+ All Categories
Home > Documents > ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în...

ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în...

Date post: 24-Jun-2018
Category:
Upload: trinhkhanh
View: 244 times
Download: 0 times
Share this document with a friend
106
Transcript
Page 1: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi
Page 2: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, 2008 ISBN 978-973-745-062-3 65.012.4:35 Cod CNCSIS 270

Redactare: Mariana CIOBĂNAŞ Tehnoredactare: Dumitru VĂNUŢĂ

Page 3: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

CUPRINS

I. Introducere ..............................................................................4

II. Organizaţii formale şi informale în administraţia publică ...14

2.1. Conceptul de organizaţie. Statul ca instituţie ...........15

2.2. Modelul birocratic al administraţiei publice.............19

2.3. Elemente de structură ale administraţiei publice......21

2.4. Elemente funcţionale în administraţia publică .........36

III. Management public ............................................................47

IV. Cultura organizaţională ......................................................63

V. Studiu de caz........................................................................79

Bibliografie.............................................................................106

Page 4: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

I. INTRODUCERE Societatea umană este una din variantele de

organizare sistemică, noţiunea fiind extrem de generală şi cuprinzătoare; ea arată că structura respectivă este o unitate complexă, formată, deci, dintr-o mulţime de elemente. Ludwig von Bertalanffy (1997), fondatorul teoriei sistemelor, a definit sistemul ca fiind un ansamblu de elemente aflate în interacţiune şi între care există anumite relaţii de cauzalitate. Sistemul aduce în discuţie problema ordinii, a organizării şi a stărilor în care se pot afla elementele sale. Pentru a putea fi o unitate complexă, sistemul trebuie să fie mai întâi o unitate organizatorică, deoarece proprietăţile sale sunt rezultatul modului în care sunt organizate elementele din care este format. Între elementele unui sistem pot exista foarte multe feluri de relaţii posibile, nu toate benefice, şi în acelaşi timp însă nu toate pot contribui la apariţia şi conservarea lui.

Toate sistemele, pentru a-şi păstra ordinea internă şi organizarea specifică trebuie să se lupte cu cel de-al doilea principiu al termodinamicii care postulează creşterea entropiei. Din acest motiv sunt de fapt sisteme anti-entropice şi, in extenso, viaţa însăşi reprezintă o continuă luptă împotriva creşterii entropiei ce este cu atât mai mare cu cât subdiviziunile sistemului sunt mai multe (nu e o condiţie obligatorie) şi mai dezorganizate. Ţinând

4

Page 5: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

cont la modul general şi de primul principiu al termodinamicii care postulează constanţa sumei tuturor formelor de energie într-un sistem închis (ce nu se aplică specific sistemelor socio-umane care sunt în fapt sisteme deschise), conchidem că sistemele de tipul celor care fac obiectul lucrării de faţă, neputând conserva energia, evoluează de la o stare energetică superioară la una mai scăzută, o parte din energia pierdută fiind utilizată tocmai pentru menţinerea ordinii intra – sistemice şi implicit pentru scăderea entropiei.

Viaţa socială are loc exclusiv în grup. În sens larg, noţiunea include orice fel de organizaţie umană, de la familie până la entităţile mari de tipul regiunilor sau ţărilor. Există mai multe clasificări ale grupurilor umane, dar vom reţine în acest context doar pe cea mai simplă, enumerând şi câteva din caracteristicile care le diferenţiază:

• grupurile primare – cu un număr redus de membri ce au relaţii personale, strânse şi durabile; sunt esenţiale pentru dezvoltarea socială a individului.

• grupurile secundare – având o existenţă determinată variabilă ca durată, constituite pentru scopuri şi sarcini precise şi în care se manifestă de regulă relaţii impersonale; acest fel de grupuri nu au coeziunea celor primare, investiţia afectivă este neglijabilă, iar relaţiile dintre membrii grupului de acest tip se materializează spre îndeplinirea sarcinilor comune, mai puţin şi inconstant orientate inclusiv spre nevoile, dorinţele şi preocupările indivizilor care le compun.

De interes organizaţional sunt grupurile din ultima categorie, motiv pentru care vor fi prezentate câteva aspecte definitorii.

5

Page 6: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Normele grupului, îndeosebi cele operative ghidează semnificativ comportamentul şi modul în care se desfăşoară activităţile specifice; fiecare grup are o idee în privinţa comportamentului adecvat pentru membrii săi, iar aceştia îl adaptează în timpul relaţiilor inter-personale. Normele apar printr-un proces gradat al interacţiunii dintre membrii grupului. Un individ acţionează într-un anume fel, iar alţii, din aceeaşi organizaţie, confirmă caracterul adecvat sau nu al acelui comportament şi, în plus sugerează sau cer modificările necesare şi dorite.

Un parametru al tuturor grupurilor este conformismul. În general, oamenii obţin multe din satisfacţiile vieţii sociale de la grupuri, acestea exercitând o influenţă considerabilă asupra comportamentului membrilor săi. Grupurile restrânse sunt mai puţin tolerante faţă de comportamentele care se abat de la norme decât cele mari şi, din acest motiv, mai ales primele sunt înclinate spre impunerea conformismului pentru membrii săi. În context este de reţinut că nicăieri conceptele de statut şi rol nu sunt mai importante decât în cadrul grupurilor sociale. Deseori membrii unui grup au poziţii diferite (statute sociale) şi trebuie să se angajeze în diferite activităţi, fiecare de o anumită valoare, în care se manifestă cu roluri uneori relativizate, necorespunzând întotdeauna cu statutele ce se caracterizează prin mai multă stabilitate. Pe de altă parte, în interiorul grupurilor există mai multe tipuri de statute care, evident nu sunt egale şi care nu întotdeauna se împletesc, dar care trebuie să fie operaţionalizate conform unei „ierarhii” a acestora, astfel că unora li se acordă mai multă putere şi respect decât altora. Totuşi, în unele situaţii, diferenţele în materie

6

Page 7: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

de putere şi influenţă nu sunt legate de poziţia unei persoane în structura statutelor formale ale grupului; mai concret, unor oameni li se acordă mai mult respect pentru ceea ce sunt şi pentru ceea ce fac, chiar dacă acest gen de poziţionare nu corespunde cu cea formală, statutară, a grupului de referinţă.

Administraţia publică a apărut din necesitatea conducerii apolitice a societăţilor moderne. Mai corect spus, după emiterea deciziilor politice, se impunea existenţa unui aparat de lucru profesionist care să operaţionalizeze conceptele selectate din agenda partidului sau coaliţiei aflate la guvernarea unei anumite ţări. Sigur că şi înainte de apariţia administraţiei ca entitate, procedurile administrative existau, dar se aplicau cu inconsecvenţe şi neunitar, până la punctul în care sistemul nu mai funcţiona corespunzător. La acest punct critic, diferitele ţări au ajuns la mari diferenţe temporale, în funcţie de mărimea teritoriului, populaţie, tip de conducere statală etc. Exemplul cel mai semnificativ este cel al decalajului apariţiei administraţiei propriu-zise pe continentul european faţă de cel american. Aşa cum recunoaşte Woodrow Wilson, părintele administraţiei americane (ca ştiinţă), când îşi lansa celebrul eseu în 1887 – creând premisele teoretice ale administraţiei statale, respectiv federale –, pe continentul european această ştiinţă era demult pusă în operă, cu tradiţie, mai ales după modelul german. Dintre motivele « întârzierii » americane pot fi menţionate izolarea geografică, independenţa agricolă, absenţa ameninţărilor interne, cererea redusă (paradoxal) pentru servicii publice din partea populaţiei.

7

Page 8: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

În Europa, administraţia – partea cea mai evidentă a statului –, chiar asemănată cu însuşi statul în acţiune este originală în concepţia proeminentului Max Weber şi are la bază trei principii fundamentale: diviziunea muncii, ordinea ierarhică şi regulile impersonale. În baza acestora, rămâne proverbială afirmaţia marelui sociolog după care «maxima comportamentală a unui funcţionar este îndeplinirea ordinelor primite». Similar ne amintim că şi în cele mai vechi forme de organizare umană s-a simţit nevoia de autoritate pentru a reglementa conduitele indivizilor. Raportat la tipul de societate, aceasta poate fi de natură religioasă, juridică, politică sau economică. În general, autoritatea a fost explicată psihologic, susţinându-se pe bună dreptate că este unul din produsele psihismului individual, rezultatul unor instincte sau a unor sentimente de altă natură care există în sufletul omenesc. Dostoievski spunea în Legenda Marelui Inchizitor că „omul caută întotdeauna pe cineva în faţa căruia să se închine!” (Andrei, 1997)

De la teama populaţiilor americane că printr-o administraţie «prusacă» s-ar ştirbi din drepturile individuale şi constituţionale la viaţă, libertate şi căutarea fericirii, şi de la obstinaţia europenilor că relativizarea autorităţii raţional-legale i-ar scădea acesteia eficienţa, perioadele istorice următoare au redus din polaritatea celor două sisteme, astfel că azi, aproape peste tot în lumea civilizată, administraţia este un serviciu public şi nu un instrument al statului autoritar; pe cale de consecinţă, nici cetăţenii nu mai sunt «administraţi», ci solicitanţi, respectiv beneficiari ai prestaţiilor administrative.

8

Page 9: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Cu toate acestea, în literatura de specialitate se disting trei noţiuni relevante, interdependente şi actuale în acelaşi timp: putere publică, serviciu public, interes public (general)-Bara (1998).

Puterea publică se referă la ansamblul prerogativelor acordate administraţiei publice de a se asigura realizarea interesului public prin crearea şi aplicarea normelor juridice subsecvente care, la nevoie, pot fi puse în aplicare prin forţa de constrângere a statului. Regimul de putere publică nu exclude căile de atac puse la dispoziţia celor administraţi în legătură cu apărarea intereselor lor (ex. contenciosul administrativ).

Serviciul public se referă la o prestaţie şi la autoritatea care realizează acea activitate în interes public. În general, serviciul public este definit ca fiind o activitate asumată de o autoritate publică în vederea satisfacerii unei trebuinţe de interes general.

Interesul public (general) reprezintă sinteza calitativă a intereselor politice, economice, etnice sau de altă natură – naţionale –, privite în integralitatea lor şi puse în slujba comunităţii.

Odată cu recunoaşterea administraţiei ca ştiinţă, în evoluţia acesteia s-au adăugat mereu elemente de complexitate în care s-a regăsit mereu amprenta specifică perioadei istorice şi sistemului ideologic al statului de referinţă (Chevallier, Denhardt apud Hinţea, 2003). Numeroasele dezbateri pe teme conceptuale sau procedurale s-au constituit în sine ca elemente de progres, după cum nu este mai puţin adevărat că, din punct de vedere didactic, formal, nu s-a ajuns niciodată la un acord deplin asupra obiectului, metodelor sau finalităţilor

9

Page 10: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

urmărite, ceea ce a complicat suplimentar studiul acestei discipline.

Una din dificultăţile de început ale oricărei ştiinţe este aceea a legitimităţii, în sensul convingerii publicului de necesitatea existenţei sale, ca şi de emergenţa sa dintr-un set de fundamente paradigmatice. Pentru administraţia în înţelesul de expresie a puterii statului, legitimarea era implicită, iar similitudinea cu captarea ideologică a maselor este aproape inevitabilă; aşa cum factorii de concepţie şi persuadare ideologică o inseră printre convingerile individuale, fără a mai fi necesară recurgerea la constrângere, tot aşa administraţia convinge individul şi populaţia că este singura modalitate de punere în practică profesională, apolitică, imparţială şi în interes general a concepţiilor statale. Două sunt marile curente interpretative:

• administraţia publică în postura de instrument al statului-propriu societăţilor din Europa continentală;

• administraţia concepută pragmatic, ca serviciu public, în termeni de eficacitate şi eficienţă.

Dacă prima variantă se situa «deasupra» cetăţeanului, urmărind explicit realizarea binelui comun prin exercitare de autoritate, cea de-a doua avea o poziţionare intra-organizaţională, pe palier similar cu cel al cetăţeanului – beneficiar al serviciilor sale – fiind mai familiară pentru europeni, deci şi pentru români, nu atât din convingere, cât din practică îndelungată, intrată în mentalul colectiv, accepţiunea de administraţie este aflată mereu pe poziţie privilegiată faţă de cetăţean prin situarea în «siajul» statului. Este motivul pentru care vom prezenta câteva elemente de bază ale acestuia.

10

Page 11: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Omul îşi alege modul de a trăi într-un grup mai mult sau mai puţin organizat conform naturii sale de fiinţă socială şi implicit sociabilă. În acest sens, Aristotel citat de Bara (1998) afirma că «Înainte de toate, fiinţele umane care se simt atrase una de alta cum ar fi bărbatul şi femeia se unesc pentru a forma familia, apoi mai multe familii se asociază pentru a lucra împreună, constituind un sat; în sfârşit, mai multe sate se constituie în entităţi mai mari pentru a se apăra de duşmanii comuni formează oraşul în sens de polis ca entitate politică autonomă». Dar orice fenomen asociativ nu poate rezista în timp şi exercita prerogative spre binele membrilor săi dacă nu este bazat pe reguli de convieţuire; la început acestea erau cuprinse în aşa-numitul drept natural, de inspiraţie morală, pentru ca ulterior să fie formulate juridic, în concepte ale dreptului pozitiv. În baza acestor premise, afirmaţia că «oriunde există societate există şi lege» este pe deplin adevărată şi chiar transcendentă. Deşi afirmaţiile de până acum par să fie impersonale, totuşi scopul ultim al aplicării regulilor de convieţuire – oricare ar fi din cele amintite – este conservarea vieţii, bunăstării şi rezultatelor muncii omului. Cu alte cuvinte, Seneca afirma că «homo res sacre homini», subiect de profundă meditaţie pentru toate generaţiile care i-au urmat.

Noţiunea de stat provine din verbul latin «statuo» adică a întemeia; la romani cuvântul «status» a căpătat şi o semnificaţie politică prin conceperea sintagmei «res publica», adică o conducere a lucrului public. În accepţiunea modernă, cuvântul «stat» a fost folosit pentru prima dată de Nicolo Machiavelli în opera sa fundamentală «Il Principe» în secolul al XVI-lea (Brun, Tremblay apud Bara, 1998).

11

Page 12: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Societăţile moderne se caracterizează între altele prin existenţa unei orânduiri sociale; sigur că formele de organizare sunt diferite de la ţară la ţară, chiar în aceeaşi ţară în perioade istorice diferite s-au manifestat succesiv mai multe tipuri de organizare, făcând în acest context referire doar la aspectele macrosistemice, concordant cu teoria corespunzătoare deja menţionată în preambul şi obligatoriu fără referire la orientările ideologice.

Entitatea sistemică cea mai semnificativă circumscrisă oricărui popor modern este statul, al cărui rol primordial este acela de menţinere şi exercitare a unei autorităţi atotcuprinzătoare. Exprimând rolul regulator al vieţii sociale, uneori în detrimentul personalităţilor, Burdeau (apud Drăganu, 1998) spunea: „O societate chiar dacă s-ar compune numai din Hanibali şi din Napoleoni, ar fi mai bine, în caz de surpriză, ca nu toţi să comande în acelaşi timp”. Fără îndoială, necesitatea unei autorităţi în sânul unei societăţi se simte cu atât mai necesar cu cât se profilează sau chiar se petrece un eveniment neaşteptat şi grav. Nu este mai puţin adevărat că în perioadele de linişte socială, cetăţeanul simte nevoia exercitării unor libertăţi cât mai cuprinzătoare, iar colectivităţile manifestă interese divergente de natură a crea fricţiuni care nu pot fi împiedicate să ducă la destabilizare decât printr-o acţiune de coordonare a unei voinţe care exercită o comandă unică.

În orice societate umană deci se impune o diferenţiere între guvernanţi şi guvernaţi care, prin forţa de constrângere de care dispun guvernanţii, face să fie cu putinţă ca aceştia să-şi impună voinţa celorlalţi indivizi şi astfel să se stabilească un echilibru în interiorul acestei

12

Page 13: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

comunităţi în care de altfel coexistă interese diverse şi uneori adverse. De altfel, diferenţierea apare ca un fenomen inerent dezvoltării istorice a societăţilor umane, dar este la fel de adevărat că nu este suficientă prin ea însăşi să caracterizeze noţiunea de stat. Pentru a se putea îndeplini condiţii minimale pentru existenţa acestuia este necesar ca în interiorul grupului social să se nască ideea că individul sau indivizii care guvernează nu se mărginesc să exercite doar constrângeri fizice asupra guvernaţilor, ci procedează după o anumită ordine legală sau cutumiară care face ca între indivizii care alcătuiesc acea grupare să se stabilească legături de natură a transcende persoanelor sau, cu alte cuvinte, chiar dacă indivizii care alcătuiesc la un anumit moment categoria conducătoare ar înceta să mai existe sau să mai exercite acele roluri, alţii le-ar lua locul. Astfel statul este o instituţie cu structură, prerogative şi funcţionalitate perpetuă şi relativ impersonală.

Deşi tendinţa actuală este de a diminua rolul şi influenţa statului în administraţie, totuşi acesta va păstra timp nedefinit nişte prerogative dezirabile, ştiinţific argumentate şi indispensabile oricărei societăţi civilizate.

13

Page 14: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

II. ORGANIZAŢII FORMALE ŞI

INFORMALE ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Societatea nu este ceva de natură substanţială, ci

este un tot funcţional, un produs şi nu o materie compactă (Andrei, 1997). Elementul fundamental care serveşte drept regulator al relaţiilor dintre indivizi este o autoritate cu forme şi aspecte foarte diferite, în funcţie de gradul de dezvoltare a societăţilor. Însă toate societăţile, după marea majoritate a autorilor nu trebuie considerate numai ca simple coexistenţe de oameni sau de raporturi în timp şi spaţiu, deoarece mult mai importantă decât acest fenomen exterior este regula prin care se înfăptuiesc aceste raporturi dintre indivizi şi care dă naştere acestei coexistenţe. Nu este posibilă societatea fără o regulă externă capabilă a uni pe oameni în vederea realizării unor scopuri comune. Regula nu este neapărat un raport juridic; ea poate avea un sens moral atunci când indivizii i se supun, pentru că văd în ea un model şi un exemplu demn de urmat, sau poate fi convenţională, născută din obişnuinţă (Stammler, apud Andrei, 1997). Este de subliniat că societatea are nevoie pentru a se constitui de o unitate spirituală, de conştiinţa unor scopuri comune, de continuitatea şi solidaritatea generaţiilor şi indivizilor ca purtători ai fenomenelor sociale.

14

Page 15: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

2. 1. Conceptul de organizaţie. Statul ca instituţie Astăzi avem de a face cu o societate de organizaţii

formale, care la rândul lor sunt mari grupuri secundare. În linii largi, organizaţia este un grup mare de persoane, structurat în mod impersonal şi care are menirea de a asigura îndeplinirea unor obiective specifice (Giddens, 2000). Acelaşi autor, citându-l pe Weber, susţine că organizaţiile sunt modalităţi de coordonare a activităţilor umane sau a bunurilor produse de oameni, într-un mod stabil, în timp şi spaţiu; de reţinut este faptul că, tocmai prin influenţa copleşitoare pe care organizaţiile au ajuns să o exercite asupra vieţii marii majorităţi a indivizilor, nu poate fi concepută ca fiind întru totul benefică şi numai prin faptul că scot multe decizii de sub controlul individual, organizaţiile supunând persoana unor imperative cărora nu li se poate împotrivi. Adevărul este că organizaţiile au şi roluri de tip regulator, pozitiv, în sensul că delimitează, inclusiv spaţio-temporal, activitatea profesională umană în general şi însoţesc individul pe parcursul întregii vieţi active şi-i conferă de cele mai multe ori siguranţă, protecţie şi previzibilitate; sunt aspecte asupra cărora voi reveni.

Deşi fiecare organizaţie formală este unică, există şi între ele anumite asemănări ce dezvăluie caracteristici generale convergente. Una dintre acestea este planificarea raţională, cu accent pe relaţia dintre mijloace şi scopuri. Structurile organizatorice sunt create pentru a ajuta organizaţia să-şi îndeplinească anumite obiective, în sensul înţelegerii clare a obiectivelor, a tipurilor de activităţi şi a structurilor organizatorice necesare pentru

15

Page 16: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

atingerea acestor obiective. Structura formală a unei organizaţii este o altă caracteristică comună, fiind în acelaşi timp un element de diferenţiere între alte tipuri de grupuri. În organizaţii, relaţiile între activităţi, precum şi între actorii organizatorici sunt foarte bine structurate, existând o descriere precisă a îndatoririlor indivizilor şi a responsabilităţii departamentelor; deseori aceste cerinţe sunt rezumate în documente scrise care servesc drept statut al acelei organizaţii.

În organizaţiile mari, varietatea departamentelor şi a îndatoririlor trebuie coordonate spre o maximă eficienţă. Birocraţia este structura administrativă formală răspunzătoare de planificarea, supravegherea şi coordonarea muncii diferitelor segmente ale unei organizaţii.

Un element de specificitate este indus atunci când vorbim despre organizaţii instituţionale. Noţiunii de instituţie i se atribuie în doctrina judiciară două sensuri principale (Drăganu, 1998):

a) Este utilizată în primul rând pentru a desemna un ansamblu de norme de conduită socială între care există o anumită convergenţă prin faptul că au acelaşi obiect şi aceleaşi funcţii. Astfel, proprietatea este o instituţie, în măsura în care ea presupune existenţa unui număr de norme care se grupează în jurul ideii unui drept exclusiv de utilizare a unui bun. Nu întâmplător am dat acest exemplu pentru că proprietatea este un concept mult mai cuprinzător şi mai semnificativ pe întregul oricărei societăţi decât ar părea la o primă analiză, pentru că ansamblul de norme este ceea ce defineşte instituţia proprietăţii, iar nu faptul practic că un anume individ îşi

16

Page 17: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

exercită sau nu în realitate acest drept. Dacă prin absurd, toţi indivizii unei societăţi ar renunţa în mod voit la a-şi mai exercita prerogativele de titulari ai unor drepturi, această instituţie ar continua să existe în cazul în care normele care o reglementează nu ar fi abrogate.

b) Noţiunea de instituţie este utilizată şi într-un alt sens. În viaţa socială se poate observa existenţa anumitor grupuri umane a căror activitate este reglementată prin norme juridice în vederea realizării unui scop determinat şi durabil. Ca exemplu, o universitate este o grupare de profesori şi studenţi sau alte categorii de cursanţi, la care se alătură un număr de funcţionari ştiinţifici şi administrativi, organizată printr-un complex de norme legale în scopul promovării învăţământului de nivel superior. Ceea ce caracterizează gruparea umană aflată în discuţie ca instituţie este faptul că este bine organizată, astfel că ea continuă să existe chiar atunci când cei care au constituit-o iniţial au încetat din varii motive de a mai face parte din ea. Mai mult, universitatea nu poate fi confundată nici cu oamenii care o alcătuiesc la un moment dat sau cu mijloacele materiale care-i stau la dispoziţie, nici chiar cu normele care îi fundamentează existenţa şi îndeplinirea sarcinilor specifice. Toate acestea reprezintă doar condiţii necesare pentru existenţa unei universităţi, ca exemplu. Această entitate ştiinţifică este mai mult decât s-a prezentat. Este o instituţie, adică o anumită idee de ordine, concretizată printr-un număr de norme juridice, în conformitate cu care, în interiorul unei grupări umane, se desfăşoară anumite activităţi în vederea îndeplinirii practice a unor scopuri perene, consistente şi concordante. Deşi acţiunile membrilor comunităţii exemplificate sunt

17

Page 18: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

dintre cele mai diverse, numai acelea dintre actele lor constituie activitatea instituţiei care sunt făcute cu respectarea competenţelor stabilite de lege sau de alte acte normative pentru fiecare membru, cu îndeplinirea formelor prevăzute şi în vederea realizării scopului instituţional.

Când se discută despre stat ca instituţie, termenul este utilizat în cea de-a doua accepţiune. Caracterul instituţional al statului se manifestă din acest punct de vedere în faptul că el constituie o organizaţie în cadrul căreia se desfăşoară activităţi în vederea înfăptuirii unor scopuri sociale determinate şi care sunt desemnate prin termenul de „funcţii ale statului” – legislativă, executivă şi judecătorească. Pentru scopul studiului de faţă este de primă importanţă funcţia executivă. Aceasta are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice, organizarea aplicării legilor şi punerea lor în funcţiune pentru realitatea înconjurătoare, la cazurile concrete, de către organele care constituie în totalitatea lor administraţia unui stat.

Statul este instanţa supremă pe teritoriul ocupat de un popor, determinându-şi singur propria competenţă, în sensul că activitatea membrilor săi nu poate fi mărginită prin deciziile unei autorităţi superioare. Această particularitate a statului, de a fi auto-referenţial se numeşte suveranitate, numită de unii competenţa competenţei. Sigur că azi suveranitatea definită exclusivist nu are aplicativitate deplină în contextul necesităţii pe care majoritatea statelor o resimt, de a face parte din alianţe sau alte forme de asociere internaţionale, sau mai adecvat, inter-statale. Şi, un ultim aspect evident pentru unii este

18

Page 19: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

acela că statul democratic, similar cu indivizii ce-l compun, trebuie să respecte regulile dreptului obiectiv.

2. 2. Modelul birocratic al administraţiei publice Birocraţia este un termen cu permanente conotaţii

negative, deşi conceperea sa de către Monsieur de Gournay în 1745 a plecat de la premise descriptive ce aveau o semnificaţie dacă nu pozitivă, atunci cel puţin realistă: cuvântului „birou” (atât masa propriu-zisă, cât şi camera în care era plasată) avea adăugat un termen derivat din verbul grecesc „a conduce”. Cu alte cuvinte, însemna conducerea de către cei ce lucrau la birouri, adică de către funcţionari. Nu după mult timp, conceptul a început să aibă semnificaţii apropiate de cele contemporane, însuşi Honore de Balzac afirmând că birocraţia reprezenta «o putere uriaşă deţinută de pigmei»; totodată, printre alte aprecieri contemporane puţin măgulitoare, birocraţia era asociată cu hârţogăraia, risipa sau ineficienţa (Giddens, 2000). Dincolo de toate aceste considerente istorice şi parţial afective, birocraţia rămâne structura administrativă formală răspunzătoare de planificarea, supravegherea şi coordonarea muncii diferitelor segmente ale unei organizaţii.

Aşa cum interpretează Bara (1998), cuvântul administraţie derivă din latinescul «minister» care înseamnă servitor; dacă se adaugă prepoziţia «ad» (la, către) rezultă «administer», adică ajutor către ceva sau cineva, executant, instrument. Cu alte cuvinte, semnificaţia noţiunii de administraţie este aceea a unei

19

Page 20: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

activităţi ce serveşte la ceva; deşi este greu de crezut, principiul a cărui etimologie a fost expusă reprezintă o activitate subordonată, de satisfacere a unor trebuinţe sociale.

Prototipul de structură administrativă formală are la bază modelul birocratic. Acesta a fost definit de Max Weber, citat de acelaşi autor, prin următoarele condiţii:

• ierarhia bine definită şi clar demarcată; • comportamentul angajaţilor este prestabilit

prin norme scrise; • funcţionarii sunt salariaţi cu normă întreagă; • separarea obligatorie a sarcinilor de serviciu

faţă de viaţa privată; • nici un funcţionar nu deţine în proprietate

nimic din resursele materiale cu care lucrează; Weber mai prevede, citat de Hinţea (2003), ca

elemente definitorii pentru birocraţi, următoarele: • diviziunea muncii; • pregătirea profesională riguroasă, atestată prin

promovarea de examene; • retribuirea funcţionarilor pe grade şi evoluţia

progresivă în carieră pe baza unor criterii obiective. Apariţia şi necesitatea acestui model de organizare

administrativă pot fi înţelese pe baza a trei categorii de factori:

1. Nevoia de raţionalizare a formelor de dominare etatică. Aşa cum observa Weber citat de Hinţea (2003), societăţile moderne au nevoie de o administraţie previzibilă şi calculabilă, iar existenţa regulilor generale/impersonale permite să se răspundă la această

20

Page 21: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

exigenţă, eliminând toate formele de favoritism şi arbitrariu;

2. Fundamentele autorităţii – organizarea birocratică reprezintă un tip de dominaţie „raţional-legală” în care autoritatea este fondată pe un statut legal, adică norme juridice definind de o manieră abstractă, obiectivă şi deci „raţională”, modul de exercitare a puterii;

3. Construcţia statului de drept – autoritatea statului de drept este marcată de reguli ce nu pot fi exercitate decât în cadrul unor norme prestabilite.

2. 3. Elemente de structură ale administraţiei

publice Prima formă de existenţă şi manifestare a

sistemului administrativ este cea structurală (statică) putând fi comparată cu o piramidă alcătuită dintr-o anumită categorie de persoane, numite în mod intenţionat cu acest termen generic. Pe ansamblul geometric menţionat, funcţionarii se poziţionează după reguli bine stabilite şi care sunt bazate pe caracteristicile definitorii ale birocraţiei.

2.3.1. Factorul uman Reprezintă elementul de stabilitate al oricărui

sistem şi totodată însumează toate calităţile individuale armonizate spre atingerea scopurilor specifice. Mai trebuie amintit în acest context că, deşi nu pare a funcţiona criteriul proporţionalităţii, totuşi cu cât organizaţia birocratică este mai extinsă, cu atât regulile

21

Page 22: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

devin mai birocratice şi implicit procedurile mai rigide şi impersonale; astfel că aceiaşi funcţionari pot să lucreze diferenţiat în funcţie de tipul şi dimensiunile colectivelor din care fac parte.

Semantic vorbind, funcţionarul este o problemă germană pentru că nici în engleză nici în americană functionary nu este o denumire uzuală (Frevert, Haupt, 2002). Când cineva se referă la un funcţionar în sensul nostru vorbeşte mult mai frecvent despre official sau în SUA despre representative. Ambele cuvinte se referă mai mult la caracterul reprezentativ decât la activitatea organizatorică. Când în franceză este vorba despre functionnaire, acesta se referă iniţial la un funcţionar de stat şi abia mai târziu la un post politic. În franceză, legătura originară dintre funcţionar şi funcţie apare cel mai clar. Ca administrator al unei funcţii, funcţionarul a preluat dubla semantică, proprie şi slujbaşului public, de funcţie şi serviciu, dar cu deosebirea că zelul în îndeplinirea funcţiei şi serviciului cu care se asociază conceptul de funcţionar nu se adresează oficialităţii sau statului, ci intereselor particulare ale unei alianţe, partid sau organizaţii. Ţările anglo-saxone nu au trebuit să delimiteze semantic funcţionarul pentru că el era ceva de la sine înţeles. În Europa, ca zonă geografică de referinţă, funcţionarul trebuie, înainte de toate să fie profesionist.

A. Profesionalizarea serviciului public, deşi este o formulare utilizată până la saturaţie, rămâne un obiectiv greu de atins şi, paradoxal, fiindcă în aparenţă toţi dorim profesionişti în jurul nostru, în acelaşi timp suntem precauţi, temători chiar, şi uneori, fără să vrem impunem nişte îngrădiri procesului de profesionalizare; una dintre

22

Page 23: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

ele este influenţa politică, aproape inevitabilă azi la mai toate nivelele. Profesionist este acela care cunoaşte prin învăţare şi practică o anumită profesie; altfel spus, administraţia a devenit o profesie caracterizată în linii mari, de:

permanenţă – datorită căreia se exercită durabil, stabil, neelectiv şi, pe cât posibil, la adăpost de constrângeri extrinseci ştiinţei administrative;

statut – ca ansamblu cuprinzând prescripţii de jalonare a cadrului procedural care au ca scop ultim fructificarea unor norme impersonale spre punerea la adăpost a funcţionarilor de arbitrariul autorităţilor politice sau al superiorilor ierarhici (Hinţea, 2003); concret, sunt stipulate drepturile şi obligaţiile, condiţiile de angajare sau de eliberare din funcţia publică, remunerare, sancţiuni, modalităţi de avansare etc. Sunt de menţionat cele două mari tipuri de statut: tip carieră (bazat pe logica permanenţei), tipic pentru administraţia franceză şi tip angajare (cu accent pe calificare sau expertiză şi mult mai puţin pe stabilitate), mai flexibil şi mai stimulator pentru îmbunătăţirea performanţelor şi deci mai competitiv-tipic american. Pe lângă cele două forme «pure», sunt şi sisteme compozite (mixte), cum ar fi cel din Germania, în care prima parte a parcursului profesional (treptele ierarhice inferioare) este de tip angajare, pentru ca ulterior, dacă angajatul dovedeşte calităţi şi determinare pe parcursul perioadei de probă, intră pe sistemul carierei.

competenţă – ca fundament şi conţinut al profesionalizării.

Una din cele mai greu de rezolvat dileme este aceea a câştigării şi mai ales a demonstrării competenţei;

23

Page 24: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

concret este încărcată de implicaţii semnificative modalitatea de selecţie a personalului din administraţie. Există, după cum se ştie, câteva modalităţi consacrate, fiecare cu avantajele şi dezavantajele sale: testul (caută să evidenţieze aptitudinile), examenul (face posibilă verificarea nivelului de cunoştinţe) şi concursul (are ca singur scop departajarea candidaţilor). Aşa cum arăta şi Hinţea (2003), nu atât modalitatea este importantă, cât adaptarea sa la necesităţi şi la scopurile organizaţiei de la un moment dat; şi nu în ultimul rând, respectarea standardelor etice generale şi deontologice specifice. După probarea competenţei şi promovarea unui anume tip de selecţie, pregătirea personalului din administraţie nu se încheie, ci se actualizează continuu, teoretic şi practic, uni sau pluri- disciplinar, conform intereselor organizaţionale şi individuale. Rezultă după tipul competenţei două categorii de funcţionari: generalişti şi specialişti; se pare că din prima categorie se selectează majoritatea conducătorilor, în timp ce specialiştii se folosesc de competenţa lor pentru a condiţiona prin expertiză păstrarea unui statut socio-profesional cât mai relevant; se întreţine astfel o relativă stare conflictuală între cele două categorii.

spiritul de corp – este poate parametrul cel mai apropiat de psihologia individului aflat în inter-relaţie profesională cu o colectivitate.

Poate fi abordat într-o primă descriere din perspectiva categoriilor logice de gen proxim şi diferenţă specifică a funcţionarului din administraţie.

Din punctul de vedere al psihologiei organizaţionale, orice persoană se simte mai confortabilă

24

Page 25: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

dacă este integrată într-un grup; acesta îl ajută la definire, diferenţiere şi la realizarea suportului social. Acesta din urmă este unul din cei mai importanţi factori sanogenetici atât în procesul muncii, cât şi în viaţa socială propriu-zisă; prin exercitarea sa, individul primeşte din mediul său cel mai apropiat semnale ulterioare intenţiilor sale explicite sau acţiunilor practice, menite a-i aproba demersurile, dar şi de a-i sugera ori impune ajustări comportamentale şi acţionale. Conştiinţa apartenenţei la corpul funcţionarilor publici induce convingerea de a face parte dintr-o categorie socială aparte, iar în cadrul acesteia, multe din mecanismele de funcţionare converg spre expectaţia unei solidarităţi sau de suport social (menţionat anterior) bazat pe comunitate de calificare, interese şi viitor comun.

A doua modalitate de abordare relevă alte necesităţi complementare primelor, inerente oricărei fiinţe umane şi anume, de a se asemăna cu toţi cei din jurul său, dar numai până la limita care l-ar face greu de remarcat faţă de aceştia şi de a-l face mai expus anonimatului şi poate anomiei. În faţa acestui risc, orice persoană cu conformaţie psihică normală încearcă expunerea şi cultivarea unor elemente diferenţiatorii care induc de cele mai multe ori atuuri în competiţia cu ceilalţi; nu este mai puţin adevărat că diferenţierea poate derapa spre o anumită devianţă. Deşi aceasta din urmă este puternic influenţată cultural, totuşi există elemente definitorii ale comportamentului deviant valabil-acceptate transcendent şi transcultural. Mai ales pentru indivizii cu personalităţi mai puţin conturate, identificarea cu grupul reprezintă maximul de satisfacţie şi siguranţă; în aceste cazuri, comportamentul se orientează premeditat spre imitare şi o

25

Page 26: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

cât mai evidentă identificare şi ulterior internalizare a normelor grupului de apartenenţă cu subordonarea propriilor sisteme de valori celor ale organizaţiei din care face parte, cel puţin profesional.

Deşi profesionalizarea este, cel puţin afirmativ, unul din elementele indispensabile ale oricărui om activ, dar şi a oricărei organizaţii lucrative, totuşi în sistemul administrativ există anumite limite ale exercitării calităţilor profesionale ale funcţionarului. Cea mai importantă este consecinţa constrângerilor politice, mai precis necesitatea mai mult sau mai puţin explicită ca funcţionarul intrat în sistem pe criteriul principal de competenţă să dovedească în completare un conformism ideologic şi chiar loialitate politică manifestă. Fenomenele se supun ajustărilor cantitative permanente în aşa fel încât ponderea fiecărui aspect din cele menţionate variază de la ţară la ţară, de la un sistem ideologic la altul, şi adesea de perioadele electorale sau preelectorale (pre- sau post-).

B. Ierarhia poate fi interpretată tot ca element structural, pe lângă factorul uman profesionalizat. Mai concret, este scheletul pe care indivizii se poziţionează funcţie de nivelul ierarhic la care poate accede fiecare, formând împreună instituţia administrativă propriu-zisă. În pofida aparenţelor, ierarhia este şi un factor de siguranţă inclusiv prin anularea responsabilităţilor personale în caz de eroare, faţă de instanţe exterioare a oricărui funcţionar plasat în interiorul unui corp bine definit.

Prin comparaţie cu expectaţiile teoretice, conduitele practice sunt însă altele. În primul rând trebuie ţinut seama de faptul că, deşi necesităţile de organizare şi

26

Page 27: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

structurare a unei societăţi trebuie să impună o anumită limitare a libertăţilor individuale, voinţa socială cu forma de expresie socială a autorităţii trebuie să fie mereu prezentă; acesta, alături de obiceiuri, convenţii şi interese stabileşte acel conformism social de care orice grup uman nu se poate dispensa. Apoi, ideea de libertate cu cea de autoritate nu se contrazic şi pentru că ultima se constituie într-o „ierarhie a libertăţilor” sau o „tehnică a libertăţii”.

Conceperea instituţiei administrative, ca de altfel şi a altor tipuri de instituţii, ca o ierarhie piramidală, chiar modificată în funcţie de diversele forme de putere şi de bilateralitatea relaţiilor (având în vedere că, mai mult informal, şi subordonaţii deţin o anume putere asupra şefilor), nu ţine cont de realitatea organizaţională (Visscher, Neculau, 2001); structura formală nu corespunde, în mod necesar, distribuţiei reale şi acceptate a puterii într-o organizaţie. Legat de puterea subordonaţilor, autorii utilizează termenul de contra-putere deoarece conducătorul trebuie să conteze pe aceştia pentru a se menţine în post şi eventual pentru a progresa ; se poate merge până acolo la a spune că uneori subordonaţii au mai multă putere (existând tehnici de accentuare a acesteia) asupra şefilor decât au aceştia asupra lor.

Dat fiind faptul că, pe lângă grupurile de lucru structurate formal, instituţia este şi o reţea complexă de grupuri informale, unele cu viaţă mai scurtă, altele cu viaţă mai lungă; pe de altă parte, unele sunt previzibile şi identificabile, în timp ce altele se nasc din legături întâmplătoare, adesea exterioare climatului de muncă, acestea din urmă fiind greu perceptibile. Este de reţinut

27

Page 28: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

că, după aceiaşi autori, apartenenţa la multiple grupuri poate fi şi o sursă importantă de putere. Cei mai buni agenţi ai schimbării (uneori cei mai eficienţi opozanţi) sunt adesea astfel de persoane care, fără legătură aparentă cu poziţia lor oficială, au acces şi credibilitate în numeroase subdiviziuni organizaţionale.

După Hinţea (2003), ierarhizarea are câteva aspecte constitutive legate invariabil şi stabil:

• scopurile administrative sunt urmărite de o manieră piramidală, fiind repartizate în eşaloane succesive, suprapuse şi subordonate unul celuilalt;

• fiecare funcţionar este obligat să se supună celui situat pe o poziţie superioară celei pe care o ocupă el în cadrul aceleiaşi construcţii; acesta din urmă are o triplă competenţă: de a da sarcini, de a controla executarea lor şi în ultimă instanţă de a sancţiona cazurile de neconformare; trebuie menţionat în acest context că rareori superiorul exercită autoritatea strict în baza normelor şi, datorită „complicităţii” subordonatului, care pentru a evita sancţiunile şi dacă este posibil de a obţine bonificaţii, îşi modelează comportamentul spre un conformism extrem ce face posibilă apariţia „reacţiilor anticipate”;

• legitimitatea procedurală rezidă tocmai în ocuparea funcţiei superioare evident pe criterii de competenţă, cel puţin în cadrul modelului weberian.

Legitimitatea constituie o sursă de putere, fiind cunoscută şi expresia putere legitimă. Această formă de putere depinde (Visscher, Neculau, 2001) în mod esenţial de sistemul de valori la care aderă atât cel ce exercită puterea, cât şi cel asupra căruia o face şi este dependentă

28

Page 29: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

mai ales de poziţia ocupată în sistem de primul; faptul de a ocupa un post conferă deci putere legitimă în măsura în care se înţelege că „titularul” are dreptul să-şi impună voinţa, astfel că o bună parte din influenţa pe care un şef o are asupra subordonaţilor decurge din puterea sa legitimă.

Există, după autorii mai sus menţionaţi, două tipuri de legitimitate: normativă şi consensuală. Prima decurge din normele sociale (abordate anterior), iar a doua exprimă gradul de acceptare de către membrii organizaţiei a gesturilor deţinătorului puterii legitime; se înţelege că nu foarte des cele două forme de legitimitate coexistă la acelaşi decident şi mai mult decât atât, legitimitatea consensuală depinde în mare măsură de persoana care ocupă funcţia, putându-se schimba de fiecare dată când se schimbă persoana care ocupă respectivul post.

2.3.2. Componentele administraţiei publice Administraţia este un sistem coerent şi integrat în

care elementele constitutive au o oarecare autonomie derivată dintr-o logică procedurală, dar pe de altă parte sunt puternic integrate, interdependente, ca singură modalitate de funcţionare a întregului (Hinţea, 2003). Există două mari tipuri de structuri administrative: cea centrală şi cea locală. Scopul lucrării nu este de a le trata în detaliu, astfel că vor fi enumerate doar principalele lor caracteristici.

Aparatul administrativ central este, la rândul său, compartimentat pe domenii de activitate între care există mecanisme orizontale de integrare pentru menţinerea unităţii de acţiune:

Specializarea ministerială duce la subdiviziunile consacrate – direcţia, subdirecţia, serviciul, biroul – ce

29

Page 30: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

permit desfăşurarea unor activităţi compartimentate, dar în acelaşi timp urmărind scopuri comune;

Integrarea este consecinţa obligatorie a precedentei caracteristici şi o necesitate de control a specializărilor prea divergente sau exagerate; astfel că prin asemenea mecanisme se racordează într-o entitate toate structurile constitutive ale unei entităţi administrative;

Ierarhizarea este necesară tot pentru a realiza unitatea de acţiune şi totodată fluxuri decizionale, respectiv acţionale corecte şi funcţionale;

Coordonarea este presupusă de precedentele. Aparatul administrativ local este necesar pentru a

realiza conexiunea cu nucleele populaţionale bazale; administraţia locală este cea care preia spre punere în lucrare a deciziilor selectate din agenda politică guvernamentală. Acestea sunt de cele mai multe ori promisiuni electorale urmare a solicitărilor corpului electoral sau propuneri ale partidelor aflate în competiţie pentru anumite categorii populaţionale şi din acest motiv principal conţinutul efectiv al intenţiilor trebuie să se „întoarcă” sub forma unor acţiuni concrete în masa populaţiei. La aceasta, în general, sau doar la anumite subdiviziuni sociale, deciziile centrale trebuie să aibă terminaţii efectorii până la nivel de beneficiar individual. În sens invers, administraţia locală are rolul de a prelua cât mai mult din problemele comunităţii în care îşi exercită prerogativele (funcţia instrumentală) şi pe cele care exced competenţelor locale să le transfere aparatului administrativ central (funcţia expresivă), respectându-se pe cât posibil principiul subsidiarităţii.

Atât administraţia centrală, cât şi cea locală au la bază principiile generale de organizare administrativă –

30

Page 31: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

centralizarea, deconcentrarea şi decentralizarea – (Bara, 1998).

În regim centralizator toate deciziile administrative emană direct de la autorităţile centrale guvernamentale şi presupun subordonarea ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele superioare. Acestea din urmă pot anula, abroga, modifica, suspenda sau reforma actele emise de eşaloanele inferioare.

Deconcentrarea presupune un regim administrativ situat între centralizare şi decentralizare, bazat pe regula generală de repartiţie a atribuţiilor şi mijloacelor de acţiune între diferitele organe ale administraţiei guvernamentale; deciziile la anumite nivele teritoriale sunt luate în numele administraţiei guvernamentale de către agenţi subordonaţi ierarhic. Instituţiile administrative create de administraţia centrală (deconcentrate) sunt deposedate de autonomia constitutivă, de libertatea de acţiune protejată, plasate juridic în relaţie de subordonare (Hinţea, 2003).

Decentralizarea este un transfer de atribuţii persoanelor publice independente de autorităţile guvernamentale, care sub controlul acestor autorităţi beneficiază de o reală autonomie procedurală. Această decentralizare poate să fie teritorială (aplicabilă colectivităţilor decentralizate) sau tehnică funcţională (consacră autorităţile specializate autonome dotate cu personalitate juridică). Instituţiile administrative dotate cu personalitate proprie (descentralizate), cu o autonomie statutară şi competenţe definite prin lege se sustrag aparent dependenţelor de administraţia guvernamentală ; spun aparent fiindcă rămân legate de voinţa statului unitar

31

Page 32: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

ce decide unilateral configuraţia, atribuţiile, formele de management. Ele nu îşi controlează activitatea proprie în totalitate, care, încadrată într-o reţea mult mai complexă de reguli şi constrângeri, au ca rezultat că gradul lor de iniţiativă nu este nelimitat. Dependenţa lor faţă de administraţiile centrale se manifestă: juridic, financiar şi administrativ.

Un alt principiu cu semnificaţii extinse la procedurile administrative este cel al subsidiarităţii (Hinţea, 2003). Acesta semnifică luarea deciziei la primul nivel de competenţă existent şi reprezintă un punct esenţial spre construcţia autonomiei locale, iar pe de altă parte creează pentru decidenţii de la diferitele nivele o încărcare optimă cu sarcini de soluţionat, permiţându-le deci o corectă şi oportună rezolvare a lor. Nu este de neglijat nici latura psihologică, în sensul că oferă fiecărui eşalon motivaţie, satisfacţie şi stimă de sine, toate cu implicaţii favorabile în eficienţă, eficacitate şi nu în ultimul rând, garanţii sanogenetice.

2.3.3. Mediul fizic al activităţilor administrative Dacă până la acest nivel am analizat succint

factorul uman şi determinările sale organizaţionale, trebuie amintit un aspect oarecum inedit în studiul structurilor formale administrative şi anume acela fizic, ambiental. Lăsând la o parte descifrarea semnificaţiilor organizaţionale ale ţinutei vestimentare a angajaţilor, se poate remarca faptul că organizaţiile moderne au oarecare asemănări între ele, atât pe «dinafară», cât şi pe «dinăuntru». Mai mult decât atât, Foucault, citat de Giddens (2000), a demonstrat că arhitectura unei

32

Page 33: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

organizaţii este legată de structura ei socială precum şi de sistemul de autoritate. Principala operă a lui Michel Foucault este consacrată analizei raportului care se stabileşte între producerea unei cunoaşteri despre om şi inventarea de tehnologii de aservire a indivizilor încercând să înscrie dominaţia direct în trupurile lor (Ogien, 2002). În sistemul lui Foucault, cunoaşterea nu fundamentează validitatea unei practici profesionale, ci legitimează deţinerea unei puteri, justificându-se un raport de dominaţie. Acesta nu este în aparenţă un scop în sine al instituţiilor administrative, dar pe căi informale (între care organizarea spaţiului fizic şi social), practicile acestor sisteme realizează acelaşi lucru, adică inducerea spiritului de disciplină.

Este valabilă şi pentru administraţie suprapunerea normelor peste legi, sau, cu alte cuvinte, înlocuirea componentei formale a legilor cu cea informală şi relativ arbitrarie a normelor; se stabileşte un nou regim de putere bazat pe utilizarea criteriilor de raţionalitate care justifică progresele cunoaşterii obiective în legătură cu fiinţa omenească şi comportamentele sale. Pe această bază se instaurează condiţiile realizării unui patrulater disciplinar: progres al administraţiei ştiinţifice, profesionalizarea meseriilor din domeniul social, dezvoltarea tehnicilor de intervenţie şi inventarea noţiunii de prevenţie. În acest fel se produce un nou fel de acţiune instituţională care în timp îşi arată vocaţia de a îndrepta comportamentele celor care se abat de la ordinea stabilită a lucrurilor.

Concret, se pot reproduce câteva exemple, după acelaşi autor. Birourile despre care Weber vorbea la modul abstract şi denotativ, devin pentru Foucault

33

Page 34: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

decoruri arhitecturale – încăperi separate prin coridoare – în interiorul organizaţiilor; mai mult decât atât, clădirile firmelor mari sunt construite uneori chiar în sensul fizic ca o ierarhie, în care cu cât poziţia cuiva în ierarhia autorităţii este mai înaltă, cu atât biroul său se află mai sus, iar sintagma „etajul de sus” este folosită uneori pentru a desemna pe cei care deţin puterea supremă în organizaţie. Cu înţeles asemănător, proximitatea spaţială a angajaţilor de pe trepte ierarhice similare sau apropiate facilitează formarea grupurilor primare, în timp ce distanţarea fizică poate polariza grupurile cu apariţia unor comportamente de tip non self stimulante până la un punct, dar pe termen lung, disfuncţionale. Autorul pune mare accent pe măsura în care vizibilitatea în decorul arhitectural din organizaţiile moderne influenţează, chiar determină elementele de autoritate. Vizibilitatea face ca subordonaţii să fie supuşi cu uşurinţă la ceea ce se cheamă supraveghere şi implicit supervizarea activităţilor; cu cât o persoană este situată mai jos, cu atât este observat mai îndeaproape comportamentul ei; dacă privim totul ca o imensă scenă, iar indivizii joacă diferite roluri sociale, acest aranjament «scenografic» depersonalizează şi artificializează activităţile, ştiut fiind că omul care se simte observat nu mai acţionează spontan ci îşi modulează comportamentul lucrativ şi nu numai, în funcţie de ceea ce crede că este dezirabil pentru cei cu decizie în ceea ce-l priveşte, şi, pe cât posibil, cu scopul creării «impresiei bune». Teoria lui Foucault, coroborată cu modelul birocratic al lui Weber, avansează ideea potrivit căreia prin maximizarea supravegherii se produce proporţional o îmbunătăţire a performanţelor în muncă. Mai ales într-o

34

Page 35: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

societate evoluată, teoria nu se verifică in integrum ba dimpotrivă, peste limita unei supravegheri optime, individul reacţionează paradoxal şi instinctual, forţând eliberarea de tensiunea supravegherii, sau dobândeşte un comportament alienat cu atenuarea semnificativă a creativităţii şi motivaţiei în muncă.

Deşi cartea lui Foucault Surveiller et punir (Lilla, 2005) nu este la fel de reuşită ca şi altele de acelaşi autor, dincolo de relativul său angajament marxist, din aceasta se poate reţine comparaţia dintre exercitarea puterii în evul mediu şi cea contemporană; dacă odinioară se exercita direct şi brutal, în zilele noastre, deşi a devenit mai permeabilă şi flexibilă (ca metode, nu ca scopuri) se manifestă insidios, prin mijloace indirecte, mai ales psihologice. Această nouă exercitare a puterii este mai rea decât cea veche nu pentru că se perpetuează, nu pentru că e deţinută de anumite grupuri, ci mai ales pentru că acţionează în intimitatea fiinţei umane, fără a lăsa urme vizibile pe trup.

Prin funcţia sa normativă, administraţia realizează un anume control social. Noţiunea are, în înţeles sociologic două modalităţi de abordare şi înţelegere (Ogien, 2002). În tradiţia anglo-saxonă ce urmează învăţăturile lui Durkheim, controlul social desemnează un fenomen universal neutru şi are un caracter necesar pentru organizarea pe baze previzibile a raporturilor dintre membrii săi; tradiţia critică, emergentă din sociologia franceză, exprimă o îndoială sistematică ce planează asupra neutralităţii acestor mecanisme, astfel că aici controlul social desemnează ansamblul de practici ale puterii care fie garantează ierarhia şi stratificarea socială, fie perpetuează condiţiile exploatării claselor dominante.

35

Page 36: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

2. 4. Elemente funcţionale în administraţia publică Dinamica acestor sisteme se poate exprima sau

obiectiva ca funcţie administrativă. Mai concret, urmărirea concretă a scopurilor, a intereselor generale şi actualizarea lor se realizează prin intermediul acestei funcţii administrative sau executive a statului şi administraţiei aferente (Bara, 1998).

Această funcţie fiind complexă şi dinamică constă în realizarea concretă de către structurile guvernamentale şi de cele autonome a intereselor publice stabilite de autoritatea legislativă. Prin urmare, realizarea acestor interese are loc în cadrul acţiunii administrative ce cuprinde atât mijloacele juridice de concretizare a acestei funcţii, cât şi regulile de organizare şi funcţionare a instituţiilor administrative. Acţiunea administrativă este bazată invariabil pe condiţia respectării legilor atât de cei care administrează, cât şi de beneficiarii acţiunii administrative sau serviciilor publice, la rândul lor impuse de puterea politică funcţie de percepţia ori solicitarea de către cetăţeni a unor drepturi şi interese legitime sau unor nevoi speciale. De asemenea, este de reţinut ceea ce afirmam şi în alt context, anume că administraţia acţionează în mod dezinteresat urmărind realizarea interesului general, utilitate publică sau, altfel spus, «binele comun», conform modelului birocratic weberian.

Pentru îndeplinirea funcţiilor specifice, în interiorul instituţiilor administrative trebuiesc statuate relaţii bine definite şi cât mai corect delimitate. Acestea sunt de mai multe feluri: între unităţile (autorităţile) administrative, între acestea şi cetăţeni sau cu alte autorităţi publice (Bara, 1998).

36

Page 37: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

O primă categorie de relaţii o reprezintă cele de autoritate (externă – faţă de alte autorităţi ce fac parte din aceeaşi formă de administraţie, sau internă – faţă de structurile organizatorice interne şi funcţionarii respectivi).

În cadrul relaţiilor de autoritate se disting relaţiile ierarhice determinate atât de structura ierarhică a autorităţii administrative, cât şi de necesitatea subordonării funcţionarului inferior celui superior ca o prerogativă a asigurării conducerii unitare a unui organ administrativ şi relaţii funcţionale bazate pe o anumită competenţă specifică. Conţinutul relaţiilor ierarhice constă în dreptul organului supraordonat de a conduce, îndruma, coordona şi de a controla activitatea organului subordonat care în mod corespunzător are obligaţii corelative, decurgând din aceste drepturi. Subordonarea administrativă poate fi directă sau indirectă, pe orizontală sau pe verticală.

O altă categorie de relaţii este constituită din relaţiile de colaborare statornicite între unităţile administrative care pot fi, la rândul lor: obligatorii (având ca temei o prevedere legală) şi facultative.

Mai distingem relaţiile de coordonare care nu izvorăsc dintr-un raport ierarhic, ci dintr-o prevedere legală. Mai concret, aceste relaţii privesc corelarea, armonizarea şi sincronizarea unor activităţi sociale de interes comun într-o unitate de scop şi acţiune prin atribuţii de îndrumare şi orientare.

În raporturile dintre administraţie şi administraţi iau naştere şi relaţii de prestări servicii. Nu în ultimul rând amintim şi relaţiile de control care pot fi de control intern sau extern.

37

Page 38: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Puterea normativă a autorităţilor administraţiei publice constă în posibilitatea de a reglementa anumite relaţii sociale prin norme cu caracter general şi impersonal. Titularii acestei «puteri de reglementare» sunt: guvernul (ce adoptă ordonanţe şi hotărâri), miniştrii (ce emit ordine şi instrucţiuni), alţi conducători ai administraţiei centrale, iar la nivel teritorial – prefectul (ce emite ordine), comisia judeţeană consultativă (ce adoptă hotărâri) şi autorităţile constituite potrivit principiului autonomiei locale ce adoptă hotărâri (consiliul judeţean şi cel local) sau emit dispoziţii (primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene).

La limita dintre formal şi informal în existenţa şi funcţionarea administraţiei publice se situează relaţia acesteia cu «destinatarul» exclusiv al activităţilor sale, adică cetăţeanul. Felul în care se poziţionează beneficiarul serviciilor publice faţă de instituţiile administrative depinde în cea mai mare măsură de concepţiile acestora, mai concret dacă administraţia consideră cetăţeanul ca fiind administrat sau, opusul acestuia, adică un client propriu-zis şi în acelaşi timp evaluator al calităţii prestaţiei administrative în general şi particular. Gradul de rigiditate a relaţiei cetăţeanului cu administraţia publică este dependent de nivelul de birocratizare, astfel (Hinţea, 2003):

• în Europa continentală, unde logica birocratică s-a aplicat cu un plus de rigoare, autoritatea suplimentară a avut drept consecinţă o distanţare a instituţiilor administrative de persoana ce le solicita un serviciu sau chiar de societatea în ansamblu;

• în SUA, unde după cum am amintit, birocraţia a avut nuanţe mai flexibile, falia dintre aceasta şi individ

38

Page 39: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

nu s-a produs într-un mod atât de explicit ca şi în Europa, astfel că stilul de lucru şi de comunicare a rămas mai tolerant, chiar cu note de relativitate procedurală;

• cea mai inedită formă este cea din ţările în curs de dezvoltare, în care, pe fondul unor relaţii formale rigide şi evident depersonalizate se poate constata o permanentă ajustare informală, mai suplă, a tuturor procedurilor, cu inspiraţie din structurile tradiţionale.

Întrucât relaţiile informale sunt mai probabil să apară şi să se dezvolte într-un sistem birocratic rigid, vom exemplifica cu câteva modalităţi prin care administraţia de tip european înţelege să interpună între ea şi cetăţean bariere dintre cele mai diverse, dar în acelaşi timp aparent necesare şi chiar de inspiraţie ştiinţifică, menite a organiza cât mai eficient demersul administrativ. Aceste obstacole pe care genul acesta de instituţii le ridică în faţa celor care apelează la ele se constituie în ceea ce se poate numi administraţie inaccesibilă (Hinţea, 2003); scopul principal este impunerea şi respectarea unei confidenţialităţi formale şi oficiale, dar în fapt fiind vorba despre obstinaţia cu care administraţia se protejează de presiuni din afară, garantându-i-se astfel «securitatea» propriilor decizii. Conform şi concepţiei lui Foucault, există încă în uz nişte obiectivări ce servesc scopurilor implicite ale instituţiilor administrative de sorginte weberiană. Dintre acestea amintim ghişeul ca barieră naturală ce pune solicitantul unui anume serviciu într-o postură fizică, dar mai ales simbolică, de inferioritate faţă de funcţionar, în timp ce acesta îşi poate permite un comportament impersonal, standardizat şi detaşat; o altă modalitate similară este biroul (despre care ne amintim că stă şi la

39

Page 40: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

originea etimologică a cuvântului birocraţie), atât cu rol pozitiv de cadru material în care funcţionarul poate să desfăşoare o activitate profesională şi în siguranţă, dar şi cu rol informal de «ţinere la distanţă» a clientului. Dintre modalităţile care în aparenţă îi apropie pe cei doi subiecţi (funcţionarul şi cetăţeanul) cea mai cunoscută este audienţa; chiar şi în această variantă de lucru, datorită ritualului impus invariabil, cel care solicită şi i se acceptă audienţa, în pofida contactului vizual cu decidentul, nu poate realiza o personalizare reală a relaţiei şi, prin urmare, funcţionarul respectiv poate păstra distanţa protectoare. Dialogul scris (corespondenţa) reprezintă o altă modalitate, mai evoluată, de intrare a persoanei solicitante a unui anume serviciu administrativ cel puţin în relaţie de comunicare cu instituţia abilitată să i-l acorde. Şi în acest tip de procedură, sistemul administrativ poate să manifeste o autoritate în baza căreia reciprocitatea aparentă a relaţiei cu cetăţeanul să nu-i aducă acestuia mai multe clarificări sau rezultate concrete decât precedentele forme de abordare.

Dacă până acum au fost enumerate situaţiile concrete şi vizibile de relaţionare a cetăţeanului cu administraţia, vor fi abordate sumar mecanismele de luare a deciziilor (Hinţea, 2003), cel puţin la fel de îndepărtate faţă de posibilităţile de cunoaştere ale populaţiei în general. Intrarea în contact aparent a cetăţeanului cu aparatul administrativ nu este echivalentă cu o reală apropiere a celor doi, în sensul că mecanismele de luare a deciziilor rămân la fel de inaccesibile persoanei ce le solicită; mai mult decât atât, pentru o şi mai eficientă «punere în scenă», rămân ascunşi «ochiului public» atât

40

Page 41: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

funcţionarii care se documentează pregătind luarea deciziilor, cât şi cei care decid propriu-zis, aceştia din urmă fiind plasaţi în permanenţă înafara posibilităţii de influenţă a solicitantului unui anume serviciu; de fapt, acesta este unul din dezideratele administraţiei birocratice pentru că, în concepţia lui Weber, reprezintă una din garanţiile imparţialităţii decizionale. Modul de tratare a cererilor este un alt exemplu de aplicare formal corectă a regulilor unei bune administraţii, dar în fond este o altă formă de îndepărtare a clientului prin depersonalizarea cvasicompletă a actului administrativ. Chiar şi formularul în sine reprezintă un mod de exercitare a puterii administrative; acceptând completarea formularului pentru obţinerea unor drepturi sau spre satisfacerea unor interese legitime şi deci furnizarea unor informaţii personale, solicitantul acceptă impunerea puterii administrative. Cu alte cuvinte, formularul ca simbol este un mijloc de presiune indirectă asupra cetăţeanului cu efectul unei anumite forme de socializare. Formalismul tinde să substituie realităţii unor raporturi interumane o realitate contrafăcută, bazată pe instituirea unor cadre de acţiune abstracte, rigide şi stereotipe care sunt definite de reglementări. În acest fel, toate situaţiile se «rezolvă» în baza unor predeterminări procedurale. Legat de formalism, dar şi de acelaşi scop de îndepărtare a cetăţeanului este şi fixarea termenelor de executare a unor lucrări solicitate de acesta; ritmul propriu al instituţiei administrative este cel care decide timpul în care se soluţionează problemele şi nu necesităţile reale pentru care s-a solicitat serviciul public. Prin urmare şi în acest caz participanţii la demersul amintit se situează pe trasee

41

Page 42: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

paralele, cel puţin din perspectiva intereselor de corelare temporală. O altă formă de administraţie inaccesibilă este administraţia secretă. Poate cel mai eficient mod de a exclude influenţa cetăţeanului este învăluirea în mister a procedurilor administrative, ca şi a celor care le exercită. Pentru aceasta, deşi clientul află la un moment dat rezultatul procesului decizional, acestuia îi rămân aproape necunoscute căile de rezolvare şi implicit interesele şi motivaţiile care au stat la baza deciziei pe care a primit-o ca răspuns la solicitarea sa. Secretul profesional se bazează pe investirea funcţionarului cu dreptul de a oculta conţinutul unor documente şi proceduri faţă de orice persoană dinafara sistemului. Pe parcursul timpului, categoriile de documente care fac obiectul secretului de serviciu au fost mereu reconsiderate din motive nu întotdeauna legate de fondul problematic. Ca exemplu, dacă în Suedia, prin Constituţia din 1766 (Hinţea, 2003) exista preocupare pentru aplicarea principiului liberului acces al cetăţenilor la documente administrative, în alte ţări, chiar în perioada contemporană se introduc sub incidenţa prohibiţiei numeroase acte de acest gen, fără ca vreuna din cele două situaţii divergente să-şi fi făcut indubitabil proba eficienţei şi siguranţei optime.

Una din cele mai impregnate informal proceduri administrative este exercitarea autorităţii, ca rezultat logic şi inevitabil al distanţării menţionate. Managementul autoritar are la bază autonomia decizională şi perceperea subiectului deciziei ca un administrat sau chiar subordonat. Dintre modalităţile prin care, dincolo de formalismul punerii funcţionarului în serviciul public, se exercită un act administrativ de dominaţie asupra

42

Page 43: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

cetăţeanului, pot fi enumerate: limbajul (tehnic, impersonal, rece, imperativ), unilateralitatea şi implicit lipsa de reciprocitate comunicaţională, facultatea de a solicita respectarea unor obligaţii, de a fixa interdicţii şi de a exercita anumite drepturi. În acest fel, administraţia reuşeşte să impună societăţii şi, evident, individului, nişte scheme de gândire şi acţiune imparabile şi datorită faptului că teoretic toate procedurile par raţionale, etice şi eficace. Toate căile de restricţionare a proximităţii informale cetăţeanului faţă de instituţiile administrative sunt menite a simboliza forţa şi monopolul administraţiei în relaţia acesteia cu societatea, precum şi capacitatea de a produce norme şi de a controla aplicarea acestora. În cazuri extreme, administraţia transformă pe cel care i se adresează într-o persoană relativ obedientă, aceasta consimţind tacit tocmai pentru a-şi apropia un rezultat favorabil de pe urma solicitărilor formulate. Este relevant de reprodus ceea ce unul dintre cei mai importanţi psihologi cercetători ai fenomenului, Milgram (apud Eysenck-2000) afirma în urma unor celebre experimente: «capacitatea omului de a-şi abandona umanitatea pe măsură ce îşi împleteşte personalitatea sa unică în structuri instituţionale mai largi constituie eroarea fatală pe care natura a făcut-o cu noi, şi cauza pentru care, pe termen lung, specia noastră are şanse de supravieţuire destul de modeste». De fapt Milgram (Abric, 2002), spre deosebire de cercetători ai aceluiaşi domeniu dinaintea sa, a vrut să demonstreze că nu se poate echivala conformismul verbal (studiat de Asch) cu cel acţional. Concret, se pune întrebarea dacă un individ poate fi determinat să acţioneze, sub presiune socială, acţiuni pe

43

Page 44: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

care singur nu le-ar fi întreprins. Dacă autorul menţionat a probat valabilitatea ipotezei atât dacă individul este supus presiunii exercitate de un grup, cât şi de o autoritate; această din urmă situaţie are tangenţă cu subiectul lucrării de faţă în sensul că deşi administraţia nu are ca scop explicit dominaţia asupra cetăţeanului care apelează la serviciile sale, procedurile de lucru ale acestor feluri de instituţii induc necesitatea unui conformism, chiar şi numai instrumental, menit a facilita obţinerea unor rezultate avantajoase pentru solicitantul acelui act administrativ. Milgram chiar s-a hazardat să afirme că sub dictatura autorităţii, conştiinţa unui individ încetează să mai existe; în asemenea împrejurări individul intră într-o stare de «agent», văzându-se pe sine doar ca un instrument al unei autorităţi. Cu siguranţă că, în ciuda notorietăţii autorului bazată în primul rând pe originalitatea experimentelor sale, ceea ce afirma reprezintă din punct de vedere cantitativ o exagerare, dar principial, tendinţele rămân perfect valabile.

Rouquette (2002) arăta că oricare ar fi preferinţele noastre personale, utopiile sau iniţiativele noastre, ascultarea şi autoritatea sunt două categorii fundamentale ale vieţii sociale. Atât Milgram, cât şi Rouquette se refereau la autoritate în sensul larg, nespecific, dar în termeni foarte asemănători; dată fiind evidenţa valabilităţii acestor adevăruri pentru întreaga societate şi pentru diversele organizaţii şi profesii, considerăm că este corectă aplicarea acestor principii de comportament uman şi la instituţiile administrative.

Modelul birocratic al administraţiei publice rămâne un construct, mai mult sau mai puţin apropiat de

44

Page 45: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

realitate. Ca atare, pentru a putea fi operaţionalizat, trebuie să admită anumite modificări. Acestea se impun pentru că relaţiile din cadrul sistemelor administrative sunt în fapt relaţii între oameni, iar comportamentul acestora nu este întru totul previzibil în pofida îndeplinirii criteriilor de bază din modelul teoretic. Diferenţele dintre expectaţiile comportamentale şi realitatea acestora rezidă în completarea procedurilor formale cu altele, informale; acestea din urmă asigură de multe ori atât succesul, cât şi insuccesul unor activităţi specifice.

Dintre adaptările modelului birocratic, printre cele mai semnificative sunt cele de obţinere şi exercitare a puterii prin relaţii informale.

Comunicarea dintre membrii unei organizaţii se realizează atât pe canale oficiale, formale, cât şi pe canale informale; acestea sunt mai complexe, mai flexibile şi adesea mai eficiente. Spre exemplu, dacă doi funcţionari de execuţie întâmpină dificultăţi în exercitatea profesiei, formal trebuie să se adreseze superiorului ierarhic pentru a primi îndrumări. Acest lucru se produce relativ rar în primul rând pentru că angajatul poate presupune că superiorul va interpreta situaţia în defavoarea sa, bănuindu-l de competenţă insuficientă. În faţa acestei dileme, de regulă apelează la un coleg aflat pe orizontala ierarhică, iniţiind astfel un mod de comunicare şi rezolvare a problemei sale de tip informal, neconform organigramei oficiale; similar se distribuie şi puterea între indivizi, adesea fără proporţionalitate cu poziţiile lor formale. Relaţiile informale indică «acea parte a relaţiilor interpersonale care scapă organizării formale fie pentru că sunt omise de către aceasta, fie pentru că o contrazic»

45

Page 46: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

(Simon, apud Hinţea, 2003). Toate organizaţiile au comunicare pe verticală, oficială şi conformă piramidei ierarhice, cât şi variate forme de comunicare şi relaţionare laterale, unele funcţionale, contribuind la flexibilizarea şi eficientizarea celor formale, altele nu. În cadrul relaţionării informale, laterale, factorii de influenţă sunt şi ei tot lideri, dar informali. Între cele două forme de comunicare există sisteme de reglare reciprocă, în sensul că dacă cea formală este prea rigidă, comunicarea informală devine inevitabilă prin efect de compensare, mult mai intensă şi justificată inclusiv moral. În consecinţă, dispare pericolul «alienării birocratice» (Hinţea, 2003), funcţionarii au o satisfacţie crescută, devenind mai puţin retraşi dezvoltând contactele şi solidaritatea intra-organizaţională, fără însă a fi feriţi de tensiuni şi relative incertitudini. Pe lângă efectele pozitive, relaţiile informale pot submina instituţia atât structural, cât şi funcţional prin pervertirea comportamentelor, derapaje în lupta subterană pentru putere şi în situaţii extreme, deturnarea scopurilor acelei instituţii administrative.

46

Page 47: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

III. MANAGEMENT PUBLIC Prin chiar denumirea sa, această formă de

organizare semnifică adresabilitatea explicită spre cetăţean. Chiar dacă funcţionarea administraţiei publice face posibilă, fără a supralicita, întreaga viaţă politică şi socio-profesională a oricărei societăţi moderne, aceasta trebuie să-şi utilizeze o parte din resursele umane şi logistice pentru coordonarea internă. Cu cât utilizează o bază ştiinţifică spre creşterea calităţii sale intrinseci, cu atât administraţia publică va fi mai utilă beneficiarilor prestaţiilor sale. Rezultă deci, necesitatea şi în acest domeniu a unei cât mai bune documentări şi ulterior operaţionalizări practice.

Conducerea înseamnă înainte de toate putere. Chiar dacă pe parcursul acestui capitol se va preciza că există diferenţe între conducere şi manageriere, pentru că acestea sunt rar şi greu sesizabile chiar de către cei implicaţi şi învestiţi cu aceste «roluri» (conform Teoriei dramaturgice asupra căreia se va reveni cu explicitări), ne vom cantona spre principalul element comun al acestora, anume capacitatea de a exercita funcţia, ca o reformulare a sensului de putere. Fără aceasta, nici managerul, nici conducătorul autentic nu-şi vor putea îndeplini sarcinile. Chiar în sistemele ideologice care presupun exerciţiul democratic autentic, puterea conducătorului şi managerului nu reprezintă un concept indezirabil, chiar

47

Page 48: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

dimpotrivă. Altfel spus, pentru că orice activitate colectivă cere ca unele persoane sau grupuri să antreneze alte persoane sau grupuri pentru a acţiona într-o direcţie determinată, puterea se impune ca un element esenţial al întreprinderilor moderne (Fortin apud De Visscher, Neculau, 2001). În plan social (deci inclusiv în sens de administrare a societăţii), organizaţia este o reţea complexă de relaţii de putere în care fiecare membru îşi are locul său. Nu ne referim la puterea ca scop în sine şi pentru sine din punctul de vedere al liderului; includem în acest concept de putere şi pe cea «a gândului», în sensul capacităţii de a persuada (sau influenţa), ca modalitate opusă celei de constrângere, improprie sistemelor socio-politice moderne.

Comportamentul uman este rezultanta unei serii de forţe: unele provin din individul însuşi (nevoi, atitudini, valori), altele din mediul său material şi uman. Conceptul de influenţă desemnează acel tip de cauzalitate ce se poate atribui mediului uman. Atunci când se realizează relaţii între indivizi se stabileşte o ierarhie, adică o repartiţie relativ stabilă a influenţei dintre ei; tocmai această aptitudine, mai mult sau mai puţin dezvoltată, de a modifica gândurile, emoţiile sau acţiunile celuilalt se numeşte putere (în sensul acestui studiu). Legitimă fiind, aceasta poate fi normativă şi consensuală. French şi Raven citaţi de De Visscher şi Neculau (2001) subliniază că instituirea puterii legitime se face prin acceptul agentului sau prin procedura de legitimare, precum şi prin acordul structurii ierarhice a grupului sau organizaţiei; totodată presupune şi o normă de supunere, astfel că în situaţii de insubordonare, deviantul este chemat la ordine chiar de

48

Page 49: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

către colegii săi. Astfel că legitimitatea normativă decurge din normele sociale, în timp ce legitimitatea consensuală exprimă, aşa cum arătam, gradul de acceptare de către grup a gesturilor unui deţinător de putere legitimă normativă. De remarcat că acceptarea autorităţii nu presupune de loc aprobarea ei şi în exerciţiu.

Orice responsabil dispune deci de o anumită doză de putere legitimă normativă, de putere de informaţie, de recompensă şi coerciţie pe care le datorează întreprinderii şi nu caracteristicilor sale personale. Foarte important este însă că acestea din urmă îi pot permite să-şi dezvolte puterea prin câştigarea aprobării sau chiar stimei angajaţilor sau făcând dovada competenţei sale. Abia atunci se va putea bucura de legitimitate consensuală, de putere de referinţă sau de expert.

Nu se va trece cu vederea că actorii sociali care posedă capacităţile, mijloacele informative şi tehnice, cunoştinţele profesionale etc. ce se dovedesc mai importante decât ale celorlalţi pentru dezvoltarea şi supravieţuirea organizaţiei tind să dobândească putere mai mare şi în ceea ce priveşte determinarea scopurilor acesteia (Zani, Palmonari, 2003), acest fenomen fiind consecutiv şi în consens cu mecanismele puterii în organizaţii.

Nu se va pierde din vedere nici un factor mai puţin confortabil pentru conducerile organizaţiilor de pretutindeni şi dintotdeauna, anume puterea paralelă sau adesea opozantă. Cei mai eficienţi opozanţi, dar şi agenţi ai schimbării în anumite circumstanţe, sunt persoanele care, de cele mai multe ori, fără legătură cu poziţia lor, au acces şi credibilitate la numeroase segmente ale

49

Page 50: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

organizaţiei. Puterea paralelă reprezintă deci, un fenomen organizaţional aproape inevitabil în măsura în care unele caracteristici ale întreprinderii sunt cele care îi stimulează apariţia, în primul rând ambiguitatea sau absenţa informaţiei, abundenţa şi complexitatea regulamentelor şi metodelor, repartiţia echivocă a responsabilităţilor şi discrepanţa dintre acestea şi puterea corespunzătoare.

Dacă idealul de previzibilitate comportamentală individuală nu este foarte uşor de apropiat, cu atât mai dificil este demersul pentru o întreagă comunitate; cea mai simplă explicaţie este una de sorginte matematică, adică efecte rezultate prin sumarea relativităţii comportamentale individuale. Conform teoriei câmpurilor de acţiune şi influenţă a lui Lewin (apud De Visscher şi Neculau, 2001), pattern-urile comportamentale emergente din conformaţia personalităţii, deci trăsăturilor individuale stabile, nu mai reprezintă în societatea modernă o regulă; mai mult decât atât, constatăm zi de zi că situaţiile socio-profesionale la care ia parte individul ghidează semnificativ comportamentul acestuia. Rezultă că organizaţiile sunt instabile şi din perspectiva relaţiilor cauze-efecte; o anumită acţiune individuală sau de grup nu are întotdeauna rezultatele scontate datorită unor surse de ambiguitate, unor proceduri defectuoase de raţionalizare (aplicarea unor metode prea simple faţă de complexitatea problemelor de rezolvat), sau insuficientei prelucrări cognitive a tuturor datelor iniţiale cu disponibilitatea de a «aştepta» rezultate în aparenţă mai puţin relaţionate în timp şi spaţiu (Hinţea şi Mora, 2006).

Una din cele mai tentante mijloace de contracarare a situaţiilor disconfortabile inclusiv în managementul

50

Page 51: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

administrativ este acela de coping; acesta poate fi, după Ionescu, Jacquet şi Lhote (2002), centrat pe problemă (vezi paragraful precedent), pe emoţie (vizează reglarea exclusivă a tulburării emoţionale) şi similar cu acesta, cel de evitare (ce permite subiectului - prin strategii pasive de evitare, fugă, refuz, resemnare – să reducă tensiunea emoţională. Se înţelege că strategiile de evitare, mai ales în sarcinile administrative de mare responsabilitate, sunt profund contra-productive. Paradoxal, pe lângă ineficienţa managerială, nu reuşesc nici decongestionarea afectivă a funcţionarilor implicaţi şi nici satisfacerea solicitărilor populaţiei. Insatisfacţiile succesive se pot exprima prin blamare individuală şi a birocraţiei in integrum, fie prin relaţionarea directă a disfuncţionalităţilor cu interesele politice meschine.

În faţa acestor riscuri procedurale, cu toată tendinţa de flexibilizare a tendinţei instituţiilor vechi de a pune accentul pe autoritatea ierarhică, la baza activităţilor organizaţionale trebuie să stea câteva presupuneri de bază (Rainey-1997, Bolman & Deal-1997, apud Hinţea, Mora-2006):

• Organizaţiile există pentru a atinge scopuri şi obiective prestabilite;

• Organizaţiile funcţionează cel mai bine atunci când prevalează raţionalitatea faţă de preferinţele personale sau presiunile externe;

• Structurile trebuie construite în concordanţă cu circumstanţele organizaţionale;

• Eficienţa şi performanţele organizaţiilor cresc prin promovarea specializării şi diviziunii muncii.

În acelaşi context interpretativ, este de la sine înţeles că nu există suprapunere între modernitate şi

51

Page 52: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

democraţie pe de o parte, şi lipsa de prevedere şi organizare, pe de altă parte. Prin urmare este nevoie permanentă atât de coordonare pe verticală (bazată pe autoritate), cât şi coordonare pe orizontală (bazată mai mult pe comunicare). Aşa că vom aborda sintetic anumite aspecte de organizare internă şi comunicare intra-organizaţională după Amado şi Guittet citaţi de de Visscher şi Neculau (2001).

Autorii subliniază importanţa următorilor factori: mărimea grupului, proprietăţile reţelelor de comunicare, structura grupului, constrângerile sarcinii, structura afectivă a grupului, constrângerile organizaţionale şi instituţionale. Vom descrie în câteva cuvinte influenţa fiecăruia.

Creşterea numărului de indivizi măreşte suma informaţiilor disponibile şi permite obţinerea unei game mai largi de opinii; pe de altă parte, pe măsură ce grupul creşte în dimensiuni, coeziunea şi acordul dintre membri scade, survenind adesea probleme de organizare. Participarea celor mai activi membri se concretizează prin utilizarea de către aceştia a unei durate mai mari de timp pentru exprimarea opiniilor, în detrimentul celorlalţi; concluzia este că fiecare individ acţionează ca şi cum ar avea un potenţial de relaţie şi care atinge rapid o saturaţie a acestor «valenţe comunicaţionale».

Cele mai cunoscute reţele de comunicare sunt cele în formă de: lanţ, stea, Y, cerc. Se constată că, în general, steaua este grupul cel mai eficace pentru că timpul de găsire a soluţiei este mai scurt, numărul mesajelor este mai redus, există mai puţine erori, iar organizarea mai stabilă.

52

Page 53: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Atunci când între membrii grupului se stabileşte o structură de relaţii izomorfă cu sistemul de relaţii dictate de sarcină, performanţa creşte proporţional. În acelaşi scop se tinde şi spre un izomorfism între modelul de organizare şi reţeaua de comunicare a grupului.

Organizaţiile profesionale au tendinţa să adopte o structură în acord cu constrângerile sarcinilor de îndeplinit. Tipurile de interrelaţie şi de schimb sunt condiţionate de natura activităţii: dacă sarcina implică o coordonare riguroasă, atunci structura de comunicare devine mai centralizată spre creşterea performanţelor acelui grup.

Orice grup se organizează spontan (atunci când este posibil) în funcţie de relaţiile de simpatie sau antipatie dintre membrii acestuia, rezultând o anume sociogramă; în cadrul acesteia se poate decela statusul sociometric al unui individ care, cu cât este mai preferat de grup, cu atât ocupă o poziţie mai apropiată de centrul grupului, dobândind şi influenţa corespunzătoare. Similar poate fi reprezentată şi o sociogramă a respingerilor raportat la unul sau mai mulţi indivizi din organizaţie.

Constrângerile instituţionale şi organizaţionale se manifestă prin presiunile contextelor exterioare (tehnologic, legal, politic, economic, demografic, ecologic, cultural) asupra unora din membrii organizaţiei sau a întregului grup.

Mai este important de reţinut că toate încercările de reorganizare a grupurilor (bazate de multe ori pe argumente obiective şi pertinente) se lovesc de reticenţele membrilor care nu acceptă aceste transformări decât în funcţie de semnificaţia pe care le-o acordă.

53

Page 54: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Există două mari categorii de organizaţii – publice şi private – între care există şi asemănări, dar, cum este şi firesc, mai ales deosebiri; scopul nostru acum nu este de a efectua o meta-analiză calitativă între cele două, ci de a evidenţia caracteristicile primei categorii de grupuri lucrative.

Raţiunea de a exista pentru organizaţiile publice este derularea unor activităţi pentru care sistemul privat nu are nici motivaţie, dar nici capacităţi: servicii de care beneficiază toţi contribuabilii (apărare naţională, programe sociale, sistem de pensii etc.), servicii care cer o competenţă deosebită, servicii prea riscante sau prea costisitoare pentru firmele private, acoperirea costurilor pentru externalităţi. Cu alte cuvinte, statul furnizează servicii care nu se justifică neapărat economic, ci au la bază valori sociale, de interes public sau cereri politice şi sunt destinate bunăstării colective. Aceasta poate fi realizată prin stabilirea unei eficienţe colective, a unor reguli şi obiective colective, cât şi prin echilibrarea intereselor.

Caracteristicile de bază ale organizaţiilor publice (Hinţea, Mora-2006) sunt:

• urmărirea unor finalităţi externe; • absenţa rentabilităţii financiare; • asigurarea misiunilor specifice în condiţii de

concurenţă nulă sau imperfectă; • existenţa unor sisteme complexe şi foarte

segmentate; • acceptarea subordonării politice (directe şi

indirecte) a acţiunii administrative.

54

Page 55: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Elementele care fac mai dificilă stabilirea scopurilor organizaţionale şi îndeplinirea eficientă a acestora, după aceiaşi autori, sunt următoarele:

Organizaţiile publice au în general un mare număr de obiective aflate uneori într-o relaţie competiţională. Unele din acestea sunt legate de responsabilitatea faţă de cetăţeni, faţă de clasa politică şi faţă de aparatul propriu.

Organizaţiile publice operează adesea sub o puternică presiune politică, iar ambiguitatea intenţiilor şi demersurilor politice trebuind să fie contrabalansată de rigurozitatea agendei administrative. Trebuie recunoscut şi faptul că, aceeaşi relativitate politică face posibilă creşterea autonomiei decizionale din administraţie care îşi permite astfel să stabilească după raţionamente interne oportunitatea unor decizii operaţionale.

Managerii publici conduc pe fondul unor structuri de autoritate fragmentate şi asupra cărora nu au în mod real posibilitatea de a stabili componenţa şi algoritmii procedurali.

Organizaţiile publice sunt rareori conduse de manageri profesionişti.

Organizaţiile publice sunt confruntate cu mult mai multe restricţii de ordin legal în privinţa acţiunilor lor exterioare, cum ar fi alegerea misiunilor şi obiectivelor; este unul din motivele pentru care managerii, care au de dus la îndeplinire sarcini fixate de alţii, nu manifestă suficientă motivaţie, iar rezultatele sunt pe măsură.

Organizaţiile publice sunt confruntate cu mult mai multe restricţii faţă de acţiunile lor interne în sensul în care nu pot angaja, concedia sau promova, chiar în faţa

55

Page 56: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

unor evidente necesităţi obiective; ba mai mult, personalul care activează în instituţiile publice pune probleme particulare managerilor publici, legate în primul rând de statutul funcţionarului public.

Dintr-o perspectivă istorică, exercitarea funcţiei administrative a parcurs câteva etape, dintre care, Hinţea şi Mora (2006) citându-l pe Auby, menţionează:

• o puternică supunere faţă de drept, situaţie ce corespunde unei exigenţe de asigurare a legalităţii deciziilor responsabililor publici, dar şi a continuităţii dintre dorinţele cetăţenilor şi acţiunile administrative;

• o puternică centralizare a puterii şi responsabilităţilor în interiorul aparatului administrativ, caracteristic regimurilor autoritare;

• etapa în care personalul din administraţie era recrutat pe baza unui sistem de tip carieră, cu avantajele şi dezavantajele acestuia;

• tipul de administraţie în care se manifestă o separaţie explicită a ordonatorului (de credite) de contabilul şef, cu alte cuvinte se preferă regularitatea eficienţei. În acest cadru se mai pot sesiza distincţii între cei ce decid şi cei ce execută, între nivelele ierarhice (pe verticală), dar şi între palierele orizontale ale birourilor şi serviciilor.

Sigur că fiecare dintre acestea pot fi plasate şi subiectiv în perioade istorice de care societatea actuală încearcă prin diverse mijloace să se dezică. Motivele, pe lângă cele pur afective, ideologice sau conjuncturale ar fi cele pendinte de aderarea europeană şi de motivaţiile plasate în sfera eficienţei generale a oricărei societăţi moderne, deci şi a componentei administrative a acesteia.

56

Page 57: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Management e o noţiune cu o utilizare extrem de frecventă, dar în aceeaşi măsură cu un conţinut puternic conotativ şi substrat departe de a întruni consensul. Etimologia poate fi datorată cuvintelor manus agere (lat.-a lucra cu mâna-), le manege (fr.-dresajul calului-), respectiv maneggiare (ital. -a ţine în frâu un cal-), după Vlăsceanu (2003). Deşi iniţial era propriu doar afacerilor economice, cu timpul termenul a trecut dintr-un domeniu în altul, extinzându-şi puterea de circulaţie şi dobândind dreptul de a nu fi tradus; s-a ajuns până acolo că nici engleza britanică să nu mai fie suficient de proprie acestui cuvânt care «se vrea exclusiv american». Dincolo de aspectele lingvistice, este cert că managementul este, în general, un aspect vital pentru buna funcţionare a marii majorităţi a sistemelor socio-profesionale. Generic, funcţia de bază a manageriatului este raportată la responsabilitatea asumată pentru producerea rezultatelor.

Fiind noţiuni similare, se pune problema care sunt diferenţele între leadership şi management întrucât nu orice manager este şi un lider şi reciproc. Drucker citat de Vlăsceanu (2003) clarifică plastic dilema: «management înseamnă să faci lucrurile cum trebuie, iar conducerea înseamnă să faci ceea ce trebuie». Cu alte cuvinte, managerul se concentrează pe tehnici standardizate de rezolvare algoritmică (eliminând spontaneitatea şi manifestările creative) a problemelor organizaţionale cu maximum de eficienţă, pe când conducătorul (liderul) manifestă mai multă creativitate, putere de previziune şi capacitate de inovare; la prima vedere, cele două noţiuni par disjuncte.

57

Page 58: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Autoarea, citându-i pe Fayol şi pe Kotter menţionează cele mai importante funcţii ale managementului, şi anume: prevedere şi planificare, organizare, comandă, coordonare, control. La aceste noţiuni consacrate, necesităţile impuse de societatea modernă adaugă şi factorul uman ca element devenit intrinsec actului de conducere, mai ales sub aspect motivaţional şi de realizare a echilibrului afectiv în interiorul oricărui colectiv.

Cu titlu informativ vor fi trecute în revistă elementele de conţinut ale activităţii manageriale, valabile în toate domeniile.

Rolurile interpersonale, legat şi de ceea ce am exprimat anterior despre creşterea importanţei factorului uman, sunt necesare pentru iniţierea şi cultivarea unei întregi reţele de relaţii interpersonale. Responsabilităţile managerului din această perspectivă sunt : de reprezentare, de lider (implicând responsabilitatea pentru persoanele aflate în subordinea sa) şi de legătură (contacte în interiorul şi exteriorul organizaţiei).

Rolurile informaţionale (prin utilizarea privilegiului managerului de a avea acces la informaţii mai numeroase şi mai sigure faţă de subordonaţi) sunt de monitorizare, de diseminare a acestora şi uneori de purtător de cuvânt.

Rolurile decizionale, care par a fi cele mai «proprii» activităţii manageriale, sunt: de a soluţiona tensiuni, de a distribui resurse şi de negociator în interiorul şi în afara organizaţiei.

De reţinut că succesul oricărui manageriat constă în modalitatea de combinare şi adecvare, la multitudinea

58

Page 59: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

de situaţii operative apărute, a rolurilor menţionate. Un factor moderator (propriu organizaţiei) pentru utilizarea mai frecventă a unuia sau altuia din roluri este mărimea acesteia.

Managementul public este una din variantele de conducere profesionistă a unui anume domeniu de activitate, în esenţă socială. Acesta are o natură (emergenţă) politică interioară, fiind influenţată de valori multiple şi trebuind să facă alegeri în privinţa solicitărilor grupurilor de influenţă sau doar interesate. Legat de aceste aspecte trebuie să amintim felul în care se iau deciziile în politicile publice; iniţial se concepe o agendă politică, dar şi socială (cu tematici promovate de alte persoane decât cele politice), după care toate intră într-un algoritm de evaluare a legalităţii şi oportunităţii fiecăreia, pentru ca în final să se alcătuiască un «clasament» al celor mai consistente şi necesare propuneri sau solicitări. Rezultatul trebuie să fie în principiu alegerea strategică, chiar dacă se produce întotdeauna în condiţii de mediu neprielnice, chiar adverse, iar în cel mai bun caz fluctuante şi incerte. Din această fază, aparatul administrativ preia agenda finală şi o concretizează cu mijloace umane şi materiale profesioniste. În acest fel, orice organizaţie publică se constituie într-o asociere de componente juridice, respectiv manageriale; de reţinut că, în pofida sincronismului acestora, nu întotdeauna cele două sunt simplu de conciliat, fenomenele de acest gen fiind cauza principală a multor disfuncţionalităţi.

Concepţia juridică are la bază ştiinţa dreptului, care raţionalizează procedurile, separându-le de

59

Page 60: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

imixtiunile sociologice, inclusiv comportamentale (referitor la funcţionari) şi impunând metoda deductivă care porneşte de la regulă pentru a examina mai apoi condiţiile de aplicare.

Concepţia managerială se axează pe eficienţa procedurilor, fără însă a fi neglijat nici aspectul legalităţii; totuşi, finalitatea este esenţială, în sensul că organizaţiile trebuie să atingă obiectivele pe care şi le-au propus, şi mai mult decât atât, în condiţii de eficienţă. În sinteză, procedurile manageriale sunt: planificarea, organizarea, mobilizarea resurselor şi controlul.

Hinţea şi Mora (2006) consideră că managementul semnifică un set de credinţe şi practici dezvoltate în diferite organizaţii ca strategie de ameliorare a performanţelor, parafrazându-l pe Drucker. Mai concret, modalitatea prin care organizaţiile publice pot fi făcute să funcţioneze mai eficient este reprezentată de preluarea tipului de management specific sectorului privat, ideea de bază fiind aceea că un manager bun utilizează practici similare, indiferent de tipul organizaţiei în care acţionează. Autorii menţionează că printre cele mai semnificative obiective manageriale sunt:

planificarea politicilor (explicată pe scurt anterior);

motivarea personalului atât comunicaţional, cât şi în sens de dezvoltare materială;

dezvoltarea organizaţională a structurilor; relaţiile cu publicul; evaluarea ca modalitate de control şi analiză,

dar şi etapă iniţială a acţiunilor viitoare.

60

Page 61: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Managementul public comportă trei nivele de analiză:

1. Managementul politicilor: identificarea nevoilor, analiza opţiunilor, selectarea programelor, alocarea resurselor;

2. Managementul resurselor: stabilirea sistemelor de suport precum realizarea bugetelor, managementul financiar, asigurarea aprovizionării şi managementul personalului;

3. Managementul programelor: implementarea politicilor sau operaţiunilor curente ale instituţiilor publice de-a lungul unor linii funcţionale.

Cum bine se ştie, în management, ca şi în orice domeniu al acţiunii umane, nu există soluţii miraculoase sau unanim aplicabile. Totuşi, ca ştiinţă, managementul trebuie mereu îmbogăţit conceptual şi făcut mai performant din punct de vedere operaţional. Ceea ce este de reţinut că, indiferent de bazele teoretice care stau la temelia deciziilor manageriale, există o permanentă contradicţie între scopuri şi mijloace, pe de o parte, iar pe de alta, între diversele grupuri de interes între ele şi fiecare cu «puterea» administrativă. Fiecare din aceste grupuri se străduieşte să impună cât mai multe din opţiunile, valorile şi interesele sale, chiar în detrimentul altor grupuri socio-umane.

Nu trebuie uitată nici chiar în management o prescripţie care este adresată în primul rând medicilor, dar care, traversând milenii, se poate extrapola şi altor domenii de acţiune umană decât cel medical, şi anume: Primum non nocere (În primul rând să nu faci rău, cu bună ştiinţă). Asumarea cerinţelor eticii profesionale este

61

Page 62: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

mai degrabă raportabilă la responsabilitate şi nu atât la putere, respectiv la necesitatea şi capacitatea managerului de a învăţa să-şi examineze faptele, cuvintele şi comportamentul astfel încât să se asigure că nu nedreptăţeşte pe cineva în mod intenţionat.

62

Page 63: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

IV. CULTURA ORGANIZAŢIONALĂ Teoriile organizaţionale şi manageriale au debutat

în mare parte o dată cu descoperirea importanţei oamenilor şi a climatului socio-uman pentru funcţionarea eficientă a organizaţiilor (Vlăsceanu, 2002). În oricare din acestea există două mari universuri, care nu întotdeauna se completează sau suprapun spre bunul mers al structurii şi confortul vieţii membrilor acesteia. Pe de o parte baza logistică, asupra căreia nu insistăm, fiind evidentă inclusiv în administraţia publică, iar pe de alta, oamenii ca indivizi şi relaţiile dintre ei, cunoaşterea pe care aceştia o stochează, o produc şi o aplică, miturile pe care le generează şi le acţionează, valorile la care aderă şi pe care le propun drept cadre referenţiale pentru relaţiile cu lumea din jur. De reţinut este că acest al doilea univers, mai puţin cunoscut şi asumat ca atare este că, în scopul aceleiaşi eficienţe spre care sunt dirijate eforturile materiale, trebuie să fie mai mult în atenţia conducerilor, dar şi colectivelor oricărei organizaţii lucrative.

Până nu demult, centrul de greutate al tuturor structurilor era baza materială a acestora, considerându-se că faţa nevăzută a vieţii profesionale a oricărui individ nu are o deosebită relevanţă în îndeplinirea scopurilor organizaţionale. Modelul raţionalist crede în analiza ştiinţifică, în bugetare şi planificare, în previziuni numerice şi mecanisme riguroase de control, în recompense materiale

63

Page 64: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

ori sancţiuni. Însă Peters şi Waterman, citaţi de Vlăsceanu (2003), au constatat că cele mai bune companii (dar valabilitatea se păstrează şi în domeniul public) nu aplică exclusiv şi nici măcar dominant modelul raţionalist de conducere şi organizare, întrucât acesta este conservator şi bazat pe o filosofie fără inimă, este orientat negativ şi prin urmare, deloc constructiv, ci dimpotrivă acestea au consacrat un nou tip de cultură care este centrată pe anumite valori şi mituri, pe împărtăşirea cunoaşterii, pe succesul individual şi al instituţiei, pe competiţia internă şi gratificarea succesului. Universul cultural amintit este mult mai puţin transparent, amestecă raţionalităţi şi iraţionalităţi în combinaţii pe care numai participanţii direcţi le pot înţelege. Simboluri, ideologii, limbaje, credinţe, valori, ritualuri, cunoştinţe, poveşti şi mituri creează împreună un corpus distinct care poartă numele generic de cultură organizaţională, specifică acesteia. Ca perioadă de apariţie ca entitate şi ca debut al studiilor se afirmă că la sfârşitul anilor 80 din secolul trecut a apărut şi s-a consacrat treptat acest nou (încă) şi vast domeniu de analiză organizaţională şi managerială.

Bolman şi Deal, citaţi de Hinţea şi Mora (2006), au enunţat câteva elemente esenţiale din viaţa simbolică a organizaţiilor:

• Ceea ce este important în legătură cu un eveniment nu se referă la ceea ce s-a întâmplat cu adevărat, ci la semnificaţia dată acestuia de participanţi;

• Activităţile şi înţelegerea lor sunt strâns legate: evenimentele au înţelesuri şi semnificaţii multiple pentru simplul motiv că oamenii au capacităţi diferite de înţelegere şi interpretare consecutivă;

64

Page 65: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

• Cea mai mare parte a vieţii este ambiguă sau nesigură;

• Gradul înalt de ambiguitate şi nesiguranţă afectează gândirea raţională şi implicit procesul de luare a deciziilor;

• Mai ales în condiţii de ambiguitate şi nesiguranţă, oamenii creează simboluri pentru a risipi confuzia şi pentru creşterea predictibilităţii, cu apariţia speranţei şi încrederii ca elemente ale bunăstării oricărui individ.

Analiza culturii organizaţionale a fost la început reactivă, în sensul că a fost îndreptată nu doar împotriva curentului raţionalist amintit, dar şi împotriva supoziţiilor simplificatoare care reduceau organizaţiile la baza lor materială ce asigura sau nu îndeplinirea scopurilor, utilizând forţa de muncă umană, paradoxal fără a ţine seamă de aceasta. Treptat, aceste studii au devenit constructive, renunţând la acel gen de nihilism, pe măsură ce erau recunoscute ca ştiinţifice şi din ce în ce mai necesare. Ca o concluzie parţială putem afirma că organizarea, conducerea şi cultura sunt interdependente; conducerea şi organizarea generează o anume cultură, iar aceasta le modelează pe primele prin procese continui. Antropologic vorbind, fiecare persoană individuală se regăseşte în cultura organizaţiei de care aparţine; mai mult decât atât, s-au identificat unele referinţe ale culturii organizaţionale care ar fi menite să specifice şi să explice mai ales acele aspecte iraţionale care se produc în organizaţii şi care au o pondere semnificativă în derularea vieţii acesteia.

65

Page 66: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Cultura organizaţională, aşa cum anticipam, se poate analiza atât din perspectivă individuală, cât şi holistic, instituţional. Abordarea individualistă a fost iniţiată de Goffman în 1959 (apud Vlăsceanu, 2002). Încadrând-o în paradigma interacţionist-socială simbolică, autorul şi-a numit-o „dramaturgică”, în sensul că viaţa socială este similară cu o scenă pe care actorii sociali, persoane individuale, joacă numeroase roluri cu scopul de a transmite anumite impresii despre sine şi de a controla ceea ce este în jur încât circumstanţele şi efectele să-i fie cât mai favorabile. După cum simplu se poate observa, problema formulată astfel este una în esenţă de comunicare, bazată pe simbolurile verbale şi nonverbale pe care fiecare le foloseşte. Consecinţa imediată ar fi că în viaţa socială, activităţile individuale şi comunicarea din organizaţii nu sunt orientate raţional, ştiinţific, ci, dimpotrivă, sunt oarecum inferenţiale. Cei din jur pot accepta situaţiile create de unul sau mai mulţi actori sociali din organizaţie din convingere sau pentru că au fost influenţaţi. Conchidem că avem de-a face cu un aşa numit «management al impresiilor».

Fiecare organizaţie îşi dezvoltă propriile scene interactive şi reguli generale pentru aceste «spectacole» de comunicare cu prezentarea sinelui şi activităţilor acestuia, luând forma unei «culturi interactive». Scopul mai mult sau mai puţin exprimat este acela conform căruia fiecare persoană tinde să-şi etaleze acele elemente expresive şi acţionale care să producă cele mai favorabile (pentru sine) impresii în jur, obţinând bonificaţii de natură materială, dar şi stimă, apreciere şi alte sentimente menite a-l avantaja în competiţia cu ceilalţi şi a-i consolida o imagine de sine confortabilă.

66

Page 67: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Din perspectivă holistică se poate afirma că fiecare organizaţie matură a acumulat numeroase elemente culturale cognitive şi afective asociate evenimentelor pe care le-a parcurs încât în faţa oricăruia nou apărut, oricât de inedit ar fi, să fie disponibilităţi reacţionale, iar membrii grupului trebuind doar să realizeze asociaţiile adecvate şi oportune, mai ales pentru asigurarea coerenţei şi consistenţei cu elementele preexistente; se remarcă un oarecare conservatorism organizaţional, dar în sens de continuitate firească, în consens cu aserţiunea că «nu-i loc de revoluţii culturale în organizaţii».

După Hinţea şi Mora (2006), citându-l pe Schein există trei nivele distincte ale culturii organizaţionale:

1. manifestările aparente ale vieţii colective (comportamente), simboluri, stiluri de comunicare;

2. valorile ce stabilesc vectorizarea axiologică în organizaţie şi care sunt în fapt referinţe comportamentale pentru fiecare din membrii acesteia;

3. postulatele fundamentale ce stau la baza modului de operare a indivizilor în organizaţie: concepţii despre viaţă, societate, muncă, ideologii etc.

Acelaşi autor arată că există următoarele categorii de componente ale culturii organizaţionale:

• regularităţile comportamentale din interacţiunile oamenilor – limbajele utilizate, obiceiuri, tradiţii şi ritualuri care sunt aplicate în relaţii şi situaţii specifice;

• norme de grup – standarde implicite şi valori activate în grupurile de lucru;

• valori etalate – principii formulate explicit, valabile pentru membrii organizaţiei;

67

Page 68: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

• filosofia formală – politici şi principii ideologice care ghidează acţiunile membrilor organizaţiei în raporturile de serviciu;

• regulile instituţionale – formale şi informale care definesc apartenenţa la organizaţie, modurile de conducere şi de reglementare a relaţiilor;

• climatul socio-moral şi arhitectura spaţiului – stări de spirit, emoţionalitate, mobilier, organizare spaţială etc.

• abilităţile personale – competenţele specifice ce se aşteaptă a fi aplicate de membrii organizaţiei în îndeplinirea sarcinilor de muncă şi în relaţiile cu cei dinafara organizaţiei;

• moduri de gândire, modele mentale şi paradigme lingvistice – cadre cognitive care orientează percepţii, gânduri, abordări, mijloace de comunicare;

• semnificaţii activate – moduri de înţelegere a evenimentelor cotidiene sau din sfera ocupaţională;

• metafore şi simboluri – configuraţii de idei, sentimente, trăiri sau imagini despre sine şi despre fenomenele din organizaţii.

Se poate remarca apartenenţa fiecăreia din categoriile menţionate la una din componentele normative, cognitive, respectiv afective ale oricărei culturi organizaţionale.

O altă diferenţiere structurală este aceea în culturi puternice (membrii împărtăşesc şi aderă necondiţionat la valorile organizaţiei din care fac parte) sau slabe (în care consensul spre urmarea sincronă a postulatelor organizaţionale este instabil şi mai puţin consistent. Mai

68

Page 69: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

ales în ultimul caz, există posibilitatea apariţiei unor forme subculturale ce se pot structura în jurul specializărilor, locaţiilor, nivelelor ierarhice, sindicatelor, chiar grupurilor rebele ce se opun «conservatorismului» cultural tradiţional. Existenţa acestor subculturi multiple în interiorul aceleiaşi organizaţii poate semnifica şi evidenţia probleme semnificative în privinţa activităţilor profesionale definitorii pentru acea organizaţie, a stabilirii priorităţilor acţionale, îndeplinirii scopurilor şi echilibrului intern.

Cultura organizaţională a structurilor administrative (Hinţea şi Mora, 2006) ar trebui să fie direct legată de valori precum justiţia socială, participarea publică sau servirea interesului cetăţeanului. Trebuie recunoscut că includerea unei perspective clar orientate spre cetăţean (apropiere, atenţie, acces facil al acestuia la proceduri, luarea în considerare faptic a sugestiilor, chiar a unor sesizări principiale, promovarea dreptului cetăţeanului de a fi informat continuu în problemele ce-l privesc, promovarea calităţii serviciilor inclusiv prin menţinerea unor modalităţi de selecţie a personalului bazate în primul rând pe competenţă etc.), perceput ca şi client şi participant activ la viaţa societăţii rămân încă deziderate (dincolo de nivelul declarativ) şi necesită modificări substanţiale în cultura organizaţională şi implicit în modul de funcţionare a organizaţiilor publice. Aceste modificări, spre deosebire de cele tehnologice, nu se pot produce decât incremental, aspect asupra căruia se va reveni în cele ce urmează.

Cunoaşterea stă în primul rând la baza performanţei profesionale individuale şi colective, dar

69

Page 70: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

indirect reprezintă un factor de coerenţă procedurală şi stabilitate sistemică.

Dacă am vorbit despre un aşa-numit management al impresiilor, considerăm necesar de a merge şi dincolo de acesta, respectiv spre „managementul cunoaşterii”.

Interesul pentru studiul cunoaşterii ca dimensiune reprezentativă a culturii organizaţionale a fost generat nu numai de promovarea în ultimele două decenii a perspectivei culturale în analiza organizaţiilor, dar şi de schimbările radicale produse la nivel social şi economic mai general prin aplicarea noilor tehnologii de informare, schimbări ce au determinat însăşi definirea societăţii actuale ca fiind una a cunoaşterii şi, respectiv, informaţiei. Creşterea complexităţii «mediului cunoaşterii» precum şi tendinţele din ce în ce mai evidente de «globalizare a cunoaşterii» au determinat, inclusiv sistemul public de administrare a societăţilor, să-şi focalizeze atenţia asupra problemelor de generare, identificare, colectare, distribuire şi aplicare a informaţiei şi cunoaşterii, asumându-şi, cel puţin la nivel declarativ, dimensiunea cunoaşterii ca o componentă esenţială a culturii organizaţionale. Această nouă abordare, centrată pe folosirea şi dezvoltarea competenţelor, abilităţilor şi capacităţilor intelectuale necesare dobândirii şi aplicării cunoaşterii organizaţionale a condus la dezvoltarea unui nou model de management, al cunoaşterii. Cunoaşterea, după Raub şi Romhardt citaţi de Vlăsceanu (2003) reprezintă întregul sistem de cunoştinţe şi abilităţi pe care le folosesc indivizii pentru a rezolva probleme. Adăugăm aici că rezolvarea de probleme este una din capacităţile menţionate şi în definiţia inteligenţei.

70

Page 71: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Putem vorbi în sfera cunoaşterii, ca de altfel similar cu cea a manageriatului discutat mai sus, de două aspecte: pe de o parte există disponibilităţile bazelor de date şi informaţiilor în general, iar pe de alta, factorul uman ca «administrator» al acestora. Este limpede că dacă despre primul compartiment al cunoaşterii nu este nici locul nici scopul de a extinde analiza, al doilea, omul cu tot ce poate proba intelectual, afectiv şi comportamental în relaţiile interumane şi de muncă în special, revine şi în zona cunoaşterii ca un factor decisiv, inclusiv de cultură organizaţională. Altfel spus, dacă datele şi informaţiile reprezintă un fel de «materii prime» în procesul de cunoaştere fără a putea fi identificate cu aceasta, în absenţa persoanelor, respectiv a experienţei, talentelor, abilităţilor acestora de a folosi informaţiile disponibile sau de a oferi interpretări şi semnificaţii, nu se poate vorbi de cunoaştere. În acest sens, riscul numeroaselor colective este acela de a nu putea evita anumite paralelisme în zonele cunoaşterii, ajungându-se la situaţii disfuncţionale în care informaţiile şi cei care le administrează să circule neprofesional, chiar perturbator pentru colectivele de muncă respective. Cultura poate fi percepută şi ca un factor facilitator pentru dezvoltarea şi utilizarea cunoaşterii, iar colectivele cu nerealizări pot să-şi impute şi incapacitatea de transferare a cunoaşterii, atât individuale, cât şi colective, în cadrul organizaţional.

Cu toate că abilităţile individuale ale angajaţilor în general şi funcţionarilor în special reprezintă piatra de temelie pentru dezvoltarea bazei de cunoaştere a unei instituţii, succesul multor proiecte şi activităţi va depinde în mare măsură de capacităţile de combinare a diferitelor

71

Page 72: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

componente ale cunoaşterii, precum şi a abilităţilor sau competenţelor diferite ale persoanelor deţinătoare de cunoaştere. (Probst şi Buchel apud Vlăsceanu, 2003). De remarcat că şi în acest domeniu se verifică o exprimare de largă circulaţie conform căreia întregul nu este echivalent cu suma părţilor; parafrazând, cunoaşterea colectivă nu rezultă din simpla însumare a cunoaşterii deţinute de persoanele individuale, ci este mai degrabă corelată cu reţelele de relaţii ce se stabilesc între persoane, cu regulile, normele şi valorile împărtăşite de acestea. În acest sens, organizaţia însăşi, ca şi staff-ul acesteia pot să nu fie pe deplin conştiente de semnificaţia interacţiunii dintre componentele cunoaşterii colective, ca să nu mai vorbim că adesea, din considerente legate de slăbiciunile omeneşti, nici abilităţile demonstrate ale unei persoane nu sunt înregistrate în mediul său de muncă sau exterior aşa cum s-ar cuveni. Această lipsă de vizibilitate şi transparenţă împiedică în mare măsură accesul colegilor sau managerilor la expertiza specifică unei anumite persoane, reducând în felul acesta din posibilitatea ca persoana însăşi să o folosească – consecinţele fiind foarte serioase mai ales pe termen lung, astfel: pentru specialist spre o dezangajare profesională, iar pentru instituţie o lipsă de eficienţă în folosirea unei resurse disponibile şi în care a investit într-o oarecare măsură şi pe un anumit interval de timp.

Afirmam că suma cunoaşterii dintr-o organizaţie nu reprezintă suma cunoaşterilor individuale. Raportat la individ, pe lângă ceea ce ştie în mod evident şi formal, există şi o cunoaştere « tacită », semnificativă în contextul culturii organizaţionale, cu alte cuvinte intangibilă,

72

Page 73: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

neexplicită (Cohen, apud Vlăsceanu, 2003) şi formată mai ales din înţelegerile subiective, intuiţiile şi presentimentele ce sunt obţinute prin folosirea metaforelor, imaginilor şi experienţelor. Este o cunoaştere interioară, implicită şi mai ales din perspectiva primei caracteristici decurge şi intangibilitatea sa. Abilităţile şi expertiza dobândite prin însăşi practicarea activităţilor cotidiene pot, în multe cazuri, să nu fie conştientizate, cum aminteam, nici măcar de cei care le deţin. Conceptul de cunoaştere tacită, introdus de Polany în 1966 (citat de Vlăsceanu, 2003) sugerează că «putem şti mai multe decât putem spune», iar această formă a disponibilităţilor intelectuale rămâne personală, specifică contextului şi deci, dificil de formalizat şi comunicat. Pentru ca aceste investiţii intelectuale să nu intre în sfera unui egoism profesional, trebuie să fim cu toţii convinşi că pot fi exteriorizate. Există astfel patru modele de «convertire a cunoaşterii», după aceiaşi autori:

1. Socializarea se referă la împărtăşirea implicită a cunoaşterii tacite, proces care se derulează chiar fără folosirea limbajului, prin experienţă;

2. Externalizarea transformă cunoaşterea tacită în cunoaştere explicită prin folosirea metaforei şi analizei, respectiv prin diverse întrebuinţări ale limbajului;

3. Combinarea se referă la mixarea şi transmiterea cunoaşterii formale codificate de la o persoană la alta;

4. Internalizarea presupune reconvertirea cunoaş-terii explicite în cunoaştere implicită.

Interacţiunea dinamică a celor patru procese conduce la ceea ce autorii denumesc «spirala cunoaşterii», respectiv cheia oricărui proces de cunoaştere.

73

Page 74: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Un alt aspect al culturii organizaţionale şi respectiv al reliefării suplimentare a factorului uman şi multiplelor sale potenţialităţi este acela manifestat în situaţiile în care oamenii participă, ca membri ai unui colectiv de muncă, la întruniri formale, când se citesc rapoarte şi alte documente oficiale sau asistă la prezentări de date oficiale, situaţii în care aceştia sunt lipsiţi de posibilitatea de a sesiza nuanţele şi subtilităţile metodelor de lucru sau detaliile implicate de cerinţele activităţii în domeniul respectiv. Şi în acest sens, cultura organizaţională are un rol important şi în modul de confruntare cu barierele individuale ce pot împiedica dobândirea, distribuirea şi aplicarea cunoaşterii.

Schimbarea presupune oriunde şi oricând inducerea unui stres individual, dar adesea şi colectiv, instituţional; această situaţie este cauzată mai mult de conotaţiile, decât de aspectele denotative ale acelei schimbări; conceptul de schimbare este prin urmare mai predispus a fi operaţionalizat şi interpretat negativ de membrii oricărei organizaţii.

Conservarea şi schimbarea în cultura unei organizaţii sunt procese complementare. Pe de o parte, modelele de comportare şi relaţionare, tradiţii, ritualuri, mituri, stiluri de muncă şi interacţiune se perpetuează în timp pentru a conserva o anumită identitate a unei anumite organizaţii. Pe de altă parte, schimbările din cultura mai cuprinzătoare a societăţii, în care oamenii unei organizaţii participă, influenţează şi modelele culturale dominante din respectiva organizaţie în sensul că solicită anumite modificări, adaptări, ajustări. Toate acestea se produc, cu mari consumuri de energie psihică umană, costuri

74

Page 75: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

materiale mai puţin semnificative şi, important de reţinut, cu rezultate adesea neconcordante cu eforturile şi mai ales cu scopurile organizaţionale.

Putem vorbi de schimbări în cultura unei organizaţii numite emergente şi de altele, planificate. Primele sunt cele care apar în mod spontan, fie sub presiunea unor schimbări macrosociale, politice îndeosebi. Ideea este că sunt mai puţin sau chiar deloc dependente de intenţiile manageriale din respectiva organizaţie. Spre deosebire de acestea, cele planificate sunt concepute intra-organizaţional, urmare a unor raţionamente specifice şi cu expectaţii concordante; acestea duc la o nouă configuraţie a culturii unei organizaţii şi la un nou mod de raportare a membrilor organizaţiei unii faţă de alţii şi faţă de sarcinile şi evenimentele cu care se confruntă. Nu sunt excluse nici efectele perverse în sensul că apar semnificaţii subiective şi acţiuni sociale care nu au fost intenţionat planificate, dar care sunt generate tocmai de o intenţionalitate, evident planificată, a schimbărilor. Poate cea mai importantă diferenţă (dintre cele având drept criterii amploarea, durata şi decalajul) dintre cele două tipuri de schimbări este ultima amintită, adică decalajul cultural; acesta deţine o poziţie critică întrucât semnifică gradul de noutate a modelelor culturale şi măsura în care se distanţează faţă de modelele tradiţionale dominante.

Întrucât schimbările culturilor organizaţionale sunt purtătoare de puternice semnificaţii şi surse de efecte imediate şi la distanţă, ce afectează de regulă majoritatea membrilor oricărei organizaţii, le vom analiza foarte pe scurt, după Vlăsceanu (2002).

75

Page 76: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Primul factor care intervine în orice schimbare culturală ia forma procesului de învăţare, respectiv de asimilare, stocare şi aplicare de cunoştinţe, valori, moduri de acţiune. În cea mai mare parte, elementele unei culturi sunt invizibile, sunt trăite ca atare. Pur şi simplu suntem purtători ai modelelor culturale şi ai modelelor mentale care le corespund ca urmare a proceselor de socializare în general şi enculturare în special la care am participat. În acest sens orice nou angajat, inclusiv cel din administraţia publică, parcurge câteva etape de învăţare organizaţională, inclusiv de dezvăţare a unor comportamente neconforme cu noul rol socio-profesional, până la stadiul de internalizare a valorilor acelei instituţii (ne referim la cei care au capacitatea de a parcurge toate aceste etape), o dată cu care noul membru al organizaţiei împărtăşeşte cultura acesteia şi o consideră ca ceva dat, de la sine înţeles. Nu se va eluda nici faptul că, în toate organizaţiile, dar nu în cazul tuturor noilor angajaţi, dezvăţarea se asociază subiectiv cu stări de anxietate şi de rezistenţă la învăţare.

Al doilea factor se referă la natura situaţională a oricărei schimbări culturale. Transformarea culturală este legată, dacă reiterăm rolul factorului uman, şi de circulaţia elitelor; însă aceasta nu este asociată în mod necesar cu o schimbare culturală, deoarece aceasta din urmă nu trebuie să fie univoc determinată de apariţia în organizaţie a unui nou lider, ci trebuie realizată o armonizare a parametrilor acestuia cu cei ai organizaţiei, cu care trebuie să convieţuiască profesional oarecum eclectic; altfel spus, schimbarea culturală autentică nu trebuie să fie în mod necesar personalizată.

76

Page 77: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Un al treilea factor care intervine în schimbarea culturală este modul de planificare şi de evoluţie culturală, trecând prin următoarele etape:

• identificarea şi specificarea problemei organizaţiei;

• crearea unei stări de criză, una organizaţională, dar şi psihologică: ameninţarea structurală este conştientizată astfel încât să producă membrilor organizaţiei sentimente personale de anxietate, frustrare, vinovăţie; mai mult, pot fi induse şi ameninţări de natură economică, politică, legală, morală, care, toate împreună sau segmentar, destructurează starea de bine a angajatului („dacă nu te schimbi, nu vei ajunge la realizarea propriilor idealuri”). Toate aceste ameninţări au o sorginte pozitivă, constructivă pentru că infirmă starea de fapt actuală, motivând începerea proceselor de dezvăţare, respectiv învăţare culturală şi implicit organizaţională;

• configurarea unui nou etos cultural cu demarcaţie clară faţă de modelele culturale precedente considerate, tradiţionale, vechi, indezirabile;

• ultima etapă adaptativă este interiorizarea normelor, valorilor şi modelelor comportamentale, pentru ca de la acest punct, modelele culturale noi să fie trăite ca atare, de la sine înţelese.

Vom conchide că, deşi am sintetizat etapele de enculturare individuală, în fapt, prin aproape fiecare nou membru, organizaţia însăşi învaţă şi se dezvoltă cultural.

În final vor fi prezentate patru tipuri de culturi organizaţionale aşa cum au fost ele asemănate plastic cu patru zei ai Greciei antice de Handy, citat de Vlăsceanu (2003).

77

Page 78: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Cultura puterii, aflată sub semnul lui Zeus, este caracterizată prin existenţa unui centru de putere de la care se răspândesc «razele» de influenţă. În organizaţiile cu astfel de cultură, comunicarea se realizează în principal prin telepatie şi relaţii interpersonale, iar eficienţa se câştigă prin accentuarea încrederii şi empatiei.

Cultura de rol, aflată sub semnul lui Apollo şi reprezentată grafic prin imaginea unui templu grecesc, se bazează pe o definire riguroasă a rolurilor sau activităţilor ce trebuie îndeplinite şi nu pe personalităţi. Puterea şi eficienţa unei asemenea culturi se explică prin preexistenţa regulilor şi procedurilor generatoare de stabilitate şi previzibilitate, precum şi pe supoziţia raţionalităţii umane.

Cultura de sarcină se află sub semnul zeiţei Athena (zeiţa cunoaşterii) şi este caracterizată prin existenţa unor structuri matriciale, flexibile, cu legături fluctuante a căror eficienţă este determinată de focalizarea pe cerinţa realizării unui anumit scop specific.

Culturile existenţiale, patronate de Dionysos (zeul vinului şi distracţiei) au la bază convingerea că profesioniştii şi scopurile lor individuale reprezintă esenţa organizaţiei.

Toate aceste modele sunt desigur ipotetice, conceptuale, în practica existenţelor organizaţionale putându-se întâlni doar mix-uri din acestea cu posibilitatea preponderenţei unuia din cele patru tipuri. Rezultă din combinaţie un anumit «stil cultural». După acelaşi autor, proporţiile în care se îmbină aceste stiluri pot conduce la succesul sau insuccesul unei anumite organizaţii, de unde şi o anumită dilemă culturală.

78

Page 79: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

V. STUDIU DE CAZ Cercetarea s-a făcut în câteva unităţi judeţene ale

Ministerului Internelor şi Reformei Administrative şi a avut ca scop principal evidenţierea particularităţilor organizatorice ale acestora în conexiune cu structura reţelei medicale proprii din acest minister. Vin astfel faţă în faţă două culturi, cu puţine elemente de similitudine, chiar dacă fac parte din aceeaşi macrostructură ministerială; prima cultură organizaţională se bazează pe primordialitatea sa şi pe faptul că reprezintă însuşi rolul organizaţional al ministerului. Pe de altă parte, corpul medical, mult mai redus numeric, dar constituit din specialişti, deţinători de competenţe multiple şi rezolvând numeroase şi dificile probleme de sănătate ale angajaţilor este perceput ca o structură colaterală menită să asigure doar servicii majorităţii, fără a fi îndreptăţită la a impune anumite comportamente celor pe care îi tratează sau doar supraveghează profilactic.

Evident că schematizarea de mai sus comportă nuanţe şi rămâne doar o bază de analiză. Şi acesta, pentru a fi mai explicită, trebuie să conţină fundamentul legal conform căruia îşi desfăşoară activitatea şi unele şi altele din structurile aflate în discuţie.

Alinierea la standardele Uniunii Europene implică modificări la toate nivelele, iar mediul militar reprezintă un domeniu în care reforma nu a întârziat să înceapă. Aceasta a luat forma unor restructurări, elaborarea unor legi şi ordonanţe (de urgenţă) care reglementează

79

Page 80: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

funcţionarea poliţiei, a jandarmeriei, a pompierilor militari etc. Subsecvent, au fost emise norme procedurale, ordine şi dispoziţii cu caracter intern, nepublicate, ce au particularizat şi clarificat multe din aspectele formale de activitate; din păcate, ca şi în alte domenii de activitate socio-profesională, timpul avut la dispoziţie nu a permis asumarea treptată, la toate nivelurile de comandă şi execuţie a imperativelor care, de regulă, au fost necesare la un moment dat. Dincolo de structurile organizaţionale la nivelul cărora au loc aceste schimbări, se află angajatul care poate percepe aceste schimbări ca periclitându-i locul de muncă, iar sentimentele de nesiguranţă şi anxietatea pe care acestea le produc având un efect negativ asupra stării sale fizice şi psihice.

Înfiinţarea unor noi structuri guvernamentale, elaborarea unor acte normative generale care vizează statutul cadrelor reprezintă manifestări ale reformei care are încă loc. Aceste modificări afectează în mod direct angajaţii, deoarece sunt înfiinţate sau desfiinţate posturi sau chiar instituţii, au loc schimbări de strategii şi politici.

Pentru asigurarea climatului de siguranţă civică, efortul instituţiei vizează eficientizarea întregului sistem de ordine publică, prin prevenirea şi combaterea criminalităţii, creşterea mobilităţii dispozitivelor de ordine publică şi implicit eficienţa acestora; însă soluţiile teoretic fezabile nu întotdeauna au rezultate „în teren” pe măsura corectitudinii conceptelor şi, de ce să nu afirmăm, că şi pe măsura aşteptărilor.

Schimbările produse în societatea românească implică o nouă viziune asupra efectelor criminalităţii, ca

80

Page 81: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

fenomen social cu consecinţe grave inclusiv sub raportul eficienţei acţiunilor întreprinse.

Consecvent ideii de conformare la cerinţele Uniunii Europene, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative şi-a reorientat misiunile plecând de la necesitatea sporirii siguranţei cetăţeanului, a consolidării încrederii şi respectului populaţiei faţă de instituţie şi obţinerii sprijinului acesteia în efortul comun de prevenire a fenomenului infracţional. (www.mai.ro)

Dată fiind noua organizare şi formularea unor noi priorităţi în concordanţă cu cerinţele Comunităţii Europene, s-a impus necesitatea unei restructurări şi la nivelul resurselor umane.

În general, modificările de la nivel organizaţional au luat forma constituirii de noi departamente şi funcţii, în timp ce altele au fost desfiinţate sau restructurate. Nu trebuie să uităm că în spatele acestor structuri organizaţionale sunt oameni, şi mulţi sunt afectaţi de aceste schimbări. Schimbările au fost abordate în mare parte numai la nivel sistemic, componenta umană fiind neglijată. Aceste schimbări sunt asociate la nivel individual cu anxietate, cu o percepţie negativă asupra schimbării şi a noului, chiar rezistenţă şi dezaprobare faţă de schimbare.

Ceea ce este important de menţionat este faptul că o modificare în cadrul unui sistem nu apare peste noapte, ea este anticipată de anumite discuţii mai mult sau mai puţin formale, astfel încât în momentul în care schimbarea ia o turnură formală, angajaţii deja au anumite expectanţe şi atitudini faţă de această schimbare. Informaţia pe care o au angajaţii legat de schimbările care vor avea loc la

81

Page 82: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

nivelul organizaţiei lor sau celei imediat superioare, are un rol crucial în adaptarea acestora la noua situaţie.

Deoarece schimbarea la nivel organizaţional va implica la fel ca şi alte schimbări o reacţie de adaptare din partea angajatului, ea putând constitui o sursă de stres, vor fi implicate procesele de evaluare a impactului schimbării asupra postului angajatului (va creşte sau va scădea responsabilitatea, se va schimba orarul de lucru, se va schimba locul postului în cadrul organigramei) şi o evaluare a capacităţii angajatului de a face faţă acestor modificări. În cazul discrepanţei dintre cerinţele care apar şi resursele de care dispune persoana se va produce o reacţie anxioasă şi un stres organizaţional ridicat.

Este important să realizăm distincţia dintre: 1. modificările de strategie şi de management din

cadrul sistemului naţional de apărare, ordine publică, siguranţă naţională şi autoritate judecătorească – acestea au avut loc odată cu, şi în consecinţa schimbărilor puterii politice şi implicit a miniştrilor de resort, devenind vizibile prin mobilitatea angajaţilor de pe o funcţie pe alta, prin numărul de pensionări anticipate (aceste modificări au afectat în primul persoanele aflate în funcţii decizionale), ca şi prin alte aspecte de domeniul resurselor umane.

2. modificările legislative emise de parlament sub forma unor acte normative de ordin general care crează cadre largi de manifestare a unor demersuri reformatoare; prin ele însele nu produc efecte individuale decât în rare cazuri, acestea producându-se prin metodologiile de aplicare şi ordinele interne consecvente.

82

Page 83: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Subliniem că cea mai mare influenţă o au asupra cadrelor militare şi funcţionarilor publici cu statut special actele şi efectele acestora menţionate la pct. 1. Motivul principal rezidă în faptul că prin ordinele şi dispoziţiile interne se adaptează la specificul ministerului legislaţia generală; de asemenea, se prevăd anumite proceduri ce nu au caracter public, dar care îşi pun o puternică amprentă asupra vieţii profesionale a persoanelor angajate şi care intră sub incidenţa respectivelor prevederi. Nu trebuie trecută cu vederea nici restricţionarea modalităţilor de contestare a măsurilor, situaţii asumate mai mult sau mai puţin la intrarea în sistem şi după depunerea jurământului de credinţă şi fidelitate.

Ministerul Internelor şi Reformei Administrative are în structură şi, implicit în subordine, următoarele structuri:

Inspectoratul General al Poliţiei; Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră; Inspectoratul General al Jandarmeriei; Inspectoratul General pentru Situaţii de

Urgenţă; Arhivele Naţionale; Direcţia Generală de Informaţii şi Protecţie

Internă; Inspectoratul General de Paşapoarte; Direcţia Generală de Evidenţă a Persoanei; Direcţia Generală de Evidenţă a Permiselor şi

Înmatriculărilor Auto. Direcţia Generală de Cadastru şi Publicitate

Imobiliară, cu unităţile judeţene corespunzătoare şi aflate în relaţii de subordonare, precum şi Prefecturile, ca unităţi

83

Page 84: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

M.I.R.A. judeţene reprezentante ale Guvernului în teritoriu. Pe lângă instituţiile menţionate, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative mai are în structură unităţile Aparatului Central cu subordonatele acestuia (între care şi Centrele Medicale Judeţene), precum şi alte structuri fără reprezentare în teritoriu, dar de competenţă naţională (ex. Unitatea Specială de Aviaţie).

Pentru asigurarea climatului de siguranţă civică, efortul instituţiei vizează eficientizarea întregului sistem de ordine şi siguranţă publică, prin prevenirea şi combaterea criminalităţii, apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a proprietăţii publice şi private, la prevenirea şi descoperirea infracţiunilor şi altor încălcări ale legilor în vigoare, la protecţia instituţiilor fundamentale ale statului, la combaterea terorismului. Prin structurile de specialitate, se previn, monitorizează şi gestionează situaţiile de urgenţă interne şi, nu în ultimul rând, se asigură securitatea frontierelor naţionale prin managementul profesional al tranzitului transfrontalier legal de persoane şi bunuri. Toate aceste activităţi presupun o susţinere logistică concordantă nevoilor, competenţelor şi posibilităţilor interne sau colaborărilor internaţionale.

Schimbările produse în societatea românească implică o noua viziune asupra criminalităţii de orice fel, terorismului, altor instabilităţi sociale, precum şi calamităţilor naturale ca fenomene sociale cu consecinţe grave în plan biologic, material şi financiar, iar din perspectiva managementului resurselor umane inclusiv sub raportul eficienţei acţiunilor întreprinse.

84

Page 85: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Consecvent ideii de euro-conformizare, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative şi-a reorientat misiunile plecând de la necesitatea sporirii siguranţei cetăţeanului, a consolidării încrederii şi respectului populaţiei faţă de instituţie şi obţinerii sprijinului acesteia în efortul comun de prevenire a fenomenului infracţional (www.mai.ro).

Dată fiind noua organizare şi formularea unor noi priorităţi în concordanţă cu cerinţele Comunităţii Europene, s-a impus necesitatea unei restructurări şi la nivelul resurselor umane. Modificările care au afectat bunăstarea cadrelor din aceste unităţi au fost ca urmare a aplicării prevederilor unor acte legislative, şi anume:

• Legea nr. 360/2002 privind Statutul Poliţistului cu modificările prevăzute în Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 89/2003 privind modificările şi completările la Legea nr. 360/2002.

• Hotărârea de Guvern nr. 1492/2004 privind principiile de organizare, funcţionare şi atribuţiile serviciilor de urgenţă profesioniste;

• Ordonanţa Guvernului nr. 88/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă, aprobată prin Legea nr. 363/2002, cu modificările şi completărilor ulterioare;

• Legea nr. 550/2004 privind organizarea şi funcţionarea Jandarmeriei Române.

Un extras legislativ din baza legală menţionată va fi expus mai jos şi va sintetiza cauzele normative care constrâng în mod legal militarul mai mult decât orice alt angajat şi care implicit se constituie în agenţi stresori

85

Page 86: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

direcţi sau prin efectele pe care le produc urmare a aplicării unor ordine cu caracter intern derivate din cadrul normativ general.

Exercitarea profesiei de poliţist implică, prin natura sa, îndatoriri şi riscuri deosebite.

Statutul special este conferit de îndatoririle şi riscurile deosebite, de portul de armă şi de celelalte diferenţieri prevăzute în prezentul statut.

Poliţistul este obligat să respecte drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, Constituţia şi legile ţării, jurământul de credinţă faţă de România, prevederile regulamentelor de serviciu şi să îndeplinească dispoziţiile legale ale şefilor ierarhici privind activitatea sa profesională.

Poliţistul răspunde, în condiţiile legii, pentru modul în care îşi execută atribuţiile de serviciu.

Activitatea şi conduita poliţistului sunt evaluate o dată pe an, iar concluziile se consemnează în aprecierea de serviciu cu acordarea unuia dintre următoarele calificative: „excepţional”, „foarte bun”, „bun”, „corespunzător”, „necorespunzător”.

Poliţistul este obligat: a) să păstreze secretul profesional, precum şi

confidenţialitatea datelor dobândite în timpul desfăşurării activităţii, în condiţiile legii, cu excepţia cazurilor în care îndeplinirea sarcinilor de serviciu, nevoile justiţiei sau legea impun dezvăluirea acestora;

b) să manifeste corectitudine în rezolvarea problemelor personale, în aşa fel încât să nu beneficieze şi nici să nu lase impresia că beneficiază de datele confidenţiale obţinute în calitatea sa oficială;

86

Page 87: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

c) să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal ale acestora, potrivit competenţelor legal stabilite;

d) să aibă o conduită corectă, să nu abuzeze de calitatea oficială şi să nu compromită, prin activitatea sa publică ori privată, prestigiul funcţiei sau al instituţiei din care face parte.

Poliţistului îi este interzis, în orice împrejurare: a) să primească, să solicite, să accepte, direct sau

indirect, ori să facă să i se promită, pentru sine sau pentru alţii, în considerarea calităţii sale oficiale, daruri sau alte avantaje;

b) să rezolve cereri care nu sunt de competenţa sa ori care nu i-au fost repartizate de şefii ierarhici sau să intervină pentru soluţionarea unor asemenea cereri, în scopurile prevăzute la lit. a);

c) să folosească forţa, altfel decât în condiţiile legii;

d) să provoace unei persoane suferinţe fizice ori psihice cu scopul de a obţine de la această persoană sau de la o terţă persoană informaţii sau mărturisiri, de a o pedepsi pentru un act pe care aceasta sau o terţă persoană l-a comis ori este bănuită că l-a comis, de a o intimida sau de a face presiuni asupra ei ori asupra unei terţe persoane;

e) să colecteze sume de bani de la persoane fizice sau juridice;

f) să redacteze, să imprime sau să difuzeze materiale ori publicaţii cu caracter politic, imoral sau care instigă la indisciplină;

g) să aibă, direct sau prin intermediari, într-o unitate supusă controlului unităţii de poliţie din care face

87

Page 88: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

parte, interese de natură să compromită imparţialitatea şi independenţa acestuia.

Serviciul poliţienesc are caracter permanent şi obligatoriu.

În situaţii de catastrofe, calamităţi sau tulburări de amploare ale ordinii şi liniştii publice ori alte asemenea evenimente, poliţistul este obligat să se prezinte de îndată la unitatea de poliţie din care face parte.

La instituirea stării de urgenţă sau a stării de asediu ori în caz de mobilizare şi de război, poliţistul va acţiona conform legii.

În cazul producerii vreuneia dintre situaţiile prevăzute la alin. (3) şi (4) poliţistul care se află într-o altă localitate se va prezenta la cea mai apropiată unitate a Ministerului de Interne, informând superiorii săi despre aceasta.

Poliţistului îi este interzis: să exprime opinii sau preferinţe politice la locul

de muncă sau în public; să declare sau să participe la greve, precum şi la

mitinguri, demonstraţii, procesiuni sau orice alte întruniri cu caracter politic;

Constituie abateri disciplinare, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni, următoarele fapte săvârşite de poliţist, comise cu vinovăţie:

a) comportarea necorespunzătoare, în serviciu, familie sau în societate, care aduce atingere onoarei, probităţii profesionale a poliţistului sau prestigiului instituţiei;

88

Page 89: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

b) neglijenţa manifestată în îndeplinirea îndatoririlor de serviciu sau a dispoziţiilor primite de la şefii ierarhici sau de la autorităţile anume abilitate de lege;

c) întârzierea repetată sau nejustificată a soluţionării lucrărilor;

d) depăşirea atribuţiilor de serviciu ori lipsa de solicitudine în relaţiile cu cetăţenii;

e) absenţa nemotivată ori întârzierea repetată de la serviciu;

f) producerea de pagube materiale unităţii din care face parte sau patrimoniului Ministerului de Interne;

g) încălcarea normelor privind confidenţialitatea activităţii desfăşurate;

h) nerespectarea prevederilor jurământului de credinţă;

i) imixtiunea ilegală în activitatea altui poliţist; j) intervenţia pentru influenţarea soluţionării unor

cereri privind satisfacerea intereselor oricărei persoane. Serviciile publice comunitare şi Inspectoratul au în înzestrare autospeciale şi utilaje de intervenţie, de descarcerare şi acordare a primului ajutor, echipament şi aparatură de transmisiuni, gestionare apeluri de urgenţă, alertare-înştiinţare, de informatică, de identificare riscuri şi de protecţie a personalului, mijloace de transport, substanţe şi alte materiale tehnice specifice, precum şi animale de căutare-salvare, necesare în vederea îndeplinirii atribuţiilor prevăzute de lege.

Personalul actual încadrat în marile unităţi, unităţile şi subunităţile de pompieri şi protecţie civilă se transferă sau se detaşează în interesul serviciului în structurile serviciilor publice comunitare profesioniste, ale

89

Page 90: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

Inspectoratului, instituţiilor şi unităţilor subordonate acestuia.

Militarii în termen din marile unităţi, unităţile, subunităţile şi instituţiile prevăzute la alin. (1) îşi continuă executarea serviciului militar în structurile serviciilor publice comunitare profesioniste, iar înlocuirea acestora se va face eşalonat cu personal civil profesionist.

Demilitarizarea, profesionalizarea, elaborarea cadrului juridic specific, precum şi principalele activităţi şi etape pentru aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe se realizează pe baza unui program, elaborat de Ministerul de Interne şi Ministerul Administraţiei Publice, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe şi aprobat prin hotărâre a Guvernului.

Condiţiile de muncă în care se desfăşoară activitatea cadrelor militare pot fi:

a) normale; b) deosebite; c) speciale. Reţeaua medicală din M.I.R.A. este compusă

dintr-o Direcţie Generală Medicală cu servicii şi birouri componente pentru fiecare din domeniile de activitate medicală umană şi veterinară, precum şi compartimente logistice, economice şi de specific militar, respectiv al activităţii nemedicale a ofiţerilor medici şi farmacişti, funcţionarilor publici cu statut special din structurile centrale şi teritoriale.

În teritoriu, D.G.M. are în subordine două spitale proprii, organizate ca şi spitalele civile, dar cu personal M.I.R.A. (ofiţeri-medicii şi farmaciştii şi subofiţeri-cadre

90

Page 91: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

medii), două policlinici (Centre Medicale de Diagnostic şi Tratament Ambulatoriu) şi Centre Medicale Teritoriale în fiecare din judeţele ţării şi în capitală pe lângă Inspectoratele Generale. Centrele Medicale de Diagnostic şi Tratament au şi ele organizare similară policlinicilor civile şi cuprind cabinete de consultaţii pentru aproape toate specialităţile medicale existente şi avizate de Ministerul Sănătăţii. Centrele Medicale Judeţene, fiind singurele structuri medicale ale ministerului în judeţe au fost concepute şi înfiinţate ca unităţi de sine stătătoare, cu personalitate juridică şi calitate de ordonator terţiar de credite în finanţarea ordonatorului principal (ministrul prin directorul general al Direcţiei Generale Financiare). Structurate astfel, au capacitatea şi competenţele profesionale de a asigura medical uman, veterinar şi financiar toate activităţile de acest fel pendinte de structurile M.I.R.A. operative sau nu din judeţ.

Studiul de faţă a fost realizat în Centrul Medical Judeţean M.I.R.A. Maramureş. Acesta are în componenţă cabinete de: medicină de unitate, medicină a familiei, stomatologice, de medicină internă şi cardiologie precum şi pe cel veterinar. Activitatea medicală la aceste cabinete se desfăşoară zilnic, în regim de continuitate, sau după caz, continuitate pentru un spectru foarte larg de pacienţi. Dintre categoriile mai importante menţionăm: cadre militare şi poliţişti din toate unităţile ministerului, funcţionari publici şi personal contractual din alte unităţi M.I.R.A., cum ar fi Prefectura, Oficiul Judeţean de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, Serviciile comunitare de paşapoarte simple, înmatriculări auto şi permise pentru conducătorii auto, ofiţeri şi subofiţeri în rezervă şi

91

Page 92: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

retragere, veterani de război. Pentru toţi aceştia, la solicitarea lor, se asigură servicii medicale şi pentru membrii lor de familie aflaţi în întreţinere. Alte categorii au fost militarii în termen (până la desfiinţarea stagiului militar obligatoriu) şi sunt reţinuţii din aresturile Poliţiei şi Poliţiei de Frontieră, precum şi solicitanţii de azil şi ceilalţi transfugi reţinuţi şi cazaţi în unităţile teritoriale specializate.

Conform legislaţiei actuale, asistenţa medicală se face pentru două mari categorii de cetăţeni: marea majoritate asiguraţi la una din casele de asigurări de sănătate, şi pentru un număr neglijabil de neasiguraţi. Casele de asigurări sunt cele judeţene, din subordinea Casei Naţionale şi respectiv Casa de Asigurări de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranţei Naţionale şi Autorităţii Judecătoreşti, pentru angajaţii din sistemul omonim. Aproape în exclusivitate, beneficiarii serviciilor medicale de la C.M.J. Maramureş sunt asiguraţi la CASAOPSNAJ.

Dintr-o altă perspectivă, mai puţin importantă pentru lucrarea de faţă, actul medical în general poate fi curativ (intră în acţiune după apariţia bolii şi manifestarea ei simptomatică) sau profilactic (de prevenire a bolilor); principiul rămâne valabil şi pentru medicina veterinară. Activităţile medicale dinafara cabinetelor sunt de inspecţie sanitară în scopul de a constata condiţiile igienico-sanitare din unităţi şi subunităţi, în vederea autorizării sanitar-veterinare a obiectivelor, de supraveghere epidemiologică, de asigurare cu specialişti a competiţiilor sportive etc. O altă categorie de servicii medicale sunt cele de selecţie a candidaţilor de intrare în

92

Page 93: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

şcolile ministerului şi respectiv pentru încadrarea directă de ofiţeri, agenţi, funcţionari şi personal contractual.

Centrele Medicale Judeţene au relaţii de colaborare în baza contractelor şi convenţiilor cu alţi furnizori de servicii medicale decât există în structurile proprii: farmacii, laboratoare, alţi prestatori de servicii conexe actului medical.

După cum am arătat în extrasul legislativ inserat în lucrare, militarii şi funcţionarii publici cu statut special din M.I.R.A. au dreptul la asistenţă medicală şi la medicaţie gratuite alături de familiile lor (evident cele aflate în întreţinere). Aceste avantaje, alături de echipament şi normă de hrană gratuită nu sunt nişte drepturi discriminatorii (pozitiv) a acestor lucrători faţă de ceilalţi cetăţeni, ci sunt de fapt compensaţii raportat la anumite restricţii comportamentale la care sunt supuşi toţi majoritatea angajaţilor M.I.R.A. Am subliniat explicit acest fapt ca justificare etică, de altfel importantă şi din perspectiva culturii organizaţionale.

În fapt, deşi toate demersurile medicale şi auxiliare se desfăşoară în baza legislaţiei naţionale în vigoare (atât cea emisă de Ministerul Sănătăţii, cât şi cea a Caselor de Asigurări de Sănătate), există particularităţi procedurale dintre care cele mai importante sunt cele de asigurare a gratuităţilor înafara programelor naţionale de sănătate la care au acces toţi cetăţenii cu afecţiuni de acest gen.

Medicaţia gratuită prescrisă pe reţetă se asigură într-un procent de compensare, valabil pentru toţi cetăţenii, la care se adaugă o contribuţie personală pentru asiguraţii civili şi suportată de minister din fonduri bugetare pentru militari şi funcţionarii publici cu statut

93

Page 94: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

special. Contribuţia sistemului de asigurări, respectiv compensarea se produce din colecta asiguraţilor, deci din fondul asigurărilor sociale de sănătate; acesta se distribuie la farmaciile şi laboratoarele cu care casele de asigurări au contract de servicii.

Elementele de cultură organizaţională pe care le avem în vedere în partea practică a lucrării se cantonează în sfera percepţiei unor drepturi specifice (în cazul de faţă medicale) de către funcţionarii publici cu statut special şi militarii de orice grad, atât în situaţiile de concretizare a acestora, dar mai ales în cazurile în care, deşi legea prevede, respectivele facilităţi nu pot fi onorate integral şi în orice moment.

Având o experienţă îndelungată (de la debutul sistemului asigurărilor sociale de sănătate inclusiv în sistemul naţional de apărare, ordine publică, siguranţă naţională şi autoritate judecătorească) şi responsabilităţi în domeniu, autorul lucrării de faţă a observat în ultima perioadă de timp că, datorită insuficienţei sumelor alocate sănătăţii din bugetul de stat, cât şi datorită precarităţii (oarecum aparente) a fondului naţional de sănătate, multe din cadrele M.I.R.A. constată că drepturile de gratuitate ale asistenţei lor medicale, fără a se mai discuta despre drepturile similare ale familiilor lor, nu mai pot fi acoperite financiar şi, prin urmare, manifestă nemulţumire, exprimată mai mult sau mai puţin explicit şi, evident, în concordanţă cu educaţia generală şi poziţia în sistem a fiecăruia.

Din perspectiva culturii organizaţionale, situaţia se poate „traduce” astfel: membrii sistemului, generaţie de generaţie au considerat, aşa cum aminteam, că unul din

94

Page 95: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

elementele definitorii ale Ministerului de Interne, Armatei sau Serviciilor Secrete (fără nici o legătură cu denumirile acestora de-a lungul timpului) erau anumite avantaje materiale; dintre acestea, medicaţia gratuită era substanţială, mai ales pentru cadrele în vârstă sau chiar tinere, dar cu afecţiuni ce necesitau tratament foarte costisitor; aceste considerente, chiar dacă nu în primul rând, dar au reprezentat elemente motivaţionale adjuvante pentru angajarea în aceste tipuri de structuri organizaţionale. O dată cu intrarea şi a acestor categorii de cetăţeni în sistemul naţional al asigurărilor de sănătate, procedurile medicale formale au devenit mai complicate, dar, la început, nu au existat probleme financiare pentru că banii colectaţi de la aceşti asiguraţi acopereau consumurile specifice; cu timpul însă, o parte din aceste sume nu au rămas în sistem, iar costurile explorărilor medicale în scop diagnostic şi terapeutic ca de altfel şi medicaţia propriu-zisă au devenit tot mai scumpe; consecinţa firească, dar lipsită de etică a fost aceea a creării unui decalaj între prevederile bazei legale în materie şi în vigoare pe de o parte şi realitatea faptică, pe de alta. Cum aceste situaţii care păreau accidentale au ajuns să se perpetueze, insatisfacţiile acestor categorii de cetăţeni au devenit tot mai evidente; nu este mai puţin adevărat că şi din punctul de vedere al unităţilor medicale situaţiile create nu sunt deloc confortabile şi pentru că acestea şi specialiştii care le încadrează sunt prima „redută” în calea multiplelor frustrări exprimate de pacienţi, fără însă a avea competenţa materială de a soluţiona problema precarităţii fondurilor ce le sunt puse la dispoziţie. S-a creat astfel o situaţie paradoxală, atipică

95

Page 96: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

pentru cultura organizaţională a acestor colective de muncă în care două entităţi din interior, având aceleaşi interese şi sarcini convergente să ajungă în situaţii de dispută sau chiar conflictuale, când de fapt cauzele sunt exterioare ambelor şi mult peste capacităţile lor decizionale.

Şi pentru a nu rămâne cu impresia că situaţiile create în România sunt izolate, vom prezenta încă un exemplu de insatisfacţie şi respectiv tensiune intra-organizaţională din armata israeliană (una din cele mai dotate din lume). Asigurarea medicală primară în forţele militare israeliene este asigurată prin servicii medicale clinice în bazele militare sau în batalioanele independente de către medici şi cadre medii –militari –, după proceduri asemănătoare reţelei civile, dar cu respectarea specificului. Corpul medical cuprinde, pe lângă cadrele militare superioare şi medii, medici şi asistenţi medicali civili care servesc armata pe perioade scurte de concentrare (aprox. 1 lună). De regulă, medicii militari permanenţi sunt tineri, cu puţină experienţă deci, spre deosebire de cei concentraţi, mai în vârstă şi cu cazuistici mult mai numeroase şi variate. Se pune un accent deosebit pe calitatea actului medical şi datorită intenselor solicitări la care este supusă armata israeliană . Evaluările medicale se bazează pe metoda „peer-review” şi pe un protocol specific acestor forţe militare; examinările au două componente principale: prima este sintetizarea datelor conţinute în fişele medicale organizate după criterii minimale, iar a doua este observarea şi examinarea medicală complexă; forţele militare aeriene şi navale au adoptat primele această metodă. Astfel că principalele

96

Page 97: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

probleme medicale întâlnite în acest gen de practică medicală sunt: durerile abdominale, hipertensiunea arterială, lombalgiile, tulburările de tranzit intestinal şi infecţiile acestui aparat, infecţiile respiratorii, tulburările urinare şi nu în ultimul rând, afecţiunile psihice incluzând şi tulburările de comportament. Aproximativ un sfert din aceste cazuri este necesar să fie investigate şi tratate în unităţi medicale civile de înaltă performanţă. Este de subliniat că satisfacţia militarilor faţă de actul medical este oarecum diminuată din cauze administrative, dar şi datorită perceperii unor constrângeri specifice sistemului. Autorii conchid că starea generală de sănătate a militarilor activi este foarte bună şi ca urmare a corectei îngrijiri medicale acordate în reţelele proprii (Riskin, Reis, Tamir, Shemer, 2006).

Pentru a surprinde cât mai corect şi mai puţin afectiv fenomenul intra-sistemic creat am construit un chestionar care s-a distribuit spre completare individuală sub protecţia anonimatului pe o perioadă suficientă de timp unor eşantioane cu reprezentativitate statistică din totalul pacienţilor beneficiari ai serviciilor medicale acordate de Centrul Medical Judeţean Maramureş al M.I.R.A.

Testul cuprinde un număr de 13 itemi la care răspunsurile şi frecvenţa cu care au fost date sunt prezentate ca rezultate sub formă de tabele. Eşantionul studiat a fost compus din 158 participanţi din toate structurile M.I.R.A. judeţene. Pentru a îndeplini criteriile de reprezentativitate statistică privind eşantionarea, am utilizat două metode: repartiţia aleatoare şi stratificarea. Concret, în fiecare zi, la unul din cabinetele de medicină

97

Page 98: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

umană (nu acelaşi pe parcursul experimentului) din unitatea noastră am distribuit câte un chestionar pentru fiecare din primii 10 pacienţi veniţi la consultaţie (caracterul aleatoriu al eşantionării); aceşti 10 pacienţi rezultau câte doi pentru fiecare din cele cinci categorii următoare: cadre active bărbaţi, cadre active femei, cadre în rezervă bărbaţi, cadre în rezervă femei şi respectiv membri de familie-indiferent de vârstă, gen etc. (procedura de stratificare).

1. Cum credeţi că funcţionează sistemul medical românesc?

Foarte bine 4.43% Bine 19,62%Satisfăcător 46,20%Nesatisfăcător 29,11%Nu ştiu/ Nu mă pronunţ 0,63%

2. Dacă la întrebarea precedentă aţi răspuns

„satisfăcător” sau „nesatisfăcător”, arătaţi de ce credeţi că se întâmplă aşa?

Sumele alocate de la buget sunt insuficiente 44,30% Sumele de la buget sunt corespunzătoare, dar distribuite arbitrar

18,98%

Pregătirea profesională a cadrelor medicale este insuficientă

12,65%

Relaţiile cadre medicale/pacienţi sunt incorecte 20,25% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 3,79%

3. Ce credeţi despre CASAOPSNAJ?

Are colectă suficientă, dar distribuită defectuos 46,75% Nu poate decide în privinţa banilor colectaţi 18,18% Nu colectează bani suficienţi 8,44% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 25,94%

98

Page 99: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

4. Partea din bugetul naţional repartizată M.I.R.A. vi se pare conformă importanţei activităţilor desfăşurate de cadrele acestuia?

Da 33,11% Nu 53,89%Nu ştiu/Nu mă pronunţ 12,98%

5. Vi se pare corect ca instituţiile să fie

specializate şi încadrate cu personal având acelaşi tip de pregătire profesională şi limbaj comun (ex. poliţia încadrată cu poliţişti) ?

Da 72,25%Nu 14,19% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 13,54%

6. Dacă aţi răspuns cu „Da” la precedenta

întrebare, vi se pare valabil şi pentru Centrele Medicale M.I.R.A.?

Da 79,85%Nu 8,20% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 11,94%

7. Centrul Medical Maramureş reprezintă ca

suprafaţă utilă pe care o ocupă cu cabinete şi spaţii anexe 8% din suprafaţa utilă a unei singure unităţi M.I.R.A. judeţene în condiţiile în care asigură medical 5 unităţi mari şi câteva servicii independente. Consideraţi că această stare de fapt influenţează negativ timpul şi confortul aşteptării la cabinete?

Da 56,29%Nu 29,80% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 13,90%

99

Page 100: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

8. Dacă aţi răspuns cu „Nu” la precedenta întrebare, consideraţi că activităţile noastre medicale specifice cu pacienţii au de suferit din această cauză?

Da 46,01%Nu 38,93% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 15,04%

9. Din contribuţiile dvs. la fondul asigurărilor

de sănătate vi se întorc pentru medicamente şi analize de laborator max. 30%. Credeţi că medicii din unitatea noastră pot acoperi prin prestaţia lor, respectiv pot crea satisfacţie pentru pacienţi într-un procent mai mare?

Da 30,46% Nu 53,64%Nu ştiu/Nu mă pronunţ 15,89%

10. Cine vi se pare mai oportun a fi primit cu

prioritate la medic? Cadrul activ 46,40% Cadrul în rezervă sau retragere, veteranul 5,22% Membrii de familie 0 Fără prioritate 48,36% 11. Conform legii, atât cadrul medical, cât şi

pacientul au atât drepturi, cât şi obligaţii, pentru a căror neîndeplinire pot fi făcuţi răspunzători. Acceptaţi asta cumulativ?

Da 83% Nu 9,15%Nu ştiu/Nu mă pronunţ 7,84%

12. Este corect ca medicul şi asistentul medical

să fie făcuţi răspunzători şi pentru demersuri la care nu au

100

Page 101: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

decizie, chiar dacă dreptul de petiţionare este constituţional, iar cel de exprimare liberă a propriei păreri este uman şi legal?

Da 18,24% Nu 67,56%Nu ştiu/Nu mă pronunţ 14,18%

13. Cine consideraţi că este normal să ia deciziile

medicale? Medicul 89,17%Medicul ajutat de cadrul mediu 7,64% Primarul din localitatea de domiciliu 1,91% Alţi şefi fără pregătire medicală 1,27% Nu ştiu/Nu mă pronunţ 0

Valorile procentuale cele mai mari ale

răspunsurilor la fiecare item au fost redactate cu caractere bold, iar cele mai mici, respectiv, cu italice pentru uşurinţa lecturii.

Concluziile şi discutarea acestor rezultate, prin prisma culturii organizaţionale a mediului nemedical din M.I.R.A. sunt următoarele:

• În general, respondenţii au manifestat şi în acest demers investigator, ca de altfel în majoritatea activităţilor (profesionale sau nu) pe care le desfăşoară, o atitudine asertivă, în sensul că, mai ales cu condiţia respectării confidenţialităţii, şi-au manifestat explicit părerile, arătându-se interesaţi de problematica aflată în discuţie şi având o bună orientare legislativă. Aceste caracteristici converg spre modelul lucrătorului din M.I.R.A. şi sunt conforme culturii organizaţionale

101

Page 102: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

specifice; este interpretarea dată procentelor în general mici ale răspunsurilor neutre de tip: „Nu ştiu/Nu mă pronunţ”.

• Aprecierea că sistemul medical naţional funcţionează satisfăcător nu este specific culturii organizaţionale din sistemul aflat în discuţie; este interesant de observat că întrebarea includea şi reţeaua sanitară proprie şi poate fi făcută o anumită conexiune apreciativă între sistemul naţional şi cel propriu, caz în care se observă o severitate accentuată a evaluării, concordantă cu anumite zone de nemulţumire manifestate sub diverse forme, aşa cum anticipam.

• Faptul că aceste cadre, situate din perspectiva drepturilor financiare pendinte de actul medical peste media societăţii civile, nu percep o satisfacţie faţă de funcţionarea actului medical în general pune în primul rând problema cauzalităţii financiare a disfuncţionalităţilor. Această poziţie se integrează în cultura organizaţională specifică profesioniştilor informaţi atât formal, juridic, prin media, dar şi informal, pe canale de culegere a informaţiilor la care marea masă a cetăţenilor nu are acces. Pe aceste coordonate se evidenţiază aprecierea majoritară conform căreia bugetul naţional nu contribuie suficient şi conform legislaţiei reproduse în text la asigurarea asistenţei medicale gratuite. Similar, referitor la sumele colectate la bugetul asigurărilor sociale de sănătate, personalul M.I.R.A. este conştient că sumele care li se reţin ca procent din salarii sunt consistente pe de o parte, pe de alta sunt informaţi că aceşti bani ajung în marea lor majoritate în fond, prin urmare considerând ca cea mai plauzibilă varianta maldistribuirii.

102

Page 103: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

• În consens cu aspectele de cultură organizaţională specifică acestor medii prezentate în partea teoretică, unităţile medicale nu sunt considerate operative, ci conexe obiectului principal al muncii din minister; prin urmare, şi datorită unei nefericite „tradiţii”, corpul medical a fost aproape tot timpul în structura şi respectiv subordinea poliţiei, jandarmeriei etc., de unde şi predispoziţia şefilor din aceste unităţi de a comite anumite imixtiuni în activitatea medicală. Datorită acestor considerente am formulat chestiunea specializării, la care s-a răspuns majoritar pertinent, adică pledând pentru activităţi desfăşurate şi conduse pe cât posibil în interiorul specialităţilor.

• O altă problemă cu care se confruntă atât cadrele medicale din unitatea noastră, dar şi constituirea acesteia în sursă de nemulţumire pentru asiguraţi şi pacienţi este timpul lung de aşteptare la consultaţie. Orientarea „istorică” a unităţilor respective a fost spre restrângerea spaţiilor folosite pentru activităţile auxiliare, între care şi cea de asigurare medicală; chiar dacă punctual s-au găsit anumite soluţii de îmbunătăţire, problema rămâne şi se subsumează aspectelor de cultură organizaţională menţionată. Numai că atunci când apelează la serviciile medicale, cadrul, care sănătos privea cu o anumită „detaşare” restricţiile spaţiale la care erau supuse cadrele medicale, pretinde să fie primit într-un ambient confortabil; pretenţia, chiar dacă este principial corectă, este lipsită de etică în contextul specific menţionat. În aceste situaţii este evident că nerespectarea spaţiilor personale (explicate în proxemică) creează

103

Page 104: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

disconfort fizic, dar şi psihic şi, cu toate eforturile de amiabilizare ale cadrelor medicale (şi ele având senzaţii similare) „atmosfera” rămâne „încărcată” şi de o parte şi de alta.

• Corelat cu precedenta concluzie se remarcă faptul că, deşi verbal se afirmă frecvent că, indiferent de afecţiune, cadrul activ ar fi mai îndreptăţit să intre cu prioritate la medic, cu ocazia acestei investigaţii, participanţii devin mai realişti şi rezonabili afirmând că priorităţile nu sunt binevenite şi uşor acceptate, exceptând, evident, cazurile grave.

• Fără a fi specific culturii organizaţionale militare, dar mai accentuat în aceste medii, se clamează drepturile pacienţilor; sigur că una din cauzele acestei asimetrii interpretative este şi mass-media, dar şi diverşi conducători din sistemul sanitar naţional de la diferite nivele care, fără pregătire medicală, alteori în pofida acesteia, din imbolduri de popularitate cu orice preţ, exagerează drepturile pacienţilor în detrimentul celor ale corpului medical. Totuşi, răspunsurile la itemii 11 şi 12 denotă o pertinenţă în echilibrarea drepturilor şi obligaţiilor fiecăreia din părţi, cum de altfel este stipulat şi în legislaţie.

• Deşi pare că acest item dă şi posibilitatea unor răspunsuri hazardate, tot pe fondul numeroaselor păreri (din toate zonele societăţii din care nu se exclud nici mediile aflate în acest studiu) despre corectitudinea şi oportunitatea unui demers medical sau altuia, am dorit să supun atenţiei respondenţilor eventualitatea (neexclusă în practică) ca actul medical să cadă în competenţa unor terţi,

104

Page 105: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

despre care judecăţile profesionale raportate la actul medical le-ar fi total nefavorabile. Răspunsurile majoritare repun, cel puţin declarativ, medicul pe poziţia profesională meritată.

Mediul ocupaţional din Ministerul Internelor şi

Reformei Administrative rămâne caracterizat din perspectiva culturii organizaţionale, printr-un spirit de corp suficient de bine exprimat pe de o parte prin uniformizarea comportamentelor intra-organizaţionale, iar pe de alta spre o diferenţiere şi distanţare chiar de cei cu profesii similare, dar din mediile civile. Din acest motiv, atitudinea militarilor şi poliţiştilor faţă de cadrele medicale (ofiţeri şi agenţi), chiar din reţeaua medicală proprie, rămâne într-o perpetuă expectativă, una din cauze fiind tocmai diferenţierea formativă şi de sistem axiologic. Conduita însă comportă nuanţări în situaţiile când apar probleme de natură medicală şi în care rolurile medicului şi asistentului medical cresc; apar însă şi elemente de supra-compensare printr-o încercare de responsabilizare a acestora, exagerată şi neconformă nici cu legislaţia, nici cu procedurile cutumiare. Dacă se suprapune şi insuficienţa fondurilor băneşti alocate actului medical, distorsiunile comportamentale devin inevitabile, dar nu generalizate. Şi în aceste situaţii, educaţia, caracterul şi disciplina îşi spun cuvântul.

105

Page 106: ĂNASE-ION FILIP - editura.mai.gov.ro · TĂNASE-ION FILIP Cultura organizaţională în administraţia publică/Filip Tănase-Ion.- Bucureşti: Editura Ministerului Internelor şi

BIBLIOGRAFIE

1. Abric, J.C. (2002). Psihologia comunicării. Editura Polirom, Iaşi. 2. Andrei, P. (1997). Sociologie. Editura Polirom, Iaşi. 3. Bara, V. (1998). Drept administrativ şi instituţii politico-

administrative. Editura Transilvanica, Satu Mare. 4. Bertalanffy, L. (1997). General system theory. Brazilier, New York. 5. Drăganu, T. (1998). Drept constituţional şi instituţii politice.

Editura Lumina Lex, Cluj-Napoca. 6. Eysenck, H., Eysenck, M.(1998). Descifrarea comportamentului

uman. Editura Teora, Bucureşti. 7. Frevert, V., Haupt, H.G. (2002). Omul secolului XX. Editura

Polirom, Iaşi. 8. Giddens, A. (2000). Sociologie. Editura ALL, Bucureşti. 9. Goodmann, N. (1992). Introducere în sociologie. Editura Lider,

Bucureşti. 10. Hinţea, C. (2003) Introducere în administraţia publică. Cluj-

Napoca. 11. Hinţea, C., Mora, C. (2006). Management public. Cluj-Napoca. 12. Ionescu, Ş., Jacquet, M-M., Lhote, C. (2002). Mecanisme de

apărare. Editura Polirom, Iaşi. 13. Lilla, M. (2005). Spiritul nesăbuit. Editura Polirom, Iaşi. 14. Ogien, A. (2002). Sociologia devianţei. Editura Polirom, Iaşi. 15. Riskin A, Reis S, Tamir A, Shemer J. (2006). Quality Assessment

in Primary Military Clinics of the Israel Defense Forces Northern Command. Military Medicine; May, 171(5):360-364.

16. Rouquette, M.L. (2002). Despre cunoaşterea maselor. Editura Polirom, Iaşi.

17. Visscher, P., Neculau, A. (2001). Dinamica grupurilor. Editura Polirom, Iaşi.

18. Vlăsceanu, M. (2002).Organizaţii şi culturi organizaţionale. Editura Polirom, Iaşi.

19. Vlăsceanu, M. (2003). Organizaţii şi comportament organizaţional. Editura Polirom, Iaşi.

20. Zani, B., Palmonari, A. (2003). Manual de psihologia comunităţii. Editura Polirom, Iaşi.

21. www. mai. ro.


Recommended