citată - inerția administrativă - nu este singura explicație pentru lipsa

de eficacitate a controlului intern, deficiențele fiind în principal structurale.

349





SMIS 37635

Studiul calitativ asupra percepțiilor diverșilor actori (profesori, inspectori, personal de

auxiliar, etc.) susține această observație, având în vedere următoarele aspecte:

Percepția conceptelor (legislația) legate de SCMI. Noțiunile-cheie de:

managementului riscului, performanței, procese, calitate, proceduri, funcții sensibile

sunt înțelese și asumate de către actori în moduri foarte diferite. Neînțelegerea

reciprocă a conceptelor și aplicarea lor a dus la utilizarea controlului intern în zonele

financiare restrânse, în loc de a-l transforma într-un instrument de management

răspândit pe scară largă.

Factorul cultural. Nu putem vorbi de o cultură a managementului, a eticii muncii, a

auto-evaluării activității, a gestionării riscurilor, a reglementării activității conform

unor standarde. Conceptul „formelor fără fond” este potrivit în descrierea

implementării SCMI în școli.

Resursele umane. Perimetrul limitat de aplicare a controlului este, de asemenea,

legat de problemele administrative cu privire la responsabilități și putere. Unele

sfere de influență, lipsa efectivă de personal sau fluctuațiile de oameni pot conduce

la o schemă eterogenă de conducere a controlului intern, cu roluri funcționale și

ierarhice complexe. O consecința majoră este aceea că gestionarea funcțiilor

sensibile nu este realizabilă.

Componenta IT a controlului. Lipsa unui software care să centralizeze datele

generate intern (operaționale, financiare, nefinanciare, de conformitate) face ca

executarea și controlarea activității să fie greoaie și afectează capacitatea conducerii

de a lua decizii bazate pe calitatea, actualitatea și accesibilitatea informațiilor. La fel,

lipsa unei platforme care să faciliteze schimbul de bune practici în ceea ce privește

implementarea SCMI la nivelul instituțiilor face ca demersul de învățare să fie unul

solitar.

Procedurile operaționale (proceduri de implementare, standarde, formulare,

chestionare, instrucțiuni de completare, modalități de centralizare, raportare). Lipsa

rutinei în lucru cu procedurile face ca valoarea adăugată să fie minimizată, iar

eficiența instrumentelor de management să fie scăzută. Întârzierile procedurale

determină întârzieri în realizarea sarcinilor de lucru.

Consumul de timp. Existența unor cutume instituționale, având ca și consecință

imediată, inerția în a face lucrurile altfel, sunt o cauză a percepției instrumentelor

controlului ca ineficiente și, mai mult, consumatoare de timp în dauna activităților

didactice.

350





SMIS 37635

Informarea, comunicarea managerială. La nivelul MEN, nu există o practică a

comunicării formale ori informale inter-departamentale, inter-instituționale şi nici o

formă instituţionalizată de coordonare interdepartamentală. Comunicarea

managerială este deficitar realizată din cauza unui sistem de comunicare rigid.

Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Șefii de instituții urmăresc

realizarea obiectivelor unui an școlar și sunt mai puțin dispuși să investească într-o

abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, sunt axați pe reducerea

expunerii școlii la un raport critic (de reacție) în loc să construiască o viziune

integrată a controlului intern (pro-acțiune).

2.1. Aspecte generale privind implementarea SCMI Respectarea regulilor și procedurilor la nivel instituțional. Organizarea

instituțională pe baza componentelor procesuale și structurale în vederea realizării

obiectivelor propuse și în conformitate cu anumite principii, reguli, norme și criterii

nu este pusă la îndoială de către intervievați. În cadrul acestei componente se

evidențiază procedurile care reprezintă totalitatea pașilor ce trebuie urmați, a

metodelor de lucru și a regulilor de aplicat, în vederea executării activităților,

atribuțiilor sau sarcinilor.

Necesitatea controlului. Modul în care procedurile sunt integrate în componentele

sistemului de organizare al entității, adaptate obiectivului specific, bine înțelese și

bine aplicate, este considerat a fi imperios necesar. În schimb, realizarea efectivă a

controlului este discutabilă, evaluarea fiind lăsată în sarcina unei instanțe externe, în

special, Inspectoratul Județean, la nivel intern asumarea responsabilității fiind

difuză.

Evaluarea externă prin ARACIP versus evaluarea prin SCMI. Conceptele și

activitățile presupuse de controlul intern și cel de evaluarea și asigurarea calității

educației nu sunt clar delimitate la nivelul mental, mai ales pentru angajații școlilor.

La nivel de cunoaștere a cerințelor operaționale, balanța se înclină în favoarea

controlului extern realizat de ARACIP. În schimb, la nivel de impact perceput asupra

activității instituțiilor educative, controlul intern este văzut ca fiind mai eficient, mai

ales prin funcțiile sale de îndrumare și suport. Balanța se echilibrează, când vine

vorba de utilitatea celor două sisteme, majoritatea respondenților considerându-le

necesare și complementare.

351





SMIS 37635

Notorietatea și gradul de informare. 78% dintre persoanele intervievate declară că

au auzit de SCMI, reglementat prin OMFP 946/2005. Tot din analiza datelor de

sondaj în rândul cadrelor didactice, se poate susține faptul că stadiul de

implementare a SCMI în cadrul unităților de învățământ din România este avansat,

în special având în vedere răspunsurile date în cazul dimensiunilor privind cele

douăzeci și cinci de standarde SCMI. Gradul de informare autoevaluat al

respondenților privind acest sistem este foarte ridicat, mai ales în rândul angajaților

MEN, la polul opus aflându-se personalul didactic din mediul rural, care dețin cele

mai puține informații.

Datele furnizate de focus grupurile cu angajați ai școlilor (profesori și personal

nedidactic) și interviurile cu inspectorii școlari și angajații din MEN, scot în evidență

rolul ambiguu al controlului, confuzia termenilor, neînțelegerea modalităților de

implementare și spun că acesta este pus în aplicare pur și simplu automat pentru a

satisface cerințele legale. Prin urmare, există o disonanță între realitatea de pe teren

și situația dorită, care este în detrimentul eficienței și viabilității procesului.

2.2. Gradul de implementare a SCMI Nu toate instituțiile publice subordonate direct sau aflate în coordonarea

Ministerului Educației Naționale au capacitatea și personalul format din punct de

vedere profesional să-și asume noile responsabilități asociate cu SCMI.

Multe dintre instituțiile vizate se luptă să facă față proceselor bugetare

ineficiente odată cu tehnicile perimate de contabilitate și de planificare. Diferențele de

capacitate administrativă a instituțiilor din teritoriu determină diverse obstacole în

încercarea de a implementa sisteme de control managerial intern eficiente. De exemplu,

ISJ-urile din orașele mari par a fi mai pregătite să se implice în practicile și procedurile

de control managerial intern din moment ce au un mai mare acces la surse de venit (ex.

parteneriate public – privat, fonduri structurale atrase prin proiecte) și o capacitate

administrativă mai puternică. Instituțiile din orașele mai mici (considerând capacitatea

financiară totală și populația) se confruntă în mod continuu cu probleme de bază

precum: deficite bugetare, disponibilizări, lipsa personalului calificat sau numărul redus

de angajați față de necesitățile instituționale, etc.

La nivelul instituțiilor educaționale nu s-a realizat încă o legătura coerentă între

misiune, strategia de modernizare, stabilirea obiectivelor generale, a obiectivelor

352





SMIS 37635

specifice, a activităților, a atribuțiilor și responsabilităților din fișa postului,

elaborarea indicatorilor de performanță pentru măsurarea gradului de realizare a

obiectivelor care trebuie îndeplinite.

Acest fapt duce de la bun început la o percepție greșită a implementării

sistemului de control intern/managerial, care are ca scop principal evaluarea riscurilor

în îndeplinirea acestor obiective și introducerea acelor activități de control care pot

conduce la diminuarea sau eliminarea acestora.

Managementul riscurilor este unul dintre cele mai importante standarde ale

controlului care ar trebui definite corect în documentul „Registrul riscurilor”. In

general, sistemul de management al riscurilor existent în diferite entități nu

contribuie la îmbunătățirea eficienței și eficacității activităților și nu furnizează o

abordare sistematică care să permită conducerii să-și concentreze atenția și

resursele de care dispune asupra anumitor arii de risc semnificative pentru

operațiunile pe care le desfășoară.

Funcționarea sistemului de control managerial intern se rezumă, în principal, la

următoarele aspecte, fără a avea pretenția de exhaustivitate la nivelul tuturor

instituțiilor: constituirea comisiei de monitorizare, elaborarea și actualizarea

procedurilor, actualizarea fișelor de post, completarea chestionarelor de

autoevaluare, identificarea riscurilor și înscrierea acestora în Registrul Riscurilor,

elaborarea codului de etică, actualizarea regulamentului de ordine interioară,

elaborarea unor protocoale de comunicare internă și externă, respectiv întocmirea

și transmiterea de rapoarte.

Ba mai mult, în cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost

implementat SCMI, iar respondenții descriu strict activitățile desfășurate de Comisia

pentru Evaluarea și Asigurarea Calității (CEAC), apărând confuzii, de asemenea, și în

cazul reprezentanților ISJ cu privire la anumite activități de control intern sau audit.

2.3. Probleme implicate în implementarea SCMI Analizând în detaliu datele calitative putem spune că a existat o lipsă de resurse

umane calificate pentru testarea, implementarea sistemului și gestionarea auditului

de proces.

Deficiențe au existat și în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate

sistemului de învățământ.

353





SMIS 37635

O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la

managementul controlului este formarea personalului responsabil cu aplicarea

legislației SCMI.

Modul în care se raportează angajații la managementului controlului este

important. Nu numai formarea persoanelor responsabile de îndeplinirea sarcinilor

relevante în managementul controlului, este esențială, ci și sensibilizarea tuturor

angajaților în această privință. Nevoia apare, în primul rând, din faptul că aceștia se

pot constitui în potențiale amenințări de realizare eficientă a obiectivelor dorite.

Prin urmare, aceste aspecte ar trebui considerate ca teme pentru posibilele revizuiri

ale soluțiilor de management al controlului.

Înțelegerea și aplicarea cerințelor legislative în vigoare se constituie în bariere

semnificative de implementare a controlului. Formularele privind raportările,

planurile și procedurile de implementare sunt prea complicate, iar limbajul este

mult prea tehnic.


respondenții subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea

câmpului de aplicabilitate al controlului intern, nu este încă suficient de clară.

Stabilirea sarcinilor, obiectivelor și indicatorilor care ilustrează funcționarea școlii

este un alt indicator relevant în realizarea controlului. Din păcate, aceste acțiuni

sunt efectuate în contextul legislației confuze în vigoare. Acest lucru face ca deciziile

să nu fie pe deplin conforme cu cerințele și ideea de management al controlului, dar

se potrivește bine într-un sistem birocratic ca cel al unei instituții publice.

Standardul funcții sensibile nu este înțeles de către majoritatea intervievaților, iar o

politică adecvată de rotație a salariaților pe aceste funcții nu poate fi pusă în

practică din cauza personalului calificat redus.

Parcimonia informațiilor furnizate oficial, deficitul de informație, lipsa suportului cu

privire la practicile, modalitățile concrete de a opera cu instrumentele controlului,

au făcut ca personalul să se simtă depășit de situație și să suplinească lipsa de

cunoștințe prin timpul de muncă suplimentar alocat.

Abordările controlului intern (legate de contabilitate, bugete, salarii etc.) sunt

fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea trebuie să fie comprehensivă.

Potențialul de valorificare și adaptare a controlului intern la condițiile specifice

fiecărui departament depinde de bunăvoința și viziunea actorilor responsabili care

sunt constrânși de managerii lor care decid cum ar trebui să realizat proiectul.

354





SMIS 37635

Nu putem vorbi de o abordare instituțională unitară, iar coordonarea între

ministere, departamente, unități teritoriale (ISJ, școli) este rară. Slaba comunicare

între instituții a creat o responsabilitate difuză în ceea ce privește implementarea

sistemului de control managerial intern; la aceasta se adaugă confuzia multor

manageri ai unor instituții subordonate cauzate de emitentul ordinului (a fost

neclar, mult timp, dacă ordinul emis de Ministerul Finanțelor Publice trebuie

respectat de entități publice care nu îi sunt subordonate).


neînțelegerii rolului sistemului de către cadrele didactice și, în particular, de către

conducere, care nu sunt interesați în mod special de problema. Această situație este

cu atât mai mult o problemă deoarece controlul intern a fost deja stabilit, atât în

teorie cât și în practică, iar angajamentul conducerii de nivel înalt este un element

cheie pentru succes.

Lipsa de compatibilitate dintre calendarele de referință atunci când vine vorba de

raportări. Curtea de Conturi solicită raportare pe an calendaristic, iar sistemul

educațional funcționează pe an școlar/universitar.

2.4. Impactul SCMI asupra educației Impactul prezent al aplicării sistemului de control intern asupra activităților din

învățământ este redus.

Punerea în aplicare a controlului intern, a determinat departamentele să-și

formalizeze activitățile prin identificarea proceselor și a responsabilităților. Acest

lucru a avut consecințe semnificative, și a pus, decidenții, să reflecteze profund la

organizarea lor funcțională (definirea obiectivelor și strategiei instituționale,

elaborarea procedurilor, evaluarea, managementul riscurilor, responsabilitatea

managerială, comunicarea pe orizontală și pe verticală), la metodele de lucru sau

managementului timpului. Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea

acestei re-gândiri.

La fel, controlul intern a ajutat la declanșarea unor reflecții profunde cu privire la

natura metodelor și mijloacelor de activitate, care sunt în concordanță cu

obiectivele curente ale instituției de învățământ. Cu toate acestea, impactul

procesului a fost până acum limitat, nu toate activitățile au fost clar identificate,

centralizate sau formalizate într-un mod consistent.

355





SMIS 37635

2.5. Nevoile de informare și instruire în domeniul SCMI

Mulți conducători ai instituțiilor educaționale nu au fost instruiți în legătură cu

importanța și modalitățile efective de implementare a sistemului de control, iar

acest fapt a făcut să fie perceput doar ca o altă formă de birocrație. Deseori,

procedurile prea complicate au afectat eficiența activităților, iar nevoia de prea

multe semnături sau documente au făcut procesul de control intern foarte lent și de

neînțeles pentru profesori și personalul auxiliar.

Cunoștințele și competențele dobândite în lucrul cu instrumentele controlului sunt

rezultatul studiului individual al legislației, al diverselor informări transmise ierarhic

sau a unor materiale postate pe internet. Diversele discuții, dezbateri informale cu

superiorii sau colegii au constituit un alt mijloc de clarificare a întrebărilor,

neînțelegerii multiplelor aspecte ale controlului. Perfecționarea pe această cale

poate să nu aibă întotdeauna efectul scontat întrucât sursele de informare nu sunt

întotdeauna valide și de încredere.

Principalele surse de informare folosite sunt:

internetul (sunt menționate site-urile web ale inspectoratelor școlare județene,

Ministerului Educației Naționale, dar și ale altor instituții);

informările interne ale superiorilor din cadrul instituției;

sesiunile de informare derulate de structurile supraordonate (ISJ, MEN);

expertiza colegilor din instituție;

Monitorul Oficial;

discuții informale (cu colegi – față în față, pe forumuri etc.).

Un plus de inițiativă din partea instituțiilor publice în dezvoltarea unor proiecte de

informare a personalului din școli și a unui ghid de îndrumare este un deziderat des

invocat. Sistemul de comunicare ar trebui conceput ca un organism dinamic, capabil în orice

moment să se adapteze nevoilor de informare şi de reacţie ale angajaţilor. Este

obligatoriu ca persoanele care participă la redactarea unei proceduri să aibă să aibă

experienţă bogată în coordonarea procesului managerial, o viziune de ansamblu

asupra interdependenţelor existente între diferite acțiuni, să cunoască prevederile

legislative în domeniu şi cerințele managementului calității. Procedurile „redactate”,

in general toate rapoartele, demersurile aferente SCMI sa devina instrumente

uzuale, de management operațional si strategic, ceea ce înseamnă să fie integrate in

356





SMIS 37635

funcționarea oricăror tipuri de instituții publice din sistemul de educație si formare

profesională/

2.6. Evaluarea SCMI. Puncte tari sv. puncte slabe

Punctele tari ale Sistemului de Control Managerial Intern, identificate de către

cei mai mulți dintre respondenți sunt:

- Oferă conducătorului instituţiei o asigurare obiectivă că lucrurile merg în

direcția bună prin faptul că identifică aspectele de îmbunătăţit şi măsurile

pertinente care pot fi luate în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite.

- Eficientizarea activității (atât din perspectiva actului educațional, cât și din

perspectivă administrativă);

- Managementul sistematic al riscului o dată cu introducerea Registrului de

risc;

- Îmbunătățirea calității serviciilor educaționale oferite (măsurate prin

rezultatele școlare ale elevilor);

- Minimizarea abaterilor și riscului de nereguli;

- Îmbunătățirea cooperării și comunicării în cadrul instituției;

- Contribuie la respectarea regulilor și procedurilor;

- Asigură realizarea unui control permanent al activității;

- Reglementează activitățile instituționale prin proceduri;

- Responsabilizează colectivul de angajați;

- Contribuie la creșterea motivației angajaților (ca urmare a monitorizării și

evaluării constante).

Principalele puncte slabe menționate de către subiecții intervievați sunt:

- Legislație deficitară, „ambiguitatea” cadrului legislativ (limbajul tehnic și

neclar) care guvernează structurile de control;

- Birocrația (SCMI generează un volum prea mare de documente);

- Absența unui cadru metodologic concis de implementare a standardelor, în

special a funcțiilor sensibile;

- Lipsa unor reguli de etică a muncii și a persoanelor specializate în

implementarea SCMI;

- O ineficientă delegare a responsabilității pe verticală, cât și pe orizontală;

- Inerția și lipsa motivării cadrelor didactice de a se implica în activități

aferente SCMI (din cauza lipsei unor recompense financiare sau de altă

natură);

357





SMIS 37635

- Volumul mare de muncă presupus de aplicarea SCMI și lipsa de timp a

personalului instituțiilor;

- Accesul limitat la informație pentru personalul interesat;

- Managementul deficitar al procesului de training;

- Insuficienta implicare, coordonare și consiliere a autorităților supraordonate

(ISJ sau MEN) privind implementarea SCMI în unitățile de învățământ;

- Lipsa unor spații de depozitare a documentelor;

- Comunicare interdepartamentală deficitară.

Exemple de bună practică în implementarea sistemului de control intern.

Persoanele intervievate își doresc să obțină informații despre funcționarea

controlului intern care să se adauge bunelor practici deja achiziționate:

- conștientizarea rolului pe care îl au procedurile în eficientizarea unei

instituții;

- înțelegerea rolului auto-evaluării în creșterea performanței;

- conștientizarea importanței comunicării și reglementarea acesteia prin

implementarea unor protocoale de comunicare internă și externă;

- dobândirea unui set de principii și practici de gestionare a timpului;

- operarea cu instrumentele controlului (proceduri, fișe de post, cod etic,

registrul riscurilor);

- conștientizarea rolului resurselor umane și alocarea eficientă pe posturi;

- dobândirea unor abilități de a delega eficient sarcinile.

358





SMIS 37635

CAPITOLUL 3. Principalele recomandări privind

îmbunătățirea implementării

SCMI

1. Recomandări privind factorii cheie care influențează implementarea controlului intern

Pentru a stabili/menține un sistem de control intern este nevoie să se

îmbunătățească eficiența operațiunilor, fiabilitatea raportării financiare și conformitatea

cu normele și reglementările aplicabile. Calea de urmat ar putea fi:

Sensibilizarea ministerului / departamentelor cu privire la necesitatea unui sistem

de control intern și de gestionare a riscurilor care să fie încorporate în activitățile

zilnice ale organelor de conducere pentru a reduce decalajul dintre retorica bunei

guvernări și a practicilor actuale ale acestora;

Construirea unui cadru de control intern și de gestionare a riscurilor pe baza

standardelor / orientările, celor mai bune practici recunoscute pe plan internațional

care pot fi folosite ca referință pentru dezvoltarea unui cadru de control intern/ de

gestionare a riscurilor din cadrul diferitelor sectoare și activități; și

Inițierea de măsuri de dezvoltare a abilităților pentru punerea în aplicare efectivă a

acestora.

Un leadership decisiv care să fie responsabil pentru proiectarea, implementarea,


Personal implicat și responsabilizat în propria muncă și care să-și exercite funcțiile

în acord cu politicile instituționale asumate oficial, cu procedurile, reglementările și

codul etic.

2. Recomandări privind cadrul de implementare a SCMI Recomandări la nivel strategic:

Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei sistemului de

educație, inclusiv descentralizarea în fapt a sistemului;

359





SMIS 37635

Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului controlului

public trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte legi relevante

(referire la legislația ARACIP).

Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina MEN, ci trebui să

existe o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de reformă publică.

Legea este doar un prim pas în reforma sistemului de educație, ar trebui să existe o

strategie națională pentru punerea în aplicare și menținerea acesteia.

Recomandări la nivel de coordonare:


controlului.


control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile de

management și personal.


promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul riscului

și pe măsurarea realizării obiectivelor.

Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar directorilor de școli pentru

construirea de noi abordări în cadrul instituțiilor.

Recomandări la nivel operațional:


- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale; ateliere tematice;





- implementarea unor sisteme informatice de culegere, stocare și raportare a

datelor necesare controlului intern;



Nivelul operațional al recomandărilor este amplu detaliat de către respondenții

intervievați, poate și pentru că le este și cel mai familiar:

360





SMIS 37635

a) Programe de formare în problematica SCMI

→ Există așteptări din partea personalului din instituțiile aflate în coordonare MEN

ca ministerul să se implice activ în identificarea unor resurse de îmbunătățire a

activității SCMI, în special prin informarea și formarea oamenilor cu privire la

implementarea SCMI.

→ Acestea ar trebui să aibă un spectru de adresabilitate care îi alătură pe cei direct

implicați în sistemul de control, membrii comisiilor de monitorizare, șefi de

departamente, directori de școli, contabili, secretari, pe toți cei interesați să-și

lărgească informația referitoare managementul controlului.

→ Programa cursurilor ar trebui să cuprindă: noțiuni de bază ale controlului,

clarificări terminologice, identificarea și gestionarea riscurilor, explicarea si

definirea procedurilor, standardelor, modalități de evaluare și auto-evaluare,

exemple de bune practici, studii de caz, utilizarea instrumentelor SCMI,

completarea rapoartelor etc.

b) Ghid de îndrumare privind sistemul de control

→ Ministerul Educației ar trebui să realizeze și să disemineze prin conferințe,

întâlniri cu toți cei interesați, un Ghid al implementării SCMI.

→ Principala prioritate a ghidului ar fi explicitarea limbajului confuz din descrierea

standardelor prevăzute în legislație și descriere modului de aplicabilitate a

acestora la specificul sistemului educațional.

→ Atributele prin care este definit ghidul cel mai frecvent sunt: structurat, succint,

practic, format electronic și letric.

→ Aspectele teoretice relative la standarde, legislație, proceduri, instrumente

trebuie armonios împletite cu exemple concrete din munca efectivă cu SCMI

(e.g. formularea unei proceduri, a fișelor de post, identificarea riscurilor, a

funcțiilor sensibile etc.).

→ Cei responsabili de diseminarea publică a acestui Ghid ar trebui să aibă o

temeinică pregătire teoretică și practică, astfel încât să poată asigura o

prezentarea interactivă a SCMI și să răspundă la nevoile de clarificare.

→ Forma finală a ghidului SCMI ar trebui validată printr-un proces de informare și

consultare a persoanelor responsabile cu implementarea SCMI.

361





SMIS 37635

c) Informatizarea sistemului de control

→ MEN ar trebuie să acorde suport instituțional prin informatizarea sistemului de

control. Ar trebui să implementeze un software prin care să se culeagă, stocheze

și prelucreze toate datele sistemului de control managerial intern.

→ Avantajele implementării acestuia ar fi: instrument modern de muncă pentru

angajații din sistem, timp scăzut de realizare a documentației și, implicit,

eficientizarea muncii, actualizarea permanentă a datelor din sistem, accesarea

datelor în timp real.

→ Această soluție IT ar avea impact la nivelul întregii entități întrucât ar asigura un

management eficient al activității de gestionare a riscurilor prin administrarea

facilă a datelor actualizate privind riscurile la care este expusă organizația,

generarea automată de rapoarte, trasabilitatea activității de management al

riscurilor, monitorizarea proactivă a planurilor de răspuns și delegarea și

urmărirea sarcinilor.

→ În plus, platforma ar putea devenio resursă de informare (prin ghid, legislație,

bune practici etc.) și de interacțiune între actorii repsonsabili de implementarea

SCMI (prin secțiunea FORUM sau consultanță SCMI)

3. Recomandări privind rolul MEN în implementarea SCMI

Modificări legislative (OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările

ulterioare). Se impun modificări sistemice ale controlului managerial, creșterea

adaptabilității la sistemul educațional și, în special, îmbunătățirea metodologiei de

aplicare, simplificarea documentației.

Optimizarea circuitelor și fluxurilor informaționale din interiorul unităților

subordonate MEN, ierarhizarea competențelor de decizie, reducerea numărului și

volumului documentelor, standardizarea acestora;

Întărirea furnizării de expertiză, de a sprijini și pregăti structurile interne ale

instituțiilor publice, de a contracta servicii externe acolo unde este cazul, de a

asigura coerența și inter-operabilitatea întregului sistem, precum și de a verifica și

oferi recomandări instituțiilor publice;

Implementarea strategiei de descentralizare a învățământului preuniversitar și

creșterea autonomiei locale; acest lucru presupune redistribuirea responsabilităților,

362





SMIS 37635

a autorității decizionale și a răspunderii publice pentru funcțiile educaționale

specifice și transferul competențelor decizionale de la nivel central la nivel local,

participarea tuturor factorilor de decizie relevanţi (stakeholderi) la luarea deciziilor

de la nivel local.

MEN să asigure o bună coordonare şi monitorizare a procesului de dezvoltare a

SCMI prin înființarea unui Serviciu/ Departament de Consultanță la nivel central, cu

reprezentare și la nivel local.

Realizarea unor acţiuni de conştientizare a managementului de vârf în vederea

asigurării înţelegerii corecte a activităţii de audit intern, atât în ceea ce priveşte

metodologia de audit, cât, mai ales, în ceea ce priveşte valoarea adăugată de

această funcţie la nivelul entităţii publice.

Continuarea eforturilor de implementare a sistemului de control intern, iar

participarea managerilor și a conducătorilor de compartimente la cursurile de

instruire care au ca temă controlul intern/managerial să fie cât mai activă ;

Realizarea și diseminarea unui Ghid de îndrumare privind sistemul de control în

cadrul sistemului de învățământ; aceasta ar trebui să fie accesibil atât pe suport de

hârtie, cât și electronic și să cuprindă aspecte practice legate de implementarea

SCMI (clarificări terminologice, modul de interpretare a standardelor, formularea

procedurilor, completarea rapoartelor, registrelor etc.)

Diseminarea bunelor practici în cadrul unor conferințe/ sesiuni de informare /

grupuri de lucru organizate de către minister la nivel local și/sau regional.

Îmbunătățirea comunicării dintre secretariatele SCMI prin crearea unei platforme

electronice de discuții.

Informatizarea, tehnologizarea sistemului de control. Implementarea unui

software care să faciliteze centralizarea, raportarea și accesarea datelor SCMI, bune

practici, legislație, ghiduri de implementare a SCMI. Rolul/funcțiile noului sistemului

informatic proiectat și implementat trebuie sa se suprapună exact peste nevoile

identificate la nivelul sistemului de educație si al departamentelor MECS.

Identificarea funcțiilor considerate ca fiind sensibile. Pentru fiecare funcţie

sensibilă, este necesară o analiză de risc şi să se instituie controale corespunzătoare.

După ce titularul unui post a exercitat aceeaşi funcţie sensibilă timp de 5 ani,

conducătorul compartimentului, respectiv al entităţii publice propune, respectiv

decide să transfere salariatul din funcţia sensibilă sau să implementeze controale

suplimentare, care să reducă riscul rezidual la un nivel acceptabil.

363





SMIS 37635

Asigurarea unui audit intern și auditori independenți ca parte a sistemului de

control intern care ar trebui să furnizeze un set de proceduri foarte sigure.

Implementarea celor trei obiective strategice propuse de proiectul Strategiei de

modernizare a MEN:

- Reformularea strategică a mandatelor organizaţionale şi corelarea acestora cu

posibilităţile reale de finanţare şi aşteptările beneficiarilor;

- Îmbunătăţirea calităţii, transparenţei şi predictibilităţii proceselor decizionale;

- Dezvoltarea unui sistem coerent şi sustenabil de management al resurselor

umane.

Controlul financiar preventiv delegat la M.E.N. va intensifica activitatea de

consiliere, oferită din proprie iniţiativă pe problemele procesului de implementare a

Standardelor de control intern/managerial.

4. Bune practici care ar putea fi implementate pentru îmbunătățirea sistemului de control intern

Din literatura de specialitate și din practica altor state europene sunt cunoscute

mai multe practici care stau la baza implementării / dezvoltării sistemului de control

intern, care se pot aplica și în cazul școlilor:

a) Organizarea sistemului de control intern

Gestionarea strictă a riscurilor

Sistem de management al riscurilor:


un plan operațional cu obiective operaționale;

un plan strategic pe o perioadă de minim 3 ani;

stabilirea activităților, termenelor limită, rezultatelor dorite și a

indicatorilor de performanță;


inventarierea resurselor necesare pentru a îndeplini obligațiile legate

de managementul riscului;

informarea angajaților cu privire la importanța și relevanța


364





SMIS 37635

Realizarea unui manual privind managementul riscurilor în școală (Registrul

de Risc);

Sistem informatic restructurat;

Obiective privind calitatea operațiunilor (Punerea în aplicare a unui audit

contabil pentru a înțelegerea riscurilor legate de tranzacțiile operaționale);

Responsabilitatea pentru standardizarea controlului contabil intern, care îi

vizează pe toți actorii implicați;

Cadru metodologic comun

Un cadru conceptual comun, bazat pe standarde și împărtășirea referințelor

comune;

Un cadru organizatoric pentru a structura actorii de control intern: structuri

naționale și descentralizate de supraveghere și de gestionare a riscurilor;

Un set de instrumente comune: o hartă proces, o hartă de risc, planuri de

acțiune, diagramele funcționale, manuale de proceduri contabile, etc.

Servicii suport

Inițiative de creștere a gradului de conștientizare de la cel mai înalt nivel,

ministerial, la nivel de școală;

Un sistem de instruire/formare;

Servicii pentru a ajuta școlile să implementeze mecanismul la nivel

operațional;

Recomandări privind auditul financiar – contabil.

Monitorizare permanentă

Rețea de utilizatori tip releu pentru a valorifica experiența de bază și de a

pune în comun bunele practici;

Un buletin informativ publicat în mod regulat privind diverse aspecte legate

de implementarea controlului.

b) Funcționarea sistemului de control intern

Unități de supraveghere și conducere la nivel ministerial pentru a monitoriza și

implementa sistemul de control intern:

Definirea planului de acțiune ministerial;

Stabilirea responsabililor pentru coordonarea implementării, definirii

acțiunilor și adaptarea instrumentelor, implementarea sistemului de

control la nivelul entităților;

365





SMIS 37635

Monitorizarea planurilor de acțiune;

Auditul sistemului intern de control.

Îmbunătățirea continuă a procesului de control intern (analiza de risc,

cartografierea riscurilor, acțiuni destinate să controleze riscurile, evaluarea eficienței

acestora pe baza auditurilor).

Raportare. La nivel central datele sunt agregate într-un Raport anual de control

intern care explică problemele identificate de control intern și progresele realizate

în cursul anului.

***

Ca o concluzie generală, putem afirma că punerea în aplicare a managementului

controlului în sectorul educațional este astăzi o necesitate, mai ales ca urmare a

modificărilor aduse de utilizarea sporită a tehnologiei, globalizare, implicarea sectorului

privat în administrația publică și a cererii publicului pentru o mai mare responsabilitate

și transparență în operațiunilor guvernamentale.

Dezvoltarea managementului controlului este un proces interactiv care implică

îmbunătățirea continuă a performanței și a managementului școlar. Sistemul de

management existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în

conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri. În cadrul instituțional, este

responsabilitatea echipei de top management (conducerea instituției) să proiecteze un

modus operandi pentru sistemul de control. Aceste sisteme sunt create de oameni și

pentru oameni. Aplicarea lor ca o “formă fără fond” este disfuncțională atât pentru

angajații MEN, cât și pentru instituții per ansamblu. SCMI trebuie asimilat în cultura

organizațională pentru a putea deveni un instrument operativ in vederea implementării

unui management performant și axat pe rezultate.

366





SMIS 37635

PARTEA IV. Concluzii și recomandări rezultate în urma

dezbaterilor raportului intermediar cu

personalul implicat în activităţi specifice

SCMI

1. Aspecte metodologice

Raportul intermediar al acestui studiu a fost prezentat și discutat în cadrul a

patru dezbateri organizate în Cluj (31.03.2015), Craiova(12.03.2015),

Constanța(19.03.2015) şi Iași(26.03.2015) cu personalul implicat în activități specifice

controlului managerial intern. Aceste întâlniri au fost organizate și moderate de către

experți partenerilor P1 şi P2, cu sprijinul experţilor MECS. Au participat persoane din

cadrul Ministerului și instituțiilor subordonate (inspectori ISJ, directori de școli și

grădinițe din mediul urban și mediul rural, personal al Casei Corpului Didactic).

Scopul acestei subactivități B1.5 a fost acela de a prelua cele mai bune practici

de la specialiștii implicați în implementarea sistemelor de control managerial intern și

de a colecta idei pentru completarea raportului final de diagnoza a SCMI din cadrul

activităţii B1.

Pentru a sintetiza și centraliza opiniile participanților la aceste dezbateri li s-a

solicitat acestora să lucreze pe echipe și să noteze recomandările într-un formular care

conține 14 probleme cheie rezultate în urma analizei documentare și a studiului în teren

relativ la problematica implementării SCMI.

Informațiile înscrise în aceste formulare au fost centralizate și analizate

exhaustiv, iar recomandările astfel obținute au fost grupate pe două paliere principale:

recomandări strategice de nivel 1 și recomandări strategice de nivel 2 a căror

implementare imediată ar putea avea efecte pozitive asupra SCMI. Acestea sunt

detaliate în continuare.

367





SMIS 37635

2. Recomandări strategice21

Răspunsurile sintetice consemnate de către participanții la dezbateri confirmă și

întăresc rezultatele obținute în cadrul studiului de teren desfășurat anterior.

Propunerile de îmbunătățire a SCMI menționate în aceste formulare nu reprezintă o

noutate, ele sunt recurente de la un grup la altul și cuprind aceleași aspecte menționate

în cadrul interviurilor și focus-grupurilor realizate. Așadar, propunem o prezentare a

recomandărilor mult mai restrânsă, pentru a evidenția ceea ce își doresc, aproape

obsesiv, angajații din structurile MECS referitor la măsurile care ar putea facilita

implementarea SCMI. Totuși, menționăm că succesul implementării sistemului de

control ține de punerea în aplicare a tuturor măsurilor de eliminare a barierelor

existente în prezent. Cu alte cuvinte, ordonarea făcută de noi este una care are menirea

să înlesnească identificarea măsurilor cu care se recomandă a se începe procesul de

îmbunătățire a SCMI și nu are rolul de a neglija sau chiar elimina, pe cele care nu sunt în

fruntea ierarhiei. De altfel, măsurile care privesc îmbunătățirea / schimbarea modului

de implementarea a SCMI sunt interdependente.

Prin urmare, vom grupa propunerile strategice pe două nivele prioritare în

implementare, urmând ca pentru fiecare din problemele prezentate în formular să

prezentăm o sinteză a soluțiilor propuse.

Prezentul set de recomandări strategice a ținut cont și de obervațiile experților

MECS privind posibilitatea de reformă a modului de implementare a SCMI în raport de

resursele existente, legislație, specificul sistemului educațional și în raport de alți factori

relevanți.

21 Concluziile și recomandările inițiale au fost amendate cu observațiile și sugestiile experților SCMI ai MECS la varianta raportului B1.6 după organizarea dezbaterilor și transmise ARES în luna mai 2015

368





SMIS 37635

a) Recomandări strategice de nivel 1:

1. Platformă informatică interactivă

Cerințe generale:

- să aibă un rol, preponderent, de informare și suport;

- ar fi utilă reunificarea platformelor de raportare a datelor și extragere a

indicatorilor în funcție de problematica ARACIS, SCMI etc.

- posibilitatea ca informațiile statistice culese și stocate să fie accesate

autonom de către toți factorii interesați (școală, inspectorate, minister);

- platforma trebuie să devină singurul instrument de raportare pentru

instituțiile din coordonarea MECS, fără a dubla raportările actuale.

Design și conținut:

- platformă interactivă, ușor de accesat și utilizat (”user-friendly”);

- să includă un forum de discuții;

- să includă un motor de căutare;

- să ofere consultanță on-line de către experți în SCMI;

- să includă un Ghid de implementare a SCMI;

- să cuprindă exemple de bună practică pe niveluri de învățământ;

- să includă documente tip resursă (legislație actualizată, exemple de

proceduri, inventarul funcțiilor sensibile, definiri conceptuale,

inventarierea riscurilor pe nivele de învățământ, informații legate de

implementarea standardelor).

2. Ghid de împlementare a SCMI

- Explicarea într-un limbaj accesibil a legislației SCMI

- Inserarea unor instrumente tip (proceduri, inventarul funcțiilor sensibile,

registrul riscurilor), specifice fiecărui nivel de învățământ;

- inserarea acestuia în platforma IT.

3. Compatibilizarea și armonizarea legislației privind calitatea educației cu

legislația SCMI și adaptarea la particularitățile sistemului de învățământ

preuniversitar.

369





SMIS 37635

4. Informarea și instruirea tuturor celor implicați în problematica SCMI

Cerințe generale:

- Organizarea unor sesiuni periodice de informare, instruire a personalul

implicat în SCMI de către experți în SCMI;

- Includerea problematicii SCMI în tematica cursurilor de formare în

managementul educațional a personalului didactic;

- Organizarea de dezbateri cu privire la implementarea SCMI;

- Activități de promovare, conștientizare a rolului, beneficiilor și

importanței SCMI la nivelul tuturor angajaților din sistemul de

învățământ;

- Diseminarea internă a informațiilor privind SCMI de către directorii

unităților de învățământ;

b) Recomandări strategice de nivel 2:

5. Simplificarea procedurilor operaționale, adaptarea acestora la specificul

nivelelor sistemului educațional

- elaborarea acestora către persoane cu competențe specifice pornind de

la nevoile, problemele, specificul unității și raportându-se la legislația

specifică;

- revizuirea periodică a procedurilor

- configurarea unui set de proceduri operaționale pentru întregul sistem

preuniversitar.

6. Resurse umane

- Motivarea financiară a personalului cu atribuții SCMI (normarea

personalului contractual care este responsabilizat în cadrul SCMI);

7. Bunele practici ar putea fi diseminate prin instituțiile de tip resursă (cei care știu)

pe niveluri educaționale (gradiniță, gimnaziu, liceu etc.)

370





SMIS 37635

3. Prezentare sintetică a recomandărilor consemnate în formularele distribuite în cadrul dezbaterilor

În tabelele de mai jos sunt prezentate principalele recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI așa cum au rezultat din dezbateri: Tabel 1. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI

PROBLEMA

VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:

1. Legislația privind SCMI este deficitar înțeleasă. Conceptele cuprinse în standarde nu suficient precizate.

1. Adecvarea legislației la specificul învățământului și particularizarea pe nivele educaționale (preșcolar, primar, gimnazial, liceal). Utilizarea unui limbaj accesibil și a unui index explicativ al termenilor, conceptelor. Necesitatea unei coerențe legislative, cel puțin la nivelul unui an școlar.

2. Organizarea unor sesiuni de informare și formare pentru înțelegerea conceptelor în trepte (primul pas instruirea directorilor de unități, pentru ca aceștia la rândul lor să îi instruiască pe membrii comisiei SCMI).

3. Adaptarea standardelor la sistemul educațional preuniversitar, detalierea acestora și chiar reducerea numărului lor. Realizarea unor norme metodologice de aplicare a lor și punerea în concordanță cu standardele ARACIP.

2. SCMI este perceput ca o formă fără fond, neasimilat în cultura organizațională. Nu există o cultură a controlului intern, ci mai degrabă a celui extern.

1. Formarea tuturor persoanelor din sistemul de învățământ pentru înțelegerea și implementarea standardelor SCMI, transformarea acestora în valori ale instituției (cultura organizațională), includerea în planul managerial al unității.

2. Motivare financiară a personalului implicat în SCMI, remunerarea acestuia.

3. Responsabilizarea și asimilarea rolului specific fiecărui șef de departament. Responsabilizarea și asimilarea rolului managerial.

4. Corelarea între ARACIP și SCMI întrucât folosesc aceleași surse de date. Studierea posibilității asimilării CEAC in cadrul SCMI.

371





SMIS 37635

PROBLEMA


3. SCMI nu este perceput ca o prioritate în raport cu activitățile educaționale curente și este privit ca o activitate adițională, formală, consumatoare de timp și resurse.

1. Informarea, popularizarea în cadrul organizației școlare a activităților comisiei SCMI, a rolului și beneficiilor acesteia pentru instituție. Conștientizarea cadrelor didactice asupra necesității respectării procedurilor elaborate, având astfel certitudinea luării deciziilor corecte în orice situație.

2. Simplificarea documentației cerute de SCMI astfel încât personalul din învățământ să se poată concentra în mai mare măsură pe activitățile didactice.

3. Organizarea unor schimburi de experiență între școli în vederea diseminării bunelor practici.

4. Deficitul de resurse umane din cadrul sistemului de educație creează probleme în implementarea SCMI.

1. Normarea personalului contractual care este responsabilizat în cadrul SCMI. Investirea în resurse umane din cadrul sistemului de educație. Sprijin, suport tehnic în implementarea SCMI la nivelul unităților de învățământ de către echipa de proiect.

2. Înființarea unui post / a unei comisii / unui departament la nivel de Școală / Consorțiu de școli / Inspectorat Școlar / Consiliu Local care să gestioneze problematica SCMI/ARACIP. Pentru unitățile mici, angajarea unor specialiști sau consilieri care să aibă în gestiune mai multe școli. Externalizarea gestionarii SCMI unor firme specializate în domeniu.

3. Comasarea școlilor mici în vederea asigurării personalului didactic și auxiliar la nivel de unitate școlară. Alcătuirea de consorții școlare. Poate doar angajarea unei persoane în organizație care să se ocupe de SCMI/arondarea la mai multe unități ca și consilier.

4. Degrevarea directorilor de norma didactică. Deblocarea posturilor sau suplimentarea personalului.

5. Creșterea costului standard pe elev, prin suplimentarea bugetului. Resurse bugetare alternative (proiecte EU).

5. La nivelul sistemului de învățământ nu tot personalul are competențe specifice consolidate pentru

1. Dobândirea competențelor prin cursuri certificate, gratuite de formare și studiu individual. Organizarea de cursuri pedagogice și sesiuni de informare-formare în cadrul comisiilor metodice cu teme privind SCMI.

2. Înființarea la nivel județean a unor structuri care să

372





SMIS 37635

PROBLEMA


implementarea SCMI. coordoneze activ SCMI din unitățile de învățământ preuniversitar.

3. Diseminarea bunelor practici între școli. Elaborarea de către MECS de documentație model care poate fi adaptată la specificul unității școlare.

6. NU există o platformă IT a controlului intern care să permită integrarea operativă a datelor privind implementarea SCMI

1. Elaborarea unei platforme IT.

Cerințe legate de aceasta:

- să includă un forum la nivel național privind implementarea SCMI;

- să furnizeze consultanță on-line în vederea îmbunătățirii activității comisiei SCMI;

- să aibă rol de informare (Publicarea de materiale informative în sprijinul implementării SCMI, legislație actualizată, exemple de bună practică);

- să fie tip resursă (motor de căutare, revizuire, actualizare); - să fie interactivă, accesibilă; - să relaționeze cu alte baze de date existente (ex. ARACIP)

la nivel instituțional; - să fie inclusă și pe site-urile ISJ având un rol de îndrumare; 2. Toate platformele IT existente de culegere și prelucrare a

datelor ar trebui să fie integrate într-una singură care poate fi accesată de către toți factorii interesați (școală, inspectorat, minister);

3. Instruirea persoanelor din instituție pentru utilizarea platformei, formarea specialiștilor IT pentru a gestiona datele.

7. Procedurile operaționale nu au intrat în rutină și nu generează plus valoare în activitatea de management și în educație

1. Simplificarea procedurilor operaționale, adaptarea acestora la specificul sistemului educațional și orientarea elaborării acestora către persoane cu competențe specifice pornind de la nevoile/problemele/specificul organizației și raportându-se la legislația specifică.

2. Dezbaterea procedurilor elaborate la nivel de comisii/departamente. Elaborarea acestora de către responsabilii de comisie/departamente (grupuri de lucru);

373





SMIS 37635

PROBLEMA


3. Diseminarea periodică a procedurilor (1 dată la 3 luni) astfel încât să fie făcute cunoscute personalului unităților educaționale; acest lucru reprezentând un prim pas în conștientizarea, însușirea și asumarea conținuturi lor.

4. Elaborarea unui ghid care să cuprindă proceduri generale. Configurarea unui set de proceduri standard pentru întregul sistem educativ.

8. Comunicarea pe tema SCMI în cadrul MECS și cu structurile din coordonare este deficitară

1. Stabilirea de către conducătorul unității a unei strategii de transmitere a informației. Stabilirea unui mod de comunicare MECS și structurile din teritoriu.

2. Transmiterea în teritoriu a unor instrumente de lucru accesibile structurilor. Asigurarea unui flux informațional electronic pentru consultanță.

3. Introducerea unei platformei IT poate asigura o comunicare eficientă prin crearea unui portal de informații relevante pentru SCMI cu acces liber / forum de discuții.

4. Organizarea periodică a unor sesiuni de informare-formare / de lucru.

5. Crearea unui departament distinct la nivelul ISJ /MECS care să ofere consultanță cu privire implementarea SCMI.

9. Predomină centrarea pe obiectivele educaționale și pe termen scurt, fiind ignorate obiectivele de management și pe termen mediu și lung

1. Obiectivele SCMI să fie cuprinse în Planul de Dezvoltare Instituțională /Planul Anual Strategic cât și în planurile manageriale. Proiectarea managerială a comisiei să fie elaborată pe termen mediu și lung cu respectarea eficientizării resurselor financiare, materiale și umane.

2. Stabilirea programelor în vederea implementării lor. Asigurarea continuității manageriale la nivelul instituției și al grupului educațional.

3. Stabilitate, legislativă astfel încât strategiile pe termen mediu și lung să poată fi puse în practică.

4. Separarea la nivelul unităților a activităților educative (realizate de profesori) de cele administrativ -manageriale (realizate de personal specializat).

374





SMIS 37635

PROBLEMA


10. Există deficiențe în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate implementării SCMI în sistemul de învățământ.

1. Elaborarea unui set de instrumente tip specifice fiecărui nivel de învățământ.

2. Elaborarea unui ghid de aplicare și monitorizare a activităților SCMI.

3. Înființarea mai multor structuri la nivel de județ privind oferirea de consultanță - Centru de resurse și consultanță.

4. Decizia și modul de implementare a standardelor trebuie să plece de la nivel superior spre cel inferior. Activitățile să aibă un caracter unitar și coordonat.

11. Înțelegerea deficitară și aplicarea problematică a cerințelor legislative fac formularele privind raportările, planurile și procedurile de implementare să fie percepute ca fiind prea complicate, cu un limbaj mult prea tehnic.

1. Adaptarea limbajului la particularitățile învățământului preuniversitar și simplificarea cerințelor legislative privind raportările. Stabilirea unui format unic de raportare.

2. Simplificarea formularelor și adecvarea procedurilor la cerințele legislative specifice fiecărui nivel de învățământ.

3. Redactarea normelor metodologice în limbaj accesibil, adecvat sistemului de învățământ, cu exemple practice, situații concrete, întâlnite în activitatea zilnică.

4. Acordarea de sprijin, îndrumare de către juriști.

12. Standardul funcțiilor sensibile nu este înțeles de către majoritatea intervievaților din cadrul MECS. Nu a fost întocmit inventarul funcțiilor sensibile în toate cazurile.

1. Aprofundarea standardului / adaptarea la nivelul sistemului de învățământ. În prezent, în unele unități nu există posibilitatea rotirii cadrelor, iar identificarea funcțiilor sensibile în unitate este formală, nu se poate implementa pentru că nu există suport legislativ.

2. Întocmirea de către MECS a inventarului funcțiilor sensibile adaptate sistemului de învățământ preuniversitar în concordanță cu resursele umane disponibile.

3. Definirea clară a funcțiilor sensibile la nivelul instituției de învățământ.

4. Elaborarea unui ghid de identificare, definire a funcțiilor sensibile; a unor criterii de evaluare și a modalităților de aplicare ale acestui standard.

13. Nu sunt stabilite măsuri de gestionare a riscurilor identificate și evaluate la

1. Elaborarea unui ghid explicativ privind măsurilor de gestionare a riscurilor identificate. Exemple de bună practică.

375





SMIS 37635

PROBLEMA


nivelul activităților din cadrul compartimentului.

2. Inventarierea la nivelul MECS a tuturor categoriilor de riscuri posibile în vederea identificării pe platforma IT de către fiecare școală. Întocmirea unui inventar de posibile măsuri de gestionare a riscurilor pe niveluri de învățământ.

3. Dobândirea de competențe prin cursuri de formare în managementul riscurilor.

4. Clarificarea termenului ”risc”.

14. NU există un sprijin consistent din partea MECS cu privire la practicile, modalitățile concrete de a opera cu instrumentele controlului intern

1. Organizarea unor sesiuni periodice de informare-formare. Diseminarea bunelor practici. Realizarea unui ghid al bunelor practici.

2. Stabilirea la nivel de minister unor comisii de monitorizare, îndrumare, control.

3. În cadrul platformei IT implementate să se regăsească sprijin real din partea MECS pentru implementarea SCMI.

4. Elaborare de ghiduri de implementare a SCMI.

376





SMIS 37635

Tabel 2. Propuneri de îmbunătățire a SCMI

BUNE PRACTICI Vă rugăm să menționați minim 4:

Puteți detalia exemple de bună practică în implementarea sistemului de control intern ?

1. Dezbateri în activitățile de formare ale directorilor - Cercul Directorilor.

2. Stabilirea în planul managerial a activităților concrete pe domenii funcționale. Identificarea riscurilor în funcție de acțiunile stabilite. Alcătuirea registrului de riscuri pe compartimente, maxim 2-3 riscuri. Identificarea reală a funcțiilor sensibile în instituție.

3. Elaborarea de proceduri specifice armonizate cu procedurile CEAC. Identificarea riscurilor și elaborarea procedurilor cu implicarea angajaților.

4. Colaborare între Consiliul Local și școli: instruiri, testare în școli, asistență la raportări. Cursuri organizate de către primărie.

5. Dezbateri organizate în cadrul ISJ.

Care sunt principalele măsuri care trebuie luate pentru îmbunătățirea capacității administrative a inspectoratelor școlare și a instituțiilor subordonate de implementare a SCMI?

1. Organizarea periodică a unor sesiuni de instruire a membrilor SCMI cu participarea unor invitați din partea structurilor cu rol de monitorizare și control. Organizarea unor dezbateri / grupe de lucru privind SCMI de către ISJ și CCD. Includerea în tematica cursurilor pedagogice, inclusiv a celor cu directorii a problematicii SCMI.

2. Diseminarea informațiilor legislative în vederea cunoașterii legislației specifice. Schimburi de bune practici între unități.

3. Adaptarea legislației SCMI la nivelul învățământului preuniversitar.

4. Implementarea unei platforme IT. 5. Formarea unor specialiști pe SCMI în ISJ-uri. 6. Un centru/persoană care să consilieze/îndrume/coordoneze unitățile. Compartiment specializat în ISJ cu resurse umane suport.

7. Suplimentarea fondurilor. Alocarea de resurse umane și financiare.

8. Reducerea nr. comisiilor la nivel școlar și simplificarea activităților lor.

377





SMIS 37635

Propuneri formulate de participanți pentru designul platformei informatice.

1. Platforma să fie interactivă. Un consultant permanent să ofere explicații, lămuriri în cadrul unui forum.

2. Să fie accesibilă, o interfață prietenoasă și ușor de utilizat.

Specific, ar trebui să cuprindă:

3. Link-uri pentru legislație, proceduri funcționale și operaționale, standarde

4. Ghid metodologic 5. Forum de discuții cu administrator de forum. 6. Documente resursă: modele de proceduri, Informații pentru implementarea fiecărui standard, definiri conceptuale, modele de decizii, model de regulament de constituire a grupului de lucru, inventarierea riscurilor pe nivele de învățământ.

7. Exemple de bună practică pe niveluri de învățământ.

378





SMIS 37635

Anexe

Anexa 1. Norme privind modul de nominalizare a membrilor Comitetului

pentru Audit Public Intern. Conform hotărârii 235/2003

Art. 1

(1) Comitetul pentru Audit Public Intern este un organism cu caracter consultativ, care funcționează pe ranga

Unitatea Centrala de Armonizare pentru Auditul Public Intern din Ministerul Finanțelor Publice.

(2) Comitetul pentru Audit Public Intern este format din:

a) președintele Camerei Auditorilor Financiari din Romania;

b) 2 profesori universitari cu specialitate în domeniul auditului public intern;

c) 3 specialiști cu înalta calificare în domeniul auditului public intern;

d) 2 experți în contabilitate publica;

e) 1 expert în domeniul juridic;

f) 1 expert în sisteme informatice;

g) directorul general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern.

Art. 2

(1) Membrii Comitetului pentru Audit Public Intern, cu excepția președintelui Camerei Auditorilor Financiari din

Romania și a directorului general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern, sunt selectați în

baza propunerilor formulate de ministere și instituții publice, ca urmare a scrisorilor de intenție adresate în acest

scop de către ministrul finanțelor publice.

(2) Pentru desemnarea profesorilor universitari cu specialitate în domeniul auditului public intern se vor consulta

cel puțin 5 instituții de învățământ superior din Romania.

(3) Desemnarea auditorilor specialiști cu o înalta calificare în domeniul auditului public intern se efectuează prin

consultarea următoarelor instituții publice:

a) ministere cu atribuții economice, respectiv Ministerul Industriei și Resurselor, Ministerul Agriculturii,

Alimentației și Pădurilor, Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței;

b) ministere cu atribuții sociale, respectiv Ministerul Educației și Cercetării, Ministerul Sănătății și Familiei,

Ministerul Muncii și Solidarității Sociale;

c) instituții publice din sistemul de apărare naționala, ordine publica, securitate și siguranța, respectiv Ministerul

Aparerii Naționale, Ministerul de Interne, Serviciul Roman de Informații, Serviciul de Telecomunicații Speciale,

379





SMIS 37635

Serviciul de Informații Externe.

(4) Pentru desemnarea experților în domeniul contabilității publice se va consulta Corpul Experților Contabili și

Contabililor Autorizați din Romania, precum și Asociația Generala a Economiștilor din Romania.

(5) Pentru desemnarea de experți în domeniul juridic se va consulta Ministerul Justiției, iar pentru desemnarea de

experți în sisteme informatice se va consulta Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației.

(6) Instituțiile nominalizate la alin. (2) - (5) formulează propuneri în termen de 10 zile de la primirea scrisorilor de

intenție.

(7) Persoanele desemnate depun la Secretariatul tehnic al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public

Intern un curriculum vitae detaliat, precum și alte materiale reprezentative privind activitatea lor.

(8) Ministrul finanțelor publice, pe baza analizei documentației prezentate, precum și a consultărilor directe cu

persoanele nominalizate, aproba prin ordin lista membrilor Comitetului pentru Audit Public Intern, care se publica

în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Art. 3

(1) Calitatea de membru al Comitetului pentru Audit Public Intern încetează în următoarele situații:

a) la cerere;

b) în cazul incapacității de a-si exercita atribuțiile o perioada mai mare de 6 luni;

c) în cazul unei condamnări penale aplicate în baza unei hotărâri judecătorești ramase definitiva;

d) deces.

(2) Constatarea situațiilor prevăzute la alin. (1) este de competenta președintelui Comitetului pentru Audit Public

Intern, care le aduce la cunoștința ministrului finanțelor publice.

(3) Încetarea calitativi de membru în situațiile prevăzute la alin. (1) se dispune prin ordin al ministrului finanțelor

publice, la sesizarea președintelui Comitetului pentru Audit Public Intern.

(4) Locul de membru al Comitetului pentru Audit Public Intern devenit vacant se ocupa după aceeași procedura

utilizata la numirea acestuia.

Art. 4

(1) Directorul general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern este numit de ministrul

finanțelor publice numai după obținerea avizului favorabil al Comitetului pentru Audit Public Intern și a rezultatului

obținut în urma parcurgerii etapelor de selecție stabilite în desfășurarea concursurilor și examenelor pentru

ocuparea funcțiilor publice.

(2) în vederea obținerii avizului candidații pentru funcția de director general depun la Secretariatul tehnic al

Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern un curriculum vitae detaliat privind activitatea în

domeniul auditului, precum și alte documente reprezentative privind activitatea lor.

380





SMIS 37635

(3) Comitetul pentru Audit Public Intern analizează materialul documentar al fiecărui candidat și efectuează

consultări directe cu persoanele nominalizate în legătura cu activitatea profesionala desfășurata, conform

procedurii prevăzute în Regulamentul de organizare și funcționare al Comitetului pentru Audit Public Intern,

urmând ca în termen de 10 zile să emită și să comunice avizul favorabil sau nefavorabil, după caz.

Art. 5

(1) Directorul general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern poate fi eliberat din funcție de

către ministrul finanțelor publice numai cu avizul Comitetului pentru Audit Public Intern.

(2) Ministrul finanțelor publice își exprima intenția de eliberare din funcție a directorului general al Unității

Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern printr-o scrisoare adresata Comitetului pentru Audit Public

Intern, însoțită de motivația corespunzătoare.

(3) Comitetul pentru Audit Public Intern analizează motivele, efectuează investigațiile necesare și în termen de 10

zile prezintă avizul favorabil sau nefavorabil la cererea de eliberare din funcție a directorului general al Unității

Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern.

381





SMIS 37635

Anexa 2. Codul privind conduita etică a auditorului intern. Conform

OMFP 252/2004

CAPITOLUL 1. Introducere

ART. 1

Codul privind conduita etică a auditorului intern reprezintă un ansamblu de principii şi reguli de conduită

care trebuie să guverneze activitatea auditorilor interni.

ART. 2

Prevederile Codului privind conduita etică a auditorului intern se aplică salariaţilor care ocupă funcţia de

auditor intern în cadrul entităţilor publice care au obligaţia de a organiza structuri de audit public intern

conform prevederilor Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern.

ART. 3

Scopul Codului privind conduita etică a auditorului intern este crearea cadrului etic necesar desfăşurării

profesiei de auditor intern, astfel încât acesta să îşi îndeplinească cu profesionalism, loialitate,

corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să

aducă prejudicii instituţiei sau autorităţii publice în care îşi desfăşoară activitatea.

ART. 4

Realizarea scopului prezentului cod privind conduita etică a auditorului intern presupune îndeplinirea

următoarelor obiective:

a) performanţa - profesia de auditor intern presupune desfăşurarea unei activităţi la cei mai ridicaţi

parametri, în scopul îndeplinirii cerinţelor interesului public, în condiţii de economicitate, eficacitate şi

eficienţă;

b) profesionalismul - profesia de auditor intern presupune existenţa unor capacităţi intelectuale şi

experienţe dobândite prin pregătire şi educaţie şi printr-un cod de valori şi conduită comun tuturor

auditorilor interni;

c) calitatea serviciilor - constă în competenţa auditorilor interni de a-şi realiza sarcinile ce le revin cu

obiectivitate, responsabilitate, sârguinţă şi onestitate;

382





SMIS 37635

d) încrederea - în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, auditorii interni trebuie să promoveze cooperarea şi

bunele relaţii cu ceilalţi auditori interni şi în cadrul profesiunii, iar sprijinul şi cooperarea profesională,

echilibrul şi corectitudinea sunt elemente esenţiale ale profesiei de auditor intern, deoarece încrederea

publică şi respectul de care se bucură un auditor intern reprezintă rezultatul realizărilor cumulative ale

tuturor auditorilor interni;

e) conduita - auditorii interni trebuie să aibă o conduită ireproşabilă atât pe plan profesional, cât şi

personal; f) credibilitatea - informaţiile furnizate de rapoartele şi opiniile auditorilor interni trebuie să fie

fidele realităţii şi de încredere.

ART. 5

Codul privind conduita etică a auditorului intern este structurat în două componente esenţiale:

a) principiile fundamentale pentru profesia şi practica de audit public intern;

b) regulile de conduită care impun normele de comportament pentru auditorii interni.

CAPITOLUL. 2 Principii fundamentale

ART. 6

În desfăşurarea activităţii auditorii interni sunt obligaţi să respecte următoarele principii fundamentale:

A. Integritatea

Conform acestui principiu, auditorul intern trebuie să fie corect, onest şi incoruptibil, integritatea fiind

suportul încrederii şi credibilităţii acordate raţionamentului auditorului intern.

B. Independenţa şi obiectivitatea

1. Independenţa. Independenţa faţă de entitatea auditată şi oricare alte grupuri de interese este

indispensabilă; auditorii interni trebuie să depună toate eforturile pentru a fi independenţi în tratarea

problemelor aflate în analiză; auditorii interni trebuie să fie independenţi şi imparţiali atât în teorie, cât şi

în practică; în toate problemele legate de munca de audit independenţa auditorilor interni nu trebuie să

fie afectată de interese personale sau exterioare; auditorii interni au obligaţia de a nu se implica în acele

activităţi în care au un interes legitim/întemeiat.

2. Obiectivitatea. În activitatea lor auditorii interni trebuie să manifeste obiectivitate şi imparţialitate în

redactarea rapoartelor, care trebuie să fie precise şi obiective; concluziile şi opiniile formulate în rapoarte

trebuie să se bazeze exclusiv pe documentele obţinute şi analizate conform standardelor de audit;

auditorii interni trebuie să folosească toate informaţiile utile primite de la entitatea auditată şi din alte

surse. De aceste informaţii trebuie să se ţină seama în opiniile exprimate de auditorii interni în mod

imparţial. Auditorii interni trebuie, de asemenea, să analizeze punctele de vedere exprimate de entitatea

auditată şi, în funcţie de pertinenţa acestora, să formuleze opiniile şi recomandările proprii; auditorii

interni trebuie să facă o evaluare echilibrată a tuturor circumstanţelor relevante şi să nu fie influenţaţi de

propriile interese sau de interesele altora în formarea propriei opinii.

383





SMIS 37635

C. Confidenţialitatea

1. Auditorii interni sunt obligaţi să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau

documentele despre care iau cunoştinţă în exercitarea atribuţiilor lor; este interzis ca auditorii interni să

utilizeze în interes personal sau în beneficiul unui terţ informaţiile dobândite în exercitarea atribuţiilor de

serviciu.

2. În cazuri excepţionale auditorii interni pot furniza aceste informaţii numai în condiţiile expres prevăzute

de normele legale în vigoare.

D. Competenţa profesională

Auditorii interni sunt obligaţi să îşi îndeplinească atribuţiile de serviciu cu profesionalism, competenţă,

imparţialitate şi la standarde internaţionale, aplicând cunoştinţele, aptitudinile şi experienţa dobândite.

E. Neutralitatea politică

1. Auditorii interni trebuie să fie neutri din punct de vedere politic, în scopul îndeplinirii în mod imparţial a

activităţilor; în acest sens ei trebuie să îşi menţină independenţa faţă de orice influenţe politice.

2. Auditorii interni au obligaţia ca în exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimarea sau

manifestarea convingerilor lor politice.

CAPITOLUL 3 Reguli de conduită

ART. 7

Regulile de conduită sunt norme de comportament pentru auditorii interni şi reprezintă un ajutor pentru

interpretarea principiilor şi aplicarea lor practică, având rolul să îndrume din punct de vedere etic

auditorii interni.

1. Integritatea:

a) exercitarea profesiei cu onestitate, bună-credinţă şi responsabilitate;

b) respectarea legii şi acţionarea în conformitate cu cerinţele profesiei;

c) respectarea şi contribuţia la obiectivele etice legitime ale entităţii;

d) se interzice auditorilor interni să ia parte cu bună ştiinţă la activităţi ilegale şi angajamente care

discreditează profesia de auditor intern sau entitatea publică din care fac parte.

2. Independenţa şi obiectivitatea:

a) se interzice implicarea auditorilor interni în activităţi sau în relaţii care ar putea să fie în conflict cu

interesele entităţii publice şi care ar putea afecta o evaluare obiectivă; b) se interzice auditorilor interni

să asigure unei entităţi auditate alte servicii decât cele de audit şi consultanţă;

c) se interzice auditorilor interni, în timpul misiunii lor, să primească din partea celui auditat avantaje de

natură materială sau personală care ar putea să afecteze obiectivitatea evaluării lor;

d) auditorii interni sunt obligaţi să prezinte în rapoartele lor orice documente sau fapte cunoscute de ei,

384





SMIS 37635

care în caz contrar ar afecta activitatea structurii auditate.

3. Confidenţialitatea: se interzice folosirea de către auditorii interni a informaţiilor obţinute în cursul

activităţii lor în scop personal sau într-o manieră care poate fi contrară legii ori în detrimentul obiectivelor

legitime şi etice ale entităţii auditate.

4. Competenţa:

a) auditorii interni trebuie să se comporte într-o manieră profesională în toate activităţile pe care le

desfăşoară, să aplice standarde şi norme profesionale şi să manifeste imparţialitate în îndeplinirea

atribuţiilor de serviciu;

b) auditorii interni trebuie să se angajeze numai în acele misiuni pentru care au cunoştinţele, aptitudinile

şi experienţa necesare;

c) auditorii interni trebuie să utilizeze metode şi practici de cea mai bună calitate în activităţile pe care le

realizează; în desfăşurarea auditului şi în elaborarea rapoartelor auditorii interni au datoria de a adera la

postulatele de bază şi la standardele de audit general acceptate;

d) auditorii interni trebuie să îşi îmbunătăţească în mod continuu cunoştinţele, eficienţa şi calitatea

activităţii lor; şeful compartimentului de audit public intern, respectiv conducătorul entităţii publice,

trebuie să asigure condiţiile necesare pregătirii profesionale a auditorilor interni, perioada alocată în acest

scop fiind de minimum 15 zile lucrătoare pe an;

e) auditorii interni trebuie să aibă un nivel corespunzător de studii de specialitate, pregătire şi experienţă

profesionale elocvente;

f) auditorii interni trebuie să cunoască legislaţia de specialitate şi să se preocupe în mod continuu de

creşterea nivelului de pregătire, conform standardelor internaţionale;

g) se interzice auditorilor interni să îşi depăşească atribuţiile de serviciu.

CAPITOLUL 4. Dispoziţii finale

ART. 8

Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern/organul ierarhic superior verifică

respectarea prevederilor Codului privind conduita etică a auditorului intern de către compartimentele de

audit public intern şi poate iniția măsurile corective necesare, în cooperare cu conducătorul entităţii

publice în cauză.

ART. 9

În conformitate cu art. 19 alin. (6) din Legea nr. 672/2002, prevederile Codului privind conduita etică a

auditorului intern sunt obligatorii pentru toţi auditorii interni din entităţile publice, care au obligaţia de a

organiza structuri de audit public intern.

ART. 10

385





SMIS 37635

Conducătorul structurii de audit public intern are responsabilitatea să se asigure că toţi auditorii interni

cunosc valorile şi principiile conţinute în Codul privind conduita etică a auditorului intern şi acţionează în

consecinţă.

386





SMIS 37635

Anexa 3. Standardele de control intern/ managerial la entitățile publice.

Conform OMFP nr. 946/2005








B. PERFORMANTE și MANAGEMENTUL RISCULUI







C. INFORMAREA și COMUNICAREA











387





SMIS 37635



E. AUDITAREA și EVALUAREA

Standardul 24 - VERIFICAREA și EVALUAREA CONTROLULUI


388





SMIS 37635

Anexa 4. Lista procedurilor întâlnite în organizațiile furnizoare de educație

din perspectiva sistemului privind controlul managerial intern

Tabel 1. Lista procedurilor întâlnite în organizațiile furnizoare de educație din perspectiva sistemului

privind controlul managerial intern

Nr.

crt.

Cod

procedură*

Titlul** Elaborare/Verificare/ Aprobat /Aplicare

1. PS Comunicarea internă şi externă Coordonator CEAC, membru Comisia SCMI

Elab/Aplicare/Monit

2. PS Accesul la resurse Coordonator CEAC, membru Comisia SCMI

Elab/Aplicare/Monit

3. PS Circuitul documentelor Coordonator CEAC, membru Comisia SCMI

Verif/Aplicare/Monit

4. PS Funcţiile sensibile Consilier etic /Director adjunct, membru în /Comisia

SCMI /Aplicare CEAC

5. PS Identificarea nevoilor de formare Comisia pe perfecţionare şi formare continuă/ Director

adjunct, membru în Comisia SCMI/ CEAC

6. PS Semnalarea neregulilor şi gestionarea

abaterilor

Comisia SCMI/ Director adjunct, membru în Comisia

SCMI /CEAC

7. PS

Implementarea Programului de

dezvoltare a sistemului de control

managerial intern

Coordonator CEAC, membru în Comisia SCMI /Director

adjunct, membru în Comisia SCMI /CEAC

8. PS Managementul riscurilor Comisia SCMI/ Director adjunct, membru în Comisia

SCMI /CEAC

9. PS Arhivarea documentelor şi

înregistrărilor

Secretar/ secretar-şef /Director membru în Comisia

SCMI /Secretariat /Echipa managerial/Financiar-

contabil + achiziţii

10. PS Realizarea inventarului Administrator/ Contabil-şef/ Director

Aplicare CEAC

11. PO Managementul riscurilor-Contabilitate Contabil-şef, / Director adjunct, membru în Comisia

389





SMIS 37635

SCMI/ Director /Echipa managerială /Financiar-

contabil + achiziţii /Tehnic-administrativ

12. PO Managementul riscurilor- Secretariat Secretar-şef, /Director adjunct/Director /CEAC

13. PO Activitatea de organizare şi

funcţionare a casieriei

Contabil/ Contabil-şef /Director / Financiar- contabil +

achiziţii

14. PO Angajamentele bugetare Contabil /Contabil-şef /Director Informare aplicare şi

arhivare/Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii

15. PO Atribuirea contractelor de achiziţie

publică (achiziţie directă)

Responsabil achiziții publice la nivelul unității

/Contabil-şef/Director Informare aplicare şi arhivare

Secretariat/ Financiar- contabil + achiziţii

16. PO Completarea Registrului Cartea mare Contabil/ Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi

arhivare Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii

17. PO

CFPP (Procedura operațională de

control intern privind activitatea de

control financiar preventiv)

Contabil/ Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi


18. PO Completarea Registrului jurnal Contabil/ Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi

arhivare Secretariat/ Financiar- contabil + achiziţii

19. PO Completare Revisal Secretar /Secretar-şef /Director Informare aplicare şi


20. PO Întocmirea Programului anual al

achiziţiilor publice

Responsabil achiziții publice la nivelul unității

/Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi arhivare

Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii

21. PO

Organizarea și conducerea

Contabilității

Contabil /Contabil-şef/ Director Informare aplicare şi


22. PO Completarea Registrului de casă

Contabil /Contabil-şef /Director/ Informare aplicare şi


23. PO Întocmirea situaţiilor financiare



24. PO Întocmirea statelor de personal



*Procedură sistem/ operaţională (PS)/ (PO) **Structură procedură, conform OMFP 946/2005

390





SMIS 37635

Anexa 5. Prezentarea succintă a cadrului de organizare şi funcţionare al

entităţii publice evaluate

Ministerul Finanţelor Publice

Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern

Serviciul Operaţional de Audit Public Intern

Misiunea de evaluare a progreselor în asigurarea condiţiilor pentru integrarea controlului financiar preventiv propriu în

sfera răspunderii managerial din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale

Perioada evaluată: 01.01.2011 – 28.02.2013

Lista principalelor documentele necesare pentru desfăşurarea misiunii

Nr.

crt. Denumirea documentului

Prezentarea succintă a cadrului de organizare şi funcţionare al entităţii publice evaluate

1. Actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea entităţii publice evaluate

2. Regulamentul de organizare şi funcţionare al entităţii publice evaluate

3. Organigrama entităţii publice evaluate

4. Situaţia actuală privind numărul de personal

5. Actul de numire al persoanelor cu funcţii de conducere

6. Fişele posturilor pentru personalul angajat în cadrul structurilor cuprinse în evaluare

7. Stat de funcţii

8. Stat de salarii, sporuri

Analiza generală a principalilor indicatori privind execuţia bugetară pe anii aferenţi perioadei evaluate

9. Bugetele de venituri şi cheltuieli pe anii 2011 şi 2012

10. Execuţia bugetară pe anii 2011 şi 2012

11. Situaţia principalilor indicatori privind execuţia bugetară în perioada analizată, raportările pe anii 2011 şi 2012

Analiza activităţii de achiziţii publice

12. Organizarea structurii cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice

13. Programul de achiziţii publice pe anii 2011 şi 2012

391





SMIS 37635

14. Lista procedurilor de achiziţii publice derulate pe anii 2011 şi 2012, dosarele de achiziţii publice

Analiza activităţii de control financiar preventiv propriu

15. Organizarea structurii cu atribuţii în domeniul controlului financiar preventiv propriu

16. Actele de decizie internă de numire a persoanelor cu atribuţii în domeniul controlului financiar preventiv propriu

17. Adresa prin care UCASMFC - MFP a comunicat avizul privind persoanele nominalizate pentru exercitarea vizei

CFPP, respectiv pentru Normele proprii referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv propriu

18. Registrul de evidenţă a operaţiunilor care se supun vizei de control financiar preventiv propriu

19. Rapoartele trimestriale privind activitatea de control financiar preventiv propriu transmise la MFP

20. Cadrul general/specific al operaţiunilor supuse vizei de control financiar preventiv propriu

21. Normele metodologice specifice referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv propriu

22. Actul de decizie internă de aprobare a Normelor metodologice specifice referitoare la exercitarea controlului

financiar preventiv propriu

23. Situaţia operaţiunilor supuse vizei de CFPP în perioada evaluată, inclusiv refuzurile de viză

24. Procedura pentru îndrumarea metodologică, coordonarea şi monitorizarea activităţii de control financiar

preventiv propriu

25. Lista cursurilor de pregătire profesională în vederea îmbunătăţirii activităţii desfăşurate prin aprofundarea

cadrului general al operaţiunilor supuse controlului financiar preventiv propriu

26.

Normelor metodologice proprii privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor

publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale (ALOP) , inclusiv

Anexele cu persoanele nominalizate pentru ALOP

27. Actul de decizie internă de aprobare a Normele metodologice proprii privind angajarea, lichidarea,

ordonanţarea şi plata cheltuielilor

Analiza controlului financiar preventiv delegat

28. Raportările periodice (trimestriale) referitoare la activitatea de control financiar preventiv delegat

29. Situaţia statistică a operaţiunilor supuse vizei CFPD în perioada evaluată (intenţii de refuzuri de viză, refuzuri de

viză, avize consultative)

30. Rapoartele trimestriale elaborate de controlorii delegaţi privind implementarea Programului de dezvoltare a

sistemului de control managerial în entitatea evaluată

31. Alte analize şi informări întocmite de controlorul financiar delegat la entitatea evaluată (dacă este cazul)

Analiza activităţii de audit public intern

32. Organizarea structurii de audit intern

33. Lista entităţilor aflate în subordine/în coordonare/sub autoritate, cu menţionarea structurilor la care este

392





SMIS 37635

organizată activitatea de audit intern

34. Statul de funcţii al structurii de audit intern

35. Normele metodologice specifice de audit intern

36. Actul de decizie internă de aprobare a Normelor metodologice specifice de audit intern

37. Proceduri operaţionale pentru activitatea de audit intern

38. Planurile multianuale şi planurile anuale, iniţiale şi actualizate, ale structurii de audit intern, inclusiv anexele,

pentru perioada evaluată.

39. Decizia conducerii entităţii evaluate pentru numirea şefului structurii de audit intern

40. Lista centralizatoare a activităţilor auditabile la nivelul entităţii evaluate

41. Registrul riscurilor pentru activitatea de audit intern

42. Lista altor activităţi şi lucrări realizate de auditorii interni, la solicitarea conducerii

43. Dosarele privind avizele acordate pentru numirea/revocarea auditorilor interni din cadrul structurii de audit

intern evaluate

44. Dosarele privind avizele acordate pentru numirea/destituirea conducătorilor structurilor de audit intern din

cadrul entităţilor aflate în subordine/în coordonare/sub autoritate

45. Dosarele permanente şi de lucru ale misiunilor de audit intern realizate în perioada evaluată (rapoartele de

audit intern elaborate şi avizate de conducerea entităţii)

46. Situaţia iregularităţilor identificate şi raportate cu ocazia desfăşurării misiunilor de audit intern

47. Raportările periodice şi anuale ale auditului intern către conducerea entităţii şi UCAAPI

48. Informaţii privind programele/proiectele cu finanţare externă derulate de entitatea evaluată

49. Ghiduri practice pentru funcţiile suport şi pentru cele specifice

Manualele de audit public intern

50. Programul de asigurare şi îmbunătăţire a calităţii activităţii de audit intern

51. Programul de pregătire profesională a auditorilor interni, tematicile abordate şi persoanele participante

52. Aprecierea mediului de control intern în entitatea supusă evaluării

53. Actul de decizie internă privind înfiinţarea structurii cu atribuţii în monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea

metodologică a procesului de dezvoltate a sistemului de control managerial (Comisia de monitorizare)

54. Atribuţiile Comisiei de monitorizare

55. Descrierea activităţilor/Lista activităţilor desfăşurate de structura cu atribuţii în monitorizarea, coordonarea şi

îndrumarea metodologică a procesului de dezvoltate a sistemului de control managerial

56. Programul de dezvoltare a sistemului de control managerial

393





SMIS 37635

Actul de decizie internă pentru aprobarea Programului de dezvoltare a sistemului de control managerial

57. Situaţiile centralizatoare trimestriale şi anuale privind stadiul implementării SCM, în conformitate cu Anexa 3,

Cap. I din OMFP nr. 946/2005, republicat

58. Gestionarea riscurilor la nivelul entităţii (Registrul riscurilor, nominalizarea persoanelor responsabile, proceduri)

59. Chestionarului de autoevaluare

60. Situaţia elaborării procedurilor formalizate pe activităţi

61. Rapoarte ale Curţii de Conturi şi ale altor organisme de control, de audit sau de evaluare abilitate

394





SMIS 37635

Anexa 6. Analiza comparativă a SCMI România si statele UE

395





SMIS 37635

Bibliografie:

* * * ISO 9001:2000 ”Sisteme de management al calităţii”

* * * SR EN ISO 9000:2001. ”Sisteme de management al calităţii”

* * * Standardul SR ISO 10011:1994. ”Ghid pentru auditarea sistemelor

* * * Standardul SR ISO 10011:1994. „Ghid pentru auditarea sistemelor calităţii” Partea a II-a – ”Criterii de

calificare pentru auditorii sistemelor calităţii”.

* * * Standardul SR ISO 10011:1994. „Ghid pentru auditarea sistemelor calităţii”. Partea a III-a –

Managementul programelor de audit

* * * Standardul SR ISO 10013:1997. ”Ghid pentru elaborarea manualelor calităţii”

* * * Standardul SR ISO 8402:1995. ”Managementul calităţii şi asigurarea calităţii”. Vocabular

* * * Standardul SR ISO 9001:1995. ”Sistemele calităţii. Modul pentru asigurarea calităţii în proiectare,

dezvoltare, producție, montaj si service”

* * * Standardul SR ISO 9004:1:1995. ”Managementul calităţii şi elementele sistemului calităţii”. Partea I –

Ghid

* * * Standardul SR ISO 9004:2:1995.” Managementul calităţii şi elementele sistemului calităţii”. Partea I –

Ghid pentru servicii

* * *ISO 9004:2000 ”Sisteme de management al calităţii. Linii directoare pentru îmbunătăţirea

performanţelor”

[1] http://www.ifac.org/auditing-assurance/about-iaasb;

[3] http://www.ifac.org/about-ifac;

[3] http://www.intosai.org/news.html;

[4] http://www.coso.org/aboutus.htm;

[5] Stephen Bernhut (May 2002). "Setting the standard". CA Magazine. Retrieved 6 November 2011;

[6] SC 1902, c. 58, as amended by SC 1951, c. 89 and SC 1990, c. 52;

[7] http://ec.europa.eu/budget/biblio/publications/publication_en.cfm#compendium:

”Compendium of the public internal control systems in the EU Member States”, pag. 221, 2012;MFP,

Raportul privind activitatea de audit intern din sectorul public pe anul 2011

Aguayo Rafael – ”Dr. Deming: the American who taught the Japanese about quality”, A Fireside Book,

New York, 1991.

396





SMIS 37635

Alain Caumeil, Improving the Quality of Public Accounts: the Internal Control Process, France's Experience,

PFUE Seminar, 2007.

ALGUAZIL Thomas, BONNIN Aurélie, L’application du New Public Management est-elle adaptée aux

organisations publiques françaises d’aujourd’hui?, suport de curs 2009-2010.

Anexe OMFP nr. 946/2005, republicat;

Anna Pikos, Implementation of the Risk Management Process through a Gaming Scenario in Public Sector

Organizations, în Management and Business Administration. Central Europe2012.

Arhiva UPP privind implementarea SCMI din perioada 2009-2014

Asociația Auditorilor Interni România, Standardele Internaționale pentru Practica Profesionala a Auditului

Intern

Bratianu, C. ”Implementing strategic management in the Romanian higher education system”, în: Rusu,

C., ”Management of technological changes”, Editura Economică, Bucureşti, 1999.

Chenicheri Sid Nair, Leonard Webster. Patricie Mertova, Leadership and Management of Quality in Higher

Education, Chandos Publishing, 2010

COMPENDIU AL SISTEMELOR DE CONTROL PUBLIC INTERN ÎN STATELE MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE,

Comisia Europeană, 2012.

Compendium of the public internal control systemsin the EU Member States, 2012

Crosby, PhB ”La calidad sin lagrimas”, Mexico, McGraw Hill, 1997

Curtea de Conturi, Ghid de evaluare a sistemului de control intern în entităţile publice, 2011

Dinu Mihai, Comunicarea. Repere fundamentale, Ed. a II-a, Bucureşti, Editura Algos, 2000

Dinu, Mihai, Comunicarea, Editura Şiinţifică, Bucureşti, 1997.

Dragulanescu, N. ”De la calitatea controlată, la calitatea totală”, Bucureşti, Editura Alternative, 1996.

Edelman Murray, Words that succeed and policies that fall, N.Y., 1971

Edyta Bielioska-Dusza, ESSENCE AND SIGNIFICANCE OF MANAGEMENT CONTROL IN PUBLIC SECTOR IN

POLAND, în CONTEMPORARY ISSUES IN BUSINESS, MANAGEMENT AND EDUCATION, 2011

Elena Joiţa, Management şcolar, Elemente de tehnologie managerială, Ed. “Gheorghe –Cârţu Alexandru”,

1995

Evaluating and Improving Internal Control in Organizations, by Professional Accountants in Business

Committee International Good Practice Guidance, 2012.

Evans, J.R. Lindsay, M. ”The management and control of qulity”, New York, West Publishing Co., 1993

Evelina Graur, Tehnici de comunicare, Editura Mediamira, Cluj Napoca, 2001

Fiske John, Introducere în ştiinţele comunicării, Iaşi, Polirom, 2003

397





SMIS 37635

François-Xavier Merrien, La Nouvelle Gestion publique: un concept mythique, Lien social et Politiques, nr.

41, 1999, http://id.erudit.org/iderudit/005189ar

Gael Sandrin, Franck Guarnieri, Setting up internal control in French state administration: defi ciencies and

prospects for a performance instrument. 33rd Annual Conference of the European Group for Public

Administration of IIAS, Sep 2012, Bucarest, Romania. 15 p.

Gerstle Jacques, Comunicarea politică, Institutul European, Iaşi, 2002

Ghiţă Marcel, ”Auditul Intern”, Editura Economică , 2009.

Guide du contrôle interne comptable et financier dans le secteur public local, Service des Collectivités

Locales, Sous-direction de la Gestion Comptable et Financière des Collectivités Locales, septembrie 2010.

Handfield, R. ”Quality Evaluation, International Journal of Purcharsing and Materials Management”, vol.

32, nr. 2, 1996

http://controlmanagerial.ro/index.php

http://www.edums.ro/SCIM%202013.pdf

Ian Hawkesworth, Richard Emery, et all, Budgeting in Bulgaria, OECD Journal on Budgeting, Volume

2009/3

Ion Ţoca – Mangement educaţional, EDP, 2002

Jean-Marie Mottoul, Gouvernance, Audit et Contrôle interne, prezentare 2010.

Kamiske, F. Gerd, Brauer Jorg Peter – ”Managenmet de la qualité de A – Z”, Masson, Paris, 1995.

Lect.univ. dr. Dan Ţogoe, Ec. C. Întorsură, Ec. A. Guşeţu, Ghid Practic-Modele de Proceduri Operaţionale,

Editura George Tofan, Suceava, 2007

Legea 672/2002, republicată, privind auditul public intern;

Marcin Komaoda, Chalenges in the implementation of management control of units of the sphere of public

finance in Poland, ÎN MANAGEMENT CONSULTIN , Cracow, 2011.

Marcin Komaoda, Risk management in management control, în Proceedings in the Electronic

International Interdisciplinary Conference: 3. - 7. September 2012.

Marek Cwiklicki and Miros law Golanko, Role of management control from the perspective of New Public

Management, July 2013

Marek Dwiklicki, Marek Jabłooski, Management consulting, The Central and Eastern European

Perspective, Cracow, 2011.

Marek LISINSKI, Mark ŠARUCKIJ, Internal Audit as an Improvement Tool for Public Sector Organizations.

Case of Poland

Marinescu Valentina, Introducere în teoria comunicării. Principii, modele, aplicaţii, Bucureşti, Editura

Tritonic, 2003

Mariusz Siwoo, Financial control concerning the education system in Poland,

398





SMIS 37635

Maurice Baslé, Nouvelle performance publique ou/et nouvelle gouvernance publique en France? Quelles

références à quelles modélisations? Institut de Management Public et Gouvernance Territoriale, mai 2014.

MDRAP, Ghid privind elaborarea procedurilor de sistem şi operaţionale în cadrul Ministerului Dezvoltării

Regionale şi Turismului, 2010.

MFP, Unitatea centrala de armonizare a sistemelor de management financiar si control, Indrumar

metodologic pentru dezvoltarea controlului intern in entitatile publice.

Michael Ruffner and Joaquin Sevilla, Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control,

OECD JOURNAL ON BUDGETING – VOLUME 4, 2004.

Ministerul Finantelor Publice, Directia generala de control financiar preventive, Manualul de control

financiar preventive.

Ministerul Finanţelor Publice, Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern, Serviciul

Operaţional de Audit Public Intern, Misiunea de evaluare a progreselor în asigurarea condiţiilor pentru

integrarea controlului financiar preventiv propriu în sfera răspunderii manageriale din cadrul Ministerului

Educaţiei Naţionale.

Miran Gostiša, Co-ordination and Harmonization of the Public Internal Financial Control Central

Harmonisation Unit (2009), Ljubljana.

Moldovenu, G. Dobrin, C. ”Metode actuale de management operaţional”, Editura MATRIX ROM,

Bucureşti, 2000

Monika Kos, Financial Management and Control Arrangements in Practice, Seminario internacional de

auditoria e controllo interno, Universidade dos Correios – Brasília, 2014

Nataša Prah, Co-operation between the Ministry of Finance and the Court of Audit regarding the Public

Financial Control, (2008), Ankara, Turkey

Nicolae George Drăgulănescu Standarde pentru evaluarea calităţii în învăţământul superior din România

Nita Mircea ,”Communication Europeenne” - Miskolc University Press, Miskolc, Hungary, 2008.

Nita Mircea, Strategii si tehnici de comunicare managerială, Editura SNSPA-FCRP, Bucuresti,2003.

O.G. nr. 119/1999, republicată, privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv;

Olaru, M. (coord.), ”Managementul calităţii. Tehnici şi instrumente”, Editura ASE, Bucureşti, 1999

Olaru, M. (coord.), ”Tehnici şi instrumente utilizate în managementul calităţii”, Bucureşti, Editura

Economică, 2000

OMECT 4748-2008 CFP MECTS p 16

OMFP nr. 1649/2011 privind modificările OMFP nr. 946/2005, pentru aprobarea Codului controlului

intern/managerial, cuprinzând standardele de control intern/managerial la entitățile publice și pentru

dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial;

OMFP nr. 1702/2005 pentru aprobarea Normelor privind organizarea și exercitarea activităţii de consiliere

desfăşurate de către auditorii interni din cadrul entităţilor publice.

399





SMIS 37635

OMFP. Nr. 946/2005, republicat, pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinzând

standardele de control intern/managerial la entitățile publice și pentru dezvoltarea sistemelor de control

intern/managerial;

Ordin 3852/2010 privind aprobarea Normelor metodologice proprii referitoare la documentele,

cuircuitului acestora și persoanele împuternicite să efectueze operațiunile legate de angajarea, lichidarea,

ordonanțarea și plata cheltuielilor, precum și organizarea și raportarea anajamentelor bugetare și legale.

Ordin ministrului finanţelor publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlorului intern,

cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea

sistemelor de control managerial.

Ordin pentru aprobarea Comisiei de monitorizare și îndrumare metodologică cu privire la sistemul de

control intern/managerial al Ministerului Educației Naționale;

Ordinul de ministru nr 4812/2004 privind elaborarea listelor de verificare, a obiectivelor controlului

financiar preventive propriu din MECTS.

Parker, G.W. ”Costurile calităţii”, traducere Voicu, D., Editura Codex, Bucureşti, 1998

Petrescu, L., Sturzu, A. ”Contribuţii ale diferitelor persoalităţi în domeniul calităţii”, A III-a Conferinţã

naţionalã de dispozitive de prelucrare, asamblare şi control, Bucureşti 1995.

Petrescu, L., Sturzu, A. ”Din experienţa sistemului de producţie Toyota”, A III-a Conferinţă naţională de

dispozitive de prelucrare, asamblare şi control, Bucureşti, 1995.

Popescu, S. (coord.) ”Bazele managementului calităţii”, Editura Casa Cărţii de Știintă, Cluj-Napoca, 1999

PUBLIC INTERNAL FINANCIAL CONTROL IN THE REPUBLIC OF BULGARIA, REPUBLIC OF BULGARIA

MINISTRY OF FINANCE, SOFIA, SEPTEMBER 2005

Raport asupra sistemului de control intern/managerial la data de 31.12.2014;

Raport privind analiza documentară din perspectiva evolutivă, a cadrului legislativ și managerial existent

Rapport 2013 sur le contrôle interne comptable et financier de l’état et de ses établissements publics

Risk Management and Risk Analysis [Twinning Project]. (2004). Ljubljana: Budget Supervision Office of RS.

Rodica Cândea, Dan Cândea, Comunicarea managerială aplicată, Editura Expert, 1998

Rusu, B. ”Managementul calităţii totale în firmele mici şi mijlocii”, Editura Economică, Bucureşti, 2001

Shannon C., W. Weaver, The Mathematical Theory of Communication, N.Y.,1963

Shingo, S. ”Il sistema di produzione Toyota”, Franco Angeli, Milano, 1985

Situația centralizatoare, semestrială, privind stadiul implementării sistemului de control intern/managerial

la data de 30.06.2014, la nivelul ministrului și al structurilor subordonate;



400





SMIS 37635



Situația Sintetică a rezultatelor evaluării;

Tatjana Horvat, Transferring internal control knowledge from legislation to school management: the case

of Slovenia (2011) at International Conference on Management, Knowledge and Learning, 2011.

Tihomir Staykov, Pepa Hadzhieva, CHALLENGES BEFORE BULGARIAN STATE UNIVERSITIES FOR

DEVELOPMENT OF FINANCIAL MANAGEMENT AND CONTROL SYSTEMS IN SPENDING PUBLIC FUNDS,

International Academic Conference, 2014.

Venera Mihaela Cojocaru, Introducere în managementul educaţiei, EDP, Bucureşti, 2004.

Date post:	05-Feb-2018
Category:	Documents
Upload:	doannhi
View:	223 times
Download:	1 times

B1.6 Raport final de diagnoză B1 privind capacitatea de ... · PDF file1 UNIUNEA EUROPEANĂ...

Documents