Post on 28-Jan-2017
transcript
O ANTERIORITATE ROMÂNĂ:
CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN
ROMÂNIA DE LA ÎNCEPUTUL SECOLULUI XX PÂNĂ ÎN 1938
Gérard Conac Membru de onoare al Academiei Române Profesor emerit al Universităţii din Paris I
(Panthéon-Sorbonne) Profesor invitat la Cursurile de Înalte
Studii Internaţionale de la Universitatea "Johns Hopkins" Washington, SUA
Franţa nu cunoaşte un autentic control al constituţionalităţii legilor,
decât de la crearea Consiliului Constituţional în 1958. Or, în România,
încă din 1902, apoi în mod mai strălucit în 1912, Curtea de Casaţie, în
lipsa oricărei abilitări exprese, recunoştea judecătorului român dreptul de
a refuza să aplice o lege pe care ar fi constatat-o neconstituţională, la
cererea uneia din părţi, în cursul procesului. Şi în plus, ea lua această
decizie foarte îndrăzneaţă pentru epoca respectivă şi chiar inovatoare în
Europa, pe baza unui memoriu redactat de către doi eminenţi profesori ai
Facultăţii de Drept din Paris, Henri Berthélemy, viitorul decan, şi Gaston
Jèze. Acest memoriu nu putea fi asimilat cu o consultaţie de complezenţă.
Primind adeziunea a şase profesori de la Facultatea de Drept din Paris:
Beauregard, Esmein, Larnaude, Pillet, Politis şi Wahl, el putea fi perceput
ca un manifest doctrinar.
Cum să explicăm o asemenea luare de poziţie, din moment ce unii
dintre semnatarii documentului susţineau, în alte scrieri, că în Franţa
judecătorul nu este abilitat să cunoască excepţii de neconstituţionalitate şi
că eminenţi constituţionalişti francezi, ca Joseph Barthélemy, profesor de
1
drept constituţional şi viitor deputat, se opuneau cu hotărâre oricărui
control al constituţionalităţii legilor?
Pentru a înţelege acest paradox, este necesară o scurtă expunere istorică.
Reticenţele franceze cu privire la controlul constituţionalităţii
legilor
Refuzul controlului constituţional sub Revoluţie: amintirea neplăcută
a Parlamentelor Vechiului Regim (sec.XV până la Revoluţia din 1789)
Încă de la lucrările pregătitoare ale primei Constituţii franceze,
aceea din 1791, chestiunea controlului de constituţionalitate a legilor şi în
special în raport cu Declaraţia drepturilor fusese invocată, dar, trebuie să
recunoaştem, în mod destul de confuz. Astfel, în luna mai 1790, un orator
a făcut referire la Constituţiile fostelor colonii americane, care prevedeau
mecanisme de control de constituţionalitate. Dar vorbitorul a făcut
aceasta pentru a demonstra, plecând de la exemplul statului Pensilvania,
că acest control era mai degrabă nefast decât util.
În orice caz, amintirea Parlamentelor Vechiului Regim nu pleda în
favoarea unui asemenea control. Aceste jurisdicţii căutaseră adesea să
joace un rol politic. În fiecare provincie, Parlamentul era bastionul unei
nobilimi de robă, foarte legată de privilegiile sale. Cât despre Parlamentul
din Paris, sub domnia regelui Ludovic XV, precum şi în timpul domniei
lui Ludovic XVI, acesta blocase toate reformele, punând în discuţie
prerogativele sale atribuite în timpul perioadelor de slăbiciune ale
monarhiei. În ajunul Revoluţiei, Parlamentul emisese chiar pretenţia de a
fi interpretul legitim al naţiunii. În plus, marea majoritate a deputaţilor,
influenţaţi de teoria lui Jean-Jacques Rousseau, conform căreia legea este
expresia voinţei generale, nu putea să admită că un text legislativ poate fi
repus în discuţie de către o autoritate alta decât legislatorul însuşi.
2
De asemenea, departe de a urma această cale, Adunarea
constituantă a interpretat principiul separării puterilor ca o interdicţie a
oricărei imixtiuni a judecătorului în procesul legislativ. Practica
regulamentelor, frecvent utilizate de Parlamente, a fost interzisă. Şi un
decret al Adunării, datat 16 august 1791, preciza că tribunalele nu ar
putea direct sau indirect să împiedice sau să suspende executarea
decretelor corpului legislativ, sancţionate de rege cu pedeapsa de crimă
comisă de un funcţionar al statului. Constituţia refuza, chiar, tribunalelor
dreptul de a interpreta legile, obligându-le să se adreseze Corpului
legislativ ori de câte ori aveau de soluţionat chestiuni de interpretare.
În 1793, Convenţia încredinţa poporului respectarea Constituţiei,
conferindu-i dreptul la insurecţie în caz de violare flagrantă a acestui text
fundamental. După Termidor (a 11-a lună a calendarului republican
francez) iacobinii fiind eliminaţi, Boissy d’Anglas a considerat acest
drept ca o legitimare a anarhiei.
Şi de-abia în timpul elaborării Constituţiei anului III va fi într-
adevăr dezbătută chestiunea controlului constituţionalităţii legilor, pentru
prima dată, în toată amploarea şi complexitatea sa. Trebuie recitite
lucrările pregătitoare ale acestei Constituţii, pe care prea mulţi
constituţionalişti o denigrează, fără să-i fi citit toate articolele, pentru a
înţelege că această dezbatere marchează în Franţa o cotitură decisivă a
gândirii despre stat. Această dezbatere a fost provocată de Siéyès, care a
propus un proiect de înfiinţare a unei noi instituţii, Comisia însărcinată cu
controlul constituţional. În final, în ciuda prestigiului acestui mare
doctrinar, proiectul a fost respins, deoarece el îi neliniştea pe cei mai
pragmatici dintre membrii Convenţiei, din cauza complexităţii şi a
ambiguităţilor sale. El i-a şocat pe cei mai dogmatici, lovind în
ataşamentul lor faţă de principiul supremaţiei legii. Crearea unei alte
Adunări, Consiliul Înţelepţilor, cameră numită de reflexie, care tempera
3
elanurile primei adunări, Consiliul celor 500, a fost încă un argument
pentru contestarea utilităţii acestui organism baroc, care era Comisia
însărcinată cu controlul constituţional. După lovitura de stat din Brumar,
Siéyès, care era unul dintre instigatorii acesteia, părea, în mod firesc,
chemat să devină arhitectul noilor instituţii. Dar Bonaparte a recuperat,
denaturându-le, ideile expertului său constituţional. Senatul a fost cel care
s-a văzut autorizat cu rolul de protector al Constituţiei. Astfel redenumită,
Comisia însărcinată cu controlul constituţional îşi pierdea întreaga
specificitate. Ea nu era decât o a treia adunare politică, ai cărei membri
erau foarte dependenţi de Primul Consul, care îi numea şi îi acoperea de
onoruri şi de recompense pecuniare.
Pseudo-controlul de constituţionalitate al legilor sub al doilea Imperiu
O soluţie destul de comparabilă a fost aceea reluată în 1852, după
lovitura de stat a prinţului-preşedinte, Louis-Napoleon, viitorul împărat
Napoleon III. Noua Constituţie, ratificată prin plebiscit, făcea din Senat
paznicul pactului fundamental şi al libertăţilor publice. Ea preciza că nici
o lege nu putea fi promulgată fără să-i fi fost supusă acestuia spre
aprobare. Senatul putea să se opună nu numai promulgării legilor care
erau contrare constituţiei, dar şi religiei, moralei, libertăţii cultelor,
libertăţii individuale, egalităţii cetăţenilor în faţa legii, inviolabilităţii
domiciliului, inamovibilităţii magistraţilor sau legilor care puteau să
compromită integritatea teritoriului. Acest control extensiv, dar foarte
politic era, în fapt, un pseudo-control, chemat cel mult să aprobe
propunerile de reforme hotărâte de Şeful statului, înainte de legitimarea
definitivă prin plebiscit.
4
Refuzul oricărui control jurisdicţional sub regimul parlamentar al
celei de-a III-a Republici
Constituţia celei de-a III-a Republici se prezenta sub forma a trei
legi constituţionale. Era cea mai puţin dogmatică Constituţie care putea fi
imaginată. Ea nu includea nici o declaraţie a drepturilor şi nu formula
principii generale. Majoritatea monarhistă a Adunării naţionale dorise ca
cea de-a doua Cameră să poată juca rolul de paznic al ordinii sociale, dar
nu încredinţase în mod expres acestui Senat conservator, precum sub
Constituţia imperială, grija de a veghea la respectarea Constituţiei. Ar fi
fost, de altfel, inutil, deoarece el vota legile şi putea deci, cu o majoritate
simplă, să respingă textele adoptate la prima citire de către Camera
deputaţilor. Totuşi, aşa cum nici o prevedere a Constituţiei nu stipula un
control de constituţionalitate, tot astfel nu interzicea judecătorului, în
cursul procesului, să refuze aplicarea unei legi pe care el o considera
neconstituţională. Totuşi, sub cea de-a III-a Republică, tribunalele din
sistemul judecătoresc, precum şi din cel administrativ au considerat
excepţiile de neconstituţionalitate ca fiind inadmisibile. Pentru ei, legea
făcea ecran în faţa Constituţiei însăşi. Dacă ar fi fost adoptată în
conformitate cu procedurile prevăzute de Constituţie, judecătorii nu ar fi
putut să aprecieze constituţionalitatea normelor legiferate.
Doctrina dominantă împărtăşea acest punct de vedere. Pentru a
respinge controlul jurisdicţional al legilor, mulţi autori invocau separaţia
puterilor, dându-i o interpretare fundamental diferită de aceea pusă în
valoare de tribunalele americane. Puţini erau profesorii care, bazându-se
pe argumentele judecătorului Marshall în cauza Marbury vs. Madison,
admiteau că sub legile constituţionale din 1875 tribunalele puteau,
precum în Statele Unite, să cunoască excepţiile de neconstituţionalitate şi
să refuze aplicarea unei legi pe care ei ar considera-o contrară
Constituţiei. Cel mai prestigios dintre aceşti heterodocşi, decanul Maurice
5
Hauriou, afirma chiar că judecătorii ar putea să considere ca
neconstituţionale legi contrare Declaraţiei drepturilor din 1789, care nu
fusese totuşi menţionată în legile constituţionale din 1875. Emancipându-
se de la dreptul pozitiv, el mergea până la a pretinde că principiile de
ordin individualist, care sunt la baza statului liberal, pe de o parte, şi
principiile politice care sunt la baza guvernării, pe de altă parte,
republicane deşi nu menţiona aceasta, aparţineau unei
superconstituţionalităţi.
Această teorie, dând naştere unor devieri foarte subiective, a fost
denunţată de profesorul Gidel, viitor rector al Academiei din Paris. Léon
Duguit, care se opusese puternic, la început, opiniei lui Maurice Hauriou,
va sfârşi prin a recunoaşte utilitatea unui control jurisdicţional de
constituţionalitate, în ediţia a 5-a a lucrării sale de Drept constituţional
(1918). Dar, mult mai puţin îndrăzneţ decât decanul Facultăţii de Drept
din Toulouse, el accepta numai în măsura în care exista încălcarea
flagrantă a unei prevederi constituţionale. Or, un asemenea control sub
cea de-a III-a Republică nu putea într-adevăr să privească decât
infracţiuni la procedurile de elaborare, de adoptare şi de promulgare a
legilor. Câţiva autori, ca Larnaude şi Beauregard, deşi recunoşteau că ar fi
de dorit ca judecătorii să poată aprecia constituţionalitatea legilor, chiar
într-un stat unitar ca Franţa, considerau că dreptul existent se opunea unui
asemenea control. În sprijinul acestei teze, ei citau decretele din zilele de
16 şi 24 august 1791, prin care Adunarea naţională provenită din Statele
Generale interzisese imixtiunea tribunalelor în exercitarea puterilor
legislativă şi executivă. Decât să conteste supravieţuirea acestor texte
legate de o constituţie abrogată în 1793, ei alegeau să militeze pentru o
revizuire a constituţiei, care să-l abiliteze pe judecător să verifice
constituţionalitatea legilor, dar după modalităţi şi în limite ce urmau a fi
definite de către constituantul însuşi.
6
Plasându-se în planul principiilor, Joseph Barthélemy considera, din
punctul său de vedere, că orice cenzură exercitată asupra unei legi ar fi o
cenzură asupra puterii legislative, deşi funcţia judecătorului este aceea de a
aplica legile şi de a lăsa legislatorului grija de a le modifica, dacă acesta ar
considera oportun. Vom observa că şi în Belgia, în aceeaşi perioadă, unul
dintre constituţionaliştii cei mai renumiţi, profesorul Thonissen, putea să
scrie: „Un control de constituţionalitate al legilor exercitat de tribunale nu
ar fi altceva decât distrugerea suveranităţii legislative şi, cu consecinţă
directă, distrugerea separaţiei puterilor, baza organizării noastre
constituţionale. Puterea legislativă face legi, puterea judecătorească le
aplică, puterea executivă asigură punerea lor în executare. Fiecare din
puteri trebuie să rămână în cercul care i-a fost trasat prin pactul
fundamental. Tribunalele însărcinate cu aplicarea legilor nu sunt instituite
pentru a le judeca şi a le reforma, ele trebuie să asigure menţinerea
prevederilor acestora, o lege bună sau rea este totuşi lege”. Această
concepţie strictă şi negativă era, de altfel, împărtăşită de numeroşi jurişti
care făceau autoritate în alte ţări europene, Gierke, Scialoja, Marghieri...
Primele propuneri care vizau un control al constituţionalităţii
legilor în Franţa: 1894–1903–1904
Această dezbatere doctrinară nu a rămas fără ecou în Parlament. În
cursul examinării unei propuneri de revizuire la Camera deputaţilor, în
martie 1894, deputatul Naquet, partizan al unei camere unice, propusese, în
acelaşi timp, crearea unei Curţi Supreme judecătoreşti, declarând: „Să fie
creată o Constituţie limitativă, alături de această Constituţie, aşa cum există
în Statele Unite o Curte Supremă judecătorească, care să poată elibera de
sub autoritatea unei legi neconstituţionale, aşa cum tribunalele voastre pot
să zdrobească o hotărâre a unui primar care nu este conformă legii”.
7
În 1903, două noi propuneri au fost depuse la Camera deputaţilor,
una de către Charles Benoist, cealaltă de către Jules Roche, în februarie.
Charles Benoist cerea crearea unei jurisdicţii constituţionale, gradul cel
mai înalt al tribunalelor. El propunea ca membrii săi să fie numiţi de către
Preşedintele Republicii, pe baza prezentării corpului care reprezenta în
Franţa ştiinţa şi practica dreptului. Această Curte Supremă ar lua la
cunoştinţă prejudiciile aduse drepturilor şi libertăţilor, aşa cum rezultă ele
din Declaraţia drepturilor din 1789. Dar ea nu ar putea să intervină decât
la cererea unei părţi din proces. Mai realist, Jules Roche cerea, de
asemenea, ca Declaraţia drepturilor din 3 septembrie 1791 să fie înscrisă
în Constituţie. Dar el încredinţa Curţii de Casaţie grija de a veghea la
aplicarea acesteia.
Aceste două propuneri nu au fost concretizate. Au avut, cel puţin,
avantajul de a pune în lumină limitele statului de drept în Franţa,
deoarece, dacă legile constituţionale defineau procedura legislativă, ele
nu limitau câmpul de acţiune al legislatorului, nici libertatea sa de decizie.
Dacă se considera, precum Hauriou, că i se impunea acestuia Declaraţia
drepturilor omului şi cetăţeanului din 26 august 1789, atunci trebuia să se
ţină cont de faptul că în Franţa puterea camerelor, deci puterea legislativă,
nu era limitată în nici un domeniu. Aşa cum va demonstra mai târziu
Carré de Malberg, practica constituţională a celei de-a III-a Republici
condusese la un veritabil transfer al suveranităţii poporului către
Parlament. Şi, de aceea, orice repunere în discuţie a acestei suveranităţi
implicite era percepută ca o atingere a dreptului republican.
În România, condiţiile istorice erau favorabile unui control al
constituţionalităţii legilor
La sfârşitul secolului XIX, în România, datele constituţionale şi
politice erau diferite. Sensibil la influenţa franceză, prinţul Alexandru
8
Ioan Cuza prevăzuse în Statutul Principatelor Unite o a doua Adunare,
chemată să servească ca organ ponderator, după exemplul Senatului
francez al celui de-al doilea Imperiu. Dar domnia lui Cuza, căruia
conservatorii îi reproşau că şi-a atribuit printr-o lovitură de stat puteri
depline şi că a lezat grav interesele lor, a fost de scurtă durată. Marii
boieri moldoveni şi valahi erau conştienţi că rivalităţile personale care îi
opuneau pe unii împotriva celorlalţi erau atât de puternice, încât ei nu ar
fi ajuns să se pună de acord asupra alegerii unuia dintre ei, pentru a urca
pe tron şi că, dacă vreodată unul dintre ei ar fi reuşit să fie ales, cei care
nu l-au votat nu ar fi încetat să-i facă misiunea imposibilă. Ei credeau că
alegerea unui prinţ dintr-o familie domnitoare într-o ţară din Europa,
nevecină, ar conferi prestigiu tânărului stat şi i-ar fi adus un meritat
sprijin din partea curţilor suverane. Pe de altă parte, ei voiau o rezolvare
foarte rapidă de teamă ca Moldova, unde separatiştii sub influenţa
rusească erau activi, să nu părăsească Uniunea. De aceea, după ce a fost
larg cunoscut refuzul contelui Philippe de Flandra, un membru al
dinastiei de Saxa-Cobourg, al doilea fiu al regelui Léopold de Belgia,
guvernul provizoriu născut din lovitura de stat care îl răsturnase pe Cuza,
în 1866, s-a grăbit să-l propună pe Carol de Hohenzollern-Sigmaringen,
provenit dintr-o ramură mai tânără şi catolică a casei regale de Prusia.
Această alegere a fost rapid supusă plebiscitului în Principate şi ratificată
de către puterile garante.
Adoptarea unei Constituţii în 1866 a fost şi un act de suveranitate,
care încheia un lung şi complex proces de emancipare. Această
Constituţie, elaborată de Consiliul de stat, îşi găsea originea într-un text
redactat în 1859 de către Comisia centrală de la Focşani. Ea era larg
inspirată din Constituţia belgiană, aceasta, la rândul ei, destul de marcată
de Carta franceză din 1830. Foarte detaliată, Constituţia se baza pe
principiul separării puterilor şi nu conţinea nici o prevedere care să
9
recunoască explicit judecătorilor dreptul de a controla legile sau care să le
interzică implicit aceasta. Dar, spre deosebire de legile constituţionale
franceze, ea conţinea un număr de articole care, având legătură cu dreptul
privat, în special cu dreptul de proprietate, nu privea propriu-zis
structurile constituţionale.
În 1884, Constituţia a fost uşor revizuită, cu ocazia unei modificări
aduse textului reformei agrare din 1864, care interzicea ţăranilor să-şi vândă
timp de treizeci de ani pământul primit, adică înainte de 1894. Guvernul a
decis să înscrie în Constituţie principiul inalienabilităţii, timp de 32 de ani
(începând cu 1884), proprietăţii foştilor clăcaşi şi descendenţilor lor care au
primit noi parcele (tineri căsătoriţi) sau a loturilor din domeniul public deja
cumpărate sau care ar fi cumpărate de la stat (articolul 132).
Se înţelege uşor încurcătura judecătorilor, atunci când interveneau
legi într-un domeniu deja reglementat chiar de Constituţie într-un mod
atât de precis. Urmau să facă să prevaleze legea constituţională sau legea
posterioară care putea să o contrazică? Foarte curând, judecătorii Curţii
de Casaţie, în 1875, apoi în 1886, au lăsat incidental să se înţeleagă că ei
vor face să fie respectată supremaţia Constituţiei. Un pas în plus a fost
înfăptuit atunci când, în 1902, sesizaţi după instanţa de fond, ei au refuzat
să aplice o lege ca fiind contrară articolului 132 al Constituţiei. Era vorba
de o lege specială din 1900, care îi autoriza pe ţăranii foşti clăcaşi ai
comunei Râmnicu-Vâlcea să-şi vândă loturile primite la reforma agrară
din 1864, înstrăinare neautorizată de Constituţie de la revizuirea din 1884.
Totuşi, această decizie nu a avut nici un răsunet în doctrina europeană.
Procesul Societăţii de Tramvaie din Bucureşti şi afirmarea
controlului jurisdicţional al legilor în România începând cu 1912
A trebuit aşteptat anul 1912, pentru ca Curtea de Casaţie să aibă a se
pronunţa din nou asupra constituţionalităţii unei legi. A fost cu ocazia
10
faimoasei afaceri a tramvaielor din Bucureşti. În România, această afacere
nu putea decât să pasioneze opinia publică. Punând în discuţie numeroase
interese, ea mobiliza mediile financiare. Implicând, în acelaşi timp,
municipalitatea din Bucureşti, guvernul şi Parlamentul român, ea trezea
straturile clasei politice. În 1909, când Bucureştiul se mărea şi se
înfrumuseţa, meritând chiar să fie numit „micul Paris”, mai multe societăţi
de tramvaie asigurau transporturile în comun, fără să se preocupe prea mult
să-şi armonizeze reţelele. Guvernul format de deputatul liberal Ion Brătianu
s-a neliniştit de această situaţie. În 14 aprilie 1909, el a făcut să fie adoptată
o lege specială care permitea municipalităţii din Bucureşti să formeze o
societate comunală, Societatea Tramvaielor din Bucureşti. Creată prin
decizia unei autorităţi publice şi făcând apel la capitaluri private, această
societate, dotată cu statute redactate de municipalitate şi aprobate de
Consiliul de miniştri, nu era, cu siguranţă, uşor de calificat din punct de
vedere juridic, mai ales într-o vreme de liberalism economic. Dar toate
formalităţile fiind îndeplinite după regulile prevăzute, această societate ad
hoc putea foarte legal să-şi îndeplinească misiunea de serviciu public. În
ciuda nemulţumirii vechilor companii concesionare, care se considerau
lezate prin această reorganizare, lucrările de infrastructură au putut să
înceapă fără întârziere. În 1912, cincisprezece kilometri de şine erau deja
puşi şi materialul rulant era cumpărat pentru întreaga reţea.
Din nenorocire, totul s-a politizat când, la această dată, a intervenit
o schimbare de guvern şi majoritate a consiliului municipal. Noua
municipalitate a Bucureştilor a declarat că noua societate nu are existenţă
legală. Argumentând că aceasta nu ajungea să obţină ca vechile societăţi
concesionare să accepte tăierea liniilor lor de tramvai, municipalitatea a
cerut noului guvern format de conservatorul Petre Carp să abroge legea
care autoriza crearea societăţii. Într-adevăr, după anularea în Consiliul de
miniştri a statutelor societăţii, Ministerul de Interne a dispus oprirea
11
lucrărilor. Aceste măsuri, evident ilegale, au provocat vii contestaţii. În
timp ce tribunalul din Ilfov (Bucureşti) era deja sesizat de către Societatea
de Tramvaie din Bucureşti, guvernul reacţionând cu rapiditate a făcut să
fie votată o lege de circumstanţă, în 18 decembrie 1911. În mod abil,
această lege a fost prezentată ca o prevedere interpretativă a legii din 14
aprilie 1909. Evitând să dizolve societatea, legislatorul a redactat noi
statute, sub pretext că cele vechi prezentau incertitudini. Legea era fals
„interpretativă”, deoarece ea conţinea prevederi noi. Legislativul s-a
substituit, astfel, în mod deschis, judecătorului, într-o procedură
judecătorească în curs. Era, în mod clar, o violare a separaţiei puterilor
legislativă şi judecătorească. Lovitura de stat legal avea toate aparenţele
unei lovituri de stat neconstituţional!
Societatea de Tramvaie din Bucureşti nu a ezitat, deci, să ceară
tribunalului din Ilfov să declare că această lege era contrară Constituţiei,
cu dublu titlu, deoarece ea încălca:
– pe de o parte, articolul 36 din Constituţie, care dispune că puterea
judecătorească este exercitată de tribunale;
– pe de altă parte, articolul 14, care interzice sustragerea unui
justiţiabil împotriva voinţei sale, de sub autoritatea judecătorului de
resort, precum şi articolul 19, conform căruia proprietatea, „de orice
natură” ar fi ea, este sacră şi inviolabilă.
Interesul de doctrină al dezbaterii franco-române în jurul acestei cauze
Mizele financiare în cauză la Bucureşti erau importante, dar şi mai
mare, pentru pasionaţii de drept, era interesul de doctrină al chestiunii
ridicate de acest scenariu politico-juridic. Juriştii, profesorii de la
facultăţile de drept şi avocaţii s-au mobilizat în România, dar şi în mai
multe ţări europene şi, în mod firesc, în Franţa.
12
Chemaţi de către Victor Antonescu, fost student al Facultăţii de Drept
din Paris şi avocat al Societăţii lezate, pentru a oferi consultaţie, Berthélemy,
specializat în drept administrativ, viitor decan al Facultăţii, şi Gaston Jèze,
reputat profesor de finanţe publice, s-au aplecat asupra dosarului, nu fără
delectare. Era, într-adevăr, pentru ei o ocazie de a studia un caz concret şi de
a trata o chestiune care se afla chiar în inima constituţionalismului liberal.
Memoriul lor, care a fost publicat în Revista de Drept public, studiază foarte
metodic chestiunea controlului constituţional, mai întâi dintr-un punct de
vedere teoretic, apoi în dreptul comparat şi, în fine, în contextul specific al
dreptului constituţional român.
Din punct de vedere teoretic, pentru cei doi semnatari, din
momentul în care o constituţie distinge legile ordinare de legile
constituţionale, ea plasează legile constituţionale deasupra legilor
ordinare în ierarhia normelor. Şi din momentul în care ea stabileşte
tribunalele independente, ea le recunoaşte acestora automat puterea şi
datoria de a nu aplica legi care ar fi contrare unei prevederi de natură
constituţională. Nu este deloc necesar ca ea să spună aceasta în mod
explicit, deoarece este chiar consecinţa logicii juridice. Judecătorul are ca
misiune să judece conflictele de lege. De aceea, atunci când pledantul
invocă o lege constituţională contrară legii ordinare invocată împotriva
lui, judecătorul trebuie să facă să prevaleze pe aceea care se află pe
treapta cea mai înaltă în ierarhia normelor. De asemenea, când două legi
ordinare se contrazic, judecătorul o aplică pe cea mai recentă. Nu este
vorba de încălcarea separaţiei puterilor, ci de punerea în practică a acestui
principiu. Judecătorul nu se substituie legislatorului. El nu anulează legea
contestată. El aplică pentru soluţionarea procesului legea care i se impune
cu prioritate, adică legea constituţională. Era reluarea foarte evidentă a
argumentelor judecătorului Marshall în hotărârea Marbury vs.Madison
din 1803, când pentru prima dată Curtea Supremă a intervenit pentru a
13
exercita controlul constituţionalităţii legilor. „Sau, scrie Berthélemy,
principiul separării puterilor nu semnifică nimic, sau trebuie să deducem
din aceasta că legislativul nu mai are puterea să soluţioneze procesul, că
judecătorul nu are puterea să le modifice” (legile)*.
Jèze şi Berthélemy recunoşteau, totuşi, că în Franţa un anumit
număr de legi din epoca revoluţionară interziceau judecătorilor să refuze
aplicarea legilor. Dar în România situaţia era diferită, deoarece asemenea
legi nu existau şi, dimpotrivă, totul lăsa să se creadă că constituantul
dorise ca prevederile constituţionale să aibă o valoare superioară faţă de
legile ordinare. Nu înscrisese el, de exemplu, în Constituţie prevederi
asupra reformei agrare care ar fi putut foarte bine să fie adoptate de către
procedura legislativă obişnuită?
În concluziile lor, redactorii memoriului susţin, deci, că în România
judecătorii sunt abilitaţi să judece excepţii de neconstituţionalitate cu
ocazia unui proces. Juriştii români favorabili controlului au completat
demonstraţia domnilor Jèze şi Berthélemy cu argumente care decurg mai
direct din dreptul public român. Ei au notat că, Constituţia română
distingea foarte evident legile constituţionale şi legile ordinare şi că, spre
deosebire de legile constituţionale franceze, ea consacra un anumit număr
de principii, cum ar fi inviolabilitatea dreptului de proprietate, principii
care ar fi fără valoare dacă tribunalele româneşti nu ar fi abilitate să
impună respectarea lor: exproprierea pentru motiv de utilitate publică,
inalienabilitatea loturilor de pământ distribuite ţăranilor prin legea agrară
din 1864, interzicerea pedepsei cu moartea, percheziţia sau arestarea fără
ordin judecătoresc.
Altă diferenţă importantă. Pentru a îndepărta orice control de
constituţionalitate a legilor, judecătorii francezi inventaseră, din respect faţă
de legislator, teoria legii-ecran. Dar aşa cum observa, încă din 1901, * N.trad.
14
profesorul Dissescu, în Cursul său de Drept constituţional român,
Constituţia franceză nu consacra noţiunea de putere judecătorească. Or, în
România, Constituţia recunoştea expres independenţa puterii judecătoreşti,
dând judecătorului român o autoritate care făcea din acesta nu numai
interpretul legilor, dar şi garantul constituţionalităţii lor. Profesorul Dissescu
a mers până la a susţine chiar că, Constituţia română nu numai că permitea
controlul judecătoresc al constituţionalităţii legilor, dar îl impunea implicit,
atunci când consacra la articolul 128 distincţia între puterea legislativă
obişnuită şi puterea constituantă. În spijinul acestei teze, el observa, de
asemenea că, Constituţia română, deşi inspirată din Constituţia belgiană, nu
reluase articolul 107 care interzicea imixtiunea judecătorului în procesul
legislativ. Şi dacă ne-am întoarce la prima Constituţie adoptată de România,
Statutul din mai 1864, promulgat de prinţul Cuza, am putea, de asemenea, să
constatăm că ea afirma foarte clar principiul supremaţiei constituţionale,
referindu-se în special la Declaraţia franceză a drepturilor omului din 26
august 1789 şi încredinţând misiunea de a judeca asupra constituţionalităţii
legilor „unei adunări ponderatoare”, replică a Senatului francez din cel de-
al doilea Imperiu.
Cazul de speţă era, în fine, deosebit de favorabil recunoaşterii unui
control jurisdicţional al legilor. Sigur, judecătorul nu trebuia să se substituie
legislatorului, dar legislatorul nu trebuia nici el să se substituie judecătorului.
Or, este exact ceea ce face legislatorul român, prin adoptarea unei legi care
judeca o chestiune deja în curs de examinare în faţa tribunalelor în cauza
Tramvaielor din Bucureşti. Dacă separaţia puterilor nu permite unui
judecător să rescrie, în felul său, legea pe care o interpretează, ea nu este
respectată nici de legislator atunci când o procedură judiciară fiind în curs, el
se substituie judecătorului chiar în exerciţiul funcţiei sale, sub pretext că
interpretează o lege deja promulgată.
15
Decizia Curţii de Casaţie: o jurisprudenţă de avangardă
Fără stări sufleteşti dar cu argumente solide, Tribunalul din Ilfov
(Bucureşti) a admis excepţia de neconstituţionalitate. Sesizată, la rândul
său, Curtea de Casaţie i-a dat dreptate. Precum în faţa Tribunalului din
Ilfov, şi aici municipalitatea din Bucureşti nu a omis să susţină că
articolul 108 din Codul Penal român impunea judecătorului jurământul de
a respecta Constituţia şi legile ţării, interzicându-i să aprecieze
constituţionalitatea legii contestate. Curtea de Casaţie, chiar în numele
supremaţiei Constituţiei, a respins acest argument, pe care îl combătuse
cu motive temeinice în pledoaria sa avocatul Victor Antonescu. Pentru
Curte, Constituţia nefiind enumerarea unor vagi precepte, judecătorul nu
ieşea din competenţa sa atunci când judeca un conflict între două legi, una
ordinară şi cealaltă constituţională. Şi în această împrejurare, ea considera
că legea contestată era de două ori neconstituţională, pe de o parte,
deoarece fiind un amestec în exercitarea puterii judecătoreşti ea viola
separaţia puterilor, pe de altă parte, deoarece ea era, în fapt, o expropriere
deghizată care nu răspundea criteriilor fixate de articolul 17 din
Constituţie, care defineşte o asemenea procedură.
Prin această decizie, România se afirma inovatoare. Ea o lua
înaintea Franţei şi chiar a altor state din Europa, deoarece, la această dată,
numai Norvegia şi Grecia urmaseră exemplul Statelor Unite. Motivarea
hotărârii Curţii relua argumentele dezvoltate de Jèze şi Berthélemy, dar
care erau şi cele exprimate deja de juriştii români favorabili controlului
jurisdicţional. Era astfel demonstrată osmoza intelectuală ce caracteriza,
la această dată, legăturile dintre juriştii francezi şi juriştii români.
Rămâne faptul că decizia Curţii de Casaţie nu a atras unanimitatea
în mediile juridice. La Curtea de Casaţie ea a fost contestată într-o opinie
separată redactată de către unul din membrii săi, Ion Manu. Pentru acest
judecător, legea din 1911 era o lege interpretativă, deci constituţională pe
16
baza articolului 134 din Constituţia din 1866, care, după părerea sa,
permitea legislatorului să interpreteze legile „incomplete”. În 1927 încă,
profesorul Alexianu, de la Facultatea din Cernăuţi, considera că în 1912
Tribunalul din Ilfov şi Curtea de Casaţie nu erau în drept să se erijeze în
judecători ai constituţionalităţii unei legi, regulamentar votată de
Parlament. Pentru el, articolul 108 din Codul Penal, replică a articolului
127 din Codul Penal francez, le interzicea implicit aceasta. Deşi
recunoştea utilitatea unui control jurisdicţional al constituţionalităţii
legilor, el credea că nu putea fi admis, în mod legitim, fără o abilitare
expresă a constituantului însuşi.
Totuşi cea mai mare parte a doctrinei române, în special profesorii
Dissescu, Negulescu, Stambulescu şi Stere, a aprobat jurisprudenţa
stabilită de Tribunalul din Ilfov şi de Curtea de Casaţie.
Rodajul jurisprudenţial al controlului jurisdicţional al
constituţionalităţii legilor
Până în 1912, controlul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor a
rămas în letargie. Legea din 1917, care suprima libertatea preţurilor chiriilor
sau impunea prelungirea lor din oficiu, apoi reforma agrară din iulie 1921 au
fost cele care au contribuit la reactivarea lui. În ambele cazuri, au fost
invocate excepţii de neconstituţionalitate, pentru motivul că dreptul de
proprietate garantat de Constituţie fusese ignorat de legislator.
Când acest contencios constituţional a urcat până la ea, Curtea nu a
considerat necesar să-şi justifice din nou competenţa. Dar, erijându-se în
judecător al constituţionalităţii, ea nu a vrut să apară nici ca tutore, nici ca
cenzor al Parlamentului. De aceea, s-a străduit să „delimiteze cercul în
care ea putea să se mişte fără să-şi depăşească atribuţiile”. De mai
multe ori, Curtea a amintit că interpretarea Constituţiei trebuia să fie mai
strictă decât aceea a legilor comune. Ea a precizat, de exemplu, că un
17
tribunal nu putea să invoce din oficiu chestiunea neconstituţionalităţii, un
asemenea control nefiind posibil decât dacă părţile puteau să dovedească
că aplicarea legii contestate ar provoca pentru ele un prejudiciu direct. În
fine, Curtea a considerat că judecătorul trebuia să îndepărteze examinarea
neconstituţionalităţii dacă procesul putea să găsească o soluţie în afara
acestei examinări.
Introdus pe cale jurisdicţională, controlul judecătoresc al
constituţionalităţii legilor, chiar atât de ponderat exercitat, punea în mod
foarte evident o problemă de ordin politic. Afirmând dreptul judecătorilor
fondului de a cunoaşte excepţii de neconstituţionalitate a legilor, Curtea de
Casaţie nu intra, oare, în conflict cu Parlamentul şi în condiţii cu atât mai
sensibile cu cât era vorba de o lege foarte recent votată? Au fost, desigur,
reacţii de protest. Dar se pare că nici o propunere de revizuire constituţională
nu a fost prezentată pentru a se interzice prin Constituţie examinarea
constituţionalităţii legilor de către judecător. Or, putem să ne gândim că în
Franţa, la aceeaşi dată, o iniţiativă judecătorească comparabilă cu aceea a
Tribunalului din Bucureşti ar fi fost resimţită ca o atingere adusă
suveranităţii Parlamentului şi dogmei lui Jean-Jacques Rousseau asupra
legii, expresie a voinţei generale. Şi, cum se obişnuia în dezbaterile politice
sub cea de-a treia Republică, unii parlamentari nu ar fi uitat să agite spectrul
oribil al parlamentelor judiciare ale Vechiului Regim.
Se poate explica cea mai măruntă susceptibilitate a deputaţilor
români, printr-un context istoric diferit. Înainte de a ajunge la
independenţa totală în 1878, legislatorul noului stat trebuia să respecte
tratatele semnate de către marile puteri protectoare, care limitau domeniul
său de intervenţie. Sub domnia lui Cuza, aşa cum s-a văzut, Adunarea
legislativă era supusă controlului Senatului „ponderator”. Şi sub
Constituţia din 1866, monarhul era strâns asociat cu puterea legislativă.
Jucând rolul de moderator, el avea interes să evite o prea mare
18
instabilitate legislativă, în favoarea schimbărilor de majoritate.
Judecătorul putea deci să fie un aliat în această misiune de reglementare.
În fine, în faza construcţiei statelor-naţiune, constituţionalizarea era
o barieră protectoare în vederea evitării repunerilor conjuncturale în
discuţie, care ar fi putut să clatine bazele de ordin politic şi social. A
introduce în Constituţie o prevedere referitoare la o chestiune sensibilă, ca
reforma agrară, ca să-i dea o mai mare stabilitate, însemna a contribui la
pacea civilă. După cum remarca profesorul Dissescu, într-o ţară a cărei
experienţă parlamentară este recentă şi în care opinia publică este încă
foarte embrionară pe plan naţional, puterea judecătorească poate îndeplini
o funcţie pedagogică şi, doar prin simpla ameninţare a intervenţiei sale
posibile, poate să-l incite pe legislator să respecte limitele pe care i le
impune Constituţia.
Dar introducerea controlului de constituţionalitate pe cale
jurisdicţională avea inconvenientul de a îngreuna şi, uneori, de a face
confuze procedurile judiciare. Doctrina română nu a ezitat să atragă
atenţia asupra diferitelor chestiuni de tehnică juridică, pe care ea le
considera rezolvate de jurisprudenţă. Atunci când o parte făcea recurs în
faţa Curţii de Casaţie, cu ocazia unei decizii pozitive sau negative în
primă instanţă asupra unei excepţii de neconstituţionalitate, procesul pe
fond nu ar fi trebuit, oare, să fie continuat sau suspendat în aşteptarea
judecăţii Curţii de Casaţie? Prima soluţie comporta riscul pentru tribunal,
sesizat pe fond, de a trebui să rejudece orice cauză, dacă punctul său de
vedere în ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate nu fusese
reţinut de Curte. A doua soluţie putea să dea naştere la manevre de
amânare. Un anumit număr de autori regretau, de asemenea, că o excepţie
atât de importantă nu a fost trimisă direct la cea mai înaltă jurisdicţie a
ţării, din moment ce un judecător fusese sesizat în legătură cu aceasta.
19
Constituţionalizarea controlului jurisdicţional al constituţionalităţii
legilor: Constituţia din 1923
Când în 1923 a fost elaborată noua Constituţie, principiul
controlului constituţionalităţii legilor era prea bine integrat în dreptul
public românesc pentru a putea fi respins. Noul constituţionalism
european pleda, şi el, pentru confirmarea acestui principiu. Făcând pasul,
două state, Austria şi Iugoslavia, creaseră în 1920 Curţi Constituţionale
specializate după modelul sugerat de profesorul Hans Kelsen. Urmând
aceste exemple, tentaţia era chiar de a opta pentru o restructurare
completă a controlului de constituţionalitate a legilor, prin crearea unei
Curţi Constituţionale specializate. Dar, în mod foarte legitim,
constituantul român a considerat că nu era cazul să abandoneze un sistem
tehnic bine rodat şi uns de o jurisprudenţă prudentă.
În schimb, s-a profitat de ocazia de a raţionaliza funcţionarea sa.
Este o soluţie foarte comparabilă cu aceea propusă de deputatul francez
Jules Roche, care a fost reţinută. Judecătorii de la prima instanţă şi de la
apel nu mai erau competenţi pentru a aprecia constituţionalitatea legilor.
Orice excepţie de neconstituţionalitate trebuia să ajungă la Curtea de
Casaţie, care statua, atunci, în plenul său (articolul 176). Astfel, Curtea de
Casaţie (31 magistraţi inamovibili) devenea o Curte Constituţională unică
şi supremă. Dar această formaţiune jurisdicţională nu putea să intervină
decât pe cale de excepţie. Recursul în neconstituţionalitate se distingea de
recursul obişnuit. Era un recurs special, care viza să facă să fie declarată
inaplicabilă o lege sau o prevedere a unei legi invocată numai în cursul
procesului la prima instanţă şi la apel şi contestată de una din părţi.
Declararea neconstituţionalităţii nu avea efecte erga omnes, numai inter
partes, adică în singurul caz judecat. Pentru a evita ca recursul la excepţii
puţin fondate să nu fie utilizat în mod sistematic, în scopul încetinirii
cursului justiţiei, era prevăzut ca procesul să-şi urmeze cursul său în
20
timpul examinării la Curtea de Casaţie, chestiunea constituţionalităţii
fiind provizoriu ţinută în rezervă.
O dezbatere asupra avantajelor respective ale controlului a priori şi
ale controlului a posteriori
Constituantul din 1923, creând un Consiliu Legislativ, se
preocupase şi de limitarea excepţiilor de neconstituţionalitate, ameliorând
condiţiile de elaborare a legilor. Consilier juridic al guvernului, dar care
nu exercita precum Consiliul de stat francez funcţiuni jurisdicţionale,
acest Consiliu Legislativ nu dădea decât un aviz asupra proiectelor de legi
şi propuneri de amendamente. Mai mulţi jurişti români au considerat,
totuşi, că în îndeplinirea acestei misiuni el exercita un control preventiv al
constituţionalităţii unei legi. Această creaţie, într-adevăr foarte oportună,
nu a reuşit să nu provoace o nouă dezbatere asupra chestiunii
constituţionalităţii legilor, dezbatere în acelaşi timp politică şi juridică.
Din punct de vedere politic, controlul a posteriori al legilor, efectuat de
judecător la recursul cetăţeanului simplu, putea să fie privit cu
neîncredere de către cei care din clasa politică doreau o consolidare a
Executivului şi o aplicare riguroasă a legilor, inclusiv cele mai riguroase.
Un Consiliu Legislativ putea, din acest motiv, să fie uşor reluat sub
controlul Guvernului şi utilizat de către acesta pentru a restrânge rolul
Parlamentului. Această prejudecată nu a lipsit, cu siguranţă, din mintea
redactorilor Constituţiei din 1938.
Dar alţi jurişti puteau să invoce drepturile Parlamentului atunci
când ei pledau pentru un control a priori exclusiv al oricărei proceduri de
excepţie de neconstituţionalitate a legilor în beneficiul justiţiabililor. În
1935 de exemplu, C.A.Viforeanu, procuror pe lângă Curtea de Casaţie, nu
ezita să califice controlul a posteriori ca fiind unul represiv, sugerând ca
el să fie înlocuit cu un control preventiv. „Dacă controlul
21
constituţionalităţii este inevitabil în Constituţiile de tip rigid, controlul
preventiv este mai bun decât controlul a posteriori. A declara
inaplicabilă o lege votată de Parlament şi sancţionată de şeful statului,
înseamnă a diminua stabilitatea legii, a aduce atingere demnităţii sale”.
El sugera, deci, o reformă care ar fi cerut în cadrul Constituţiei din 1923 o
revizuire a articolului 123 referitor la controlul a posteriori şi a articolului
76 referitor la Consiliul Legislativ. La sesizarea Guvernului sau
Procurorului general, avizele Consiliului Legislativ asupra chestiunilor de
constituţionalitate a proiectelor de lege şi propunerilor de amendamente
să poată fi supuse Curţii de Casaţie. Dezbătând în plenul său, în şedinţă
publică, în contradicţie cu reprezentantul Guvernului şi cu Procurorul
general, Curtea s-ar fi pronunţat asupra constituţionalităţii textelor care au
condus la avizul Consiliului şi hotărârile sale ar fi fost obligatorii, orice
lege contrară fiind fără valoare de drept. „Acest sistem preventiv ar
încetini, poate, ritmul activităţii legislative…, dar legile ar avea,
dimpotrivă, mai multă stabilitate şi demnitate. Curtea Supremă nu ar mai
fi supraîncărcată, cum este în prezent, cu o multitudine de procese de
neconstituţionalitate, în majoritate nefondate. Terenul ar fi pregătit, în
fiecare an, de câteva decizii de control preventiv în cursul unui an”.
Foarte modest, de altfel, procurorul Viforeanu recunoştea că nu are
pretenţia de a fi descoperit „cea mai bună formulă, soluţia definitivă”.
Raliindu-se, după adoptarea Constituţiei din 1923, controlului a
posteriori al constituţionalităţii legilor, profesorul Alexianu a reacţionat
pledând pentru menţinerea lui. „Nu credem că în situaţiile politice
româneşti este bine să luăm cetăţenilor această garanţie de a putea să
ceară justiţiei ca Parlamentul să fie obligat să respecte Constituţia. Şi
tocmai pentru că sistemul românesc a fost dat de exemplu şi că s-a
recomandat chiar introducerea lui în legislaţia franceză, noi nu putem
cere suprimarea lui, dimpotrivă trebuie să cerem perfecţionarea lui”.
22
Curtea de Casaţie, judecător unic al excepţiilor de
neconstituţionalitate: o jurisprudenţă echilibrată şi prudentă
Din 1923 până în 1938, dată la care regele Carol II a acordat o
Constituţie de inspiraţie autoritară, mai mult corporativă decât
parlamentară, numeroase legi, uneori redactate în grabă, au fost supuse
Curţii, dar foarte puţine au fost declarate inaplicabile. Jurisprudenţa a
fost, mai curând, restrictivă. Acesta a fost modul prin care Curtea s-a
străduit să fixeze limite la controlul de constituţionalitate. Ea a considerat,
pe de o parte, că trebuia justificat un interes pentru declanşarea unui
recurs în neconstituţionalitate şi, pe de altă parte, că ea nu era abilitată să
se sesizeze din oficiu despre o chestiune privind constituţionalitatea unei
legi. Această restricţie a fost regretată de profesorul Dissescu, atunci
membru al Parlamentului, care susţinea că neconstituţionalitatea trebuia
să fie considerată ca o chestiune de ordin public. Pe fond, Curtea a respins
teza conform căreia violarea unui tratat putea fi asimilată cu o violare a
Constituţiei, numai dacă tratatele, ca de exemplu prevederile referitoare la
minorităţi, conţinute în tratatele şi convenţiile semnate de România la
ieşirea din primul război mondial, precizau că ele aveau putere
constituţională. Pentru ca o decizie de neconstituţionalitate să perturbe,
cât mai puţin posibil, ordinea juridică atunci când dădea dreptate
reclamantului, Curtea a avut grijă să evite ca declaraţia de neaplicabilitate
a unui articol de lege să poată fi interpretat ca antrenând paralizia
celorlalte articole ale sale. După cum a precizat Miclescu, preşedintele
onorific al Curţii de Casaţie, în aplicarea noii Constituţii „a uzat de
dreptul său de examinare a constituţionalităţii legilor cu un tact sigur şi o
conştiinţă desprinsă de orice influenţă din partea partidelor politice,
impunându-şi autoritatea printr-o etică impecabilă”.
23
Crearea unei Curţi Constituţionale a României, o inovaţie a
Constituţiei din 1991
Curtea Constituţională a României, judecător al excepţiilor de
neconstituţionalitate a legilor promulgate
Dacă Constituţia franceză din 1958 a inspirat, foarte clar, crearea
Curţii Constituţionale române şi organizarea unui control a priori, nu se
poate imputa influenţei sale recunoaşterea unui control a posteriori pe
calea excepţiilor de neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor, ridicate
în faţa instanţelor judecătoreşti (articolele 144 şi 145–2). Acest control nu
este, într-adevăr, prevăzut de Constituţia franceză. Reforma
constituţională angajată de preşedintele Mitterand, la iniţiativa
preşedintelui Badinter, viza introducerea lui, dar se lovise, în 1990, de un
refuz al Senatului. Recunoscând pledanţilor dreptul de a ridica excepţia
de neconstituţionalitate, Adunarea constituantă din 1991 nu a făcut decât
să reia o tehnică a statului de drept, România fiind, astfel, unul dintre
primele state din Europa care a experimentat-o. Inspirându-se din propria
sa tradiţie juridică, România ajungea, astfel, din urmă modelul francez în
domeniul controlului de constituţionalitate a legilor. Din acest punct de
vedere, se poate spune că excepţia de neconstituţionalitate nu este o
noutate în istoria constituţională a României. Dar nici nu este o simplă
renaştere. Este, mai curând, o reapariţie într-un cadru instituţional nou.
Crearea Curţii Constituţionale nu permitea, într-adevăr, să fie
redată Curţii de Casaţie, devenită Curtea Supremă de Justiţie, competenţa
de a aprecia excepţiile de neconstituţionalitate, după soluţia adoptată de
Constituţia din 1923. Ar fi fost incoerent să existe doi judecători
constituţionali, unul care să aprecieze constituţionalitatea legilor deja
promulgate dar contestate în cursul unui proces, celălalt care să intervină
înaintea promulgării lor. Era, deci, logic ca, Curtea Constituţională să
devină unicul judecător al constituţionalităţii legilor, atât a priori cât şi a
24
posteriori şi că, în acest ultim caz, deciziile sale să fie obligatorii. Totuşi,
după cum precizează articolul 145, aceste decizii nu sunt obligatorii decât
pentru viitor. Pot, deci, exista probleme dacă judecătorii le ignoră sau vor
să le ignore. În acest caz, la recursul în casare, revine Curţii Supreme de
Justiţie rolul de a impune respectarea deciziei. Şi, cu toate că relaţiile
dintre membrii Curţii Constituţionale şi cei ai Curţii Supreme sunt
excelente, armonizarea jurisprudenţelor poate uneori să ridice dificultăţi.
Crearea unei jurisdicţii constituţionale este, cu siguranţă, o ruptură
parţială cu concepţia unitară a puterii judecătoreşti în România.
După adoptarea Constituţiei din 1923, contenciosul constituţional
nu avea, într-adevăr, decât un singur judecător. Acest judecător era Curtea
de Casaţie, curte supremă care era în fruntea întregului edificiu
jurisdicţional. Aşa cum scria procurorul Viforeanu câţiva ani mai târziu,
„Această înaltă jurisdicţie ar merita cu prisosinţă calificativul de Curte
Supremă a Regatului, deoarece ea controlează cele trei puteri,
legislativă, judecătorească şi executivă şi nimic din ceea ce este activitate
de drept public şi de drept privat nu poate scăpa controlului său, în afara
actelor Guvernului şi actelor de comandament militar”.
Încredinţând Curţii de Casaţie şi numai ei controlul
constituţionalităţii legilor, constituantul din 1923 nu făcuse decât să se
supună logicii de unificare a puterii judecătoreşti, care prevalase în primii
ani ai construcţiei statului român. Foarte devreme, într-adevăr, România
refuzase dualismul jurisdicţional, în legătură cu care Franţa, principala sa
inspiratoare a dreptului său modern, îi oferea, totuşi, exemplu. Consiliul
de stat, creat de Cuza, a avut o foarte mare importanţă istorică, deoarece
el a pregătit, într-o perioadă de activitate legislativă, texte foarte
importante şi în special Codul Civil. Dar existenţa sa nu fusese decât
efemeră. Nu a supravieţuit căderii fondatorului său în 1866. Şi în ciuda
unei participări intense la opera reformistă a puterii şi poate tocmai din
25
cauza acestei participări, el a lăsat amintirea unei instituţii, eficace dar
servile, de consilier al prinţului expert în arta redactării legilor, dar puţin
aptă să exercite funcţii jurisdicţionale. A prevalat, atunci, principiul
unităţii organizării judecătoreşti. În România, contrar exemplului francez,
justiţia nu este împărţită între o ordine jurisdicţională judecătorească şi o
ordine jurisdicţională administrativă.
Astfel, după căderea Prinţului Cuza, organizarea jurisdicţională a
României, la început foarte influenţată de modelul francez, s-a demarcat
foarte larg de acesta. În mod paradoxal, nefiind tributară unei tradiţii de
neîncredere faţă de tribunalele din punct de vedere politic puţin influente,
Constituţia română din 1866 putea să afirme, foarte devreme, existenţa
unei puteri judecătoreşti unitare. Cât despre Curtea de Casaţie, creată în
1861, dacă prin procedurile sale, prin metodele sale de lucru, ea putea fi
prezentată ca o copie a Curţii de Casaţie franceză, ea se distingea net de
aceasta, pe de o parte printr-un statut recunoscut din punct de vedere
constituţional, mult mai prestigios, şi, pe de altă parte, prin funcţia sa de
Curte Supremă unică, deasupra ansamblului jurisdicţiilor.
Constituţia din 1923, îndepărtându-se şi mai mult de modelul
francez, a avut grijă să interzică crearea oricărei jurisdicţii de excepţie
(articolul 107). Ea reafirma astfel, implicit, că tribunalele obişnuite aveau
singure calitatea de a primi recursuri de la particulari împotriva
autorităţilor administrative. Interpretare confirmată de legea din 23
decembrie 1925, care a amintit că nu trebuia să existe nici o jurisdicţie
administrativă specială. Sigur, în ajunul celui de-al doilea război mondial,
magistraţii români, dintre care mulţi fuseseră formaţi la Facultatea de
Drept din Paris, rămâneau foarte influenţaţi de jurisprudenţa Consiliului
de stat francez. Dar aparţinând toţi aceluiaşi corp şi având acelaşi statut,
ei erau mai puţin sensibili la distincţia drept public şi drept privat, care
era pentru judecătorii francezi justificarea unei stratificări profesionale.
26
Unitatea de organizare jurisdicţională explică motivul pentru care
Curtea de Casaţie, care superviza deja contenciosul administrativ, era în
1923 bine pregătită să-şi asume un contencios constituţional, datorită
chiar similitudinilor dintre controlul constituţionalităţii legilor şi controlul
legalităţii regulamentelor.
Existenţa unui Consiliu legislativ permitea, pe de altă parte,
parlamentarilor să aibă o opinie asupra constituţionalităţii propunerilor şi
proiectelor de lege care erau supuse acestuia. Intervenind la vârf şi la
marginea puterii judecătoreşti, acest Consiliu, creat de Constituţia din 1923,
în calitate de expert dobândise rapid o mare influenţă în procesul legislativ.
Curtea Constituţională, judecător al obiecţiilor de neconstituţionalitate
în opoziţie cu legile nepromulgate încă
Putem să ne întrebăm motivul pentru care Constituţia din 1991,
care consacră întoarcerea României la democraţia liberală, s-a îndepărtat
de soluţia unitară, pe care o experimentase, prima, în Europa. Anumiţi
jurişti români au regretat aceasta, de altfel. Pentru ei, prin crearea unei
Curţi Constituţionale după modelul Consiliului Constituţional francez,
constituantul român ar fi ignorat una dintre cele mai originale cuceriri ale
propriei istorii constituţionale. Dar putem, de asemenea, să considerăm
că, dacă efectul de mimetism este incontestabil, raţiuni puternice în 1991
militau pentru instalarea unei instituţii specializate, care să asigure, în
acelaşi timp, un control jurisdicţional al constituţionalităţii legilor şi
reglarea cu precizie a instituţiei prezidenţiale.
Era, mai întâi, puţin realist să se considere că, după ruptura din
1938 cu constituţionalismul liberal, apoi după patruzeci de ani de regim
comunist, putea fi restabilit controlul de constituţionalitate al legilor, aşa
cum ar fi putut să ia naştere într-un regim parlamentar larg animat de
elitele de formaţie juridică. Trecerea la democraţia liberală şi la economia
27
de piaţă, precum şi voinţa României de a ajunge din urmă Uniunea
Europeană nu puteau decât să necesite o abundentă producţie legislativă.
Era, deci, de dorit ca noile legi să fie supuse unei examinări de
constituţionalitate înainte de a fi promulgate. Or, era greu să se
încredinţeze unei Curţi de Casaţie, chiar rebotezată Curtea Supremă de
Justiţie , această muncă de filtrare. O Curte Constituţională compusă din
jurişti aleşi de şeful statului şi de către fiecare din cele două Adunări era
mult mai bună pentru a juca un rol, care era, cel puţin într-o primă
perioadă, mai curând de constructor decât de paznic al statului de drept.
Era, de asemenea, de dorit ca, în exercitarea acestei misiuni ale cărei
implicaţii politice erau evidente, să fie asociate autorităţi născute din
sufragiul universal.
Prevăzând că noile legi, înainte de promulgare, ar putea fi supuse
Curţii Constituţionale de către Preşedintele României, preşedintele
Camerei Deputaţilor, preşedintele Senatului, de către 50 de deputaţi sau
25 senatori, constituantul s-a inspirat din exemplul francez. Acest mod de
sesizare diversificat are avantajul de a oferi minorităţilor parlamentare un
acces uşor la Curte. În schimb, spre deosebire de Constituţia franceză care
exclude orice recurs împotriva deciziilor Consiliului Constituţional
(articolul 62), Constituţia română (articolul 145) a prevăzut că deciziile
de neconstituţionalitate pronunţate de Curte în exercitarea controlului
prealabil nu sunt nici imediat, nici necesar obligatorii. Atunci când Curtea
Constituţională emite o obiecţie de neconstituţionalitate, după expresia
utilizată de articolul 145 din Constituţie, legea este retrimisă pentru o
nouă examinare a Parlamentului şi, dacă cu o majoritate de două treimi
fiecare Adunare hotărăşte să treacă dincolo de obiecţia de
neconstituţionalitate adoptată de Curte, textul iniţial este menţinut şi
trebuie promulgat. Acest mecanism reţinut de Adunarea constituantă este
destul de comparabil cu cel prevăzut la articolul 279 din Constituţia
28
portugheză din 1976. El implică Curtea Constituţională într-un proces
politic, care dă, aşa cum aminteşte profesorul Florin Vasilescu, „ultimul
cuvânt Parlamentului”. Obiecţia Curţii fondată pe argumente de drept
are, întrucâtva, semnificaţia unui veto, care poate fi ridicat cu o majoritate
de două treimi. Dacă, aşa cum propusese comisia care pregătise proiectul,
ar fi fost reţinută soluţia franceză, decizia Curţii nu ar fi îngheţat dreptul
constituţional, ci puterea constituantă este aceea care ar fi avut ultimul
cuvânt. Atunci când judecătorul constituţional constată că o prevedere nu
este conformă cu Constituţia, el nu spune, într-adevăr, că aceasta este
inoportună, recomandă legislatorului că, dacă el o consideră oportună şi
vrea să o adopte din punct de vedere constituţional, trebuie, în prealabil,
să facă să fie modificată Constituţia. În Franţa nu a putut fi constatată
situaţia respectivă, cel puţin printr-un precedent, dar nimic nu împiedică
Parlamentul să ia iniţiativa unei revizuiri constituţionale, pentru ca în
viitor o lege declarată neconstituţională de către Consiliul Constituţional
să poată fi adoptată fără să fie expusă cenzurii.
Trebuie să recunoaştem că prin refuzul de a merge până la capătul
logicii statului de drept, Adunarea constituantă română, în 1991, a cedat,
fără îndoială, unui reflex de neîncredere cu privire la instituţia
jurisdicţională cu totul nouă în România. Era la fel de dificil pentru clasa
politică dominantă în 1991 să accepte că expertiza câtorva jurişti poate, în
virtutea chiar a independenţei lor, să critice dogma lui Jean-Jacques
Rousseau referitoare la suveranitatea majoritară, trăită timp de cincizeci
de ani în versiunea sa marxist-leninistă. Nu trebuie să uităm nici faptul că,
atunci când redactorii Constituţiei franceze din 1958 făceau imediat
obligatorii erga omnes deciziile Consiliului Constituţional, ei nu bănuiau
că acestea ar putea să intervină în vastele domenii acoperite de Declaraţia
din 1789 şi de preambulul din 1946.
29
Curtea Constituţională, instanţă de asigurare a unei bune
funcţionări a instituţiilor democratice
Crearea Curţii Constituţionale se justifica şi prin nevoia de reglare
a mecanismelor democratice, nu numai într-o fază de tranziţie, dar şi în
mod permanent în orice democraţie modernă.
Nu ne vom mira, de exemplu că, Curtea şi-a văzut încredinţat un
rol de reglator al mecanismelor democraţiei directe şi al pluralismului
politic, având controlul procedurii de organizare şi de desfăşurare a
referendumului, verificarea condiţiilor de declanşare de către cetăţeni a
unei iniţiative legislative, examinarea contestaţiilor referitoare la
constituţionalitatea unui partid politic.
Altă preocupare dominantă în 1991, teama de un prezidenţialism
autoritar. Trebuia, deci, să se procedeze astfel încât funcţia şi
responsabilitatea şefului de stat să fie definite cu grijă şi ca un control pe
cât posibil de imparţial să garanteze corectitudinea alegerii sale şi modul
de folosire a responsabilităţii sale politice. În acest fel, Adunarea
constituantă a încredinţat Curţii Constituţionale competenţe care îşi au
originea direct în reglarea instituţiilor politice: veghează la respectarea
procedurii pentru alegerea Preşedintelui ţării (dar nu alegerile
parlamentare), constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul
în exercitarea funcţiei prezidenţiale, dă un aviz pentru propunerea de
suspendare din funcţie a Preşedintelui, propunere care trebuie să fie
prezentată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor.
Toate atribuţiile sale în implicaţiile politice sunt, desigur, mai uşor,
mai rapid şi mai eficace exercitate de către o instanţă jurisdicţională
specializată, decât de către o jurisdicţie înaltă cu competenţe generale şi
deja supraîncărcată de multiple recursuri. Este cu atât mai adevărat în ţări
care, precum România, revin la pluralismul politic după ce au trăit mulţi
ani sub dominaţia unui partid unic.
30
Precum majoritatea Curţilor Constituţionale de ultimă generaţie,
Curtea română cumulează, deci, misiuni jurisdicţionale şi misiuni de reglare.
Dar în ambele cazuri, ea trebuie să pună de acord exigenţele statului de drept
cu imperativele continuităţii democratice, ceea ce implică ca membrii săi să
se comporte în egală măsură ca pedagogi şi jurişti.
1912-1991: să nu uităm istoria…
Controlul constituţionalităţii legilor în România are o istorie şi
trebuie să cunoaştem această istorie, pentru a-i înţelege particularităţile şi
chiar dezbaterile pe care ea poate să le provoace în prezent. Crearea unei
Curţi Constituţionale prin Constituţia din 1991 este, desigur, o inovaţie,
aşa cum a fost în Franţa crearea Consiliului Constituţional în 1958. În
schimb, recunoaşterea chiar a principiului unui control de
constituţionalitate a legilor nu a fost, precum în Franţa, o noutate juridică
şi politică, deoarece încă de la începutul secolului XX, Curtea de Casaţie
română care a pronunţat decizii pioniere nu a ezitat să le pună în practică.
Constituantul din 1991 ar fi putut, deci, să reia, pur şi simplu, soluţia
consacrată de Constituţia din 1923, Curtea regăsindu-şi misiunea sa de
judecător constituţional. Or, acesta a gândit foarte corect că, după o
paranteză de cincizeci de ani, era mai oportun să reconstruiască decât să
restaureze. El a introdus, deci, în edificiul instituţional al României o
jurisdicţie constituţională specializată şi total autonomă. Din acest punct
de vedere, crearea Curţii Constituţionale poate fi percepută fie ca o
ruptură cu concepţia unitară a puterii judecătoreşti, caracteristică a istoriei
constituţionale anterioară perioadei comuniste, fie ca o raţionalizare a
mecanismelor statului de drept experimentate în România la iniţiativa
judecătorilor români, încă din 1912.
31
*
BIBLIOGRAFIE
– Tribunalul din Ilfov, Societatea Tramvaielor din Bucureşti, Paris, Sirey,
partea a 4-a, p.12 şi următoarele, febr.1912, notă Henri Berthélemy
– Curtea de Casaţie, hotărârea din 16 martie 1912, partea a 4-a, p.29,
comentariu de Gaston Jèze, Revista de Drept public, 1912, p.156
– Alexianu Georges, Curs de drept constituţional, Bucureşti, 1930–1938,
vol.3; Supremaţia Constituţiei asigurată de judecători în România, în
Publicaţii colective, Paul Negulescu, 1935, p.3–81; Controlul
constituţionalităţii legilor, Revista de Drept public, anul II, nr.4,
octombrie-decembrie 1927, p.549–592
– Barthélemy Joseph şi Duez Paul, Tratat elementar de drept constituţional,
Paris, ed. 1926, p.186 şi următoarele; prefaţă a lucrării lui H. Gallant,
Controlul judecătoresc al constituţionalităţii în Statele Unite, Sirey, 1932
– Berthélemy Henri şi Jèze Gaston, Neconstituţionalitatea legilor în
România, Paris, Revista de Drept public, 1912, p.138 şi următoarele,
p.153 şi următoarele, p.365
– Conac Gérard şi Maus Didier (sub conducerea lui): Excepţia de
neconstituţionalitate, experienţe străine, situaţia franceză, Paris, editura
STH, Caietele constituţionale din Paris I, colecţia Marile colocvii, 1990
– Conac Gérard şi Machelon Jean-Pierre (sub conducerea lui),
Constituţia anului III, Boissy d'Anglas şi naşterea liberalismului
constituţional, Paris, PUF, colecţia Politica de azi, p.263 şi următoarele
– Dissescu Constantin G., Drept constituţional, Bucureşti, 1915
– Duez Paul, Controlul jurisdicţional al constituţionalităţii legilor în
Franţa, Publicaţii colective Maurice Hauriou, Paris, p.21-218
– Duguit Léon, Manual de drept constituţional, Paris, 1923, ed. 4-a
32
– Esmein Adhémar, Elemente de drept constituţional francez şi
comparat, Paris, Culegerea Sirey, vol.I, 1921, p.593, p.600
– Gaston Jèze, Neconstituţionalitatea legii referitoare la însănătoşirea
datoriilor agricole, Pandectele săptămânale, Revista de Jurisprudenţă
nr.5 şi nr.8, Studii şi cronici, Bucureşti, 1933, p.169-178
– Genevois Bruno, Soluţiile posibile, în Excepţia de
neconstituţionalitate…, opere citate, p.77-111
– Gidel Gilbert, Drept constituţional comparat, Curs de doctorat, 1933-1934
– Hauriou Maurice, Principii de drept public, 1910; Manual de drept
constituţional, Paris, 1929, ed.2-a
– Ionaşcu Traian, Consiliul Legislativ român, organ de tehnică şi de
politică legislativă destinat unificării drepturilor locale în cadrul
aceluiaşi stat unitar, Culegere de studii în onoarea lui Edouard Lambert,
Paris, 1938, p.769 şi următoarele
– Leblanc, Despre puterea tribunalelor de a aprecia în Franţa
constituţionalitatea legilor, teză de doctorat în drept, Paris, 1924
– Meitani Georges G., Puterea constituantă în România, teză de
doctorat în drept, Facultatea de Drept, Paris, 1901, p.190
– Miclescu Emanuel, Tehnica Curţii de Casaţie română pentru
examinarea neconstituţionalităţii legilor, în Publicaţii colective Paul
Negulescu, 1935, p.68-76
– Mirkine-Guetzevitch Boris, Regimul parlamentar de după război, în
Publicaţii colective Paul Negulescu, opere citate, p.525-544
– Negulescu Paul, Constituţia şi regimul politic, în cap.IV - România, în
Viaţa juridică a popoarelor, biblioteca de drept contemporan, sub
conducerea lui H.Lévy-Ullman şi Mirkine-Guetzevitch Boris, Paris,
Delagrave, 1933, p.1-32; Curs de drept constituţional român, Bucureşti,
Tipogr.române unite, p.576, Bucureşti, 1927
33
34
– Orăscu Victor, Controlul constituţionalităţii legilor în România, teză
de doctorat în drept, Facultatea de drept, Paris, Boccard, 1929, p.148
– Rădulescu Alexandru-Radu, Controlul constituţionalităţii legilor în
România, teză de doctorat în drept, Facultatea de drept, Paris, editura Les
Presses modernes, 1935, p.133
– Stere Constatin, Drept constituţional, Iaşi, 1903
– Teodorescu Hanibal, Noua constituţie a României, Buletinul Societăţii
de legislaţie comparată, Paris, 1924, p.328
– Văleanu Alexandru, Controlul constituţionalităţii legilor în dreptul
român şi în dreptul comparat, Bucureşti, 1936, p.524
– Vasilescu Florin, Consideraţii asupra regimului politic actual al
României, Revista franceză de drept constituţional, nr.23, 1995, p.451-481
– Vasiliu Constantin, Controlul constituţionalităţii legilor, Bucureşti, 1929
– Viforeanu C.Al., Controlul constituţional al legilor, în Publicaţii
colective Paul Negulescu, p.819-835