UNIUNEA EUROPEAN Fondul Social European

GUVERNUL ROMNIEI Ministerul Administraiei i Internelor

Inovaie n Administraie Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative

ROMNIA MINISTERUL EDUCAIEI, CERCETRII I TINERETULUI UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI CLUJ-NAPOCA Str. Mihail Koglniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22 Fax (00) 40-264-59.19.06 E-mail: staff@staff.ubbcluj.ro

MANAGEMENT I LEADERSHIP N ORGANIZAII PUBLICESUPORT DE CURS Conf. Univ. Dr. Clin Emilian Hinea Lect. Univ. Dr. Cristina Hinea (Mora) Drd. Tudor Cristian iclu Prof. Univ. Dr. Jenei Gyorgy Prof. Univ. Dr. Jos Luis Vzquez-Burguete Prof. Univ. Dr. Pablo Gutirrez Rodriguez

CUPRINSI. ORGANIZAIA PUBLIC .................................................................................................................... 3 Mediul organizaiei publice ........................................................................................................................ 8 De ce avem nevoie de organizaii publice?............................................................................................... 12 Organizaii publice i organizaii private .................................................................................................. 16 II. DIAGNOZA ORGANIZAIONAL ................................................................................................. 25 Abordarea sistemic n diagnoza organizaional..................................................................................... 26 III. CONCEPTE ESENIALE N MANAGEMENTUL PUBLIC ....................................................... 30 Sisteme de msurare a performanelor (SMP). Ce semnific succesul n organizaia public? ............... 31 IV. PLANIFICARE I MANAGEMENT STRATEGIC N ORGANIZAIILE PUBLICE ............. 39 Abordarea strategic n organizaiile publice ........................................................................................... 44 Planificare i management strategic ......................................................................................................... 48 Elemente sensibile n aplicarea managementului strategic ....................................................................... 52 V. LEADERSHIP N SECTORUL PUBLIC ........................................................................................... 54 Importana temei n contextul administraiei publice ............................................................................... 54 Definirea termenului de leadership ........................................................................................................... 54 Diferena lider formal lider informal ..................................................................................................... 57 Procesul de influenare.............................................................................................................................. 58 Surse de putere ale leadership-ului ........................................................................................................... 60 Delimitarea conceptului de leadership de cel de management ................................................................. 61 VI. ABORDRI TEORETICE N STUDIUL LEADERSHIP-ULUI ................................................... 66 Leadership-ul transformaional ................................................................................................................. 71 VII. ROLUL LIDERILOR N CADRUL ORGANIZAIILOR PUBLICE ........................................ 73 Performana n leadership ......................................................................................................................... 76 BIBLIOGRAFIA GENERAL A CURSULUI ....................................................................................... 80

PROGRAM POSTUNIVERSITAR N MANAGEMENTUL ADMINISTRAIEI PUBLICE Syllabus pentru disciplin MANAGEMENT I LEADERSHIP N SECTORUL PUBLIC I. INFORMAII GENERALE DESPRE CURS: Titlul disciplinei: Management i Leadership n Sectorul Public Semestrul: II Locul de desfurare: Facultatea de tiine Politice Administrative i ale Comunicrii, str. Gen. T. Mooiu, nr. 71, Cluj-Napoca II. INFORMAII DESPRE TITULARUL DE CURS, SEMINAR, LUCRARE PRACTIC SAU LABORATOR: Nume, titlul tiinific: Conf. Univ. Dr. Clin Emilian Hinea Informaii de contact: hintea@polito.ubbcluj.ro Ore de audien: vineri, 15.00-16.00, sala I/7 Nume, titlul tiinific: Lector Univ. Dr. Cristina Maria Mora (Hinea) Informaii de contact: cristina@apubb.ro Ore de audien: luni, 14.00-150.00, sala I/7 III. DESCRIEREA DISCIPLINEI: Scopul acestui curs este familiarizarea studeniilor cu specificul i caracteristicile organizaiilor publice, mediul organizaiilor publice i provocrile pe care trebuie s le rezolve un manager public n activitatea sa. n acelai timp vor fi abordate temele majore privind studiul leadership-ului i importana liderilor n cadrul organizaiilor publice. Nu n ultimul rnd cursul va urmri aplicarea cunotinelor teoretice dobndite n rezolvarea unor studii de caz i analize situaionale. Obiective: nelegerea conceptelor din domeniul managementului public printre care: design organizaional, implementare de politici publice, relaia cu sfera politic, procesul decizional, evaluarea performanelor, eficien, eficacitate; nelegerea structurii i mecanismelor de funcionare a organizaiilor publice; nelegerea relaiei dintre organizaiile publice i mediu extern; Capacitatea de a utiliza metode manageriale specifice; Dezvoltarea unor abiliti de scris concise i clare; Dezvoltarea capacitii de munc n echip; Utilizarea noiunilor teoretice n studiul i analiza unor cazuri practice (Proiect final). Competene dobndite: Abilitatea de a nelege i de a aplica conceptele generale privind managementul i procesul de leadership n cadrul organizaiilor publice; Capacitatea de analiz i rezolvare a unor probleme de management specifice sectorului public; Capacitatea de a identifica calitiile necesare unui lider de succes n sectorul public.

Metode de predare: expunerea, descrierea, problematizarea, studii de caz IV. BIBLIOGRAFIE: 1. Hinea, C.E., Management Public, Ed. Accent, 2007. 2. Pollitt, C., The Essential Public Manager, Open University Press, 2003. 3. Lynn, L.E, Public management: old and new, Routledge, 2006. 4. Bozeman, B., (ed), Public Management. The State of the Art, Jossey Bass, San Fransisco, 1993. 5. Bovaird, T. i Loffler, E., (ed.), Public Management and Governance, Routledge, 2003. V. MATERIALE FOLOSITE: studii de caz printate, articole de specialitate, prezentri powerpoint.

VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL NTLNIRILOR I AL VERIFICRILOR SAU EXAMINRILOR INTERMEDIARE: 1. Noiuni introductive privind organizaiile publice Data planificat: sptmna 1 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: organizaie, organizaie ca sistem, mediul extern organizaiei Bibliografie recomandat: Greve C., Contracting for Public Services, Routledge, pp. 4-23, 2008. Osborne, S., The new public governance? Public Management Review 8(3), pp. 377-387, 2006. Bouckaert G., Peters G., Verhoest K., The Coordination of Public Sector Organizations, Palgrave Macmillan, 2010. 2. Organizaii publice i organizaii private Data planificat: sptmna 2 Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Concepte: clasificarea tipurilor de organizaii, nevoia de existen a organizaiilor publice, eecuri ale pieei, dilema prizonierului, tragedia comunitiilor, diferenele ntre public i privat Bibliografie recomandat: Hinea, C.E., Management Public, Ed. Accent, 2007. Pollitt, C., The Essential Public Manager, Open University Press, 2003. 3. Diagnoza organizaional Data planificat: sptmna 3 Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Concepte: analiza diagnostic, indicatori de performan Bibliografie recomandat: Pugh, D.S., Hickson, D.J., Managementul organizatiilor, Codecs, 2008. United Nations, Enhancing Capabilities for Administrative Reform in Developing Countries, ST/ESA/SER.E/31, New York, 1983. 4. Concepte eseniale n managementul public Data planificat: sptmna 4 Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Concepte: economia resurselor, eficien, eficacitate, valuare pentru bani, strategie, responsabilitate managerial Bibliografie recomandat: Poister, T.H., Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations (Essential Texts for Nonprofit and Public Leadership and Management), Jossey-Bass; 1st edition, 2003. Goodsell, C.T., The Case for Bureaucracy. A Public Administration Polemic, 4th edition, CQ Press, 2003. 5. Abordarea strategic n managementul public Data planificat: sptmna 5 Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Concepte: strategie, plnificare strategic, nivel strategic, nivel tactic, nivel operaional, analiza SWOT Bibliografie recomandat: Heath, R.L., Palenchar M. J., (ed) Strategic Issues Management: Organizations and Public Policy Challenges, Sage Publications, Inc; 2nd ed., 2008. Thompson, A.A., Strickland, Strategic Management: Concepts and Cases, Irwin/McGraw-Hill; 13th edition, 2003. 6. Leadership n sectorul public. Rolul liderilor i ideea de performan Data planificat: sptmna 6 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar

Concepte: leadership, tipologia liderilor, teorii ale leadership-ului, funciile leadership-ului, surse de putere ale liderului Bibliografie recomandat: Rossotti, C.O., Challenges for Effective Leadership, in The American Review of Public Administration, 2006, 36. Dudau, A., Leadership in the Public Sector Partnerships: A Case Study of Local Safeguarding Children Boards, Public Policy and Administration, 2009; 24. VII. POLITICILE CURSULUI: 1. Participarea la curs Participarea la curs presupune parcurgerea materialelor indicate de ctre instructor i implicarea activ i capacitatea de a dezbate pe marginea acestora. De asemenea, temele care se dau pe parcursul semestrului trebuie realizate la termenul stabilit. Cele care nu vor fi predate la termen nu vor fi luate n considerare. 2. Evaluare Nota final de la acest curs va reprezenta media ponderat dintre: Nota pentru activitatea din cursul semestrului 40% Nota pentru proiectul final 60% Lucrrile realizate vor respecta urmtoarele reguli: - Se vor folosi caractere de 12 i distana dintre rnduri este de 1.5; font Times New Roman; - Se vor respecta toate cerinele unei lucrri tiinifice citarea surselor (modelul Harvard); - Bibliografia poate s cuprind titluri de cri, articole sau surse internet, mpreun cu toate datele de identificare (nume i prenume, editur, anul, oraul i ara n care au aprut sau orice date necesare pentru a putea identifica sursele de pe internet). Toat bibliografia prezentat trebuie s fie folosit n cadrul lucrrii. - Structura: Introducere Prezentare teoretic Partea de analiz Concluzii VIII. INTEGRITATE ACADEMIC: Respectarea standardelor de onestitate academic este una dintre cele mai importante norme de conduit pe care o mprtesc membrii Facultii de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii. Orice preluare a unor idei sau cuvinte ale altor autori fr a preciza acest lucru reprezint furt intelectual sau plagiat. Constituie plagiat: - Reproducerea exact n cazul textelor de alt limb dect cea romn chiar i n traducere proprie a cuvintelor unui alt autor dac se omit ghilimelele i referina precis; - Redarea cu alte cuvinte, altfel spus reformularea n cuvinte proprii, a textului altuia fr a aduga referina precis; - Reformularea i/sau rezumarea ideilor altuia fr a aduga referina precis1; - Plagiatul conduce la excluderea de la examen.

1

Earl Barbbie, Survey Research Methods, 2nd edition, Belmont CA: Wadsworth Publishing Company, p. 331, 1990.

I. ORGANIZAIA PUBLIC Studiul managementului public se refer n mod esenial la conducerea organizaiilor publice. De aceea, nainte de a iniia orice demers de analiz a dimensiunilor manageriale n sectorul public trebuie s nelegem ce nseamn organizaia n general i organizaia public n special. Exist reguli generale de funcionare a organizaiei? De ce avem nevoie de organizaii publice? Exist diferene ntre organizaiile publice i private? Care sunt sursele de nesiguran n organizaii? Este organizaia public o entitate separat, independent, sau face parte dintr-un ansamblu societal mai larg? Este adevrat c ntotdeauna organizaiile private funcioneaz mai bine dect cele publice? Este posibil s tratm organizaia public la fel ca pe cea privat? Acestea sunt doar cteva din ntrebrile la care vom ncerca s rspundem n continuare. Punctul de plecare al analizei noastre este constatarea c organizaiile reprezint entiti extrem de complexe i greu de definit. Ele reprezint puncte de intersecie a structurilor, tehnologiilor, resursei umane, grupurilor, politicii etc. nelegerea raiunilor care stau n spatele funcionrii organizaiilor poate da mari bti de cap oricrei persoane raionale. Cauza i efectul par de multe ori s nu aib nicio legtur n organizaii (Cyert, March,1963); dac apsm un ntreruptor ntr-o camer vom avea ca efect probabil aprinderea luminii. Dac mrim salariile n primria X, vom avea automat o cretere major n rentabilitatea resursei umane? O aciune simpl i aparent raional ntr-o organizaie poate s aib consecine total opuse celor vizate, s duc la efecte negative pe termen lung (dei cele pe termen scurt sunt pozitive) sau s aib efecte secundare extrem de puternice (este ca i cum s-ar inventa un medicament pentru ncetinirea cderii prului care funcioneaz perfect, avnd ca efect secundar orbirea pacientului). Exemplele sunt frecvente n cazul administraiei publice de pretutindeni, incluznd Romnia i se refer la domenii diverse - de la cel economico-financiar la cel politic. Aceste elemente duc la o constatare ngrijortoare: datorit complexitii este dificil s nelegem ceea ce se ntmpl cu adevrat n organizaii. De ce este acest lucru ngrijortor? Pentru c este imposibil s conduci eficace o entitate pe care nu o nelegi i ale crei principii de funcionare rmn un mister pentru tine ca lider al organizaiei. Tratarea simplist a organizaiei ca o structur liniar, raional i uor de controlat reprezint o strategie riscant pentru managerul public. Sursele care stau la baza ambiguitii n organizaii se pot referi la (adaptat dup McCaskey, 1982): - Definirea problemei centrale a organizaiei este deficitar; Care este principala activitate a organizaiei n cauz? Cu ce se ocup organizaia? E vorba de servirea comunitii? Obinerea de profit? mbogirea rapid a unor persoane? Servirea intereselor politice specifice? Acesta reprezint unul din punctele care sunt capabile s afecteze ntreaga funcionare ulterioar a organizaiei i s explice comportamentul ei; - Nimeni nu tie ce se ntmpl cu adevrat n organizaie, datorit lipsei de informaie i de comunicare. De aici, interpretri diferite a informaiei i confuzie instituional. Deseori se pot auzi n organizaii expresii de genul eu nu tiu niciodat nimic, mie nu mi spune nimeni nimic, nu am fost informai etc; - Nu se tie care sunt scopurile organizaiei. Ele sunt fie neclare fie conflictuale (spre exemplu la nivelul definirii scopurilor organizaiei se folosete o terminologie ambigu de genul: ameliorarea susinut a proceselor calitative raportate la funcionarea optim a organizaiei; sau situaii n care scopurile anunate se contrazic flagrant);

Lipsa resurselor necesare. Resursele necesare unei organizaii pot fi diverse: materiale, financiare, umane sau de timp. Dac ele sunt insuficiente, cele mai bune intenii rmn doar la acest stadiu; - Nu se tie ce trebuie s fac fiecare. Definirea rolurilor i atribuiilor este neclar, fiecare nelege altceva i de aceea nivelul conflictelor este ridicat; - Probleme legate de capacitatea de implementare. Chiar dac scopurile organizaiei sunt bine definite nu se tie cum vor fi puse acestea n practic; - Evaluarea rezultatelor. Criteriile de evaluare a succesului nu sunt clare sau se judec pe principiul regulii duble (nu exist acelai standard de evaluare pentru toat lumea). Toate aceste elemente reprezint surse majore de deficiene i sunt capabile s fac viaa managerului organizaiei extrem de grea. Ca atare, acesta trebuie s neleag regulile de baz ale funcionrii entitii pe care o conduce. Literatura n domeniul organizaiilor este imens i conine analize i interpretri variate ale acestora. Vom ncerca s identificm aici cteva elemente structurale. Care ar fi, n primul rnd, principiile de baz ale oricrei organizaii, fie ea public sau privat? Putem aminti aici cteva dintre aceste principii (Bolman, Deal, 1997; Rainey, 1997): - Organizaiile exist pentru a atinge scopuri i obiective prestabilite; - Organizaiile funcioneaz cel mai bine atunci cnd raionalitatea prevaleaz fa de preferinele personale i presiunile externe; - Structurile trebuie construite n concordan cu circumstanele organizaionale (mediu, tehnologie, scopuri); - Organizaiile i mbuntesc eficiena i performanele prin promovarea specializrii i a diviziunii muncii; - Formele de coordonare i control sunt eseniale pentru asigurarea cooperrii indivizilor i unitilor structurale n ideea atingerii obiectivelor comune ale organizaiilor; - Problemele aprute datorit deficienelor structurale pot fi remediate prin intermediul restructurrii organizaiei. n aceast scurt descriere putem ntlni cteva dintre cele mai importante teme legate de managementul organizaiilor: necesitatea unei perspective strategice (scopuri i obiective determinate), raionalitatea, importana mediului organizaiei, specializarea i diviziunea muncii, coordonarea i controlul, design-ul organizaional. Fiecare dintre aceste elemente este esenial pentru nelegerea organizaiei. n mod evident integrarea diferitelor tendine, probleme cheie i aciuni ntr-un efort coerent i unitar reprezint atributul principal al managerului. n structurarea managementului organizaional exist dou abordri majore: cea bazat pe verticalitate i cea bazat pe orizontalitate. Prima nelege organizaia ca fiind structurat piramidal i bazat n mod esenial pe elemente de autoritate formal. O persoan este investit oficial cu rolul de conductor al organizaiei i acest lucru i ofer automat competenele necesare pentru a lua toate deciziile importante, care nu fac subiect de discuie, ci trebuie executate fr ntrziere. Factorul decizional este clar separat de cel al execuiei iar nivelele inferioare nu fac dect s aplice ordinele primite i s transmit n sens ascendent informaia necesar pentru luarea deciziilor. Organizaia se bazeaz pe obiective, reguli i reglementri clare care precizeaz rolul i poziia fiecruia, furnizeaz cadrul de aciune i asigur o funcionare uniform a structurilor. Funcionarului simplu nu i se solicit creativitate ci doar aplicarea ordinelor; de fapt creativitatea poate deveni chiar periculoas pentru acesta. Abordarea orizontal a organizaiei presupune depirea nivelului exclusiv formal i includerea n ecuaie a nevoii de comunicare i cooperare lateral n organizaie. Pentru acest

-

punct de vedere organizarea piramidal este depit i incapabil s rspund cerinelor societii moderne. Structurile formale sunt ntotdeauna dublate de structuri informale foarte puternice, a cror neglijare poate duce la funcionarea defectuoas a organizaiei. De aceea este important ca organizaia s promoveze instrumente de coordonare orizontal, bazate pe reele interne, promovarea iniiativei personale i comunicare. Cercetrile legate de dezvoltarea organizaional au artat faptul c organizaiile tind s dezvolte structuri bazate pe autoritate formal/coordonare vertical n cazul mediilor stabile i s ncurajeze structuri flexibile, bazate pe coordonarea orizontal i creativitate n cazul mediilor n schimbare. n mod evident fiecare dintre aceste dou abordri are avantaje i dezavantaje i de cele mai multe ori organizaia modern reprezint o combinaie de elemente din cele dou zone. Ele nu se exclud ci mai degrab se completeaz, n sensul c este alegerea managerului s stabileasc care este cea mai bun combinaie de factori pentru o organizaie i o situaie dat. Un alt factor interesant n ceea ce privete evoluia structural a organizaiei se refer la relaia dimensiune - vechime (Bolman, Deal, 1997; Greiner, 1972): organizaiile mici se bazeaz n general pe structuri simple i informale. Odat ce ele se dezvolt i devin tot mai mari, presiunile legate de asigurarea coerenei i disciplinei organizaionale duc la formalizarea i complicarea structurilor. Acest lucru a fost ilustrat pn la extrem de ctre numeroase birocraii care tind s creasc pn la limita maxim a incompetenei. n mod evident, creterea dimensiunilor organizaiei nu este ntotdeauna direct proporional cu creterea rezultatelor acestei organizaii; ele pot foarte uor, de fapt, s fie invers proporionale. O alt problem care permite nelegerea funcionrii organizaiei se refer la informaie i tehnologia informaiei. Galbraith (1973) a definit nesigurana organizaional ca fiind diferena dintre informaia deinut de organizaie i informaia necesar organizaiei la acel moment. Problema relaiei organizaiei moderne cu informaia este foarte important. Cantitatea de informaie pe care o primete aceasta este imens n condiiile dezvoltrii tehnologiilor moderne i duce la probleme serioase legate de procesarea informaiei i selectarea datelor cu adevrat importante pentru funcionarea corespunztoare. O alt problem legat de structurarea organizaiei se refer la capacitatea de relaionare fa de resursele existente. nelegerea importanei fiecrei resurse este esenial pentru organizaie. Necesitatea folosirii judicioase a resurselor financiare datorit presiunilor economice/politice sau modificarea profilului forei de munc solicit un rspuns structural inteligent din partea managerului. Tratarea forei de munc actuale (tot mai bine pregtit profesional i cu ateptri tot mai mari) pe baza modelului administrativ tradiional bazat pe autoritate formal i rigiditate reprezint o opiune riscant. De multe ori funcionarul modern este mult mai bine pregtit ntr-un domeniu specific dect eful ierarhic, fapt ce i ofer o surs de influen i putere i l face s adopte o atitudine mult mai critic fa de capacitile i autoritatea acestuia. n aceste condiii motivarea resursei umane i mobilizarea acesteia devine mult mai delicat. Mediul organizaiei publice Aa cum am precizat anterior organizaiile reprezint entiti complexe, dificil de neles i interpretat. Acest lucru se datoreaz nu doar proceselor i structurilor interne ci i influenei mediului organizaiei. Nicio organizaie, public sau privat, nu poate fi neleas n afara analizei influenelor pe care le exercit mediul asupra funcionrii ei. Aceste influene tind s fie i mai puternice n cazul organizaiei publice (datorit caracteristicilor proprii) care nu poate fi niciodat neleas n lipsa analizei mediului propriu.

Mediul organizaiei publice este axat pe urmtoarele coordonate principale: 1. Condiii tehnologice: nivelul de cunotine i capaciti tiinifice, de la comunicaii i transporturi la agricultur i medicin. Este evident c nivelul de dezvoltare tehnologic afecteaz direct i puternic funcionarea organizaiilor publice. O administraie care are la dispoziie tehnologii moderne poate funciona mult mai bine (este mai bine, spre exemplu, s ai o arhiv accesibil electronic dect s caui n sacii de la subsolul instituiei; este totodat preferabil s deii reele de calculatoare care s i permit o circulaie rapid a informaiei). Trebuie ns precizat aici c acest lucru nu este suficient i c existena tehnologiei n lipsa resursei umane capabile s o neleag i utilizeze la capacitatea necesar este la fel de important. 2. Condiii legale: legi, reglementri, caracteristici ale instituiilor de specialitate, valori etc. Importana calitii cadrului legal este imens pentru administraia public, care este nevoit s i structureze obiectivele i activitatea n funcie de reglementrile legale existente. Instanele judectoreti pot analiza deciziile administrative i suspenda pe cele pe care le consider a fi n afara legii. Justiia are posibilitatea de a limita abuzurile administraiei (sau abuzurile mpotriva administraiei) i de a stabili standarde i precedente n ceea ce privete funcionarea corect a instituiilor. Spre deosebire de influenele politice, justiia are calitatea de a lua (cel puin teoretic) deciziile referitoare la aciunea administrativ pe baze raionale (Gelhorn i Levin, 1990, p. 73). Efectele pe care funcionarea justiiei le are asupra administraiei publice sunt mari: funcionarea defectuoas a aparatului propriu duce la perpetuarea abuzurilor administraiei, corupiei, favoritismului i lipsei de responsabilitate a funcionarului fa de deciziile proprii care afecteaz grav drepturile unor persoane (Jreisat, 1997, p. 58). Pe de alt parte putem observa efecte interesante la cealalt extrem: restricionarea puternic a activitii administraiei din partea justiiei duce la fenomene de birocratizare excesiv i lips de iniiativ. Un exemplu interesant ar fi cel al crizei vaccinurilor antigripale din Statele Unite n iarna 2004-2005. Datorit faptului c productorul cu care Statele Unite avea contract de producere a vaccinurilor a comis o eroare tehnic de fabricaie acestea au trebuit retrase de pe pia i s-a ajuns la o criz major, n care accesul la vaccinuri antigripale a fost dificil, dac nu imposibil pentru multe persoane. Productorul n cauz era o fabric din Anglia deoarece nicio companie american nu a fost interesat de producerea vaccinului n cauz. Motivul principal era teama de a fi dai n judecat de clienii nemulumii de calitatea vaccinului. 3. Condiii politice: caracteristici ale proceselor politice, ale instituiilor politice, gradul de stabilitate politic. Importana mediului politic asupra administraiei publice este evident nu ne putem imagina c un aparat administrativ poate funciona eficace ntr-o ar cu un sistem politic deficitar, bazat pe instabilitate, corupie, violen, lipsa instituiilor democratice sau o funcionare defectuoas a acestora. Relaia politicii cu administraia a fcut obiectul multor cri i articole de specialitate; de la cunoscutul eseu al lui W. Wilson (care a pus problema separrii politicii de administraie i selectarea funcionarilor pe criterii de merit i nu pe criterii politice) i pn la lucrrile cele mai recente n domeniul tiinei administrative aceasta reprezint o tem de actualitate. Relaia politic - administraie este perceput, n general, pe dou planuri. Primul ar fi cel al unei percepii pozitive. Politicienii sunt cei care definesc obiectivele strategice ale administraiei, politicile publice care trebuie implementate. Ei sunt ndreptii s fac acest lucru pentru c sunt reprezentanii poporului, alei n funcii publice. Totodat politica poate exercita o presiune necesar asupra birocraiei, gata oricnd s se extind mai mult dect o

cer necesitile practice. Politicienii sunt cei care ar trebui s reaminteasc administraiei raiunea ei de a exista - servirea intereselor ceteanului i s ncurajeze promovarea valorilor comunitii. ntotdeauna reforma administraiei este direct i inevitabil legat de voina politic; n lipsa acesteia orice demers de mbuntire a funcionrii instituiilor publice este doar un exerciiu de retoric. Pe de alt parte, cel mai cunoscut plan n relaia administraie - politic este cel ce deine conotaii negative: influena politicii este dezastruoas i duce la efecte de genul politizrii, ocuprii posturilor publice dup fiecare proces electoral pe criterii de apartenen politic (spoil system) i nu competen (merit system), corupie, nepotism, favoritism, promovarea intereselor unor grupuri obscure n detrimentul ceteanului etc. W. Wilson atrgea atenia n 1887 n The study of public administration c problemele administrative nu sunt probleme politice. Aici apare inevitabil n discuie necesitatea protejrii funcionarului n faa presiunilor politice, prin promovarea unor reglementri i instituii specifice. Acest lucru se realizeaz, la modul general, prin (Chevallier, 1994) ncercri de promovare a unui statut al funcionarului public (care s stabileasc drepturi, obligaii, condiii de recrutare i angajare, sanciuni etc), selecia personalului pe criterii de competen, profesionalizarea corpului funcionarilor (funcia public este o meserie care presupune o cunoatere specializat i care se exercit de persoane cu anumite abiliti i cunotine), dezvoltarea asociaiilor profesionale ale funcionarilor pentru aprarea mpotriva abuzurilor etc. n mod evident ns existena acestor bariere formale nu este suficient dac mentalitatea politic dintr-un sistem dat nu este capabil s depeasc faza spoil system-ului n care fiecare proces electoral este urmat de schimbri masive i iraionale ale funcionarilor publici la toate nivelurile. Din nefericire acest aspect popular al influenei politice este cel mai vizibil. Aici trebuie s facem ns dou observaii: prima se refer la faptul c administraia nu se afl n poziia de simplu executant mecanic al ordinelor venite din partea politicului. Ea are posibilitatea de a influena nu numai aciunile operaionale ci i conceperea politicilor publice i a strategiilor la nivel politic. Administraia public deine o putere specific, exprimat prin accesul ei la informaie specializat, expertiz i rolul ei inevitabil n implementarea politicilor. Politicianul trebuie s in seama de aceste lucruri, altminteri mainria birocratic i va bloca cele mai nobile intenii (nu odat am auzit cu toii argumentul unor politicieni care susineau c au avut intenii bune, dar au fost nfrni de birocraie - evident c acest tip de scuz nu face dect s sublinieze lipsa capacitilor manageriale ale persoanei n cauz). Fiecare organizaie public i va dezvolta propriul set de interese instituionale pe care va ncerca s le promoveze i s le apere n mediul politic (Jreisat, 1997, p. 49). Relaia cu mediul politic este sensibil - lucru dovedit de existena la nivelul guvernelor a unui minister pentru relaia cu parlamentul sau de importana consiliului local n guvernarea unei administraii locale. Lupta este foarte grea pentru c resursele sunt limitate, iar deciziile politice de alocare a acestora nu se iau ntotdeauna pe criterii raionale; ca atare nicio organizaie public nu i poate permite s rmn inactiv n acest domeniu, investind resurse materiale i puternice activiti de lobby. Cea de a doua observaie vizeaz natura interaciunii ntre administraie i politician. Aceasta este bazat pe condiionare reciproc i pe necesitatea de colaborare. Relaia politicianului cu funcionarul public poate fi vzut la 4 niveluri diferite (Pollitt, 2003, p. 73): - ca dependen (are nevoie de el ca s pun n aplicare politicile definite la nivel politic i s l ajute n dezvoltarea carierei politice prin furnizarea de muniie- adic rezultate la nivelul administraiei) - ca o surs de frustrare (atunci cnd nu reuete s schimbe nimic) - ca un subiect de atacat pentru ctiguri politice

ca o scuz pentru propria incapacitate de a realiza ceva (apul ispitor). Atacarea birocraiei a fost i rmne un subiect minunat pentru orice politician care dorete capital politic; percepia ceteanului despre administraie nu este dintre cele mai roz (n majoritatea rilor); prea puini ceteni cred c administraia este format din indivizi bine pregtii, gata s se supun dezinteresat n slujba intereselor comunitii. Acest lucru este cunoscut i de muli politicieni care, n lips de subiecte mai bune sau de inspiraie, dein ntotdeauna o ultim cale de scpare: critica birocraiei. Muli politicieni au ajuns la putere candidnd practic mpotriva birocraiei (Moskow, 1987, p. 6). Acest lucru are i efecte pozitive precum limitarea abuzurilor i extinderii excesive a aparatului birocratic. Dar, n acelai timp trebuie s nelegem faptul c atitudinea politicului fa de administraie afecteaz percepia publicului pe termen lung. Atacarea continu (justificat sau nu) a administraiei publice poate duce, n timp, la dezvoltarea unei mentaliti negative n ceea ce privete instituiile publice, la demoralizarea i demotivarea funcionarului, la probleme mari n atragerea unor persoane de valoare n sectorul public i la imposibilitatea reformrii eficace a sectorului public. Concluzia general n ceea ce privete mediul politic este c administraia public este profund influenat de acesta i relaia ntre cele dou pri este complex i dificil de analizat; viziunea politic (sau lipsa acesteia) poate influena major funcionarea pe termen lung a sectorului public, iar deciziile strategice pot fi luate de multe ori n afara sferei de influen a managerului public (chemat apoi s le aplice). Figura urmtoare (Nutkey, Osborne, 1994, p. 36) ilustreaz combinaiile posibile existente din prisma interpretrii naturii politice a administraiei: Tabelul 1: Dimensiunea economic Piaa ca furnizor Piaa ca finanator Libertarianism Statul ca finanator Pluralism Dimensiunea social_______ Statul c furnizor Piaa social Statul Bunstrii Generale

-

4. Condiii economice: Activitatea administraiei este condiionat de gradul de dezvoltare economic a societii (prosperitatea, nivelul inflaiei, taxele, capitalul existent etc). n mod evident organizaiile publice plasate ntr-o ar dezvoltat din punct de vedere economic vor avea acces la resurse semnificative. Totodat, o economie competitiv va influena profund att modul de cheltuire a banilor publici ct i percepia ceteanului fa de ceea ce semnific un serviciu de calitate; acesta tinde s compare serviciilor publice cu cele private i s aib ateptri mult mai mari n ceea ce privete calitatea. Pe de alt parte s nu uitm c administraia public este un angajator major i un furnizor de comenzi i fonduri semnificative nu numai pentru organizaiile publice ci i pentru cele private. 5. Condiii demografice: Acestea se refer n principal la caracteristici ale populaiei precum vrsta, sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste caracteristici pot s aib un impact major asupra modului de funcionare i asupra structurrii aparatului administrativ. S lum doar dou exemple din Romnia: existena minoritii maghiare a fcut ca administraia public s asimileze structuri i modaliti de lucru specifice pentru a rspunde ateptrilor acestui grup; pe de alt

parte existena unui numr mare de pensionari a dus la dezvoltarea puternic a instituiilor administrative specializate i solicit (nu neaprat cu un rspuns pe msur din partea administraiei) modaliti i abordri noi de servire a acestui segment de populaie. 6. Condiii ecologice: caracteristici ale mediului, incluznd clima, caracteristicile geografice, poluarea, resursele naturale etc. Aceste elemente influeneaz structurarea aparatului administrativ i au o importan major n funcionarea acestuia. Este suficient s amintim aici importana pe care administraiile moderne o acord problemei proteciei mediului. 7. Condiiile culturale: se refer la valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese de socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici religioase etc. Toate aceste elemente sunt asimilate n discursul politic la nivelul mentalitilor i sunt extrem de importante n funcionarea administraiei (Jreisat, 1997, p. 58). Modul n care un cetean romn sau suedez se raporteaz la administraie poate s fie total diferit; modul n care funcionarul public romn sau suedez se raporteaz din start la cetean poate s fie total diferit. Tradiiile istorice influeneaz, uneori mai mult dect ne dm seama, funcionarea administraiei moderne. Diferitele studii comparative realizate de-a lungul timpului au artat diferene interesante n domenii precum percepia administraiei, ncrederea n autoriti, natura puterii, rolul individului etc (Almond i Verba, 1996). Hofstede (1993, p. 89) consider cultura naional ca fiind programarea mental colectiv a minii care distinge un grup sau o categorie fa de altul/alta. Ea conine indici de analiz precum: - nivelul de inegalitate ntre persoane considerat normal de populaie - colectivism versus individualism valorizarea aciunii individuale sau de grup - masculinitate versus feminitate - msura n care valorile asociate cu brbaii (performan, competiie, succes) primeaz n faa celor asociate cu femeile (calitatea vieii, relaii personale calde, preocupare pentru cei neajutorai, solidaritate) - nivelul n care oamenii prefer situaii structurate sau nestructurate. n mod natural una din problemele majore care se pot pune n acesta discuie se refer la direcia preponderent a influenei societatea influeneaz organizaia sau organizaia este cea care influeneaz societatea? n ce msur cultura naional influeneaz i structureaz mentalul individului? Ct de mult din funcionarea actuala a administraiei poate fi explicata prin raportarea la mentaliti? Relaionarea tuturor acestor factori de influe activi n mediul organizaiei publice pune n eviden o situaie complex n care organizaia public este condiionat n funcionarea sa de caracteristici aflate, de multe ori, n afara capacitii ei de control sau influenare. Este adevrat c relaia organizaiei cu mediul su nu este unilateral: ea poate s fac anumite alegeri i s ncerce s influeneze anumii factori - dei efortul nu este unul facil. Ca atare organizaia public este imposibil de neles, analizat sau condus n lipsa inelegerii importanei i influenei mediului n care se plaseaz. De ce avem nevoie de organizaii publice? Atunci cnd vorbim de organizaii publice ne referim la administraia public (central sau local) i la instituii economice aflate sub controlul statului. Anumii autori (Nutley i Osborne, 1994) sugereaz c organizaiile publice sunt organizaii non profit responsabile n faa Parlamentului (de unde le deriv, n ultim instan, puterea). Organizaiile non guvernamentale (ONG) nu se ncadreaz n mod direct n aceast descriere, dar dein calitatea de organizaii non profit, fapt ce le plaseaz n mare msur n sfera managementului public.

nainte de a ncepe o discuie referitoare la caracteristicile organizaiilor publice ar trebui s ne punem ntrebarea simpl: de ce avem nevoie de organizaii publice? De ce nu lsm organizaiile private s rezolve toate problemele existente, pe baza mecanismelor pieei? Exist multe voci care susin c piaa poate rezolva mult mai bine dect statul majoritatea covritoare a problemelor cu care ne confruntm, c statul este un administrator groaznic, c implicarea lui n furnizarea de servicii nu face dect s complice lucrurile i s risipeasc resursele, c privatizarea ar rezolva majoritatea problemelor aici este util s urmrim disputele existente de-a lungul timpului n ceea ce privete privatizarea unor sectoare strategice (transport feroviar, industrie grea etc). Privatizarea, ca i contractarea unor servicii publice este vzut ca o form de dezvoltare a administraiei publice moderne; argumentul principal se refer la capacitatea crescut a pieei, pe baza concurenei, de a furniza ofertele cele mai bune, calitate crescut, preuri sczute etc i de a influena pozitiv stilul managerial al sectorului public. Rspunsul partizanilor organizaiilor publice se structureaz pe mai multe nivele distincte. n primul rnd exist un discurs al sarcinilor i bunurilor colective (Ranson, Steward, 1994); sectorul public trebuie s asume sarcini pe care indivizii sau grupurile nu le pot realiza singuri ci doar ca parte a unei comuniti. Conceptul de bunuri colective/publice semnific faptul c serviciile publice sunt furnizate ca urmare a unor alegeri publice i sunt finanate prin fonduri colective. Odat ce sunt oferite unei persoane, ele sunt automat oferite tuturor (aprare naional, infrastructura, iluminat public etc). Toi cetenii vor beneficia de ele i nu doar cei interesai s plteasc taxe. Pe de alt parte, excluderea unor ceteni de la folosirea serviciului public n cauz nu se justific odat ce folosirea lor de ctre mai multe persoane nu modific neaprat costurile (costurile iluminatului public nu se raporteaz la numrul de ceteni care trec pe strada n cauz). Apoi exist raiuni ce in de stabilirea unei eficiene colective: urmrirea exclusiv a interesului personal poate fi, n anumite cazuri, dezastruoas pentru comunitate. Aciunile colective pot pune indivizii n faa unor alegeri greu de realizat (Parfit, 1984), iar reacia acestora nu este ntotdeauna raional. Cele mai cunoscute exemple n domeniu sunt: - Tragedia comunitilor (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui ru; fiecare stean are n proprietate o fie de pmnt ce conine att pmnt arabil ct i pdure; odat cu creterea numrului membrilor familiilor din sat, tot mai muli copaci sunt tiai n ideea obinerii unui spaiu arabil crescut. Copacii ns aveau i rolul de limitare a eroziunii, iar ndeprtarea lor duce la distrugerea gradual a tuturor loturilor arabile. Astfel, aciunea individual de obinere a unor suprafee sporite de teren arabil (care este raional n termeni de asigurare a bunstrii individuale) va conduce la scderea n fapt a acestora. Aciunile ce par raionale fiecrei familii n parte sunt de fapt iraionale pentru grup; doar dac familiile ar aciona mpreun ar fi capabile s ia decizii care s fie pozitive att pentru individ ct i pentru comunitate. - Dilema prizonierului. Doi prizonieri sunt arestai pentru un delict pe care l-au comis mpreun dar pentru dovedirea cruia procurorii nu dein suficiente probe. Cunoscndu-se faptul c prizonierii sunt vinovai i de comiterea unui delict minor vor fi separai i chemai s i recunoasc fapta. Dilema apare n acest moment, pentru c ei trebuie s realizeze un calcul dificil. Dac amndoi recunosc fapta comis ei pot s se nvinoveasc reciproc i s primeasc o condamnare grea. Dac nici unul nu spune nimic ei vor fi judecai doar pentru delictul minor i vor primi o pedeaps uoar. Dac doar unul dintre ei recunoate fapta comis atunci, pe baza cooperrii cu poliia el va fi liber iar cellalt fpta primete o pedeaps foarte grea. Dat fiind situaia amndoi aleg s recunoasc

fapta; dac ar fi fost capabili s coopereze ntre ei ar fi avut ansa de a face o alegere mai bun. - Dilema contributorilor. Este vorba de cazul n care eu voi continua s mi pltesc cotizaia fa de asociaia mea profesional sau fa de sindicat, tiind c doar o mic parte a beneficiilor rezultate se vor ntoarce la mine; a putea s mi asum o poziie de aciune individual i s nu mi pltesc contribuia, continund ns s m bucur de rezultatele aciunilor asociaiei/sindicatului. Dac ns toat lumea va proceda astfel, rezultatele vor fi negative pentru ntreaga comunitate profesional. Toate aceste exemple dovedesc un adevr simplu: nu ntotdeauna rezultatele unei aciuni raionale la nivel individual se dovedesc a fi pozitive la nivelul comunitii iar individul nu este capabil s ia ntotdeauna decizia care servete cel mai bine interesul lui i al grupului. O alt activitate major a sectorului public se refer la stabilirea regulilor i obiectivelor colective (Ranson, Steward, 1994) i anume: - Identificarea valorilor colective - n spaiul public avem de-a face cu o multitudine de valori. Este imposibil s definim obiective unice, acceptate de toat lumea; diferite grupuri i promoveaz propriile interese iar deciziile de stabilire a unor obiective specifice nu sunt neaprat luate pe o baz raional, ci n funcie de puterea grupului care le promoveaz. Evident c ne putem pune aici ntrebarea: cine stabilete c aceste obiective sunt mai importante dect altele pentru comunitate? De ce construcia unui stadion este mai important dect amenajarea unui parc? De ce o municipalitate investete n locuine sociale i nu n iluminat sau transport local? Teoretic politicienii alei de ctre comunitate trebuie s identifice alegerile colective i s fac alegerile potrivite dincolo de interese particulare, pe baza necesitilor comunitii; - Echilibrarea intereselor colective n managementul public interesele diferiilor consumatori trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate i cu cele ale comunitii ca ntreg. Furnizarea unui serviciu public exclusiv n ideea satisfacerii cererilor celor direct vizai poate reprezenta o alegere simplist (n cazul educaiei spre exemplu att prerea prinilor ct i cea a elevilor este important, dar nu reprezint singurul factor relevant n alegerea curriculei). Decizia de a furniza servicii publice ine de alegerile colective i exprim interese, valori, preocupri, comportamente, reprezentri, plasate dincolo de clientul individual; - Alegeri exprimnd criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare i bine definite n ceea ce privete alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori (satisfacia consumatorului spre exemplu) nu este suficient; ea trebuie fcut pe baza unor criterii multiple. Dac, spre exemplu salarizarea i evaluarea profesional a unui profesor s-ar face numai pe baza evalurii venite din partea studenilor, ar fi aceasta obiectiv? Este posibil ca n acest caz comportamentul profesorului s devin mult mai axat pe populism i mai puin interesat de exigena profesional; - Alegerile colective se bazeaz pe consimmntul publicului - cu ct alegerile colective se bucur de un sprijin mai larg al publicului cu att ele acumuleaz o autoritate crescut. Suportul public se ctig prin alegeri i este ntotdeauna limitat. Alegerile publice nu trebuie s fie doar raionale ci i populare pentru a ctiga suportul comunitii; cei doi termeni nu se exclud dar nici nu se condiioneaz.

O alt tem preferat de susintorii organizaiilor publice se refer la imperfeciunile pieei i imposibilitatea ei de a rspunde unor probleme specifice (Lindblom, 1977; Downs, 1967, Nutley, Osborne, 1994): - piaa nu este interesat s ofere acele produse care nu furnizeaz profit sau sunt foarte riscante pentru firmele private. Ce s-ar ntmpla dac firmele ar considera c nu este profitabil s repare o strad anume sau s instaleze iluminat public ntr-o zon a unui ora anume? Anumite domenii sunt prea sensibile pentru a fi lsate exclusiv la latitudinea pieei i firmelor private (sntatea, protecia social etc); - o alt imperfeciune a pieei se refer la posibilitatea apariiei monopolurilor. n cazul n care aceste monopoluri apar i se dezvolt, statul poate interveni i ncerca s le limiteze sau nlture. Ce poate face un cetean n cazul n care firma lui de cablu deine monopol absolut n zona lui i funcioneaz foarte prost? Alternativa de a apela la alte servicii este doar teoretic i ceteanul este lipsit de aprare: accept ce i se ofer sau pierde tot. - nu toi cetenii intr pe pia cu resurse egale i ca atare statul trebuie s ncerce s atenueze efectele negative; spre exemplu, care sunt resursele pensionarului romn pe pia fa de un salariat? Acest lucru se poate regla de stat prin sisteme de taxare diferite, stabilirea nivelului minim al pensiei etc; - n anumite situaii cetenii nu dein competenele necesare pentru a face cele mai bune alegeri pe pia, astfel c este nevoie de stabilirea unor reglementri guvernamentale n domeniu. Aici exemplele sunt numeroase: avertismente referitoare la efectele secundare ale unor medicamente, afiarea nivelului real al creditelor bancare, afiarea consumului electric la aparatura electrocasnic etc; - anumite costuri trebuie asumate de indivizi sau firme care nu iau parte direct la activitatea comercial n cauz. Dac n urma unor contracte economice nivelul polurii ntr-un ora devine ridicat, toat lumea va fi afectat (i va plti pentru reducerea efectelor polurii), nu doar cei care au produs acest efect. De aceea reglementrile guvernamentale referitoare la poluare i responsabiliti sunt necesare. Aceste argumente nu nseamn c toate serviciile publice trebuie s fie furnizate tot de ctre organizaiile publice. Ele semnific faptul c organizaiile publice trebuie s reglementeze i s finaneze aceste servicii, chiar dac ele sunt contractate unor firme private. O alt problem care se leag direct de raiunea de a fi a organizaiilor publice se refer la aspecte etice; care sunt valorile etice care stau la baza sectorului public? Este valoarea etic mult mai important n sectorul public dect n cel privat? Cine stabilete regulile etice i cum? n general ateptrile etice ale publicului fa de sectorul public par a fi mai mari dect n cazul celui privat, datorit dimensiunii colective a sarcinilor, reprezentativitii i ideii de urmrire a interesului public. Flynn (1990) a prezentat o list de posibile principii de baz n ceea ce privete valorile sectorului public: - construirea unei relaii corecte cu ceteanul, care nu trebuie s se simt ca fiind o entitate nesemnificativ, lipsit de drepturi; - respect dovedit de organizaie pentru proprii membri; - identificarea clar a ateptrilor publicului/ceteanului; - responsabilitatea fa de cetean i pentru aciunile iniiate; - stabilirea unor limite clare de demarcaie ntre politic i administraie; - transferul puterii ctre cetean; dei aceast precizare poate prea a fi lipsit de coninut ea se refer la o problem real: de mult prea multe ori individul constat c este complet lipsit de puterea sau de capacitatea de a influena aciunile administraiei publice care,

teoretic, nu are alt raiune de a exista dect servirea interesului ceteanului i comunitii; - dreptul la alegeri individuale; servirea comunitii nu presupune ignorarea problemelor i trsturilor specifice ale fiecrui cetean. Uneori administraia are tendina de a trata ceteanul ca un caz, un numr sau un dosar i nu ca o fiin cu ateptri i probleme specifice; - tratarea egal a cetenilor; indiferent de statutul social sau economic al individului, problema acestuia trebuie tratat similar de ctre administraia public. Discuia referitoare la raiunea de a exista i rolul organizaiilor publice este departe de a se fi ncheiat. Confruntarea dintre partizanii pieei i cei ai interveniilor statului este prezent i joac un rol important n toate tentativele de reform a administraiei. Noile concepte legate de reinventarea guvernmntului sau noul management public pun un accent deosebit pe privatizarea sau contractarea unor servicii publice. Organizaii publice i organizaii private De ce reprezint discuia referitoare la diferene/asemnri ntre organizaiile publice i private un subiect important? Pentru c existena/inexistena unor caracteristici specifice ale organizaiilor publice influeneaz semnificativ tipul de management necesar n cadrul acestora. Unul din miturile cele mai populare n discuia administrativ se refer la supremaia calitativ a organizaiilor private asupra celor publice: firma privat este mult mai eficient, flexibil i eficace dect instituiile publice. Aceast percepie se datoreaz att calitilor i performanelor firmelor private ct i viziunii eminamente negative pe care publicul larg o are fa de birocraie. n ce msur acest lucru este adevrat? n analiza diferenelor organizaii publice/private exist dou abordri majore: una descriptiv (care ncearc doar s prezinte caracteristicile) i una normativ (care ncearc s stabileasc care dintre ele funcioneaz mai bine). n acest capitol vom promova o abordare descriptiv care s pun n eviden argumentele pro i contra n ceea ce privete specificitatea organizaiilor publice. Vom ncepe cu constatarea c grania dintre sectorul public i cel privat nu prezint continuitate i stabilitate n timp i spaiu. Ceea ce obinuia s fie un domeniu exclusiv de aciune public acum 25 de ani poate s reprezinte un spaiu al aciunii private astzi. Pe de alt parte, probleme care nu intrau n sfera de interes a administraiei acum 25 de ani sunt astzi incluse n obiectivele sale i reprezint obiectul muncii pentru ntregi instituii publice. Aa cum remarca D. Waldo (1980) public i privat nu semnific categorii naturale; este vorba de categorii construite de istorie, cultur i lege. Astfel, ceea ce ne poate prea n Romnia un domeniu n care sectorul public trebuie s se implice preponderent poate fi complet diferit n viziunea american sau francez. Reprezint sistemul de pensii un domeniu de aciune public? Un domeniu de aciune privat? O combinaie? Rspunsurile nu sunt identice n spaii i n intervale temporale diferite. Evoluia rapid a societii moderne i dinamismul mediului administraiei publice determin ca generalizrile n acest domeniu s fie periculoase iar analiza deosebit de dificil. Apartenena la spaiul public sau la cel privat poate fi structurat n funcie de doi factori majori (Wamsley i Zald, 1973): proprietate i finanare. Combinarea acestor doi factori duce la apariia a 4 tipuri de organizaii: - organizaii deinute i finanate de stat (majoritatea instituiilor guvernamentale); - organizaii aflate n proprietatea statului dar finanate din surse private (pota);

-

organizaii private dar finanate de ctre stat (firme ce triesc n mod esenial pe baza contractelor ncheiate cu statul); organizaii deinute i finanate de ctre sectorul privat (reele de magazine etc).

n realizarea unei comparaii corecte ntre organizaiile publice i private trebuie s iniiem o analiz atent i rezervat; distincia ntre acestea nu este ntotdeauna att de clar i simpl cum ar putea prea la o prim vedere. Este adevrat c marile teorii manageriale (referitoare la motivarea personalului, stabilirea obiectivelor strategice, cultur organizaional etc) se aplic ntr-o msur mai mare sau mai mic i n organizaiile publice. Exist ns modaliti n care cele dou tipuri de organizaii interacioneaz (Rainey, 1997; McKelvey, 1982; Bozeman, 1987; Pollitt, 2003): - Forme mixte, intermediare i hibride. Un numr semnificativ de organizaii publice sunt construite de o manier asemntoare cu firmele private dei aparinnd autoritilor publice ele opereaz ntr-o manier tipic afacerilor private, ncercnd s obin ctiguri i un loc confortabil pe pia (serviciile potale, autoriti portuare etc). Pe de alt parte, exist o multitudine de organizaii non-profit (ONG) ce i asum funcii asemntoare celor ale autoritilor publice (multe dintre ele nu dein indicatori de profit i urmresc scopuri ce in de domeniul serviciului public - precum protecia social, dezvoltarea comunitar etc); - Analogii funcionale. O multitudine de persoane ce activeaz n sectorul privat sau n cel public realizeaz n general acelai tip de activiti. Dac considerm n analiza noastr rolul unor manageri, directori economici, secretare, informaticieni, femei de serviciu etc. dintr-o organizaie public, fiecare se va plasa mai mult sau mai puin aproape de perechea din organizaia privat. Un alt factor interesant aici se leag de mobilitatea mare a persoanelor din cele dou domenii; nu este neobinuit ca persoane din instituii publice s se mute n domeniul privat i invers; - Interaciuni complexe. Serviciile publice, firmele private i organizaiile non-profit interacioneaz ntr-o multitudine de modaliti de la contracte i subvenii, la livrarea serviciilor ctre public i proiecte comune. Anumite companii private sunt att de strns legate de contractele guvernamentale nct este cu adevrat dificil s spunem unde se sfrete compania privat i unde ncepe statul. Pe de alt parte, unul dintre discursurile cele mai de succes ale administraiei publice moderne se leag de parteneriatul public privat care presupune o cooperare strns ntre cele dou pri i o diminuare a laturii coercitive a sectorului public. De foarte multe ori distincia clar ntre cele dou tipuri de organizaii este asumat din start, ceea ce influeneaz calitatea analizei; fiecare parte i definete propriile stereotipuri fa de ceilali (managerul public este dezorganizat, inflexibil, ru intenionat, neinteresat de problemele ceteanului etc; managerul privat este obsedat numai de obinerea profitului, nu are scrupule, este dezumanizat etc) iar discuia devine mai degrab sentimental dect raional. Vom prezenta n continuare ca i cadru al discuiei privind caracteristicile organizaiilor publice una dintre cele mai bune analize referitoare la diferenele public-privat (Rainey, Backoff i Levine, 1976; Rainey, 1989) care furnizeaz o list de enunuri fundamentale n domeniu: Tabelul 2: Caracteristici ale organizaiilor publice

1. FACTORI DE MEDIU 1.1. Absena pieei ca output 1.1.a. O dependen redus fa de legile pieei n organizaiile publice se traduce prin constrngeri mai

puin semnificative pentru reducerea costurilor, creterea eficienei operaiilor i ameliorarea performanei organizaiei; 1.1.b. O dependen redus fa de legile pieei n organizaiile publice se traduce printr-o alocare mai puin eficient a resurselor (preferinele clientului nu reprezint dect unul din factorii luai n considerare n determinarea a ceea ce se va produce iar echilibrul ntre ofert i cerere este stabilit arbitrar de ctre stat n funcie de un proces esenial politic); 1.1.c. O dependen redus fa de legile pieei n organizaiile publice semnific un acces redus la indicatori de performan cuantificabili (pre, profit etc). 1.2. Constrngerile legale i formale 1.2.a. Un plus de constrngeri formale i legale se traduce printr-un numr crescut de proceduri ce ncadreaz operaiile i printr-o mai sczut autonomie a managerilor n luarea deciziei; 1.2.b. Un plus de constrngeri formale i legale se traduce prin proliferarea controalelor formale; 1.2.c. Un plus de constrngeri formale i legale se traduce printr-o intensitate crescut a controalelor externe n ceea ce privete luarea deciziilor; 1.3. Influenele politice 1.3.a. Prezena semnificativ a influenelor politice se traduce printr-o intensitate i diversitate crescut a influenelor informale externe asupra lurii deciziilor (opinia public, reacii ale grupurilor de interese); 1.3.b. Prezena semnificativ a influenelor politice se traduce printr-o nevoie mult mai accentuat de concentrare n direcia electorilor, grupurilor de interes, autoritilor formale etc. 2. RELAIILE NTRE ORGANIZAIE I MEDIUL SU 2.1 Caracterul coercitiv al anumitor activiti guvernamentale 2.1.a. Participarea la consumul i finanarea serviciilor publice este cel mai adesea obligatorie (guvernul poate decreta sanciuni i exercita puteri coercitive unice); 2.2. Amploarea impactului deciziilor 2.2.a. Deciziile guvernamentale au un impact mult mai larg asupra societii (preocupri legate de interesul public); 2.3. Controlul public 2.3.a. Membrii organizaiilor publice fac obiectul unui control public mult mai accentuat a actelor lor. 2.4. Ateptrile publicului 2.4.a. Exigenele publicului referitoare la conduita aleilor i membrilor organizaiilor publice sunt mult mai mari: se ateapt de la acetia s fie mai responsabili, mai oneti i mai cinstii. 3. ROLURI ORGANIZAIONALE, STRUCTURI I PROCESE INTERNE 3.1. Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict 3.1.a. n organizaiile publice exist o diversitate i o ambiguitate crescut a obiectivelor i criteriilor de evaluare a performanelor; multe obiective sunt discutabile i greu de definit precis; 3.1.b. O multitudine de obiective i criterii (eficien, responsabilitatea public, transparen, corectitudine, echitate social, corectitudine moral); 3.1.c. O tendin mai larg de existen a unor conflicte ntre obiective, tendin ce conduce adesea la compromis. 3.2. Caracteristici distinctive ale managementului general 3.2.a. Studii recente au artat c rolurile generale ale managerilor publici presupun multe din funciile specifice managerilor din orice tip de organizaie dar coninnd, totodat, unele caracteristici distinctive: un rol politic mai pronunat, expunere crescut, intervenie major a grupurilor de interes din exterior i a autoritilor politice. 3.3 Autoritatea administrativ i practicile de leadership 3.3.a. Managerul public deine o autonomie i flexibilitate mai redus n procesul de luare a deciziei; 3.3.b. Managerul public are mai puin autoritate fa de subordonai i aceast autoritate este mai difuz; 3.3.c. n organizaiile publice se poate distinge prezena unui numr mare de paliere ierarhice, a unei utilizri crecute a regulilor formale i o tendin de delegare sczut; 3.3.d. Schimbarea mai frecvent a managerilor, datorat proceselor electorale i numirilor politice, duce la dificulti n ceea ce privete implementarea planurilor i inovaiilor; 3.3.e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial i excelena managerial n cazul

managerilor publici. 3.4. Structura organizaional 3.4.a Percepia general ntlnit este c organizaiile publice sunt subiectul dezvoltrii unor structuri birocratice mult mai elaborate; 3.4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele susinnd presupunerea referitoare la excesele birocratice iar altele infirmnd aceast presupunere; numeroase studii au identificat distincii structurale n cazul formelor publice de organizare, dei nu neaprat referitoare la o structurare birocratic mai accentuat. 3.5. Procese de luare a deciziilor strategice 3.5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, n general, cu cele din alte tipuri de organizaii dar sunt mult mai dispuse la intervenii, ntreruperi i implicare a autoritilor externe i a grupurilor de interes. 3.6. Motivarea 3.6.a. n organizaiile publice este mai dificil introducerea msurilor susceptibile a ameliora performanele angajailor; 3.6.b Studii recente au artat c managerii publici i funcionarii percep o relaie mult mai slab ntre performan i recompense extrinseci precum salarii, promovri i securitatea locului de munc. 3.7. Caracteristici individuale, atitudini legate de munc i comportamente 3.7.a Diverse studii au artat valori specifice legate de munc ale managerilor publici i funcionarilor, precum o valorizare mai sczut a stimulentelor monetare i un nivel mai crescut de motivare bazat pe apartenena la serviciul public; 3.7.b. Nivelul satisfaciei i implicrii fa de organizaie este mai sczut n cazul organizaiilor publice/comparativ cu cel ntlnit n firmele private. 3.8. Performana organizaional 3.8.a. Exist numeroase percepii conform crora n organizaiile publice exist tendina de a fi mai prudeni, mai puini flexibili i mai puin dispui a favoriza inovaia; rezultatele studiilor sunt mixte n ceea ce privete acest aspect; 3.8.b. Numeroase studii indic faptul c organizaiile publice tind s fie mai puin eficiente dect concurenii lor privai; totui numeroi autori apr eficiena i performanele organizaiilor publice. Surs: H.G., Rainey, R. W. Backoff i C. H. Levine, Comparing Public and Private Organizations, Public Administration Review, 36, martie- aprilie 1976, p. 236-237; H.G. Rainey, Understanding and Managing Public Organizations, 1997.

Aceast analiz reuete s pun n eviden existena unei liste de caracteristici ale organizaiei publice la trei niveluri majore : - Condiiile specifice de aciune (absena pieei ca output, constrngeri legale, politice); - Relaiile organizaiei cu mediul (caracterul coercitiv al anumitor activiti guvernamentale, impactul deciziilor publice etc.); - Structuri i procese interne (probleme n definirea obiectivelor, motivarea personalului, msurarea performanei organizaionale etc.). n continuare vom ncerca s prezentm i comentm cteva din elementele cele mai des ntlnite n teoriile referitoare la caracteristicile specifice ale organizaiei publice n comparaie cu cea privat (Pollitt, 2003, 1990; Rainey, 1997; Santo, Verrier, 1993; Swiss, 1991; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997; Chase, 1978). Responsabilitatea fa de cetean i fa de reprezentanii alei. Managerul public are o responsabilitate direct fa de cetean i fa de politicieni; n cadrul firmelor private nu exist o relaie asemntoare (chiar dac anumii autori aduc aici argumentul consiliilor de administraie sau al acionarilor). Ca atare, aa cum am mai subliniat i la discuia referitoare la mediul politic al administraiei publice, tipul de relaie ntre managerul privat i reprezentantul politic poate reprezenta un indice al succesului. Urmrirea unor finaliti externe. Organizaiile publice se confrunt cu restricii legale mult mai puternice n activitatea lor (inclusiv n ceea ce privete stabilirea misiunilor i obiectivelor). Firma privat i poate defini obiectivele strategice, tactice i operaionale n funcie

de propriile preferine. Organizaia public are obiectivele i misiunile stabilite de acte normative (legi, reglementri) care i restrng din start spaiul de aciune i flexibilitatea. Ea poate s se ocupe de ceea ce a fost ndreptit prin lege s fac un minister nu poate s se reprofileze brusc pe un alt domeniu pentru c acesta este mai interesant la un moment dat. Firma privat poate s treac de la producia de pantofi la cea de ngheat dac acest lucru pare atractiv financiar la un moment dat. Totui, organizaiile publice pot s foreze reglementrile i s dea dovada de inventivitate uneori. Putem s amintim aici cazul universitilor de stat din Romnia care au reuit s se plaseze ntre prevederea constituional referitoare la gratuitatea nvmntului i necesitatea unor fonduri suplimentare pe lng cele total insuficiente venite din partea statului prin oferirea de locuri bugetate i nebugetate pentru studeni. nainte de a intra ns ntr-o stare de compasiune exagerat pentru organizaia public trebuie s precizm c sursa puterii sale vine din acelai domeniu legal; aceleai acte normative fac ca ea s dein o poziie puternic pe pia, s fie ferit de faliment i s aib atribute coercitive fa de cetean. Organizaiile publice tind s aib un numr mare de obiective, uneori aflate ntr-o relaie conflictual. n continuarea punctului anterior trebuie s observm c stabilirea obiectivelor organizaiei publice nu reprezint ntotdeauna un efort raional i structurat. Spre deosebire de obiectivul principal al firmei private (obinerea de profit) organizaia public se raporteaz la obiective mult mai complexe. Pe de-o parte ele pot fi raportate la responsabiliti fa de public, clientela politic sau grupuri de interes. Acest lucru are cel puin dou consecine: obiectivele nu sunt neaprat definite foarte raional i obiectivele pot fi extrem de generale i vagi (Wildavsky, 1979). Politicienii prefer acest tip de obiective generale pentru c sunt atractive ca produs politic ce trebuie vndut i pentru c fiecare nelege ce vrea din ele. De aceea se vehiculeaz o mulime de expresii frumoase (eradicarea corupiei, ameliorarea prosperitii fiecrui cetean, optimizarea sistemului de pensii etc) care sunt ns imposibil de evaluat n termeni de msurare a performanelor (ce nseamn ameliorarea reprezint o problem de interpretare) i care sunt lipsite de coninut real. Pe de alt parte ns, este mult mai uor s vorbeti despre creterea eficienei economice dect despre nchiderea fabricilor cu pierderi din localitile X,Y,Z pentru creterea aceleiai eficiene economice. Ca atare, de multe ori obiectivele enunate pentru sectorul public au calitatea de a se contrazice la o analiz mai atent. Organizaia public opereaz n condiii de inexisten sau existen limitat a concurenei. Acest aspect semnific faptul c, n multe cazuri, organizaia public nu este presat de concuren sau chiar atunci cnd aceasta exist ea nu este una real. Foarte puine sunt cazurile n care datorit concurenei acerbe instituii publice au dat faliment. n timp ce firma concurent din domeniul privat trebuie s fie competitiv pentru a nu disprea, organizaia public poate trata situaia mult mai degajat, lucru care nu este benefic din punctul de vedere al efortului de promovare a unui management eficace. Pia, rentabilitate financiar, profit. Aciunile administraiei nu se subsumeaz n mod necesar conceptului de rentabilitate financiar. Construcia unei noi hale de producie pentru o firm privat semnific o investiie care va fi amortizat financiar n timp; construcia unei noi cldiri administrative pentru primria X nu este neaprat privit din acest punct de vedere (termenul de alocaie bugetar este mult mai permisiv).

Organizaia public nu dispune de un instrument excelent de evaluare a activitii proprii: profitul. Pentru firma privat acesta reprezint un indice al pieei care arat foarte clar managerului dac activitatea sa este sau nu eficient i eficace. Nimeni nu i permite s nu ia n considerare acest indice fr a disprea de pe piaa. Managerul public nu se plaseaz n aceeai relaie cu piaa i nu beneficiaz de acelai instrument de evaluare a activitii. Cum realizeaz un manager public dac activitatea sa este sau nu corespunztoare reprezint o ntrebare dificil. Furnizarea serviciilor i produselor de ctre administraie ctre cetean se fundamenteaz mai mult pe dorina de legitimare dect pe raiuni economice. O alt problem interesant aici este reprezentat de relaia ntre furnizarea serviciilor/produselor i venit. Pentru o firm cu ct nivelul produselor/serviciilor este mai mare cu att nivelul veniturilor este ateptat s creasc. Pentru organizaia public situaia e mai complicat: nu este obligatoriu ca dezvoltarea activitii sau creterea numrului serviciilor furnizate s semnifice i o cretere a veniturilor (uneori, dimpotriv, e vorba de scderea acestor venituri). Implicaiile acestei stri de fapt sunt serioase la nivelul culturii organizaionale i a mentalitilor lipsa iniiativei, lipsa de interes n specularea oportunitilor aprute, n dezvoltarea organizaional. Toate acestea sunt nlocuite de eforturi de obinere a suportului politic necesar pentru pstrarea influenei i resurselor deinute. Organizaiile publice sunt rareori conduse de manageri profesioniti. Spre deosebire de firmele private, organizaia public este de multe ori condus de persoane lipsite de caliti i pregtire n domeniul managerial, fapt ce i poate influena esenial rezultatele. Acest lucru se datoreaz att procesului de recrutare deficitar n multe sisteme administrative ct i datorit lipsei stimulenilor financiari necesari. De multe ori procesul de recrutare n domeniul public pare a fi axat pe un mecanism vicios: muli din cei care nu au reuit n alte domenii i gsesc un loc de retragere n administraie. Acest lucru este periculos i n interiorul sistemului pentru c demoralizeaz att persoanele de valoare din sistem ct i pe cei ce doresc s devin parte a acestuia. Managerii publici opereaz n contextul unor structuri de autoritate fragmentate. n sectorul privat, un manager se raporteaz n general la o structur de conducere clar. n sectorul public managerii pot intra n contact cu o multitudine de efi, fie ei superiori direci, lideri ai grupurilor de interes, ai unor comitete, comisii etc. n aceste condiii un manager public poate fi pus n situaia de a lucra cu un ansamblu de persoane cu influen i putere (formal sau informal) care i poate afecta semnificativ autoritatea. Managerul public se confrunt cu limitri serioase n ceea ce privete managementul resurselor umane; n cazul firmei private motivarea sau sancionarea angajailor este situat larg sub controlul managerului. n cazul organizaiei publice acesta nu deine aceleai puteri. Pe de o parte, statutul funcionarului public i alte reglementri legale n domeniu limiteaz posibilitile sale de a angaja, concedia, sanciona sau recompensa. Spre exemplu, limitele n care el se poate plasa pentru recompensele financiare acordate angajailor sunt definite la nivel naional, iar concedierea unui funcionar fr motive extrem de serioase poate duce la procese costisitoare. Apoi, n cadrul sectorului public, pot aprea profiluri specifice de angajat care nu sunt att de uor de plasat sub autoritatea formal a managerului (medici, profesori universitari etc). Datorit unor considerente specifice legate de experien, pregtire profesional i cunoatere, acetia pot s se bucure de liberti fa de nivelul managerial pe care angajatul companiei private poate numai s i le imagineze. Ca atare, mobilizarea resursei umane poate

deveni un efort semnificativ pentru managerul public, efort care trebuie s depeasc simpla exercitare a autoritii formale. Astfel, exemplul furnizat de ri precum Marea Britanie (Pollitt, 2003, 1997) n reformarea sistemului public pe criteriile noului management public a dovedit c simpla introducere a plii difereniate n funcie de merit, a indicatorilor de performan i a responsabilizrii bugetare nu nseamn automat creterea eficacitii i eficienei resursei umane; date fiind condiiile specifice ale sectorului public acestea pot duce chiar la efecte de demoralizare a personalului. Relaia organizaiei publice cu ceteanul. Domeniul privat se raporteaz la cetean prin prisma nelegerii i stimulrii nevoilor acestuia; cercetarea grupurilor int i permite s i structureze produsele i serviciile n funcie de preferinele consumatorului. Acest fapt duce la concentrarea pe eficien, eficacitate i calitate i necesit luarea n considerare la modul cel mai serios a dorinelor i ateptrilor publicului. De asemenea ceteanul are un profil mult mai complex dect consumatorul de servicii/produse private. Este greu s definim sectorul public ca fiind preponderent orientat spre producerea de servicii la preuri competitive i niveluri calitative crescute. Administraia public nu este att de legat de acest tip de abordare pentru ea conceptele cele mai importante sunt reprezentativitatea, oportunitile egale, egalitatea etc i nu eficiena managerial. Datorit monopolului deinut de organizaia public ntr-un domeniu anume, ceteanul este de multe ori lipsit de alternativele oferite de sectorul privat. Cu ct eti mai srac sau mai departe de mediul urban, alegerile pe care le ai sunt tot mai restrnse - aici nu se aplica maxima: dac nu i place du-te n alt parte ci ea devine o observaie cinic (folosit uneori de ctre funcionari publici) n faa unui cetean lipsit de alternative (un public captiv). Rspunsul organizaiei publice la cerere este diferit de cel al organizaiei private: una este s fii pe lista de ateptare pentru cel mai nou model de main i alta e s fii pe lista de ateptare pentru repartizarea unei locuine sociale. n primul caz este posibil ca firma s i mobilizeze eforturile pentru a furniza produsul ct mai rapid i n condiiile cele mai bune; n cel de al doilea abordarea organizaiei poate s fie mai relaxat. De multe ori ceteanul se poate simi neajutorat n faa imobilitii sau nepsrii instituiei publice. Organizaia public este supus unor presiuni politice puternice aa cum am mai artat administraia public experimenteaz inevitabil o relaie strns cu mediul politic, fapt ce are consecine pozitive i negative. ntreaga activitatea a organizaiei de la definirea obiectivelor strategice la implementarea acestora la nivel operaional este influenat de presiunea politicienilor, grupurilor de interes, mass-mediei. Cheltuirea banilor publici reprezint un subiect mult mai interesant dect suma investit de o firm n producerea unui nou model de pantofi. La orice moment obiectivele sau activitatea organizaiei pot deveni subiect de dezbatere public. Obiectivele fixate la nivel politic pot s nu aib nicio legtur cu realitatea, iar managerul public poate fi chemat s aplice politici publice cu care nu este de acord i vis-a-vis de care nu a fost consultat. La toate acestea se adaug presiunile de plasare a unor clieni politici n funcii administrative sau n relaii de afaceri privilegiate pentru obinerea de finanri publice. Dificultatea msurrii performanelor organizaionale. Organizaia public se refer n principal la furnizarea de servicii i nu de produse. De aici o anumita dificultate n a defini i msura succesul i insuccesul organizaional. n sectorul privat, n bun msur, managerul de succes este cel capabil s obin cel mai mare profit; n cel public nu se aplic aceeai unitate de msur. Organizaia public implic folosirea coerciiei fa de cetean/consumator. Aceasta reprezint una din diferenele eseniale fa de organizaia privat. Dac decizia mea este s nu

cumpr o main, firma n cauz nu poate s m amendeze pentru acest act; dac decid ns c nu vreau s mi pltesc taxele atunci instituia public aflat n serviciul meu m va amenda i m va obliga s m conformez. Este o trstur oarecum paradoxala a organizaiei publice care, pe de o parte, nu are alt raiune de a exista dect servirea intereselor ceteanului i care, pentru a face acest lucru, i exercit puterea i capacitatea de a sanciona asupra acestuia. Toate aceste observaii sunt de natur a prezenta principalele elemente ce tind s dea un profil specific organizaiei publice. Ele sunt importante pentru c pot modifica tipul de management aplicabil organizaiei; ntrebarea de la care se pornete n analiza organizaiilor publice i private este: n ce msur putem aplica tehnicile manageriale ale sectorului public organizaiilor publice? Este vorba de aceeai situaie? Exist diferene majore? Aceast dezbatere a fost i este important, avnd partizani n ambele extreme. Din punctul nostru de vedere am dori s facem cteva observaii generale: - organizaiile publice prezint anumite elemente specifice care cu greu pot fi negate i care afecteaz n mod direct tipul de management aplicat lor (managementul public); - acceptarea existenei unor diferene ntre organizaiile publice i cele private nu semnific absolut deloc c primele se afla n afara oricror obligaii de funcionare eficient i eficace sau c abordarea manageriala n sectorul public nu este viabil. Dimpotriv, existenta acestor limitri i probleme structurale duc la situaia n care managerul public trebuie, de multe ori, s fie mult mai inventiv i creativ dect managerul privat pentru a rspunde problemelor cu care se confrunt. - Dei organizaia privat are tendina clar de a funciona mai eficient i eficace n raport cu scopurile definite (datorit relaiei cu piaa i a presiunii concurenei) mitul totalei superioriti a organizaiei private fa de cea public nu se susine ntotdeauna. Acest lucru a fost dovedit de cazuri internaionale celebre (cum a fost cazul corporaiei Enron) n care corupia, ineficiena, scderea calitii (datorit dorinei de maximizare a profitului), nerespectarea obligaiilor contractuale au penetrat puternic structura i mentalitile organizaiei. Privatizarea unor servicii publice (Fisk, Kiesling, Muller, 1978, pp. 7-8; Jreisat, 1997, p. 124) nu a fost n toate cazurile urmat de creterea automat a calitii serviciilor furnizate, scderea costurilor i creterea numrului opiunilor oferite ceteanului (vezi exemplu privatizrii cilor ferate n ri precum Marea Britanie sau exemple precum SNTR n Romnia). Evident c aceast observaie nu presupune sub nicio form superioritatea calitativ a organizaiei publice ci atrage atenia asupra pericolului generalizrilor i promovrii unor stereotipuri; - Atunci cnd comparm organizaiile publice i private trebuie s ne ferim de generalizri; este important s lum n considerare elementele specifice: mrimea organizaiei, tipul organizaiei, mediul organizaiei, nivelul managerial analizat etc (este impropriu s comparm primarul comunei X din Romnia cu preedintele Microsoft; dei ambii conduc o organizaie, accesul la resurse, influena precum i tipul de activiti sunt diferite). Exerciiu: Pornind de la sinteza Caracteristici ale organizaiilor publice realizai o comparaie, reliefnd att diferenele ct i asemnrile, ntre o organizaie public de la nivel local i o organizaie privat, innd cont de urmtoarele elemente: - mediul extern (condiii tehnologice, condiii politice, condiii ecologice, condiii demografice, condiii economice, condiii culturale, condiii legale); - factorii de mediu;

-

relaiile ntre organizaie i mediul su ; roluri organizaionale, structuri i procese interne.

Bibliografie suplimentar 1. Greve, C., Contracting for Public Services, Routledge, 2008. 2. Osborne, S., The new public governance?, 2006, Public Management Review, no. 8(3), pp. 377387. 3. Bouckaert, G., Peters, G., Verhoest K., The Coordination of Public Sector Organizations, Palgrave Macmillan, 2010.

II. DIAGNOZA ORGANIZAIONAL Organizaiile publice reprezint, aa cum am putut constata n capitolul anterioare, spaii complexe. Ele nu sunt, aa cum s-ar putea crede la o prim vedere, entiti previzibile iar gradul de iraionalitate i imprevizibilitate este crescut. Acest lucru semnific faptul c munca managerului public nu este uoar, pentru c nu poi conduce eficient i eficace o organizaie pe care nu o nelegi. De multe ori diagnoza organizaional este caracterizeaz prin abordri simpliste i superficiale (Bolman i Deal, 1997): - analiza bazat pe blamarea individului (apul ispitor). Ea explic totul n termeni de caracteristici i greeli individuale. Problemele sunt cauzate de atitudini negative, personaliti deviate, incompeten, rea intenie etc. De fapt, de cele mai multe ori disfuncionalitile organizaiei se datoreaz managementului deficitar i nu erorilor individuale. - analiza bazat pe blamarea birocraiei. Atunci cnd este dificil s gseti apul ispitor, o alt variant aflat la ndemn este cea reprezentat de atacul la birocraie. Organizaia este birocratic i anuleaz cu bun tiin toate bunele intenii ale managerului. - cea de-a treia abordare se refer la analiza organizaiei ca fiind o jungl n care numai cei puternici supravieuiesc. Ca atare treaba nu merge bine pentru c, n mod normal, fiecare este interesat nu att de obiectivele organizaiei ci de satisfacerea setei de putere i atunci ce poate face un biet manager public dect s ncerce s supravieuiasc? Chiar dac fiecare din cele trei explicaii poate s conin elemente adevrate, ele sunt departe de ceea ce se poate numi o diagnoz organizaional corect. Ele sunt n cel mai bun caz ncercri rudimentare de nelegere a organizaiei i n cel mai ru caz tentative de justificare a propriei incompetene manageriale. Ele pot provoca o senzaie periculoasa de claritate i nelegere complet a organizaiei, cu consecine grave la nivelul rezultatelor. n realitate, nivelurile de analiz trebuie foarte clar nelese i delimitate. Astfel, organizaia poate fi analizat din puncte de vedere diferite, la fel de importante (Jreisat, 1997), bazate pe: - folosirea managerului public ca factor de analiz - folosirea organizaiei formale ca factor de analiz - folosirea sistemului administrativ naional sau local ca factor de analiz. Fiecare dintre aceste abordri presupune un accent diferit; n mod evident ele nu se exclud ci se completeaz. Realizarea unei diagnoze organizaionale presupune o analiz extrem de serioas, la niveluri diferite, a organizaiei de la analiza mediului la analiza structurii sau culturii organizaionale i reprezint un efort major, ntins pe o perioad de timp semnificativ. Ea trebuie s se concentreze att pe probleme i provocri organizaionale ct i pe punctele tari ale organizaiei. Participarea personalului din cadrul instituiei vizate este foarte important (fr acest factor chestionarele aplicate i interviurile nu vor reflecta adevratele probleme existente); acestora trebuie s le fie clar c obiectivele diagnozei nu se refer la gsirea de vinovai, msuri disciplinare sau concedieri, ci la ameliorarea performanelor organizaiei. Ca exemplu, prezentm cteva din elementele ce trebuie luate n considerare n realizarea diagnozei: - resurse (financiare, umane, informaie, tehnologice etc); - servicii oferite de ctre organizaie pentru ceteni; - analiza mediului (nivel tehnologic, educaional, elemente demografice, presiuni externe, sistem legal etc);

-

scopuri i obiective organizaionale (att cele enunate ct i cele care se gsesc n realitate n buget); comportament organizaional (conflicte, nivel de cooperare, relaii ntre management i staff, leadership, sisteme de colectare a informaiei, sisteme de feedback etc); cultur organizaional (mentaliti, rezisten la schimbare, valori, stiluri de munc, nelegerea specificitii serviciului public i a relaiei cu ceteanul etc); structura (fia posturilor, organigrama, autoritate formal, relaia ntre structuri/compartimente, edine, msurarea performanelor, distribuirea puterii informale, coaliii etc).

Abordarea sistemic n diagnoza organizaional n ncercarea de evitare a nelegerii pariale, incomplete, a complexitii organizaiei a fost structurat un model de analiz bazat pe nelegerea organizaiei ca sistem. Aceast abordare semnific faptul c organizaia este vzut ca un spaiu n care interacioneaz o multitudine de idei, structuri, probleme, grupuri i trebuie tratat ca un ntreg organizat sau complex; o combinaie de pri ce formeaz un tot unitar (Johnson, Kast, Rosenzweig, 1963, p. 4; Jreisat, 1997; Nutley i Osborne, 1994). Rspunsul la o problem anume n organizaie nu este simplu de gsit (spre exemplu o problem de funcionare nesatisfctoare a biroului de relaii cu publicul n primria X poate fi rezolvat prin modificri de structur? prin modificri la nivelul motivrii financiare? printr-un efort mai bun de definire a obiectivelor serviciului n cauz? prin sanciuni? prin construcia unor sisteme de msurare a performanelor? Dac nu sunt identificate corect cauzele problemei, este aproape sigur c decizia luat pentru remedierea problemei va fi greit. Ca atare, organizaia este neleas ca un sistem n care interacioneaz diverse elemente: input-uri (resurse), procese, output-uri (rezultate), outcome-uri (impact) i feedback (reacia la o aciune dat). Abordarea sistemic poate fi reprezentat dup cum urmeaz:

Produse finale (impact) Nevoi Probleme socio-economice

Produse intermediar e (rezultate)

Obiective

Input-uri Resurse - Materiale - Umane - Financiare

Activiti

Output-uri

Eficien

Eficacitate

Surs: C. Pollitt, G. Bouckaert, 2000.

Input-urile (resursele) (Swiss, 1991) reprezint tot ceea ce organizaia folosete pentru a-i atinge scopurile, incluznd oameni, bani i echipament. Spre exemplu, n cazul unei universiti, input-ul va include studeni, profesori, cldiri, birouri, cri, personal administrativ etc. Procesele conin diferitele activiti pe care organizaia le realizeaz cu ajutorul resurselor avute la dispoziie. n cazul amintit este vorba n principal de activiti de predare i cercetare, dar i activiti de susinere a acestora: contabilitate, administrarea bibliotecii, cantinei, curenie etc. Output-urile (rezultate/produse) organizaionale reprezint tot ceea ce este produs de ctre o organizaie. Pentru o firm care produce ngheat definirea acestora este mult mai simpl - se refer la ngheat. Pentru universitatea n discuie problema este mai dificil. Output-ul poate fi vzut c fiind cantitativ (numrul de absolveni sau de cercetri publicate) sau calitativ (spre exemplu gradul de plasare a absolvenilor pe pia dup absolvire, cercetri premiate sau cu impact etc).

n mod ideal organizaia ar trebui s aib o combinaie a celor dou tipuri de output-uri. Accentuarea unui singur tip este periculoas: s luam exemplul unui birou de relaii cu publicul dintr-o primrie. S presupunem c acesta a primit ntr-o lun 100 de scrisori de la ceteni, coninnd diferite cereri i solicitri. Dac se merge numai pe realizarea output-ului cantitativ, se va raporta c n trei zile s-a rspuns tuturor celor 100 de scrisori, ceea ce este un lucru ludabil eficacitate 100% (dar rspunsurile au fost scrisori tip n care se comunic tuturor cetenilor c problema nu se poate rezolva). Dac se merge numai pe cele cantitative se poate raporta c 3 cereri s-au rezolvat exemplar (dar celelalte 97 mai au mult de ateptat). n mod evident este mult mai uor s msori rezultatele cantitative dect cele calitative. Cele mai multe organizaii au mai mult dect un output, iar acestea sunt uneori relaionate (un rezultat pozitiv duce la producerea unui alt rezultat pozitiv). Spre exemplu activitatea unui spital poate s duc la scderea ratei mbolnvirilor ntr-o anumit zon (ouput iniial), iar acest lucru va duce la o majorare a bugetului local, datorit creterii numrului persoanelor capabile s munceasc i s plteasc taxe. Aceast combinaie de output-uri poate conduce la un impact (outcome) semnificativ. Spre exemplu creterea numrului de absolveni de nvmnt superior bine pregtii (populaie educat) ntr-o comunitate sau societate poate s produc un nivel de dezvoltare economic i prosperitate crescut. Feedback-ul se refer la reacia pe care o au grupurile afectate (clieni/ceteni, beneficiari, finanatori etc) la rezultatele i impactul obinute de ctre organizaie. Modelul sistemic presupune c pe baza acestor reacii organizaia va lua msuri de mbuntire a activitii proprii acolo unde s-au observat deficiene. Astfel, dac o unitate de nvmnt superior observ c o majoritate covritoare a absolvenilor si nu i gsete un loc de munc pe pia va trebui s reanalizeze toate fazele procesului organizaional pentru a vedea unde apar erorile ce duc la aceast situaie. Trebuie precizat ns c aplicarea acestui model de analiz a organizaiei are la baz cteva presupuneri simple dar eseniale (House, 1980): - persoanele i organizaiile acioneaz de o manier capabil s maximizeze obinerea unor rezultate sau unui set de rezultate identificabile; - exist un consens referitor la stabilirea unor rezultate vizate; - exista o definire clar a resurselor disponibile pentru serviciile n cauz; - serviciile publice prezint asemnri cu firmele private n ceea ce privete asimilarea proceselor cu o funcie de producie. Analizarea organizaiei pe baza analizei sistemice poate oferi un model structurat i relativ simplu de nelegere a organizaiei (n mod evident analiza se poate face mai profund sau mai superficial). n cadrul descrierii acestui model de diagnoz organizaional am optat pentru pstrarea terminologiei n limba englez datorit folosirii deja a unora dintre aceti termeni n domeniul administrativ din Romnia. Sperm c acest lucru va facilita nelegerea modelului n complexitatea sa. n lipsa unei diagnoze organizaionale serioase managerul public se poate confrunta cu probleme grave legate de funcionarea organizaiei. Este interesant c acestea se pot plasa n extreme diferite, ceea ce pune nc o dat n eviden nevoia unui manager creativ n sectorul public. Iat cteva posibile dileme structurale (Bolman i Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997): Difereniere sau Integrare; alocarea sarcinilor trebuie s fie clar n organizaie, pe baza principiului specializrii i diviziunii muncii; pe de alt parte accentuarea exclusiv a

diferenierii duce la lipsa coerenei organizaionale (munca persoanei X nu completeaz ci anuleaz munca persoanei Y din biroul alturat). De aici nevoia integrrii eforturilor individuale ntr-un tot coerent, prin coordonare la nivel managerial. Cu ct organizaia este mai mare cu att strategiile de coordonare devin mai costisitoare; - Goluri sau suprapuneri; atunci cnd responsabilitile nu sunt clar definite realizarea obiectivelor st sub semnul ntrebrii; pe de alt parte atunci cnd rolurile i activitile se suprapun apar conflicte; iar resursele sunt folosite ineficient; - Sub-utilizare sau supra-utilizare; atunci cnd funcionarii au prea puin de lucru se plictisesc i ncurc pe toat lumea; atunci cnd sunt ncrcai excesiv cu volum de munc ei devin ineficieni; - Lipsa claritii sau lipsa creativitii; atunci cnd funcionarii sunt confuzi n ceea ce privete ceea ce trebuie s fac, preferinele personale vor nlocui obiectivele organizaiei; atunci cnd responsabilitile sunt definite excesiv de strict, funcionarii vor avea tendina de a se conforma mecanic rolurilor prescrise, se vor demotiva, nu i vor folosi creativitatea toate acestea cu efecte grave asupra calitii serviciului furnizat; - Autonomie excesiv sau interdependen excesiv; atunci cnd in